27.2.2007   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 44/1

I-IV

1-13

1-4

5-13

14-18

14-15

16-18

19-66

20-25

20-23

24-25

26-27

28-54

28-49

50-54

55-66

55-62

63-66

67-74

69

70-72

73-74

ABl.

Amtsblatt

EG

Europäische Gemeinschaften

EU

Europäische Union

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWS

Early Warning System (Frühwarnsystem)

MCC

Minimum Common Core (gemeinsame Basisanwendung)

NCTS

New Computerized Transit System (neues EDV-gestütztes Versandverfahren)

OLAF

Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung

I.

Durch betrügerische Praktiken im Bereich des Versandverfahrens kam es im Zeitraum 1990-1994 zu Einnahmeverlusten zulasten des Gemeinschaftshaushalts in Höhe von schätzungsweise 320 Millionen ECU. Das Europäische Parlament, der Rat und der Europäische Rechnungshof empfahlen seinerzeit die Umstellung der Versandvorgänge auf EDV, eine Reform der zugehörigen Rechtsgrundlage und die Verstärkung der Warenkontrollen auf der Grundlage eines gemeinsamen Risikoanalysesystems.

II.

Als Reaktion auf diese Empfehlungen legte die Kommission im Jahr 1997 einen „Aktionsplan für das Versandverfahren in Europa“ vor. Im Jahr 2001 setzte sie einen neuen Rechtsrahmen in Kraft und koordinierte bis Ende 2005 die Einführung eines neuen EDV-gestützten Versandverfahrens (NCTS), das den Austausch elektronischer Mitteilungen zwischen den Zollstellen sämtlicher Mitgliedstaaten ermöglicht.

III.

Der Hof prüfte die Anwendung des neuen Rechtsrahmens sowie die Umsetzung des NCTS in elf Mitgliedstaaten. Seine Prüfung erstreckte sich auf die Erledigung von Versandvorgängen, die etwaige Erhebung der entsprechenden Einfuhrabgaben sowie die Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung. Die wichtigsten Feststellungen lauten wie folgt:

IV.

Wegen des Mangels an Angaben zu Betrugsfällen und der Unzulänglichkeiten im Bereich des Risikomanagements in den Mitgliedstaaten ist ein koordiniertes Vorgehen auf europäischer Ebene erforderlich. Die Kommission sollte für die Zwecke der Risikoanalyse auf die detaillierten Informationen des NCTS zugreifen können und auf der Grundlage vorbildlicher Praktiken Strategien für gezielte Warenkontrollen im Versandverfahren fördern.

1.

Das Versandverfahren erleichtert den Warenverkehr im Zollgebiet der Gemeinschaft und vereinfacht die Zollförmlichkeiten. Die Erhebung der auf in die Gemeinschaft eingeführte Waren fälligen Zölle und Abgaben wird bis zur Ankunft der Waren am Endbestimmungsort vorübergehend ausgesetzt. Die Zollförmlichkeiten werden vom Grenzübertrittsort an den Endbestimmungsort verlagert.

2.

Das gemeinschaftliche Versandverfahren gilt für

3.

Das Hauptrisiko im Bereich des gemeinschaftlichen Versandverfahrens besteht darin, dass Nichtgemeinschaftswaren rechtswidrig der zollamtlichen Überwachung entzogen und ohne Entrichtung von Zöllen und Abgaben, insbesondere der Mehrwertsteuer und der Verbrauchsteuern, in den Binnenmarkt umgeleitet werden.

4.

Wegen der vorübergehenden Nichterhebung von Steuern und Abgaben im Rahmen eines Versandverfahrens betrachten die Zollbehörden die Kontrolle von Versandvorgängen tendenziell als zweitrangig. Als Ausgleich für die finanziellen Risiken wird für Versandvorgänge in der Regel eine Sicherheit verlangt, damit die Begleichung der Zollschuld und der sonstigen Abgaben gewährleistet ist. Hierbei kann es sich um eine Einzelbürgschaft für einen Einzelvorgang oder um eine Gesamtbürgschaft für eine Gruppe von Versandvorgängen handeln (1).

5.

Zu Beginn der 1990er Jahre war eine Zunahme der Betrugsfälle im Bereich der Versandvorgänge zu verzeichnen. Ohne Berücksichtigung späterer Rückforderungen („Clawback“) seitens der Mitgliedstaaten beliefen sich die Verluste zulasten des Gemeinschaftshaushalts zwischen 1990 und 1994 (2) auf schätzungsweise 320 Millionen ECU, wobei die nationalen Steuerausfälle noch höher lagen. Der Rat (3) und der Nichtständige Untersuchungsausschuss des Europäischen Parlaments für das gemeinschaftliche Versandverfahren (4) sahen seinerzeit die Umstellung des Versandverfahrens auf EDV und eine Reform der Rechtsgrundlage für das gemeinschaftliche Versandverfahren als wichtige Bestandteile der Betrugsbekämpfung an. Diesem Standpunkt schloss sich der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 (5) an.

