12.12.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 302/1

I-XI

1-9

6-9

7-9

10-14

15-80

16-66

16

17-20

21-28

29-40

41-44

45-53

54-66

67-75

67-70

71-75

76-80

81-113

82-113

82-87

88

89

90-93

94-96

97-102

103-110

111-113

114-118

119-125

ADAPT

Gemeinschaftsinitiative „Anpassung der Arbeitnehmer an den industriellen Wandel“ zur Förderung der Beschäftigung und der Anpassung der Arbeitnehmer an den industriellen Wandel

ALMP

Active Labour Market Policies (aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen)

Begleitausschüsse

Ausschüsse, die die strategische Umsetzung des Förderprogramms überwachen

EFRE

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EPPD

Einheitliches Programmplanungsdokument

Eröffnungsbericht

Bericht über methodische Fragen, z. B. die Bewertungsziele, den methodischen Rahmen, die Fragebögen und die zu kontaktierenden Organisationen

ESF

Europäischer Sozialfonds

FIAF

Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei

FTE

Forschung und technologische Entwicklung

GFK

Gemeinschaftliches Förderkonzept

HERMIN-Modell

Makroökonomisches Modell für die Simulation der Auswirkungen der Strukturfondsmaßnahmen

KMU

Kleine und mittlere Unternehmen

Mitnahmeeffekt

Wandel, der bei den direkten Zielgruppen als Folge der öffentlichen Maßnahme beobachtet wurde, oder von dem die direkten Zielgruppen als Folge der öffentlichen Maßnahme berichtet haben, der auch ohne diese Maßnahme eingetreten wäre

OP

Operationelles Programm

Synthesebericht

Abschlussberichte der Generaldirektion Regionalpolitik (in Bezug auf Ziel 1) und der Generaldirektion Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit (in Bezug auf Ziel 3) über die Ex-post-Bewertung der durch den EFRE und den ESF finanzierten Aktivitäten

„Weiches“ Ergebnis

Quantitativ schwer messbares Ergebnis

Verlagerungseffekt

Effekt, der in einem Fördergebiet auf Kosten eines anderen Gebiets erzielt wird

I.

Die Prüfung bezog sich auf die von der Kommission vorgenommenen Ex-post-Bewertungen der Strukturfondsmaßnahmen des Programmplanungszeitraums 1994-1999 in den Ziel-1- und Ziel-3-Regionen. Einschließlich ergänzender Investitionen des privaten und öffentlichen Sektors entfiel auf diese Maßnahmen ein Gesamtbetrag von über 245 Milliarden Euro.

II.

Bei Ex-post-Bewertungen werden die Wirkungen der tatsächlichen Ausgaben mit den ursprünglichen Zielsetzungen verglichen. Die auf diese Weise gewonnenen Erkenntnisse aus einem Programmplanungszeitraum sollen zu einer höheren Wirksamkeit künftiger Strukturfondsausgaben beitragen. Die Ex-post-Bewertungen wurden von der Kommission durchgeführt, die sich auf die Ergebnisse beauftragter externer Berater stützte.

III.

Die Prüfung sollte zeigen, ob die Kommission bei Abschluss der Ex-post-Bewertung in der Lage war, die Auswirkungen der Maßnahmen im Vergleich mit den Zielen abzuschätzen, und ob die Ergebnisse und Empfehlungen im Hinblick auf die Überarbeitung der Programme ab dem Jahr 2000 hilfreich gewesen sind.

IV.

Ausgangspunkt für die Prüfung waren die für jeden Fonds erstellten abschließenden Syntheseberichte. In diesen Berichten wird die Gesamtbewertung der Auswirkungen der Fonds zusammengefasst und auf die Elemente hingewiesen, die bei den Entscheidungen für nachfolgende Planungszeiträume relevant sein sollten. Im Zuge des nächsten Prüfungsschritts wurde beurteilt, inwieweit festgestellte Mängel auf Schwachstellen in der Aufgabenstellung oder Schwierigkeiten bei der Durchführung des Bewertungsprozesses beruhten.

V.

Die Bewertung der Strukturfondsausgaben ist von der Natur der Sache her ein komplexer Vorgang. Bei der Prüfung wurden jedoch Mängel im Bewertungsprozess aufgedeckt, die sich nicht nur auf die vorhandenen inhärenten Schwierigkeiten zurückführen lassen.

