1.

Die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) beruhen zum einen auf internationalen Abkommen (1), die zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) geschlossen wurden, und zum anderen auf Beschlüssen des Rates über die Assoziierung von überseeischen Ländern und Gebieten (ÜLG).

2.

Für die Verwaltung des größten Teils der EEF-Ausgaben ist die Kommission gemeinsam mit den AKP-Staaten zuständig. Die Investitionsfazilität des EEF wird seit 1. April 2003 zur Gänze von der Europäischen Investitionsbank (EIB) (2) verwaltet. Diese Fazilität bleibt bei der Zuverlässigkeitserklärung des Hofes und beim Entlastungsverfahren des Europäischen Parlaments unberücksichtigt (3)  (4).

3.

Die Mittelausstattung jedes einzelnen der vier im Jahr 2006 in der Durchführung befindlichen EEF verteilte sich — ohne die nunmehr von der EIB alleinverantwortlich verwalteten Instrumente — im Wesentlichen auf folgende Bereiche:

a)

die programmierbare Hilfe (5) für die Durchführung von Entwicklungsprojekten (hierauf entfällt etwa die Hälfte der Mittelzuweisungen);

b)

die programmierbare Hilfe (5) für Haushaltszuschüsse an die begünstigten Staaten (hierauf entfällt etwas weniger als ein Viertel der Mittelzuweisungen);

c)

die nicht programmierbare Hilfe zugunsten spezifischer Bereiche der Zusammenarbeit, wie humanitäre Hilfe und Soforthilfe, Ausgleich für Einnahmeausfälle bei Ausfuhrerzeugnissen (Stabex und Sysmin bzw. nunmehr FLEX) oder für Finanztransaktionen, wie beispielsweise Risikokapitaloperationen (6) und Hilfe beim Schuldenabbau (hierauf entfällt etwas mehr als ein Viertel der Mittelzuweisungen).

4.

Nachdem die Programmierungsphase abgeschlossen ist, werden die EEF-Mittel in zwei Schritten mobilisiert. Nach Eingang eines entsprechenden Antrags eines AKP-Staates fasst die Kommission — nach positiver Stellungnahme des aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehenden EEF-Ausschusses (7) — als Hauptanweisungsbefugte die Finanzierungsbeschlüsse (die als Mittelbindungen verbucht werden). Anschließend legen Kommission und AKP-Staat die Bedingungen für die Durchführung dieser Finanzierungsbeschlüsse entweder durch den nationalen Anweisungsbefugten (8) des jeweiligen Landes im Rahmen eines Finanzierungsabkommens oder direkt durch die Kommission fest. Der nationale Anweisungsbefugte schließt die Verträge ab (die als rechtliche Einzelverpflichtungen verbucht werden) und ordnet die Ausgaben an, die von der Kommission im Einklang mit den Durchführungsverfahren für den EEF kontrolliert und ausgeführt werden.

5.

Diese Art der Verwaltung besteht nicht im Bereich der Haushaltszuschüsse. In diesem Fall bleibt die Kommission alleinige Anweisungsbefugte. Die Finanzierungsabkommen stellen eine rechtliche Verpflichtung dar und können zu Zahlungen führen, ohne dass weitere rechtliche Einzelverpflichtungen einzugehen sind. Die Kommission nimmt — nachdem sie sich davon überzeugt hat, dass die Bedingungen des Abkommens von Cotonou und des Finanzierungsabkommens erfüllt sind — die erste Mittelüberweisung zugunsten der Haushalte der Empfängerländer vor. Nachdem die Mittel einmal überwiesen wurden, gehen sie in die Haushalte der AKP-Staaten ein und werden nach den Rechtsvorschriften und Verfahren der Empfängerländer verwendet und kontrolliert. Die Kommission bewertet gemeinsam mit den anderen wichtigsten internationalen Gebern die Fortschritte dieser Länder bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen und der Armutsbekämpfung. Bevor die Kommission weitere Tranchen zahlt, überzeugt sie sich davon, dass die im Finanzierungsabkommen festgelegten Bedingungen erfüllt wurden.

6.

Im Jahr 2006 wurden der sechste, siebte, achte und neunte EEF gleichzeitig ausgeführt. Obwohl die EEF für einen Zeitraum von fünf Jahren gebunden werden, unterliegen die Zahlungen keinen zeitlichen Beschränkungen. Der Anweisungsbefugte des EEF beschloss, den sechsten EEF am 31. Juli 2006 — einundzwanzig Jahre nach seinem Inkrafttreten — zu schließen. Bei Abschluss waren 7 339 Millionen Euro (99,3 %) der den Projekten zugewiesenen 7 391 Millionen Euro ausgezahlt. Der Saldo in Höhe von 52 Millionen Euro wurde auf den neunten EEF übertragen.

7.

Den Tabellen 1 und 2 ist die kumulierte Verwendung der EEF-Mittel und die finanzielle Ausführung zu entnehmen. Aus den Abbildungen I und II gehen die kumulierten Mittel und der kumulierte Wert der Beschlüsse nach Interventionsbereichen hervor. Im Jahr 2006 beliefen sich die Einzelmittelbindungen nach Abzug der aufgehobenen Mittelbindungen auf 3 073 Millionen Euro gegenüber 2 652 Millionen Euro im Jahr 2005. Die Nettozahlungen (9) betrugen 2 762 Millionen Euro gegenüber 2 489 Millionen Euro im Vorjahr. Die Auszahlungrate, also die Nettozahlungen im Verhältnis zu den neuen Mittelbindungen, lag bei 102 % (gegenüber 82 % im Vorjahr) und lässt somit den Schluss zu, dass 2006 mehr Mittel ausgezahlt wurden. Die ruhenden Mittelbindungen blieben mit 10 300 Millionen Euro bzw. 25 % der insgesamt gebundenen Mittel stabil.

6.-7.

Im Einklang mit dem Konsens von Monterey und der Pariser Agenda unternimmt die Kommission erhebliche Anstrengungen, um die Hilfe auszubauen und deren Wirksamkeit zu steigern. Mit einem Rekord an Verträgen und Zahlungen, einer bedeutenden Verringerung der alten und ruhenden Mittelbindungen, dem Abschluss des 6. EEF und Fortschritten auf dem Weg zum Abschluss des 7. EEF war 2006 ein sehr erfolgreiches Jahr für die Ausführung der EEF. Sämtliche Mittel des 9. EEF sollen bis Ende 2007 gebunden werden, sodass mit einem Volumen von 10,5 Mrd. EUR im Zeitraum 2005-2007 der höchste Wert in der Geschichte des EEF erreicht wird.

8.

Die Zahlungen in den Bereichen Bildung, Gesundheit, Wasser und sanitäre Grundversorgung betrugen im Jahr 2006 mit 836 Millionen Euro 29 % der Gesamtausgaben. Auch die Bereiche Verkehr, Kommunikation und Energie erhielten im Jahr 2006 mit 663 Millionen Euro (23 %) beträchtliche EEF-Mittel. Bei den direkten, nicht zweckgebundenen Haushaltszuschüssen sowie den Programmen für sektorspezifische Unterstützung handelt es sich ebenfalls um zwei zunehmend wichtige Finanzinstrumente, die 2006 ein Gesamtausgabenvolumen von 638 Millionen Euro (23 %) erreichten. Die Kommission hat Fristen für die stufenweise Abwicklung des Finanzinstruments Stabex vorgegeben, wonach die Auftragsvergabe und die daraus resultierenden Zahlungen bis Ende 2008 bzw. Ende 2010 abgeschlossen sein müssen.

9.