6.

Vor der Umstellung des Verfahrens auf EDV wurden die Anmeldungen zum gemeinschaftlichen Versandverfahren in Papierform vorgelegt. Durchschriften der bei der Abgangszollstelle aufbewahrten Originalanmeldungen begleiteten die Waren bis zur Bestimmungszollstelle. Letztere hatte an die Abgangszollstelle ein Papier zurückzusenden, mit dem die Ankunft der Waren bestätigt und mitgeteilt wurde, ob etwaige Unregelmäßigkeiten aufgetreten waren. Das Verfahren war langwierig und mit zahlreichen Risiken behaftet.

7.

Deshalb legte die Kommission im Jahr 1997 einen „Aktionsplan für das Versandverfahren in Europa“ (6) vor und schlug ein Bündel von Maßnahmen zur Verbesserung des Risikomanagements im Rahmen des Versandverfahrens und zur Verringerung der Betrugsanfälligkeit vor. Diese Maßnahmen umfassen insbesondere die Einrichtung des EDV-gestützten Versandverfahrens, die Überwachung der Abwicklung der Versandvorgänge, die Verstärkung der Kontrolltätigkeit auf allen Ebenen und die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Zollbehörden sowie zwischen dem Zoll und den Zollbeteiligten. Gleichzeitig leitete die Kommission eine Reform des Rechtsrahmens für das Versandverfahren ein.

8.

Im Jahr 1999 wurde die Rechtsgrundlage für das Projekt NCTS (New Computerized Transit System — Neues EDV-gestütztes Versandverfahren) angenommen, mit dem das papiergestützte gemeinschaftliche Versandverfahren zunächst durch den Austausch elektronischer Mitteilungen zwischen den Zollstellen und in einem zweiten Schritt zwischen den Zollbeteiligten und dem Zoll ersetzt werden sollte.

9.

Im Rahmen der Betrugsbekämpfung wurde mit dem NCTS ein zweifaches Ziel verfolgt:

10.

Abbildung 1 veranschaulicht den Ablauf eines normalen Versandvorgangs im Rahmen des NCTS.

11.

Im Jahr 2001 legte die Kommission parallel zur Umstellung auf EDV eine Reform der Rechtsgrundlage des Versandverfahrens (7) vor, die Neuregelungen insbesondere in folgender Hinsicht vorsah:

12.

Die Einführung des NCTS erfolgte in mehreren Etappen. Die „Kernphase“ (9) wurde am 30. Juni 2003 in den damaligen 15 Mitgliedstaaten der EU abgeschlossen, und die Kommission setzte ihre Unterstützung bei der Einrichtung des NCTS in den Beitrittsländern fort. Die nachfolgenden Etappen umfassten insbesondere die Umstellung der Bearbeitung der Sicherheitsleistungen und anschließend der Auskunftsersuchen auf EDV. Sie wurden im Januar 2006 abgeschlossen.

13.

Seit dem 1. Juli 2005 werden die Anmeldungen für das gemeinschaftliche Versandverfahren in der Regel elektronisch erstellt (10). Aus den Statistiken der Kommission ist eine Zunahme der Anzahl der im Rahmen des NCTS abgewickelten Versandvorgänge von rund 5,5 Millionen im Jahr 2004 auf mehr als 7,5 Millionen im Jahr 2005 zu erkennen.

14.

Ziel der Prüfung des Hofes war es, Gewähr dafür zu erlangen, dass die Mitgliedstaaten die geänderten Rechtsvorschriften korrekt anwandten und die neuen Versandverfahren von der Kommission ordnungsgemäß koordiniert und in den Mitgliedstaaten korrekt umgesetzt worden waren, so dass der Schutz der finanziellen Interessen der EU wirksam gewährleistet war.

15.

Darüber hinaus galt es, die Anwendung der vom Europäischen Parlament, vom Rat und vom Hof empfohlenen Maßnahmen, insbesondere der im Aktionsplan der Kommission vorgesehenen Maßnahmen, zu bewerten. Diesbezüglich wurde besonderes Augenmerk auf die Betrugsanfälligkeit des neuen Systems und auf die Verfolgung dieses Aspekts durch die Kommissionsdienststellen gerichtet.

16.

Zur Sammlung aktueller Angaben zum Versandverfahren wurde allen Mitgliedstaaten ein Fragebogen zugesandt. Zwischen Mai 2005 und Januar 2006 wurden in elf Mitgliedstaaten, auf die fast 80 % der im Rahmen des NCTS abgewickelten Versandvorgänge entfallen, Prüfbesuche durchgeführt (11).

17.

Diese Prüfungen erstreckten sich auf

Im Zuge der Prüfung wurden insgesamt 620 Aktenvorgänge und 26 Versandanmeldungen untersucht.

18.

Darüber hinaus wurde die Rolle der Kommissionsdienststellen beleuchtet, insbesondere die Koordinierungs- und Managementtätigkeit der Generaldirektion Steuern und Zollunion, die Kontrolltätigkeit der Generaldirektion Haushalt bezüglich des Versandverfahrens sowie die Maßnahmen zur Betrugsverhütung und -bekämpfung des OLAF.