VI.

In Bezug auf die Bewertung der Strukturfondsmaßnahmen in Ziel-1-Regionen stellte der Hof folgende Mängel fest:

VII.

In Bezug auf die Bewertung der ESF-Aktivitäten im Rahmen der Ziele 1 und 3 gelangte der Hof zu folgendem Ergebnis:

VIII.

Offenbar hat die Kommission in der von ihr formulierten Aufgabenstellung einige der mit den Bewertungen verbundenen Schwierigkeiten nicht vorausgesehen. Außerdem hat die Kommission nicht für eine vollständige Beseitigung der Mängel des Ex-post-Bewertungsverfahrens gesorgt. Die Ergebnisse des Hofes deuten auf Mängel bei der Überwachung der Bewertungen hin.

IX.

Andererseits lieferten die Bewertungen wertvolle Erkenntnisse bezüglich der Managementsysteme für die aus dem EFRE und dem ESF geförderten Maßnahmen.

X.

Trotz einiger wertvoller und nützlicher Empfehlungen für künftige Programmplanungszeiträume konnte die Kommission jedoch aus den Erfahrungen mit den Programmen des Zeitraums 1994-1999 keinen größtmöglichen Nutzen ziehen.

XI.

Der Hof empfiehlt Folgendes:

1.

Seit dem Jahr 1996 legt die Kommission bei der Entwicklung der Bewertung der Strukturfonds einen einheitlichen Rahmen zugrunde. Der Begriff „Bewertung“ wird von der Kommission definiert als die „Beurteilung der Maßnahmen nach ihren Ergebnissen, Auswirkungen und Zielvorgaben“ (1). Das Hauptziel von Bewertungen besteht darin, die Entscheidungsfindung durch die Bereitstellung von Informationen und Beurteilungen bezüglich der Relevanz, Wirtschaftlichkeit, Effizienz, Wirksamkeit, Nachhaltigkeit und des Nutzens der Auswirkungen von EU-Maßnahmen zu unterstützen. Solche Informationen sind für die Verbesserung vorhandener oder die Entwicklung neuer Maßnahmen sowie für die Festlegung politischer Prioritäten und die Bereitstellung entsprechender Mittel wesentlich.

2.

Bewertungen werden auf verschiedenen Ebenen und in verschiedenen Phasen des Programmplanungszeitraums (sechs Jahre) durchgeführt. Die wichtigsten Bewertungen sind:

3.

Die Prüfung des Hofes bezog sich auf Ex-post-Bewertungen, die die Kommission im Zusammenhang mit den Strukturfondsmaßnahmen in den Ziel-1- und Ziel-3-Regionen des Programmplanungszeitraums 1994-1999 durchgeführt hat. Im Rahmen dieser Prüfung wird hinsichtlich des Umfangs einer Ex-post-Bewertung die Definition in der Sammlung MEANS (2) zugrunde gelegt: In einer Ex-post-Bewertung wird das gesamte Programm zusammengefasst und insbesondere im Hinblick auf seine Auswirkungen beurteilt. Das Ziel besteht darin, Rechenschaft für die Verwendung der Ressourcen abzulegen, über die Wirksamkeit und Effizienz der Maßnahmen zu berichten und darüber Aufschluss zu geben, inwieweit die erwarteten Ergebnisse eingetreten sind. Das Augenmerk liegt hierbei auf den Faktoren, die über Erfolg oder Misserfolg entscheiden, sowie auf der Nachhaltigkeit der Ergebnisse und Auswirkungen. Die Ex-post-Bewertung versucht Schlüsse zu ziehen, die verallgemeinert und so auf andere Programme und Regionen übertragen werden können (3). Vor diesem Hintergrund wurde die Ex-post-Bewertung beurteilt.

4.

Die Ex-post-Bewertung ist Teil eines „Prozesses“, in den auch die Ergebnisse der Ex-ante-Bewertung und der Halbzeitüberprüfung einfließen. Außerdem werden Bewertungen auf verschiedenen — nationalen und thematischen — Ebenen vorgenommen und anschließend in einem Synthesebericht zusammengefasst. Zusammen bilden diese Bewertungen ein wichtiges Element der Verwaltung der Strukturfonds und insbesondere der Programmplanung und Überprüfung der Gemeinschaftsmaßnahmen. Die Zuständigkeit für den Bewertungsprozess liegt (in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten) bei der Kommission. Diese entscheidet, welche Aspekte der Bewertung intern durchgeführt werden und welche durch die Vergabe von Unteraufträgen externen Bewertern zu übertragen sind. In beiden Fällen behält die Kommission die alleinige Gesamtverantwortung.