Im AKP-EG-Partnerschaftsabkommen wurde der Betrag der Gemeinschaftshilfe für die AKP-Staaten für den Zeitraum 2008-2013 auf 21 966 Millionen Euro festgesetzt. Damit liegt die Mittelausstattung für diesen zehnten EEF um 62 % über der für den neunten EEF. Wie die Kommission in ihrem Jahresbericht über die Rechnungsführung des sechsten bis neunten Europäischen Entwicklungsfonds im Jahr 2006 (12) ausführt, stellen mögliche Verzögerungen bei der Ratifizierung des zehnten EEF und der Annahme der zugehörigen Finanzregelung über den Stichtag 1. Januar 2008 hinaus erhebliche Unwägbarkeiten in Bezug auf die verspätete Genehmigung neuer Maßnahmen in AKP-Staaten dar, was die Kontinuität EEF-geförderter Tätigkeiten in Mitleidenschaft ziehen könnte (13).

9.

Das vom Rechnungshof aufgezeigte Risiko wurde von der Kommission im Voraus berücksichtigt. So wurde beispielsweise für Länder, deren Budgethilfeprogramme 2008 auslaufen, eine Verlängerung aus Mitteln des 9. EEF vorgesehen.

10.

Gemäß der Finanzregelung für den neunten EEF (14) muss die Kommission jährlich einen Bericht über Haushaltsführung und Finanzmanagement der EEF vorlegen. Der Hof überprüfte diesen Bericht, um zu beurteilen, ob er eine den tatsächlichen Verhältnissen entsprechende Darstellung der Verwirklichung der Ziele, der Finanzlage sowie der Ereignisse enthält, welche die im Lauf des Jahres durchgeführten Tätigkeiten nachhaltig beeinflusst haben. Diese Überprüfung umfasste die Verifizierung der Richtigkeit der vorgelegten Finanzdaten sowie die Weiterverfolgung der früheren Bemerkungen des Hofes und der Empfehlungen der Entlastungsbehörde.

11.

Der Bericht über Haushaltsführung und Finanzmanagement enthält eine realitätsgetreue Darstellung der Verwirklichung der Ziele des Haushaltsjahrs, der Finanzlage sowie der Ereignisse, welche die im Lauf des Jahrs 2006 durchgeführten Tätigkeiten nachhaltig beeinflusst haben. Die zu Stabex ausgewiesenen Angaben sind allerdings unzuverlässig, was hauptsächlich auf das komplexe Durchführungssystem für dieses Instrument zurückzuführen ist. Das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid (nachstehend „EuropeAid“ genannt) ist sich dieser Tatsache bewusst und plant im Jahr 2007 eine Prüfung der Stabex-Mittel.

12.

Anhand der Arbeiten zur Ermittlung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung der EEF sollen ausreichende beweiskräftige Anhaltspunkte gesammelt werden, um beurteilen zu können, inwieweit die Einnahmen, Ausgaben, Vermögenswerte und Schulden vorschriftsgemäß erfasst wurden und der Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzlage am Jahresende vermittelt. Die in Ziffer II der Zuverlässigkeitserklärung vorgebrachten Bemerkungen zur Zuverlässigkeit der Rechnungsführung stützen sich auf eine Prüfung der konsolidierten Jahresabschlüsse (17) sowie der konsolidierten Übersichten über die finanzielle Ausführung des sechsten, siebten, achten und neunten EEF (18). Die Prüfung umfasste eine angemessene Bandbreite von Prüfungsverfahren, mit denen stichprobenweise Nachweise sowohl zu den Beträgen als auch den sonstigen Angaben untersucht werden konnten. Die Prüfung beinhaltete auch eine Bewertung der angewandten Rechnungsführungsgrundsätze und signifikanter Berechnungen auf Leitungsebene sowie der Gesamtdarstellung der konsolidierten Rechnung.

13.

Die in den Ziffern III-V der Zuverlässigkeitserklärung vorgebrachten Bemerkungen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge stützen sich auf:

a)

eine Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme bei den zentralen Dienststellen von EuropeAid und in fünf Delegationen (Kamerun, Gabun, Jamaika, Mosambik und Sierra Leone), die für acht Länder zuständig sind;

b)

eine Überprüfung einer statistisch ausgewählten Stichprobe von Vorgängen aus allen Bereichen (außer Haushaltszuschüssen) in jeder geprüften Delegation. Insgesamt wurden 78 Zahlungen und 18 rechtliche Einzelverpflichtungen geprüft. Dabei wurden 21 Projekte, auf die 57 Vorgänge entfielen, an Ort und Stelle überprüft;

c)

eine Prüfung der an zwei der besuchten Länder (Mosambik und Sierra Leone) gezahlten Haushaltszuschüsse;

d)

eine Prüfung von zwölf Zahlungen und zwei rechtlichen Einzelverpflichtungen, die von den zentralen Dienststellen von EuropeAid genehmigt wurden;

e)

eine Überprüfung von 40 Vorgängen, die von den zentralen Dienststellen von EuropeAid bereits einer Ex-post-Kontrolle unterzogen worden waren;

f)

eine Analyse des Jährlichen Tätigkeitsberichts und der Erklärung des Generaldirektors von EuropeAid sowie eine Analyse des zur Ausarbeitung dieser Dokumente führenden Prozesses.

14.

Zum zweiten Mal musste die Kommission die Jahresabschlüsse für den EEF nach den Grundsätzen der Periodenrechnung erstellen.

15.

Die Anwendung des von der Kommission für die Ausgaben aus dem Haushaltsplan bereits genutzten Rechnungsführungssystems auf den EEF wurde von Anfang 2007 auf Anfang 2008 verschoben, damit EuropeAid sein Rechnungsführungssystem mit ABAC, dem allgemeinen Rechnungsführungssystem der Kommission, kompatibel machen kann. Mit dem Aufschub wird auch den technischen und organisatorischen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Einrichtung eines neuen Systems in allen AKP-Delegationen Rechnung getragen. Das derzeit verwendete Rechnungsführungssystem verfügt nicht über alle Komponenten, die für eine effiziente und effektive Erstellung von Wirtschaftsinformationen nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung nötig sind. Die erforderlichen jährlichen Anpassungen der Rechnungsführungsdaten im Rahmen der Periodenrechnung müssen deshalb manuell vorgenommen werden, wodurch die Wirksamkeit der Rechnungsführungskontrollen beeinträchtigt wird. Außerdem können die finanziellen Auswirkungen von Wechselkursschwankungen vom Rechnungsführungssystem nicht gesondert ermittelt werden und auch eine manuelle Erhebung ist nicht möglich (19).

15.

Die Beschränkungen des Rechnungsführungssystems OLAS sollten mit der Einführung von ABAC-FED ab 2008 beseitigt werden.

16.

Im Tätigkeitsbericht 2005 machte der Generaldirektor der Generaldirektion Haushalt wegen der Nichtverfügbarkeit des neuen Rechnungsführungssystems einen Vorbehalt geltend, mit der Begründung, dass die Kontrollen dadurch erschwert werden und eine ungenaue Darstellung der EEF-Rechnungen die Folge sein könnte. Obwohl das neue Rechnungsführungssystem noch immer nicht eingerichtet ist und die Rechnungen nach wie vor mithilfe manueller Korrekturen erstellt werden, zog der Generaldirektor der Generaldirektion Haushalt den Vorbehalt im Tätigkeitsbericht 2006 zurück.

16.

Der Vorbehalt, der im Tätigkeitsbericht für 2004 erstmals geäußert wurde, wurde für 2005 aufrechterhalten, da Zweifel daran bestand, ob mit dem lokalen IT-System OLAS ein erster Satz von vollständig periodengerechten Jahresabschlüssen erstellt werden könne. Des Weiteren wurden während der Erstellung der Jahresabschlüsse zusätzliche Mechanismen zur Kontrolle der Datenqualität eingeführt, und der Rechnungshof gab eine positive Zuverlässigkeitserklärung zu den Jahresabschlüssen 2005 ab.