19.

Anhang I zeigt die in den besuchten Ländern ermittelten Hauptschwachstellen.

20.

Die Kommission koordinierte die Einführung des NCTS-Projekts in den Mitgliedstaaten und unternahm erhebliche Anstrengungen im Bereich der Hilfestellung und der Überwachungsinstrumente. Ferner entwickelte sie die Standardanwendung des NCTS namens MCC (Minimum Common Core — gemeinsame Basisanwendung) und gewährleistet deren Pflege. Die Anwendung MCC wird in 15 Mitgliedstaaten verwendet. Die zehn übrigen Mitgliedstaaten zogen es vor, eigene nationale Anwendungen für das Versandverfahren zu entwickeln.

21.

Die Arbeiten wurden im Rahmen der vorgeschriebenen Ausschreibungsverfahren weitgehend untervergeben. Im Jahr 2005 prüfte der Interne Auditdienst der Kommission die Organisation, Planung und Verwaltung des NCTS-Projekts und befand sie für sehr zufriedenstellend. Er beanstandete allerdings die Tatsache, dass zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten keinerlei operationelle Vereinbarung bezüglich der Bewältigung kritischer Situationen getroffen wurde, in denen die Verfügbarkeit und Kontinuität des NCTS gefährdet sind.

22.

Da in den Rechtsvorschriften die Umstellung der Versandvorgänge auf EDV als allgemeines Ziel der gemeinschaftlichen Zollpolitik verlangt wird (12), bestand die Kommission auf ihrer Rolle als Koordinatorin des NCTS-Projekts, wobei in der Praxis die Überwachung der Umsetzung des Projekts den Mitgliedstaaten obliegt.

23.

Im Zuge ihrer Koordinierungstätigkeit unternahm die Kommission regelmäßige Unterstützungsbesuche in den Mitgliedstaaten und leistete technische Hilfestellung.

24.

Trotz der von der Kommission vorgenommenen Tests und Überprüfungen ließen sich einige Probleme im Zusammenhang mit der EDV-Kontrollumgebung nicht vermeiden.

25.

Fünf der besuchten Mitgliedstaaten, von denen vier die Anwendung MCC einsetzten, verzeichneten erhebliche Kompatibilitätsprobleme beim Versuch, das NCTS in ihre nationale EDV-Umgebung zu integrieren, beispielsweise um zu prüfen, ob sämtliche abgeschlossenen Versandvorgänge mit einer neuen zollrechtlichen Bestimmung versehen waren, oder um die bestehenden Risikoprofile zu verwenden. Vier dieser Mitgliedstaaten zogen es schließlich vor, das NCTS als autonomes System bestehen zu lassen, und verknüpften es folglich nicht mit ihren nationalen EDV-gestützten Zollsystemen.

26.

Die Generaldirektion Steuern und Zollunion sorgt für die einheitliche Anwendung der gemeinschaftlichen Zollvorschriften durch die nationalen Behörden. Die Generaldirektion Haushalt überprüft im Rahmen ihrer regelmäßigen Kontrollen im Bereich der traditionellen Eigenmittel die Einhaltung der geltenden Zollvorschriften und arbeitet hinsichtlich der bei ihren Kontrollen aufgeworfenen zollpolitischen Fragen eng mit der Generaldirektion Steuern und Zollunion zusammen.

27.

Im Zeitraum 2001-2005 wurden keine gezielt auf das Versandverfahren ausgerichteten Kontrollen durchgeführt, da die Kommission beschlossen hatte, vor der Vornahme eingehender Untersuchungen die vollständige Umsetzung des NCTS abzuwarten. Das Kernelement des NCTS war allerdings im Juni 2003 funktionsbereit (siehe Ziffer 12), und die wichtigsten Bestandteile der Reform der Rechtsgrundlage traten im Jahr 2001 in Kraft. Das Versandverfahren bildet das Hauptthema im Kontrollprogramm der Generaldirektion Haushalt für 2006.

28.

Im Nachgang zur Reform der Rechtsgrundlage (siehe Ziffer 11) präzisierte die Kommission die Modalitäten des Versandverfahrens im „Handbuch Versandverfahren“ (13), das im gegenseitigen Einverständnis mit den nationalen Behörden erstellt wurde und in 19 Gemeinschaftssprachen vorliegt.

29.

Es stellte sich allerdings heraus, dass die Mitgliedstaaten die geänderten Rechtsvorschriften noch immer unzulänglich anwandten, denn bei 392 der im Zuge der Prüfung untersuchten 620 Aktenvorgänge wurden Abweichungen (teils formaler Art) von den geltenden Bestimmungen festgestellt.

30.