5.

Im Zeitraum 1994-1999 belief sich die vorgesehene Unterstützung im Rahmen der Strukturfonds (4) auf 136,4 Milliarden Euro für die „Ziele“ und auf 14,5 Milliarden Euro für die „Gemeinschaftsinitiativen“. Anhang I enthält eine Aufschlüsselung des erstgenannten Betrags nach Mitgliedstaaten und Zielen sowie des letztgenannten Betrags nach Gemeinschaftsinitiativen. Diese Mittel wurden durch mindestens weitere 95 Milliarden Euro aus zusätzlichen Investitionen des privaten oder öffentlichen Sektors ergänzt (5), wodurch insgesamt mehr als 245 Milliarden Euro zur Verfügung standen.

6.

Die Ex-post-Bewertungen wurden im Namen und unter Leitung der Kommission durchgeführt. Im Anschluss an ein öffentliches Ausschreibungsverfahren wurde für jedes vorgegebene Bündel von Zielen und Gemeinschaftsinitiativen ein Hauptberater ausgewählt. In den meisten Fällen wurde dieser Hauptberater in den jeweiligen Mitgliedstaaten von einem Beraterteam unterstützt (6), dessen Aufgabe darin bestand, auf der Grundlage eines gemeinsamen methodischen Rahmens die notwendigen Bewertungen der entsprechenden Programme vorzunehmen. Zudem wurde der Bewertungsprozess von einer Lenkungsgruppe überwacht. Die Bewertungen flossen in von den nationalen Bewertern erstellte nationale Berichte sowie in einen Synthesebericht ein, der von den für die einzelnen Zielsetzungen unter Vertrag genommenen Beratern erstellt wurde. Diese Berichte wurden zwischen Anfang 2003 und Mitte 2004 fertiggestellt.

7.

Die beteiligten Generaldirektionen entschieden sich für einen breit angelegten Ansatz, der eine umfassende Themenliste abdeckte. Folgende Gesamtziele lagen den Bewertungen zugrunde:

8.

Zur Erreichung dieser Gesamtziele wurde in der Aufgabenstellung eine Reihe von Kernfragen formuliert. Diese beziehen sich auf die Eignung der Strategie, die Wirksamkeit, die Effizienz, die Auswirkungen, die Management- und Durchführungssysteme, den durch die Gemeinschaftsaktionen geschaffenen Mehrwert und die Erfahrungen aus laufenden Programmplanungsaktivitäten, die auch für künftige Aktivitäten genutzt werden können. Zur Strukturierung der Arbeit wurden in der Aufgabenstellung zudem eine Reihe spezifischer Aufgaben festgelegt und bestimmte Methoden und Informationsquellen genannt.

9.

Die von der Kommission für jedes Ziel formulierte Aufgabenstellung bildete somit die Grundlage für die Arbeit der Bewerter. Diese Aufgabenstellung wurde im Januar 2002 durch den Eröffnungsbericht und einen methodischen Leitfaden für Ziel 1 ergänzt. In Bezug auf die ESF-Aktivitäten wurde im Dezember 2002 zusätzlich ein methodischer Fortschrittsbericht vorgelegt, und es wurden die in jeden nationalen Bewertungsbericht aufgenommenen Bewertungsfragen ausgearbeitet. Zur Formulierung dieser Fragen stützten sich die Bewerter auf Literaturdurchsichten, Fragebögen, Befragungen von Interessengruppen, Analysen von Fallstudien sowie auf weitere Feldforschung, soweit dies für erforderlich erachtet wurde.

10.

Allgemein sollte im Rahmen dieser Prüfung festgestellt werden, ob der Kommission durch die Bewertungen ausreichende Informationen bereitgestellt wurden, um ihr eine Einschätzung der Auswirkungen der Maßnahmen im Vergleich zu den jeweiligen Zielen zu ermöglichen, und ob die Ergebnisse und Empfehlungen für die Überarbeitung der Programme nachfolgender Programmplanungszeiträume hilfreich gewesen sind.

11.