17.

Die Jahresabschlüsse enthalten eine Rückstellung für die im Berichtszeitraum entstandenen Kosten, zu denen bis Jahresende noch keine Rechnungen eingegangen sind. Diese Rückstellung wird auf der Grundlage einiger Annahmen statistisch geschätzt und beträgt 1 924 Millionen Euro, was 92 % der Gesamtverbindlichkeiten entspricht. Die Stichhaltigkeit der für die Schätzung herangezogenen Annahmen wurde von der Kommission nicht nachgewiesen.

17.

Die statistischen Annahmen, die für die Berechnung dieser Rückstellung herangezogen wurden, beruhen auf der Hypothese, dass sich die Belastungen aus allen laufenden Verträgen zusammen während der aufeinander folgenden Haushaltsjahre linear entwickeln. Die Stichhaltigkeit der von der Kommission verwendeten Annahmen ist dadurch gegeben, dass der globale Prozentsatz für die Vertragsdurchführung (83 %) im Lauf der verschiedenen Haushaltsjahre gleich bleibt. Darüber hinaus wird er mittelfristig überprüft werden. Schließlich wurde er auf der Grundlage von Empfehlungen einer internationalen Wirtschaftsprüfungsgesellschaft präzisiert und verbessert.

18.

Fehler bei den Kodierungen (20) beeinträchtigen die Genauigkeit bestimmter für die Erstellung der Jahresabschlüsse herangezogener Daten, insbesondere in Bezug auf die Garantien. Der in Erläuterung 1.12 der Jahresabschlüsse ausgewiesene Betrag der Garantien beläuft sich zum Jahresende 2006 auf insgesamt 723 Millionen Euro. Die Prüfung des Hofes ergab allerdings, dass bestehende Bankgarantien mitunter nicht erfasst bzw. dass die erfassten Garantien teilweise bereits abgelaufen oder freigegeben worden waren. Aufgrund dieser Fehler sind die Garantien um netto schätzungsweise 5,8 % zu hoch ausgewiesen. Der Hof stellt fest, dass die Kommission erhebliche Anstrengungen im Hinblick auf eine bessere Erfassung der Garantien unternimmt.

18.

Die Kommission unternahm 2006 bedeutende Anstrengungen, um die Qualität der im Rechnungsführungssystem erfassten Informationen anzuheben. Im Zuge der Arbeiten am jährlichen Rechnungsabschluss wurden im Hinblick auf die Erstellung der Jahresabschlüsse zusätzliche Prüfungen durchgeführt. Folglich sind die Auswirkungen auf die Jahresabschlüsse sehr gering und werden als nicht erheblich erachtet.

19.

Gemäß dem Abkommen von Cotonou (21) sind Finanzierungsabkommen zwischen der Kommission und dem/den betreffenden AKP-Staat(en) binnen 60 Tagen nach dem Beschluss der Kommission abzufassen. Die Prüfung des Hofes ergab, dass eine erhebliche Anzahl von Finanzierungsabkommen von den Empfängerländern nicht innerhalb dieser Frist unterzeichnet wurde.

19.

Die Kommission und die Empfängerländer haben nicht gegen die 60-Tage-Regel des Abkommens von Cotonou verstoßen, da sich diese Bestimmung auf die Ausarbeitung und nicht die Unterzeichnung der Finanzierungsabkommen bezieht. Die Frist für die Unterzeichnung der Finanzierungsabkommen endet am 31. Dezember des Jahres N + 1 (Artikel 54 Absatz 2 der Finanzregelung für den 9. EEF). Aufgrund der von der Kommission üblicherweise aufgewandten Sorgfalt werden die Finanzierungsabkommen in praktisch allen Fällen innerhalb von 60 Tagen nach dem Beschluss der Kommission nicht nur abgefasst sondern auch unterzeichnet.

20.

Im Bereich der rechtlichen Einzelverpflichtungen wurden Fehler bei der Einhaltung der Ausschreibungsvorschriften in Bezug auf die Bekanntmachung und Dokumentation durch eine UN-Organisation sowie mit den für Aufträge rechtlich vorgeschriebenen Bankgarantien festgestellt (vier Fehler bei vier der 78 geprüften Vorgänge).

20.

Drei Fälle betreffen die Verlängerung von Garantien für auslaufende Verträge, bei denen das verbleibende Restrisiko gleich Null war.

21.

Die vom Hof durchgeführte Prüfung der von den zentralen Dienststellen von EuropeAid genehmigten Zahlungen ergab keine Fehler.

22.

Die vom Hof durchgeführte Prüfung der von den Delegationen genehmigten Zahlungen ergab ein wesentliches Ausmaß an Fehlern mit Auswirkungen auf den Betrag der geprüften zugrunde liegenden Vorgänge (zwölf Fehler bei zehn der 78 geprüften Vorgänge). Betroffen sind hauptsächlich die folgenden Aspekte:

—

die Zuschussfähigkeit der Ausgaben, etwa aufgrund von Zahlungen außerhalb des zulässigen Zeitraums, Zahlung der MwSt sowie Anwendung unangemessener Beschaffungsverfahren (drei Fehler bei drei der 78 geprüften Vorgänge);

—

Zahlung falscher Beträge, hauptsächlich aufgrund von Berechnungsfehlern, in einigen Fällen allerdings auch für gemeldete Mengen, die nicht den tatsächlichen Mengen entsprachen (sechs Fehler bei sechs der 78 geprüften Vorgänge);

—

Kosten, zu deren Untermauerung nicht alle erforderlichen Belege vorgelegt wurden (drei Fehler bei drei der 78 geprüften Vorgänge).

22.

Die Mehrheit der vom Rechnungshof aufgezeigten Fehler betrifft Zahlungen, welche die Kommission im Einklang mit vertraglichen und rechtlichen Bestimmungen entweder auf der Grundlage eines Prüfungsberichts oder einer vom Auftragnehmer gemäß den Bestimmungen der allgemeinen Vorschriften erstellten Abrechnung durchgeführt hat. Darüber hinaus bestätigen die Prüfungsberichte die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben für die betreffenden analysierten Projekte/Verträge.

23.

Die meisten Fehler sind auf unzulängliche Kontrollen seitens der Kontrolleure oder Prüfer zurückzuführen (siehe Ziffern 32 und 36). Die übrigen Fehler deuten auf Schwachstellen in den Kontrollen der Delegationen vor Genehmigung der Zahlungen hin (siehe Ziffer 34). Einige Fehler bei Vorauszahlungen werden voraussichtlich bei einer folgenden oder der abschließenden Zahlung korrigiert. Es ist möglich, dass bei im Prüfungsplan vorgesehenen und zwischenzeitlich durchgeführten Prüfungen andere als die bereits genannten Fehler aufgedeckt und berichtigt wurden. Trotz dieser potenziellen Berichtigungen bleiben die Restfehler signifikant.

23.

Die Mehrheit der aufgezeigten Fälle betrifft Zahlungen, die auf der Grundlage von Prüfungsberichten und vom Auftragnehmer erstellten Abrechnungen geleistet wurden, die später im Rahmen der Abschlusszahlungen berichtigt werden können.

24.

Die Prüfung des Hofes ergab außerdem andere wiederkehrende Fehler, die sich auf den Betrag der zugrunde liegenden Vorgänge auswirken könnten. Diese Fehler betreffen hauptsächlich die Einhaltung der Vorschriften für externe Prüfungen und Belegunterlagen (sechs Fehler bei sechs der 78 geprüften Vorgänge). Fehler ohne Auswirkungen auf den Betrag der zugrunde liegenden Vorgänge wurden ebenfalls ermittelt, etwa die verfrühte Umsetzung von Vertragsänderungen und fehlende Sichtbarkeit der finanziellen Unterstützung aus dem EEF (zwölf Fehler bei zwölf der 78 geprüften Vorgänge).