Bei der Option zugunsten vereinfachter Verfahren verwenden die Wirtschaftsteilnehmer der Europäischen Union in der Regel Gesamtbürgschaften und den Status des zugelassenen Versenders/Empfängers. In Artikel 373 der Durchführungsvorschriften zum Zollkodex der Gemeinschaften sind die allgemeinen Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Vereinfachungen genannt (siehe Anhang II).

31.

Die Gesamtbürgschaft ermöglicht die Abwicklung einer Vielzahl von Versandvorgängen mit einem einzigen Instrument. Diese Bürgschaft gilt für einen als Referenzbetrag (14) bezeichneten Durchschnittsbetrag an Zöllen und Abgaben, der jährlich von der zuständigen Zollstelle zu prüfen ist.

32.

Der Status des zugelassenen Versenders mit Gesamtbürgschaft ermöglicht die Abwicklung von Versandvorgängen ohne zollamtliche Gestellung der Waren. Außerdem kann ein zugelassener Empfänger einen Versandvorgang ohne Gestellung der Waren beenden.

33.

Für den Fall, dass ein Beteiligter die Verminderung oder Befreiung von der Sicherheitsleistung anstrebt oder sensible Waren im Versandverfahren befördern möchte, gelten strengere Zuverlässigkeitskriterien. Kasten 1 enthält die Kriterien, die Personen zu erfüllen haben, die eine Gesamtbürgschaft für normale und für sensible Waren beantragen (15).

34.

Abgesehen von der jährlichen Überprüfung des Referenzbetrags brauchen die Zollbehörden nach Erteilung der Bewilligung keine Kontrollen vorzunehmen. Der Inhaber einer Bewilligung hat allerdings die Zollbehörden über alle Ereignisse zu unterrichten, die Auswirkungen auf die Aufrechterhaltung der Bewilligung oder ihren Inhalt haben könnten (16).

Kasten 1

Kriterien für die Bewilligung einer Gesamtbürgschaft oder einer Befreiung von der Sicherheitsleistung

35.

In sechs Mitgliedstaaten konnten die Zollbehörden keine hinreichenden Nachweise dafür vorlegen, dass die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme des Status des zugelassenen Versenders/Empfängers vor Erteilung der Bewilligung überprüft worden waren. In fünf dieser Mitgliedstaaten hatten die Zollbehörden nach Erteilung der Bewilligung nicht überprüft, ob der Inhaber die erforderlichen Bedingungen noch immer erfüllte.

36.

Bezüglich der Verwendung von Gesamtbürgschaften war die Lage besorgniserregend: In neun Mitgliedstaaten verfügten die Zollbehörden nicht über hinreichende Nachweise dafür, dass die Inhaber von Bewilligungen bei Erteilung der Bewilligung die Voraussetzungen erfüllten. In vier Mitgliedstaaten akzeptierten die Zollbehörden den von den Beteiligten berechneten Referenzbetrag, anstatt die vorgesehene jährliche Überprüfung vorzunehmen. In einem Mitgliedstaat kamen die Beteiligten weiterhin in den Genuss von Befreiungen von der Sicherheitsleistung oder Ermäßigungen bei Globalsicherheiten, obgleich die Zollbehörden gegen sie Zwangsbeitreibungsverfahren eingeleitet hatten.

37.

Wird ein Versandvorgang nicht fristgerecht erledigt, ist vom Abgangsland ein Suchverfahren einzuleiten, um zu ermitteln, ob der Vorgang normal beendet wurde und ob eine Zollschuld entstanden ist. Im Zuge der Änderung der Durchführungsvorschriften zum Zollkodex der Gemeinschaften wurden die Fristen für die Benachrichtigung des Hauptverpflichteten (20) und für die Einleitung von Suchverfahren im Falle eines EDV-gestützten Verfahrens erheblich verkürzt.

38.

Nunmehr gilt es (21) gleichzeitig den Hauptverpflichteten zu benachrichtigen und das Suchverfahren einzuleiten, sobald die vorgeschriebene Frist (22) für die Gestellung der Waren bei der Bestimmungszollstelle abgelaufen ist, wenn letztere keine „Eingangsbestätigung“ versandt hat. Diese Vorschrift wurde in keinem der besuchten Mitgliedstaaten eingehalten.

39.

Gemäß den nationalen Rechtsvorschriften wird in der Regel eine Verspätung von bis zu zwei Wochen toleriert, bevor ein Suchverfahren eingeleitet wird.

40.

In zehn der elf besuchten Mitgliedstaaten wurden die eigenen Vorschriften allerdings nicht eingehalten und Suchverfahren mit deutlich mehr als zweiwöchiger Verzögerung eingeleitet. In einigen Mitgliedstaaten arbeiteten die Beteiligten nicht zufriedenstellend mit den Zollbehörden zusammen, was zu Verzögerungen bei der Erledigung führte, die ihrerseits die verspätete Einziehung der Zölle zur Folge haben können.

41.

In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 hatte der Hof unterstrichen, dass die Einziehungsverfahren durch Neuausrichtung auf die Pflichten des Hauptverpflichteten gestrafft werden müssten. Dabei hatte er die Einführung eines verschärften, harmonisierten Sanktionssystems empfohlen.