Die Prüfung konzentrierte sich auf die Ex-post-Bewertungen der unter Ziel 1 fallenden EFRE-Maßnahmen und der unter die Ziele 1 und 3 fallenden ESF-Maßnahmen, die von der Generaldirektion Regionalpolitik bzw. von der Generaldirektion Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit durchgeführt wurden. Für diese ausgewählten Ziele und Instrumente wurden die entsprechenden Syntheseberichte und eine Stichprobe von nationalen Bewertungen untersucht (7). Die für die geprüften Bereiche bereitgestellten Mittel beliefen sich insgesamt auf 124 Milliarden Euro, was 82 % der im Rahmen der Strukturfonds für den Programmplanungszeitraum 1994-1999 vorgesehenen Gesamtunterstützung (8) entspricht.

12.

Für jede Bewertung sollten im Rahmen der Prüfung drei Fragen beantwortet werden:

13.

Insbesondere wurden im Rahmen der Prüfung die Qualität und Vollständigkeit der Berichte im Hinblick auf die Bewertung folgender Punkte beurteilt: Eignung der Strategien, Wirksamkeit, Effizienz und Auswirkungen der Maßnahmen und Einfluss der Maßnahmen auf die Managementsysteme. Ferner wurde beurteilt, wie die Kommission ihren Aufgaben in Bezug auf die Erstellung, Begleitung und Überwachung der Bewertungen nachkam.

14.

Der erste Teil dieses Berichts befasst sich mit der Ex-post-Bewertung der EFRE-Maßnahmen in Ziel-1-Regionen (Ziffern 15-80), während sich der zweite Teil auf die Ex-post-Bewertung der unter die Ziele 1 und 3 fallenden ESF-Aktivitäten bezieht (Ziffern 81-113).

15.

Vor einer detaillierten Beurteilung der Qualität der Bewertung erscheint es sinnvoll, einen kurzen Überblick über die Schlussfolgerungen der Kommissionsbewertung zu geben. Kasten 1 enthält eine entsprechende Zusammenfassung.

Kasten 1Gesamtschlussfolgerungen der Bewertung durch die Generaldirektion RegionalpolitikIm Synthesebericht wird Folgendes festgestellt: Die Strukturfonds haben das BIP der Ziel-1-Regionen positiv beeinflusst, und die Gesamtleistung dieser Regionen hat sich im Verhältnis zur EU als Ganzes verbessert. Des Weiteren wird erklärt, der Umfang der positiven Auswirkungen sei sowohl stark von den institutionellen Kapazitäten als auch von anderen Faktoren, wie der Struktur und der Offenheit der Wirtschaft, abhängig gewesen. Entscheidend seien diese Aspekte insbesondere für die Fähigkeit der Wirtschaft, auf die mit dem Prozess der wirtschaftlichen Integration verbundenen Herausforderungen und Chancen zu reagieren. In dem Bericht heißt es jedoch auch, dass es angesichts der Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen den jeweiligen Gegebenheiten, aufgrund von Einschränkungen bei den verfügbaren Monitoringdaten und in Ermangelung klar festgelegter Ziele nicht möglich war, die Ergebnisse so zusammenzufassen, dass sich ein zuverlässiges Bild der im Rahmen von Ziel 1 erzielten Gesamtfortschritte ergäbe.Als Gesamtbewertung der Eignung der verfolgten Strategien wird in dem Bericht festgestellt, der 1994 eingeführte strategische Ansatz für Ziel 1 sei in allen Mitgliedstaaten allgemein als geeignet zu betrachten. In Bezug auf die Strategien sei hauptsächlich zu bemängeln, dass sie nicht viel mehr darstellten als die Summe ihrer Bestandteile. Zwar bilde jede einzelne Strategie eine angemessene Reaktion auf die in dem jeweiligen Bereich ermittelten Anforderungen, doch sei weniger klar, wie diese unterschiedlichen Elemente einen Beitrag zu einer übergeordneten Entwicklungsstrategie leisteten.Aus dem Bericht geht des Weiteren hervor, dass sich die Analysen in Bezug auf die Wirksamkeit statt auf quantifizierte Vergleiche der Ergebnisse mit den Zielen zu einem wesentlichen Teil auf qualitative Urteile stützten, was auf Unzulänglichkeiten der verfügbaren Daten beruhte. Grundsätzlich wird im Bericht festgestellt, dass viele der offenbar wirksamsten Aktionen weitgehend traditioneller Art waren. Die Förderung habe in erster Linie darauf abgezielt, Aktivitäten im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Entwicklung zu unterstützen, die bereits bestehenden Mustern folgten, anstatt eine Grundlage für die Entwicklung neuer Aktivitäten zur Erreichung der festgelegten Ziele zu schaffen oder zu innovativeren Ansätzen zu ermutigen.Zur Bewertung der Auswirkungen der Strukturfonds auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt stützte sich der Bericht bei den meisten Regionen auf ein makroökonomisches Modell. Es wird eingeräumt, dass die erzielten Ergebnisse unweigerlich zu einem gewissen Grad aus während des Modellgestaltungsprozesses getroffenen Annahmen abgeleitet wurden. Zudem wird angemerkt, dass das Ausmaß der Auswirkungen in verschiedenen Fällen die relative Bedeutung und Zuweisung der GFK-Ressourcen widerspiegelte sowie von Faktoren wie ursprüngliche Faktorausstattung, Wirtschaftsstrukturen, Grad an Wettbewerbsfähigkeit und Maß an „Offenheit“ der betreffenden Volkswirtschaft abhängig war. Der Bericht enthält allgemeine Schlussfolgerungen über die Auswirkungen der Strukturfonds im Verhältnis zu anderen externen Faktoren und weist darauf hin, dass zwar eine erhebliche Zahl von Arbeitsplätzen geschaffen wurde, jedoch vermutlich auch erhebliche Mitnahme- und Verlagerungseffekte eingetreten sind.Der Synthesebericht enthält zudem eine Reihe von Bemerkungen in Bezug auf die Verwaltung und Durchführung. Insgesamt wird die Schlussfolgerung gezogen, dass die Verwaltungs- und Durchführungsvereinbarungen trotz verschiedener Mängel im Allgemeinen zweckdienlich gewesen seien und sich der partnerschaftliche Ansatz als vorteilhaft erwiesen habe. Die Entscheidungsfindungsstrukturen hätten in der Regel keine feste strategische Richtung vorgegeben. Dennoch seien durch den Programmplanungsansatz und die Entwicklung der Managementfähigkeiten und -verfahren im öffentlichen Sektor wichtige Fortschritte in Richtung eines höheren Mehrwerts erzielt worden.