24.

Die Kommission bemüht sich, die Entwicklungshilfe unter Einhaltung formaler Aspekte und unter Berücksichtigung der Verhältnisse vor Ort wirkungsvoll umzusetzen.

25.

Gemäß dem Abkommen von Cotonou werden Haushaltszuschüsse nur gewährt, sofern die Verwaltung der öffentlichen Ausgaben hinreichend transparent, verantwortungsvoll und effizient ist (22). Die Kommission legt diese Bedingung dynamisch aus (23). Sie vertritt die Auffassung, dass das Vorhandensein von Schwachstellen bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen zum Zeitpunkt des Finanzierungsbeschlusses nicht bedeuten muss, dass kein Programm über Haushaltszuschüsse eingeleitet wird, sofern der Wille zu Reformen da ist und diese als zufriedenstellend beurteilt werden.

26.

Die Prüfung des Hofes in Sierra Leone ergab, dass die Kommission nicht in der Lage ist nachzuweisen, dass sie die vorstehend genannten Bestimmungen des Abkommens von Cotonou, insbesondere angesichts ihrer „dynamischen Auslegung“, berücksichtigt hat. Tendenziell stützt sich die Kommission bei Auszahlungsentscheidungen auf Indikatoren, die sich auf Vorhersagen über künftige Fortschritte beziehen; die Genauigkeit dieser Vorhersagen ist aber fragwürdig. Die für die Messung der Fortschritte bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen verwendeten Indikatoren liefern zudem nicht immer klare Anhaltspunkte für Fortschritte; die für die Feststellung der Fortschritte im Hinblick auf den gemeinsamen Aktionsplan herangezogenen Daten waren teilweise viel zu optimistisch; außerdem wurden die zugrunde gelegten Angaben nicht streng genug analysiert, was besonders dann wichtig ist, wenn eine öffentliche Rechnungslegung fehlt. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes (24) bezogen sich die aktuellsten veröffentlichen Rechnungen der Zentralregierung auf das Haushaltsjahr 2001. Der Nachweis für Transparenz und Rechenschaftspflicht ist ohne rechtzeitige Vorlage von Jahresrechnungen, die einen entscheidenden Beitrag zur Verwaltung der öffentlichen Ausgaben darstellen, nicht zu erbringen. Die Einhaltung des Abkommens von Cotonou ist somit nicht gewährleistet.

26.

Die Aufstellung von Staatshaushalten ist eines von mehreren Merkmalen eines soliden Systems für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen. Die Entscheidung über die Auszahlung der fixen Tranche wird im Rahmen einer umfassenden Überwachung getroffen, die eine Leistungsbewertung (d. h. Kontrolle der Einhaltung der allgemeinen Bedingungen des Finanzierungsabkommens auf der Grundlage von Berichten der Regierung und anderen staatlichen Stellen) sowie verschiedene Überprüfungen des gesamten Systems für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen umfasst (25). Die Regierung übermittelt den Gebern jährlich einen Fortschrittsbericht, um sie über die Ergebnisse der Umsetzung von Reformen in der öffentlichen Finanzverwaltung zu informieren. Die Kommission nutzt auch alle anderen Informationen, die es ihr erlauben, die neuesten relevanten Entwicklungen bei den Reformen der öffentlichen Finanzverwaltung zu beurteilen, bevor sie über eine Auszahlung entscheidet.

27.

Die Prüfung des Hofes in Mosambik zeigte, dass die Überwachung der Umsetzung der Reformen im Bereich der Verwaltung der öffentlichen Finanzen durch die Delegation einen hohen Standard aufweist. Im Finanzierungsabkommen wird der Zusammenhang der in der Verwaltung der öffentlichen Finanzen ermittelteten Schwachstellen, der durchgeführten oder geplanten Maßnahmen und der für die Auszahlungen der EEF-Finanzhilfen geltenden Bedingungen ausreichend deutlich gemacht. Allerdings wird im Finanzierungsabkommen nicht förmlich und strukturiert genug dargelegt, dass das Empfängerland über ein geeignetes langfristiges Reformprogramm zur Behebung sämtlicher wesentlicher Schwachpunkte in der Verwaltung der öffentlichen Finanzen verfügt. Anhand der verwendeten Leistungsindikatoren lässt sich die Wirksamkeit der Reformen im Bereich der Verwaltung der öffentlichen Finanzen nicht umfassend bewerten. Außerdem wurde den Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption nicht genügend Aufmerksamkeit gewidmet. Die Beziehungen und der Dialog zwischen den Gebern (einschließlich der Kommission) und der Obersten Rechnungskontrollbehörde haben sich in letzter Zeit verbessert. Der (wünschenswerte) Kontakt zum Parlament hat sich im gleichen Zeitraum nicht im gleichen Ausmaß entwickelt.

27.

Die Indikatoren für die öffentliche Finanzverwaltung, die im Zusammenhang mit der Budgethilfe zur Verminderung der Armut von den Partnern im Entwicklungsbereich, einschließlich der EG, verwendet werden, sollen es im Wesentlichen ermöglichen, die Richtung und die Größenordnung der Veränderungen im Rahmen der Reform der öffentlichen Finanzverwaltung zu überwachen, und sind daher vorwiegend Prozessindikatoren.

28.

Im Tätigkeitsbericht des Generaldirektors von EuropeAid werden die politischen Ergebnisse, die Managementleistung der Dienste sowie die wichtigsten Ergebnisse der Kontrollen aufgeführt. Desgleichen wird dargelegt, wie die Kommission die Empfehlungen des Rechnungshofs, des Internen Auditdienstes und der internen Auditstelle von EuropeAid weiterverfolgt hat.

29.

Der Generaldirektor von EuropeAid gab an, angemessene Sicherheit dahin gehend erlangt zu haben, dass die angewandten Kontrollverfahren die erforderliche Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge geliefert haben. Die Prüfung des Hofes machte jedoch deutlich, dass die Fehlerquote durch Verbesserung der Überwachungs- und Kontrollsysteme verringert werden sollte.

29.

Das vorhandene Überwachungs- und Kontrollsystem erlaubte es dem Generaldirektor, hinlängliche Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der von EuropeAid 2006 durchgeführten Vorgänge zu geben.

30.

Um die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge zu gewährleisten, werden von einer Vielzahl von Akteuren zahlreiche Kontrolltätigkeiten ausgeübt. Begünstigte, Kontrolleure, AKP-Staaten, Delegationen und die zentralen Dienststellen von EuropeAid kontrollieren die Vorgänge vor deren Genehmigung. Danach folgen Überwachung und Überprüfung durch die Delegationen, die zentralen Dienststellen von EuropeAid und die interne Auditstelle. Wie der Hof bereits wiederholt hervorgehoben hat (26), muss EuropeAid noch immer eine globale Kontrollstrategie entwickeln, damit eine effiziente und wirksame Umsetzung dieser verschiedenen Kontrolltätigkeiten gewährleistet ist. EuropeAid beabsichtigt, diese Kontrollstrategie im Jahr 2007 festzulegen.

30.

Die Dienststellen der Kommission sind sich völlig dessen bewusst, dass eine kostengünstige Kontrollstrategie benötigt wird und angewendet werden muss. Die eingesetzte Kontrollstrategie verbindet in der Tat Audits, Evaluierungen, Bewertungen, Überwachungen und Aufsichtstätigkeiten.

31.

Kleine Einheiten, die Leistungsprogramme verwalten (27) und Begünstigte von Finanzhilfevereinbarungen verfügen über einfache Kontrollsysteme und besitzen nicht immer ein geeignetes Rechnungsführungssystem für die Erfassung der Projektausgaben.

31.