42.

Vor der Einführung des EDV-gestützten Verwaltungssystems für Suchverfahren sandte das Abgangsland eine Suchmeldung (Formular TC 20) an das Bestimmungsland, um die erforderlichen spezifischen Angaben einzuholen (23). Die Zollbehörden des Bestimmungsmitgliedstaates hatten dann diese Suchmeldungen unverzüglich zu beantworten (24). In neun der geprüften Mitgliedstaaten hatten die Zollbehörden verspätet auf Suchmeldungen reagiert oder die angeforderten Angaben nicht übermittelt. In sieben dieser Mitgliedstaaten waren die Suchverfahren mit mehrmonatiger Verspätung eingeleitet worden, und anhand der übermittelten Angaben konnte nicht immer mit Sicherheit festgestellt werden, ob die Zölle letztendlich erhoben worden waren. Durch diese Unzulänglichkeiten kam es zu Verzögerungen bei der Erhebung der Zölle.

43.

Die meisten der besuchten Mitgliedstaaten waren der Ansicht, dass diese Kommunikationsprobleme durch die Einführung des Moduls zur Verwaltung der Suchverfahren im Rahmen des NCTS (25) gelöst würden, was im Zuge der Prüfung des Hofes nicht überprüft werden konnte, da die Einrichtung des Moduls noch zu kurz zurücklag.

44.

Vollständig abgewickelte Suchverfahren liefern in der Regel die notwendigen Angaben zur Ermittlung, ob eine Zollschuld besteht, und zur Bestimmung, welches Land die Zölle zu erheben hat. Für den Zweifelsfall sehen die neuen Vorschriften vor, dass als Ort, an dem der Tatbestand eintrat, der die Zollschuld entstehen ließ, das Abgangs- oder Eingangsland und als Frist höchstens zehn Monate nach Überführung der Waren in das Versandverfahren festgesetzt werden (26).

45.

Die vorherigen Vorschriften für Einziehungsverfahren hatten bereits in zwei Mitgliedstaaten zu Anwendungsproblemen geführt. Die Kommission hatte gegen diese Staaten Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften angestrengt und obsiegt (27).

46.

Auslegung und Anwendung der neuen Bestimmungen waren nicht in allen Mitgliedstaaten einheitlich. In zehn der elf besuchten Mitgliedstaaten wurde die Zehnmonatsfrist selten eingehalten, wobei es häufig zu erheblichen Fristüberschreitungen kam. In zwei Mitgliedstaaten warteten die Zollbehörden das Ende der Zehnmonatsfrist ab, auch wenn die Voraussetzungen für die Feststellung des Anspruchs bereits lange vor diesem Termin erfüllt waren. In einem der zehn im Jahr 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten waren bei den besuchten Zollstellen in derartigen Fällen 18 Monate nach dem Beitritt noch kaum Einziehungsverfahren eingeleitet worden.

47.

In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften wird nicht präzisiert, binnen welcher Frist ein Einziehungsverfahren im Bestimmungsland des Versandvorgangs einzuleiten ist. Sobald die Zollbehörden im Falle eines nicht erledigten Versandvorgangs jedoch wissen, dass in ihrem Land eine Zollschuld entstanden ist, und sie den zugehörigen Schuldner bestimmen und den betreffenden Abgabenbetrag berechnen können, haben sie für die buchmäßige Erfassung der Schuld höchstens zwei Wochen Zeit (28).

48.

In den besuchten Mitgliedstaaten wurden diese Fälle selten mit dem gebotenen Nachdruck behandelt, was zur verspäteten Erhebung der Eigenmittel führte. In drei Mitgliedstaaten leiteten die Zollbehörden, obwohl sie von den Warenempfängern selbst benachrichtigt und zur Erhebung der Abgaben aufgefordert worden waren, die Einziehungsverfahren erst mit mehrmonatiger Verspätung ein.

49.

Wie der Hof seinerzeit in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 und in seinem Sonderbericht Nr. 8/99 über die Sicherheiten (29) betonte, behaupteten die Mitgliedstaaten, die Verzögerungen bei der Einziehung seien häufig dadurch bedingt, dass die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften die Angabe der Werts der Sendung und der Zolltarifposition in der Versandanmeldung nicht zwingend vorsehen. In zwei Mitgliedstaaten verlangen die Zollbehörden allerdings diese Angaben von den Beteiligten vor Beginn jedes Versandvorgangs.

50.

Wie bei allen nachträglich aufgedeckten Zollschuldbeträgen schreibt der Zollkodex (30) vor, dass im Falle nicht erledigter Versandvorgänge die buchmäßige Erfassung der Zollschuld innerhalb von zwei Tagen nach dem Tag erfolgt, an dem der betreffende Abgabenbetrag und der Zollschuldner bekannt sind. Diese Frist kann in bestimmten im Zollkodex (31) vorgesehenen Fällen auf 14 Tage verlängert werden.

51.