16.

Es ist zu beachten, dass die Bewerter mit dem gewählten breit angelegten Ansatz auf einige inhärente Schwierigkeiten stießen. Dazu gehörten vor allem zeitliche Beschränkungen, eine eingeschränkte Zahl quantifizierter Ziele und das Fehlen präziser Indikatoren in Bezug auf Ergebnisse bzw. Auswirkungen. Darüber hinaus war es oftmals schwierig, die Auswirkungen zu isolieren, die direkt den Programmen und zugehörigen Maßnahmen zugeschrieben werden konnten, da die Zielregionen häufig in den Genuss anderer Aktivitäten kamen, die dem Erreichen ähnlicher Ziele dienten. Überdies war es nicht leicht, die indirekten Auswirkungen der Strukturfondsausgaben zu ermitteln und zu messen. Dennoch ist der Hof der Ansicht, dass bestimmte Mängel im Bewertungsprozess nicht nur auf inhärente Schwierigkeiten zurückzuführen sind, sondern auf Unzulänglichkeiten im Bewertungsprozess beruhen, die noch vor der Ex-post-Bewertung des Programmplanungszeitraums 2000-2006 behoben werden sollten.

17.

Der Synthesebericht beginnt mit einer kurzen Analyse der Entwicklungen in Bezug auf das BIP pro Kopf, die Arbeitslosigkeit und die Beschäftigungsquoten in den betreffenden Regionen (9). Als Schlussfolgerung heißt es, dass ein höheres BIP pro Kopf in der Regel nicht das Ergebnis höherer Beschäftigungsquoten infolge der Schaffung von Arbeitsplätzen ist (10). Eine solche Schlussfolgerung könnte für politische Entscheidungsträger von Bedeutung sein, da sie nahe legt, dass das Hauptziel der Kohäsionspolitik — die Verringerung der BIP-Unterschiede — nicht wesentlich durch die Steigerung der Erwerbsquote (11) unterstützt wird. Für die Strukturfonds ist diese Schlussfolgerung in jedem Fall von großer Bedeutung.