Der praktische Leitfaden für Programmvoranschläge sieht vor, dass die sie verwaltenden Organisationen über ein entsprechendes Rechnungsführungssystem für die Erfassung der Projektaufwendungen verfügen müssen und eine Aufgabentrennung zwischen dem Rechnungsführer und dem Anweisungsbefugten vorzunehmen haben. Regelmäßige Weiterbildungsmaßnahmen werden durchgeführt, um die Verwaltungskapazität zu stärken.

32.

Bei großen Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsaufträgen wird ein externer Kontrolleur benannt, der die Ausführung des Auftrags leitet und/oder überwacht. Die Prüfung des Hofes zeigte, dass die Qualität der von den Kontrolleuren durchgeführten Kontrollen sehr unterschiedlich ist (siehe Ziffer 23).

32.

Das in Bauaufträgen vorgesehene Überwachungssystem ist ein untrennbarer Bestandteil des Kontrollsystems und wurde auf der Ebene der allgemeinen Vorschriften festgelegt (Beschluss 3/90). Die Kommission hat das System merklich verbessert, indem sie die Konzeption und die Überwachung der Arbeiten durch ein und dieselbe Stelle befürwortet. Die von den überwachenden Stellen erarbeiteten Abrechnungen werden von den Delegationen kontrolliert. Darüber hinaus sind diese Abrechnungen nicht definitiv, sondern können bis zur Endabnahme berichtigt werden.

33.

Die Kommission hat weitere Anstrengungen zur Stärkung der Kapazitäten in den Verwaltungen der nationalen Anweisungsbefugten unternommen, indem sie technische Hilfe, Ausrüstung und Schulungsmaßnahmen bereitstellte, um den Verwaltungen der nationalen Anweisungsbefugten die wirksame Kontrolle der EEF-Ausgaben zu ermöglichen. Die Ergebnisse sind — hauptsächlich wegen des mangelnden Engagements der AKP-Staaten — unterschiedlich. Viele Delegationen können sich deshalb nur bedingt auf die Zuverlässigkeit der von den Verwaltungsstellen der nationalen Anweisungsbefugten durchgeführten Kontrollen stützen, was eine erhöhte Arbeitsbelastung zur Folge hat.

33.

In den AKP-Ländern werden regelmäßig Schulungsmaßnahmen durchgeführt, um die Kapazität der Verwaltungen auszubauen. Im Bereich der finanziellen und vertraglichen Verfahren des EEF wurden 2006 21 Schulungen organisiert.

34.

Die Genehmigung jeder einzelnen Zahlung beruht auf einem Verfahren, das die Abarbeitung von Kontrollcheklisten und die Zustimmung von fünf Einzelpersonen umfasst. Ein Teil der vom Hof ermittelten Fehler hätte in dieser Phase aufgedeckt und berichtigt werden müssen (siehe Ziffer 23). Dies deutet auf eine mangelhafte Qualität bestimmter durchgeführter Kontrollen hin. Diese Situation wird dadurch verschärft, dass die Delegationsbediensteten nicht ausreichend vor Ort tätig werden, um die Arbeit der Kontrolleure zu überwachen.

34.

Wie vom Rechnungshof erwähnt, hat die Kommission Finanzkreisläufe und die Verwendung von Standardkontrollchecklisten für jeden einzelnen Vorgang eingeführt. Dies trägt zur Harmonisierung und zur Steigerung der Qualität der Kontrollen bei, die von den Delegationen bei der Genehmigung der Zahlungen durchgeführt werden.

35.

Die zumeist an private Wirtschaftprüfungsgesellschaften übertragenen Ausgabenprüfungen bilden eines der zentralen Elemente der Überwachungs- und Kontrollsysteme der Kommission. Diese Prüfungen werden gewöhnlich am Ende des Ausführungszeitraums einer Mittelbindung im Hinblick auf den Abschluss der Ausgaben und Projekte vorgenommen. Sie sind nicht für Systembewertungen gedacht und tragen nicht zur Verhinderung von Systemfehlern bei. Die Delegationen hatten in ihrem ursprünglichen jährlichen Prüfungsplan für das Jahr 2006 insgesamt 649 Prüfungen (28) vorgesehen. Die Zahl der von den Delegationen tatsächlich in Auftrag gegebenen Prüfungen lag deutlich unter der Planziffer (29), was zum Teil auf die begrenzte Kapazität der Delegationen in Bezug auf Organisation und Weiterverfolgung der Prüfungen zurückzuführen war.

35.

Als Teil einer Reihe von Kontrollen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge sind externe Prüfungen eines der Elemente des internen Kontrollsystems von EuropeAid.

36.

Für die von den Delegationen veranlassten Prüfungen gelten keine einheitlichen Aufgabenbeschreibungen mit klar festgelegten Prüfungszielen und Wesentichkeitskriterien. Aus diesem Grund variiert die Qualität der externen Prüfungen, und es gibt große Unterschiede hinsichtlich der Form der Prüfungsurteile und der in den Prüfberichten enthaltenen ergänzenden Angaben. Dadurch wird der Beitrag dieser im Hinblick auf die Zuverlässigkeit potenziell wertvollen Quelle zum globalen Kontrollrahmen geschmälert.

36.

Die vom Rechnungshof angeführten Elemente sind bereits Teil der Standardprüfungstechniken und -methodiken, die von den Wirtschaftsprüfungsgesellschaften bei der Kontrolle von Maßnahmen der Außenhilfe angewandt werden.

37.

Für die Überwachung der Ausführung der EEF wenden die zentralen Dienststellen von EuropeAid vielfältige Maßnahmen an, zu denen Risikoanalysen, die Durchsicht von Managementberichten, die Prüfung einer Stichprobe externer Prüfberichte sowie die Analyse der über das Rechnungsführungssystem bereitgestellten Managementinformationen zählen.

38.

EuropeAid hat das Risikomanagement in das Verfahren des Jährlichen Managementplans einbezogen, damit die Risiken in einem Stadium ermittelt werden, in dem vorbeugende Maßnahmen ergriffen werden können. Es wurde ein Risikoregister erstellt, das einen Aktionsplan zur Eindämmung ermittelter Risiken umfasst. Dieses Register wird regelmäßig überwacht und aktualisiert. Das Risikomanagement auf Delegationsebene ist vielfach ein rein formaler Ablauf, wodurch sein Beitrag zur Risikoanalyse von EuropeAid eingeschränkt wird. Es handelt sich um eine Selbstbewertung auf der Grundlage vorab definierter Risiken, die weder die Beteiligung der Delegationsbediensteten beinhaltet noch durch Annahme eines Aktionsplans ergänzt wird.

38.

Anhand einer eigenen harmonisierten Methodik führen die Delegationen eine jährliche Selbstbewertung durch, die es ihnen erlaubt, im Hinblick auf die in ihrem Jährlichen Managementplan festgelegten Ziele bedeutende Risiken zu erkennen und entsprechende Maßnahmen zur Risikosenkung zu ergreifen, und die eine Konsolidierung der Ergebnisse auf zentraler Ebene ermöglicht. Jede geografische Direktion erhält die Ergebnisse dieser Arbeiten.

39.

Das Risiko nicht zuschussfähiger Projektausgaben wird als erheblich eingestuft. Bei den zur Eindämmung dieses Risikos vorgesehenen Aktionen handelt es sich in erster Linie um Tätigkeiten zur Aufdeckung nicht zuschussfähiger Ausgaben (beispielsweise externe Prüfungen). Die Aktionen umfassen keine Tätigkeiten, die das Risiko nicht zuschussfähiger Ausgaben grundsätzlich verringern oder ausschalten könnten. Unabhängig davon stellt der Hof fest, dass im Aktionsplan die Formalisierung der globalen Kontrollstrategie von EuropeAid vorgesehen ist.

39.