In zehn der elf besuchten Mitgliedstaaten wurden Verzögerungen bei der buchmäßigen Erfassung über die 14-tägige Frist hinaus festgestellt. Diese Verzögerungen waren durch die Unzulänglichkeit der Suchverfahren bedingt. In fünf Mitgliedstaaten kam es wegen der Komplexität der Einziehungsverfahren zu weiteren Verzögerungen bei der buchmäßigen Erfassung. Von den 194 Einziehungsvorgängen, die im Zuge der Prüfung untersucht wurden, wiesen 110 Verzögerungen bei der buchmäßigen Erfassung auf.

52.

Gemäß der Eigenmittelverordnung (32) haben die Mitgliedstaaten eine ausführliche Buchhaltung zu führen. Sie haben die Angaben, die sich aus den einzelnen Buchungseinträgen in der A-Buchführung ergeben, zusammenzuführen und die Gesamtbeträge der festgestellten Abgaben abzüglich der Erhebungskosten im zweiten Monat, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde, der Kommission bereitzustellen. Lediglich Abgabenbeträge, die nicht entrichtet wurden und für die keine Sicherheit geleistet wurde oder für die eine Sicherheit geleistet wurde, die jedoch angefochten werden, brauchen erst nach der tatsächlichen Erhebung bereitgestellt zu werden. Macht ein Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch, sind die entsprechenden Abgabenansprüche in einer gesonderten Buchführung (B-Buchführung) zu erfassen (33).

53.

Die Mitgliedstaaten verfahren bei der buchmäßigen Erfassung der bei Nichterledigung von Versandvorgängen entstehenden Abgabenansprüche unterschiedlich. In einem Mitgliedstaat wurden die Ansprüche zu nicht erledigten Versandvorgängen, für die eine Einzelbürgschaft gestellt worden war, in der B-Buchführung erfasst. Drei Mitgliedstaaten gingen davon aus, dass der mit einer Gesamtbürgschaft abgedeckte tatsächliche Betrag bei Ausstellung der Einziehungsanordnung nicht bekannt ist und somit kein Betrag in die A-Buchführung aufgenommen werden kann. Diese Mitgliedstaaten erfassten den Gesamtbetrag der betreffenden Ansprüche in der B-Buchführung, d. h., sie verfuhren, als ob keinerlei Sicherheitsleistung gestellt worden wäre. Diese Praxis wurde auch bei Zollstellen in zwei weiteren Mitgliedstaaten beobachtet.

54.

Zur Beseitigung der Auslegungsunterschiede verfügte die Kommission, dass Ansprüche, für die eine Sicherheit geleistet wurde, in der A-Buchführung zu erfassen und die übrigen Ansprüche in die B-Buchführung aufzunehmen sind. Im Falle von Gesamtbürgschaften folgen die Mitgliedstaaten nicht immer der Auslegung der Kommission. Deshalb hat die Kommission vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften ein Verfahren bezüglich der buchhalterischen Handhabung von Ansprüchen angestrengt, für die eine Sicherheit geleistet wurde.

55.

Das NCTS trägt zur Verhütung bestimmter Betrugsformen wie etwa der Verwendung gefälschter Stempel oder Bürgschaftsbescheinigungen bei und ermöglicht die Beschleunigung des Suchverfahrens bei nicht erledigten Versandvorgängen. Durch die Umstellung auf EDV lassen sich allerdings fehlerhafte Beschreibungen oder vorsätzlich falsche Anmeldungen, mit denen das System missbraucht werden soll, nicht verhindern.

56.

Zur Bewertung der Wirksamkeit der Reform des Versandverfahrens im Hinblick auf den Rückgang der betrügerischen Praktiken im Zusammenhang mit Versandvorgängen müssten zuverlässige und vollständige Angaben zur Betrugstätigkeit auf EU-Ebene vorliegen. Die Prüfung hat allerdings gezeigt, dass Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der wichtigsten verfügbaren Quellen für Angaben zu Betrug und Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit Versandvorgängen auf EU-Ebene nicht gewährleistet sind.

57.

Die Kommission analysiert laufend die in der Anwendung NCTS nicht erledigten Versandvorgänge. Die verfügbaren Angaben lassen erkennen, dass sich ihre Anzahl von 2004 (2,5 %) auf 2005 (1,2 %) halbiert hat. Bei dieser Analyse der im NCTS erfassten Versandvorgänge bleiben allerdings die auf dem Gebiet eines einzigen Mitgliedstaates abgewickelten Vorgänge unberücksichtigt (34), die einen erheblichen Teil der im NCTS erfassten Versandvorgänge ausmachen.

58.

In der Datenbank OWNRES werden Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit Eigenmitteln mit einem Volumen von über 10 000 Euro erfasst, die die Mitgliedstaaten aufgrund der Eigenmittelverordnung (35) der Kommission (Generaldirektion Haushalt) zu melden haben.

59.