18.

Anhand der im Synthesebericht enthaltenen Informationen lässt sich die Gültigkeit der oben wiedergegebenen Aussage schwer beurteilen. In zahlreichen Regionen stieg sowohl das BIP pro Kopf als auch die Erwerbsquote. In einigen Regionen stieg oder sank das BIP pro Kopf bzw. die Erwerbsquote jedoch nur geringfügig. Der Hof hat sich bemüht, die in Ziffer 17 angeführte Aussage durch statistische Bearbeitung der im Synthesebericht veröffentlichten Daten zu überprüfen. Die technischen Details dieser Analyse sind in Anhang II dargelegt, und die wesentlichen Aspekte werden nachfolgend zusammengefasst.

19.

Die aus den Analysen hervorgegangenen Ergebnisse deuten darauf hin, dass die Änderungen im Bereich der Beschäftigung einen statistisch signifikanten Einfluss auf das reale BIP pro Kopf hatten. So zieht ein Anstieg der Beschäftigungsquote um einen Prozentpunkt im bewerteten Zeitraum einen Anstieg des BIP pro Kopf um 0,24 Prozentpunkte nach sich. Dieses Ergebnis steht nicht mit der oben genannten Schlussfolgerung des Syntheseberichts in Einklang. Es legt außerdem nahe, dass die BIP-Unterschiede tatsächlich durch eine Steigerung der Erwerbsquote verringert werden könnten, was aus politischer Sicht von Bedeutung ist.

20.

Um die Zuverlässigkeit des vorstehend genannten Ergebnisses weiter zu untersuchen, unterzog der Hof 145 Regionen, für die durchgängig Daten verfügbar waren (nicht nur Ziel-1-Regionen), einer identischen Analyse. Er gelangte dabei über die gesamte Europäische Union hinweg zu sehr ähnlichen Ergebnissen (siehe ebenfalls Anhang II). Dies zeigt, dass die Informationen aus Basisdaten nicht ausreichend analysiert wurden, und deutet auf einen wichtigen Zusammenhang zwischen BIP-Steigerungen und einem Anstieg der Beschäftigungsquote hin, der aus dem Synthesebericht nicht hervorgeht.

21.

Das zweite Kapitel des Syntheseberichts geht auf die Eignung der angenommenen Strategien ein, und zwar im Hinblick auf die geografische und programmatische Ausgewogenheit sowie im Hinblick auf die Ausgewogenheit zwischen den Fonds. Die geplanten und tatsächlichen Ausgaben für die Programme (12) im Rahmen der Strukturfonds werden im Gegensatz zur Vorgehensweise in Bezug auf das BIP pro Kopf und die Beschäftigungs- und Arbeitslosenquoten in den verschiedenen Ziel-1-Regionen nach Mitgliedstaaten und Mittelarten, jedoch nicht nach Regionen analysiert. So ist eine Analyse nur eingeschränkt möglich, worauf im Bericht selbst auch hingewiesen wird: Dieser enthält die Ergebnisse einer Regressionsanalyse, mit der versucht wird, die für die einzelnen Mitgliedstaaten pro Kopf bereitgestellten EU-Mittel mit dem BIP pro Kopf in Verbindung zu bringen (13). Folglich sind die in dem Bericht genannten Ergebnisse statistisch nicht signifikant und daher von geringem Wert.

22.

Der Hof hat jedoch unter Verwendung der im Bericht veröffentlichten Daten etwas andere statistische Methoden angewandt. Die technischen Details dieser Analyse sind in Anhang III dargelegt, und die wesentlichen Aspekte werden nachfolgend zusammengefasst.

23.

Die aus der Analyse hervorgehenden Ergebnisse bestätigen die folgende intuitive Schlussfolgerung: je höher die pro Kopf bereitgestellten EU-Mittel, desto höher das Wachstum des BIP pro Kopf in den Mitgliedstaaten. Dieses Ergebnis zeigt, dass bei einem breiter angelegten Ansatz sogar mit dem unnötig eingeschränkten Datenbestand, der in diesem wichtigen untersuchten Bereich verwendet wurde, relevante Bewertungen möglich sind.

24.