Die jährliche Selbstbewertung stellt eine Risikobewertung auf einer hohen Ebene dar, die andere, detailliertere Risikoanalysen ergänzt, welche beispielsweise im Zusammenhang mit der Ausarbeitung von Bewertungen und Aktionsplänen (Assessments and Action Plans (AAPs)) vorgenommen werden. Sie konzentriert sich auf das Restrisiko unter Berücksichtigung der bereits vorhandenen Kontrollmechanismen und anderer Maßnahmen zur Risikosenkung.

40.

Das wichtigste Instrument zur Überwachung der Delegationen sind die von ihnen halbjährlich erstellten Managementberichte über die Außenhilfe (External Assistance Management Reports (EAMR)). Diese Berichte stellen eine periodische Information dar, mit der die dezentralisierten Delegationen den zentralen Dienststellen von EuropeAid die wichtigsten Informationen über die interne Organisation, die Projektdurchführung und die externen Prüfungen zukommen lassen können. Auch wenn die Muster für die EAMR im Jahr 2006 verbessert wurden, hat die Prüfung des Hofes deutlich gemacht, dass die Delegationen bei der Berichterstattung uneinheitlich vorgehen und nur begrenzte Informationen über die Ergebnisse externer Prüfungen und die ergriffenen Follow-up-Maßnahmen liefern.

40.

Die Durchführung der dezentralen Verwaltung durch die Delegationen wird mit Hilfe eines breiten Spektrums an Aktivitäten und Instrumenten überwacht, zum Beispiel durch Managementberichte über die Außenhilfe (External Assistance Management Reports (EAMR)), in denen die Delegationen die zentralen Dienststellen über die Umsetzung der AAP informieren. Des Weiteren werden sie auch dazu angehalten, auf zentrale Aspekte hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge besonders hinzuweisen, insbesondere wenn es sich um Fragen handelt, die über den Rahmen einzelner Projekte hinausgehen und für die zentralen Dienststellen von allgemeinem Interesse sind. Die EAMR dienen jedoch nicht zur vollständigen Analyse der gesamten Erkenntnisse aus allen Prüfungsberichten, die innerhalb eines Berichtszeitraums einlangen.

41.

Wie der Hof bereits in seinen zwei letzten Jahresberichten angemerkt hat, gibt es keine zentralisierten Managementinformationen über den Erfassungsbereich und die Ergebnisse der von den Delegationen veranlassten Prüfungen. Der aus diesen Prüfungen ableitbare Grad der Zuverlässigkeit bleibt infolgedessen deutlich hinter dem zurück, der sich mit einem soliden Managementinformationssystem erzielen ließe. Für die Überwachung der Prüfungen und Analyse der Prüfungsergebnisse wurde zwar ein computergestütztes System — CRIS-Audit — entwickelt, das jedoch nach wie vor nicht die erwarteten Resultate liefert, weil die Entwicklung nicht vollständig abgeschlossen ist und die erforderlichen Daten nicht in das System eingegeben werden. Die Änderung von CRIS-Audit ist geplant, hat derzeit aber keine Priorität.

41.

EuropeAid hat entsprechende Hilfsmittel zur Durchführung von Prüfungen entwickelt, wobei mehrere Mechanismen zur Kontrolle ihrer Qualität sowie zur Konsolidierung und Nutzung systematischer Prüfergebnisse beitragen.

42.

Mit der ersten Überprüfung einer Stichprobe von Prüfberichten wurde im Jahr 2006 begonnen, doch die Stichprobe ist nicht repräsentativ und die Überprüfung wurde lange nach Ausarbeitung der Berichte vorgenommen. Die Qualitätskontrolle der von den Delegationen veranlassten Prüfungen ist noch unzulänglich. Die im noch ausstehenden Feedback-Bericht enthaltenen Schlussfolgerungen könnten daher möglicherweise nicht relevant sein und dürften kaum zur Ermittlung bedeutender Aspekte führen.

42.

Im Anschluss an ein 2006 durchgeführtes Pilotprojekt wird das System zur Qualitätskontrolle der Prüfungen 2007 durch einen systematischeren Ansatz ausgebaut werden.

43.

Im Rahmen ihrer Überprüfungsmaßnahmen führen die zentralen Dienststellen von EuropeAid Kontrollbesuche zur Überprüfung der Funktionsweise der internen Kontrollsysteme der Delegationen durch, nehmen Ex-post-Kontrollen vor und veranlassen externe Prüfungen.

44.

Im Jahr 2006 statteten Mitarbeiter der zentralen Dienststellen von EuropeAid den Delegationen zwei Kontrollbesuche ab, in deren Rahmen die Einrichtung und die Funktionsweise der Überwachungs- und Kontrollsysteme untersucht wurden. Diese Kontrollbesuche waren gut aufgebaut und führten zu praktischen Empfehlungen im Hinblick auf die Verbesserung der Kontrollsysteme. EuropeAid arbeitet zurzeit eine Standardmethode für diese Kontrollbesuche aus. Obwohl der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2005 (30) empfahl, mehr Kontrollbesuche durchzuführen, wurden weniger Besuche als im Jahr 2005 (31) und deutlich weniger als ursprünglich geplant vorgenommen (32).

44.

Die Kommission hat sich über die gute Arbeitsweise der Delegationen und ihre Kapazität zur dezentralen Verwaltung der Projekte vergewissert. 2006/2007 ist als Übergangszeit zu betrachten, in der gezielte Kontrollbesuche, deren Qualität vom Rechnungshof hervorgehoben wurde, durchgeführt wurden. Nun, da sich die Dekonzentration eingespielt hat, soll ein neuer umfassender Rahmen festgelegt werden.

45.

EuropeAid hat einige Elemente seines Systems zur Ex-post-Kontrolle von Vorgängen überarbeitet. Der Abeckungsgrad wurde reduziert, der Kontrollumfang geringfügig erweitert. Nicht berücksichtigt wurden dabei jedoch Aspekte betreffend rechtliche Verpflichtungen sowie ausführliche Belegunterlagen zu Ausgaben für Leistungsprogramme. Die Kontrollen zum Jahr 2006 wurden rechtzeitig durchgeführt und mithilfe eines neu eingeführten Systems erfasst, womit gegenüber 2005 eine erhebliche Verbesserung gegeben ist. Wie im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2005 (30) erwähnt, können Ex-post-Kontrollen von Vorgängen nur bedingt einen Beitrag zur Gewährleistung der Gesamtzuverlässigkeit der Systeme und Verfahren sowie zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge liefern. Die vom Hof vorgenommene Überprüfung einer Stichprobe von Vorgängen, die einer Ex-post-Kontrolle unterzogen worden waren, ergab, dass die Kontrollen mitunter nicht ordnungsgemäß dokumentiert worden waren und einige Fehler unentdeckt blieben.

45.

Sowohl die Aufstellung eines Systems zur Ex-post-Kontrolle von Vorgängen als auch die Festlegung seiner Merkmale beruhen auf einer Bewertung des Restrisikos und des Zusammenspiels mit anderen Komponenten des Kontrollsystems. Ex-post-Kontrollen von Vorgängen bilden eine zusätzliche Ebene der Gewährleistung für die Beurteilung der solchen Kontrollen unterliegenden Elemente.

46.

Von den zentralen Dienststellen von EuropeAid veranlasste Prüfungen werden einem strengen Qualitätskontrollverfahren unterzogen, und die Ergebnisse der Berichte werden geprüft und zusammengestellt, um den methodischen Ansatz zu verbessern und Aspekte zu ermitteln, die über das geprüfte Projekt hinaus relevant sein könnten. Diese Prüfungen ergaben eine Fehlerinzidenz, die sich mit den Feststellungen des Hofes deckt. Solange die der Auswahl der zu prüfenden Projekte zugrunde liegende Risikoanalyse nicht dokumentiert ist, kann EuropeAid allerdings nicht nachweisen, dass alle für Prüfungen relevanten Themen ausgewählt wurden.