Trotz der von der Kommission unternommenen Anstrengungen zur Verbesserung der Qualität der OWNRES-Daten ist diese noch immer unzulänglich. Dennoch bilden die OWNRES-Daten die einzige Quelle für die jüngsten jährlichen Betrugsbekämpfungsberichte der Kommission und lassen im Gegensatz zu anderen Quellen einen zahlen- und volumenmäßigen Anstieg der gemeldeten Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit dem Versandverfahren zwischen 2001 (dem Jahr der Reform der Rechtsgrundlage) und 2005 erkennen. Deshalb bedarf es weiterer Maßnahmen zur Schaffung einer zuverlässigen Informationsquelle für die Analyse der Betrugstätigkeit im Rahmen der verschiedenen gemeinschaftlichen Zollverfahren.

60.

Mit dem im Jahr 1992 eingerichteten Frühwarnsystem (EWS) wird der Begriff der sensiblen Waren eingeführt (siehe Ziffer 11). Das EWS funktioniert in der Praxis ähnlich wie das NCTS: Die Abgangszollstelle sendet eine Vorankündigung für sensible Waren an die Bestimmungszollstelle und ggf. die Durchgangszollstellen sowie an das OLAF.

61.

Dem OLAF zufolge lag der Prozentsatz der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle, in denen Sendungen im Versandverfahren nicht am Bestimmungsort angekommen waren, im Zeitraum 2004-2005 zwanzig Mal niedriger als allein im ersten Quartal 1998.

62.

Wegen der Einrichtung des NCTS und der Ähnlichkeit der in die beiden Systeme einzugebenden Informationen halten die Mitgliedstaaten das NCTS allerdings für ausreichend und geben keine Daten mehr in das EWS ein. Das OLAF hat jedoch keinen Zugriff auf die Angaben in den im NCTS erfassten Versandanmeldungen. Deshalb wurde im Januar 2006 eine Änderung der Verwaltungsvereinbarungen vorgenommen mit dem Ziel, dem OLAF ab 2007 Zugriff auf die Angaben zu Versandvorgängen mit sensiblen Waren zu verschaffen.

63.

Voraussetzung für ein ausgewogenes Verhältnis zwischen einem reibungslosen Handelsverkehr und einem wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft sind ein angemessenes Risikomanagement und die auf einer Risikoanalyse beruhende Kontrolle der Versandvorgänge.

64.

Der Hof stellte fest, dass die Risikoanalyse im Bereich des Versandverfahrens in vielen Mitgliedstaaten weiterhin rudimentär ist. In einem einzigen Mitgliedstaat wurde eine EDV-gestützte Zufallsauswahl vorgenommen, um bei den Beteiligten ein gewisses Maß an Ungewissheit aufrechtzuerhalten. Nur drei der elf besuchten Mitgliedstaaten nahmen eine automatische, in das NCTS integrierte Risikoanalyse anhand für das Versandverfahren spezifischer Risikoprofile vor. Die Zollbehörden dieser drei Mitgliedstaaten sahen die Tatsache, dass die Zolltarifposition der Waren nicht zwingend in der Versandanmeldung vermerkt sein muss, als schwerwiegendes Hindernis für die Einrichtung wirksamer Kontrollen der Versandvorgänge an. Bereits in seinem Sonderbericht Nr. 8/99 wies der Hof darauf hin, dass die Kontrolltätigkeit der gemeinschaftlichen Zollbehörden durch das Fehlen von Vorschriften bezüglich obligatorischer Angaben zu Art und Wert der Waren auf dem Einheitspapier erschwert wird.

65.

Die Risikoermittlung und die Warenkontrolle verbleiben weiterhin im Ermessen des Zollbediensteten. Die meisten der besuchten Mitgliedstaaten sahen die Kontrolle der Sendungen im Versandverfahren nicht als vorrangig an, teilweise wegen der wenigen Angaben in den Versandanmeldungen. In fünf Mitgliedstaaten stellte der Hof fest, dass die Beschauquoten bei Sendungen im Versandverfahren besonders niedrig waren (rund 1 %), während in sieben der elf besuchten Mitgliedstaaten kaum eine Kontrolle in Bezug auf zugelassene Versender oder Empfänger durchgeführt wurde.

66.

Das NCTS liefert der Kommission statistische Angaben zu Anzahl und Status der Versandvorgänge und zu den beteiligten Ländern, enthält jedoch keinerlei Anhaltspunkte zu den Waren oder den Wirtschaftsbeteiligten, die eine weitergehende Analyse ermöglichen würden. Ferner haben die Kommissionsdienststellen bisher weder eine Analyse der Betrugsmechanismen im Bereich des Versandverfahrens vorgenommen noch diesbezügliche Ermittlungen angestellt. Ebenso wenig haben sie spezifische Instrumente zur Risikoanalyse für Versandvorgänge entwickelt.

67.

Die Kommission hat die zentralen Bestandteile des Aktionsplans für das Versandverfahren umgesetzt, insbesondere durch Umstellung des Versandverfahrens auf EDV und durch Umsetzung einer Reform der Rechtsgrundlage (2001 in Kraft getreten).