46.

Bei der Aufstellung des jährlichen Prüfungsplans wird für jede Direktion ein Vermerk beigefügt, in dem die Kriterien für die Auswahl der zu prüfenden Bereiche sowie die Ergebnisse der Analyse beschrieben werden.

47.

Die derzeit für externe Prüfungen im Auftrag der zentralen Dienststellen von EuropeAid geltende Aufgabenbeschreibung umfasst weder Wesentlichkeitskriterien noch Orientierungshilfen für Stichprobennahmen. Mögliche Folgen sind die unterschiedliche Behandlung ähnlicher Fehler und ein Auseinanderklaffen der Erwartungen der Verfasser und der Adressaten der Prüfungsergebnisse. Bei einer erheblichen Zahl der im Jahr 2006 abgeschlossenen Prüfungen gab es eine Einschränkung des Prüfungsumfangs. Eine neue einheitliche Aufgabenbeschreibung für diese Prüfungen wurde vor kurzem angenommen.

47.

Die von EuropeAid beauftragten Wirtschaftsprüfungsgesellschaften wenden internationale Standards für die Rechnungsprüfung an. Die neue Aufgabenbeschreibung enthält klar definierte Wesentlichkeitskriterien.

48.

Hauptziel der internen Auditstelle von EuropeAid ist eine Beurteilung und Bewertung des internen Kontrollsystems. Diese Stelle nimmt ihre Aufgabe wirksam wahr. Im Jahr 2006 schloss sie Prüfungen des Risikomanagementsystems von EuropeAid sowie der Beschaffung von Waren und Dienstleistungen ab. Zusätzlich wurde bei drei Delegationen (33) eine Weiterverfolgung der Prüfungen der Kontrollsysteme vorgenommen. Die Schlussfolgerungen der internen Auditstelle stimmen im Allgemeinen mit den Feststellungen des Hofes überein.

49.

Der Interne Auditdienst (IAS) der Kommission nahm eine Validierung der Selbstbewertung der internen Auditstelle von EuropeAid vor und gelangte zu einer insgesamt positiven Schlussfolgerung, wenngleich eine Reihe von Empfehlungen zu Mitarbeiterkompetenz und -fortbildung, Qualitätssicherung, Dokumentation der Planung und der Prüfungsarbeiten sowie der Rolle der internen Auditstelle bei der Förderung eines wirksamen Ethikprogramms ausgesprochen wurden.

50.

Eine vom internen Auditdienst vorgenommene Weiterverfolgung der von EuropeAid erzielten Fortschritte bei der Umsetzung der Empfehlungen, die aufgrund einer im Jahr 2003 durchgeführten vertieften Prüfung formuliert wurden, ergab, dass die Empfehlungen größtenteils umgesetzt waren und an den übrigen gearbeitet wurde.

51.

Ferner prüfte der interne Auditdienst, wie EuropeAid und die Generaldirektion Humanitäre Hilfe (ECHO) das mit den Vereinten Nationen abgeschlossene Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich (FAFA) umsetzten. Die im Jahr 2006 an UN-Organisationen geleisteten Zahlungen beliefen sich auf 4,8 % der Gesamtausgaben. Die Gesamtschlussfolgerung der Prüfung war, dass die Kontrollmechanismen sowohl auf der Ebene der Projekte als auch auf der Ebene der UN-Organisationen noch wirksamer und weitergehend umgesetzt werden müssen, wobei anerkannt wurde, dass Fortschritte erzielt wurden und an den meisten Fragen gearbeitet wird. Eine von EuropeAid initiierte Überprüfung des institutionellen Gefüges der UN-Organisationen, anhand deren bewertet werden sollte, ob diese Organisationen aufgrund der eingerichteten Strategien und Verfahren geeignet waren, als Verwalter von EEF-Mitteln zu agieren, ergab, dass das interne Kontrollsystem in drei von zehn Fällen als insgesamt zufriedenstellend beurteilt werden konnte. Bei den übrigen Organisationen mussten einige weniger wichtige Aspekte später geprüft werden, da zum Zeitpunkt der Bewertung nicht alle einschlägigen Daten verfügbar waren. Die Kommission ist derzeit bemüht, sich mit den UN auf eine Aufgabenbeschreibung für Überprüfungsarbeiten zu verständigen.

51.

Nach der dritten Jahrestagung der Arbeitsgruppe der Vereinten Nationen und der EG über die FAFA (siehe die Schlussfolgerungen dieser Sitzung — „operational conclusions“, April 2006) hat EuropeAid einen Entwurf für eine Aufgabenbeschreibung (gemeinsame Leitlinien) erstellt. Dieser Entwurf wurde den Vereinten Nationen erstmals im September 2006 vorgelegt. Zu vier Fragen, die sich aus den vorgeschlagenen Leitlinien ergeben, laufen derzeit Verhandlungen mit den Vereinten Nationen.

52.

Die Prüfung des Hofes ergab ein wesentliches Ausmaß an Fehlern mit Auswirkungen auf die Beträge der von den Delegationen genehmigten zugrunde liegenden Vorgänge, die von den Überwachungs- und Kontrollsystemen der AKP-Staaten, der Delegationen und der zentralen Dienststellen von EuropeAid nicht aufgedeckt wurden. Ungeachtet möglicher künftiger Berichtigungen sind die verbleibenden Fehler signifikant. Dies macht deutlich, dass die Anstrengungen im Hinblick auf Verbesserungen der Konzeption und/oder Umsetzung bei einigen dieser Systeme fortgeführt werden müssen. Tabelle 3 enthält eine Übersicht über die Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme von EuropeAid durch den Hof.

52.

Nach Auffassung der Kommission betrifft der aufgezeigte Fehlertyp in erster Linie Zahlungen auf der Grundlage von Prüfberichten oder Abrechnungen, die von Kontrolleuren gemäß vertraglichen und rechtlichen Bestimmungen erstellt wurden. Die Kommission merkt auch an, dass das restliche Fehlerausmaß unerheblich ist.

53.

EuropeAid hat mit der Behebung der vom Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2005 aufgeführten Mängel begonnen. Einige Elemente des Systems zur Ex-post-Kontrolle von Vorgängen wurden überarbeitet, und das operationelle und Finanzpersonal in den Delegationen und zentralen Dienststellen erhielt mehr Unterstützung. EuropeAid hat neue Aufgabenschreibungen für externe Prüfungen ausgearbeitet, doch die zentrale Überwachung der von den Delegationen veranlassten externen Prüfungen sollte verbessert werden. Außerdem werden weiterhin wenige Monitoringbesuche vorgenommen, und bei der von EuropeAid durchgeführten Risikoanalyse werden die Delegationen nicht ausreichend einbezogen sowie inhärente und Kontrollrisiken in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge nicht angemessen berücksichtigt.

54.

Der Hof begrüßt die Anstrengungen von EuropeAid, eine Kontrollstrategie zu entwickeln, die es erlauben soll, die zahlreichen Überwachungs- und Kontrolltätigkeiten der verschiedenen Beteiligten effizient und wirksam umzusetzen. In diesem Zusammenhang sollten folgende Empfehlungen berücksichtigt werden:

54.

Die Dienststellen der Kommission sind sich darüber im Klaren, dass es einer Kontrollstrategie mit einem angemessenen Kosten-Nutzen-Verhältnis bedarf. Die eingesetzte Kontrollstrategie verbindet Prüfungen, Evaluierungen, Bewertungen sowie Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen.

a)

Die Kontrollstrategie sollte bis Ende 2007 festgelegt und operativ sein. Wie vom Hof bereits angemerkt (34), sollte sie klare und kohärente Ziele vorgeben, die Koordinierung sicherstellen sowie Art und Intensität der Kontrollen festlegen. Dabei müssen — unter Berücksichtigung des hinnehmbaren Fehlerrisikos auf der Ebene der zugrunde liegenden Vorgänge — die Kosten der verschiedenen Kontrollen und der damit verbundene Nutzen in einem ausgewogenen Verhältnis stehen. Die Kontrollstrategie sollte eine gut strukturierte und dokumentierte Risikoanalyse umfassen, die die volle Einbeziehung der Delegationen offiziell vorsieht.

a)

Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs. Sie hat einen Aktionsplan für einen integrierten internen Kontrollrahmen ausgearbeitet, um ein optimales gemeinsames und koordiniertes Konzept und Instrumentarium für alle Dienststellen der Kommission zu erreichen.

b)

Die Verwaltung von Projekten, die im Rahmen von Leistungsprogrammen finanziert werden, sollte besser unterstützt werden, etwa durch stärkere Präsenz von Delegationsbediensteten vor Ort, zur Unterstützung von Rechnungsführungsinstrumenten und Schulungsmaßnahmen. Mehr Prüfungen in einem frühen Stadium der Projektverwirklichung würden ebenfalls dazu beitragen, die Qualität der von Begünstigten eingerichteten Kontrollsysteme zu überwachen und erforderlichenfalls zu verbessern.

b)

Die Kommission wird die Qualität der Projekte, die über sogenannte Leistungsprogramme verwaltet werden, weiter verbessern. Zu diesem Zweck hat die Kommission einen neuen Leitfaden entwickelt. Des Weiteren werden in den AKP-Ländern regelmäßig spezifische Schulungen durchgeführt. Die Vereinheitlichung der Rechnungsführung wird gemeinsam mit den Delegationen geprüft werden.

c)

Bei den von den Delegationen vor Genehmigung der Zahlungen durchgeführten Kontrollen sollten die Zahlungsanträge genauer geprüft und stärker auf das tatsächliche Vorhandensein, die Zuschussfähigkeit und die Richtigkeit der Ausgaben geachtet werden. Die Qualität der Arbeit der Kontrolleure sollte besser überwacht werden.

c)

Die von den Delegationen durchgeführten Kontrollen entsprechen den Bestimmungen der Haushaltsordnung über die Feststellung der Ausgaben durch den zuständigen Anweisungsbefugten anhand von Belegen, aus denen der Anspruch des Zahlungsempfängers aufgrund der Feststellung tatsächlich erfolgter Lieferungen oder ausgeführter Arbeiten oder auf der Grundlage sonstiger Nachweise hervorgeht.

Die Kommission wird ihre Bemühungen zur Verstärkung der Qualitätskontrollen durch die Delegationen und die nationalen Anweisungsbefugten unter Beachtung der Kosten und des Nutzens zusätzlicher Kontrollen fortsetzen.

d)

Die Qualität der von externen Prüfern durchgeführten Kontrollen sollte verbessert werden, indem sichergestellt wird, dass die neuen Aufgabenbeschreibungen Folgendes umfassen: klare Definition des Prüfungszwecks, anzuwendende Wesentlichkeitsschwelle, Stichprobenverfahren, Art der vorzunehmenden Prüfungsverfahren, Anleitungen für den Umgang mit Fehlern und für die Darstellung der Schlussfolgerungen im Bericht. Diese einheitliche Aufgabenbeschreibung sollte auch für sämtliche von den Delegationen veranlassten externen Prüfungen gelten.

d)

Die neue Aufgabenbeschreibung, die bereits angenommen wurde, verbessert die vom Rechnungshof aufgeführten Elemente der Prüfungsarbeiten weiter.

e)

Die zentrale Überwachung der von den Delegationen veranlassten externen Prüfungen sollte verbessert werden, sodass eine wirksame Weiterleitung der Ergebnisse an alle relevanten Managementebenen möglich ist. Dies sollte einfacher werden, wenn Ende 2007 ein Managementsystem verfügbar wird, das Informationen zum Prüfungsablauf liefert und den Zugang zu relevanten Prüfungsergebnissen erleichtert.

e)

Die zentrale Überwachung der externen Prüfungen wird 2007 weiter verbessert werden. EuropeAid führt derzeit eine Beurteilung des Informationsbedarfs durch, um die wichtigsten Schwerpunkte für die Entwicklung des Informationssystems zu ermitteln. Die Umstellung auf ABAC-FED muss jedoch die unmittelbare Priorität bleiben.

f)

Die Überprüfung der Delegationen durch die zentralen Dienststellen von EuropeAid sollte durch eine Erhöhung der Anzahl der Kontrollbesuche verbessert werden.

f)

Da der Dekonzentrationsprozess nunmehr voll im Gang ist, soll ein neuer umfassender Rahmen für die Kontrollbesuche bei den Delegationen festgelegt werden.

55.

In Bezug auf die Haushaltszuschüsse hat der Hof der Kommission bereits früher empfohlen, in einer förmlicheren und strukturierten Art und Weise darzulegen, inwiefern der Artikel 61 Absatz 2 des Abkommens von Cotonou beachtet wird, indem sie erläutert, aus welchen Gründen sie, ungeachtet der in der Anfangsbeurteilung festgestellten Schwachpunkte bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen, die vom Empfängerland eingeschlagene Richtung als zufriedenstellend betrachtet (35). Angesichts der entschlossenen Anwendung der „dynamischen Auslegung“ durch die Kommission in Sierra Leone erscheint die Einhaltung des Abkommens von Cotonou nicht gewährleistet. Der Hof wiederholt deshalb seine frühere Bemerkung und spricht folgende Empfehlungen aus:

55.

a)

Die Einhaltung des Abkommens von Cotonou sollte anhand von Mindestanforderungen — etwa der Verfügbarkeit rechtzeitig veröffentlichter und geprüfter Rechnungsabschlüsse — gemessen werden. Eine klare, förmliche Darstellung der Schlussfolgerungen würde voraussetzen, dass die bei der „dynamischen Auslegung“ herangezogenen Parameter explizit dargelegt werden, sodass sich die Begründetheit der Auszahlungsentscheidungen beurteilen ließe.

a)

In dem Verständnis, dass hier eine frühere Empfehlung (Sonderbericht Nr. 2/2005, Ziffer 85) wiederholt wird, bekräftigt die Kommission ihre allgemeine Zustimmung und weist auf die erwarteten positiven Auswirkungen der überarbeiteten Leitlinien für die allgemeine Budgethilfe hin. Unter Bedachtnahme darauf, dass das kurzfristige Risiko, das sich aus der dynamischen Auslegung von Artikel 61 Absatz 2 ergeben kann, immer im Verhältnis zum Ziel zu betrachten ist, das es zu erreichen gilt, möchte die Kommission die spezifischen Gegebenheiten in instabilen Staaten hervorheben.

b)

Im Hinblick auf eine strukturierte Darstellung ihrer Schlussfolgerungen sollte die Kommission sicherstellen, dass sich die als Grundlage für die Auszahlungsentscheidungen herangezogenen Daten stärker auf eine Beurteilung bereits eingetretener Ereignisse als auf Prognosen stützen.

b)

Die Kommission stimmt zu.

c)

Die verwendeten Indikatoren sollten klare Anhaltspunkte für Fortschritte bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen liefern. Dies ließe sich über im Zeitverlauf messbare Indikatoren bewerkstelligen, die Periodenvergleiche ermöglichen — im Gegensatz zu Indikatoren, die sich auf einmalige Vorkommnisse stützen.

c)

Die Kommission stimmt zu, betont aber, dass einige Reformen zwar relativ rasch geplant und umgesetzt werden können, andere aber mehrere Jahre dauern werden.