68.

Die Prüfungsarbeiten des Hofes bezüglich des Versandverfahrens lieferten eine Bestätigung für die gute Qualität der Umsetzung des neuen EDV-gestützten Versandverfahrens (NCTS), wenngleich noch einige technische Probleme bestehen. Dabei wurden auch einige Unzulänglichkeiten bei der Anwendung der Rechtsvorschriften im Bereich des Versandverfahrens sowie der zugehörigen Vorschriften betreffend die traditionellen Eigenmittel festgestellt. Auch die Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung im Bereich des Versandverfahrens sowohl auf Gemeinschafts- als auch auf nationaler Ebene wiesen Unzulänglichkeiten auf.

69.

Die Kommission hat die Einführung des NCTS in den Mitgliedstaaten gut koordiniert. In einigen Mitgliedstaaten konnte das System allerdings wegen der EDV-Umgebung nicht optimal funktionieren (siehe Ziffern 20-25).

Die Kommission sollte

70.

Bis Ende 2005 hatte die Kommission noch keinerlei spezifische Kontrolle des Versandverfahrens vorgenommen, um die Wirksamkeit der Umsetzung der im Jahr 2001 abgeschlossenen Reform der Rechtsgrundlage zu bewerten (siehe Ziffern 26 und 27).

71.

Die Mitgliedstaaten wandten die geänderten Bestimmungen häufig nicht korrekt an. So heißt es beispielsweise im gemeinschaftlichen Zollrecht, dass nur zuverlässige Beteiligte, die spezifische Kriterien erfüllen, zur Inanspruchnahme der vereinfachten Versandverfahren berechtigt sind. Im Zuge der Prüfung zeigte sich, dass die Einhaltung dieser Kriterien nicht überprüft wird, wodurch die finanziellen Interessen der Gemeinschaft verletzt werden können (siehe Ziffern 30-36). Das Suchverfahren erwies sich als schwerfällig, wobei die Mitgliedstaaten bei Einleitung eines solchen Verfahrens weder die geltenden Rechtsvorschriften anwandten noch mit dem gebotenen Nachdruck vorgingen. Die Einführung der neuen Verfahren im Rahmen des NCTS liegt zu kurze Zeit zurück, als dass ihre Auswirkungen beurteilt werden könnten (siehe Ziffern 37-43). Einziehungsverfahren wurden häufig verspätet eingeleitet, so dass die traditionellen Eigenmittel nicht rechtzeitig erhoben und bereitgestellt wurden (siehe Ziffern 44-49).

72.

Bei der buchmäßigen Erfassung der traditionellen Eigenmittel im Zusammenhang mit nicht erledigten Versandvorgängen kam es zu Verzögerungen wegen der uneinheitlichen Anwendung der Buchführungsverfahren oder einfach durch die fehlerhafte Anwendung der Rechtsvorschriften insbesondere bezüglich der Sicherheitsleistungen (siehe Ziffern 50-54).

Die Kommission sollte bei der Ausarbeitung der Anwendungsmodalitäten zu den Bestimmungen bezüglich des Status des zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten die im Zuge der Prüfung des Hofes aufgezeigten Mängel berücksichtigen (36).Was die Suchverfahren betrifft, sollte die Kommission

73.

Die Zuverlässigkeit der der Kommission zur Verfügung gestellten Angaben zu Betrugsfällen im Zusammenhang mit Versandvorgängen reicht weiterhin nicht zur Beurteilung aus, inwieweit die Reform der Rechtsgrundlage und das NCTS-Projekt zur Eindämmung der Betrugstätigkeit und zur Analyse der sich daraus ergebenden mutmaßlichen Fälle beigetragen hat (siehe Ziffern 55-62).

74.

So haben die Kommissionsdienststellen beispielsweise noch keine Analyse der Betrugsmechanismen im Zusammenhang mit Versandvorgängen vorgenommen und auch keine Analyseinstrumente für spezifische Risiken entwickelt. Das systematische Risikomanagement im Bereich des Versandverfahrens ist in vielen Mitgliedstaaten rudimentär oder fehlt ganz, und nur in wenigen Staaten wurden Risikoprofile in das NCTS eingebaut. In einigen Mitgliedstaaten sind die Warenkontrollen in Bezug auf Sendungen im Versandverfahren unzulänglich oder fehlen ganz (siehe Ziffern 63-66).

Die Kommission sollte Maßnahmen zur Verbesserung der Zuverlässigkeit der Informationsquellen zu Betrugsfällen und zur besseren Nutzung der vorhandenen Quellen durch die Ausarbeitung von Risikomanagementstrategien treffen.Im Zuge der Umsetzung des gemeinsamen Rahmens für das Risikomanagement (37) sollte die Kommission auf die Durchführung einer angemessenen Anzahl gezielter Warenkontrollen in Bezug auf Sendungen im Versandverfahren und die Ausarbeitung spezifischer automatischer Risikoprofile für den Versandverkehr hinwirken.