Die Bewertung in diesem Abschnitt des Syntheseberichts stützt sich im Wesentlichen auf einen Vergleich verschiedener im Jahr 1994 geplanter Ausgabenkategorien mit den geschätzten tatsächlichen Ausgaben im Jahr 1999. Die angegebenen Daten weisen jedoch eine Reihe schwerwiegender Fehler oder Unstimmigkeiten auf, durch die die Gültigkeit der möglichen Schlussfolgerungen eingeschränkt wird. Insbesondere wird bei fünf Mitgliedstaaten in der Spalte mit den Gesamtausgaben (in der entsprechenden Tabelle im Synthesebericht) eine andere Zahl für die tatsächlichen Ausgaben angegeben als die Summe der Zahlen in den Spalten mit den EU-Ausgaben, den öffentlichen Ausgaben und den privaten Ausgaben (in derselben Tabelle im Synthesebericht). Diese Unstimmigkeiten sind in Tabelle 1 zusammengefasst. Die in Prozent ausgedrückte Abweichung in der letzten Spalte der Tabelle ist beträchtlich und lässt auf eine unzureichende Qualitätskontrolle in Bezug auf die Ausarbeitung des Inhalts und die Zusammenstellung der Ergebnisse des Berichts schließen.

25.

Ungeachtet dieser Unstimmigkeiten liefert die Umrechnung der angegebenen Daten in Pro-Kopf-Daten (14) einige nützliche Erkenntnisse, die in einigen Punkten von den Schlussfolgerungen des Syntheseberichts abweichen. In Tabelle 2 sind die tatsächlichen Pro-Kopf-Ausgaben für jede Kategorie in absteigender Reihenfolge angegeben.

26.

Der Tabelle lässt sich entnehmen, dass die tatsächlichen Gesamtausgaben durchschnittlich bei 2 104 Euro pro Person lagen. Auf die Strukturfonds der EU entfiel rund die Hälfte davon, während drei der vier am Kohäsionsfonds beteiligten Mitgliedstaaten etwa 50 % mehr als den Durchschnitt von 1 033 Euro pro Person erhielten. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang der Beitrag des privaten Sektors, insbesondere angesichts des Schwerpunkts auf den langfristigen Angebotseffekten in den Regionen. Offenbar waren einige Ziel-1-Regionen in bestimmten Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, die Niederlande und Österreich, besonders erfolgreich darin, Investitionen des privaten Sektors mit denen der Strukturfonds zu kombinieren — teilweise sogar weit über den durchschnittlichen Beitrag aus den EU-Strukturfonds hinaus, wie im Fall von Deutschland und Österreich.

27.

Auf die Faktoren, die zu einer höheren Beteiligung des privaten Sektors beitragen, geht der Bericht jedoch nicht näher ein. Beispielsweise befasst er sich nicht mit der Frage, ob dies durch die Art der ausgewählten Projekte, die Kompetenzen des zur Verfügung stehenden Personals oder die unterschiedlichen Arten der Unterstützung, die dem privaten Sektor aus den Fonds bereitgestellt werden, zu erklären ist. Nach Ansicht des Hofes hätten diese Aspekte genauer untersucht werden sollen.

28.

Die Bewertung der Eignung der Strategien beruhte selten auf formalisierten Methoden (17). Außerdem waren die von den nationalen Bewertern angewandten Verfahren sehr unterschiedlich und im Allgemeinen weitgehend beschreibend. Die Frage, inwieweit die Strukturfondsmaßnahmen geeignet waren, auf „Marktversagen“ zu reagieren, war in der Ex-post-Bewertung selten ein eigenes Thema. Auch strategische Änderungen im Verlauf des Programmplanungszeitraums wurden nicht gründlich auf ihre Eignung hin untersucht.

29.

Spezielle Kapitel in den nationalen Bewertungen und Kapitel 3 des Syntheseberichts befassen sich mit der Wirksamkeit der Strukturfonds auf der Grundlage dessen, welche Wirkungen eingetreten sind und welche Ziele erreicht wurden. Fünf Themen werden untersucht: Verkehr, KMU, Forschung und Entwicklung, allgemeine und berufliche Bildung sowie Entwicklung des ländlichen Raums. Ferner werden die beiden horizontalen Themen Umwelt und Chancengleichheit analysiert.

30.

Die Analyse stützt sich auf eine Stichprobe, die 70 % des Werts der Ziel-1-Programme ausmacht. Der Schwerpunkt lag jedoch vor allem auf qualitativen Beurteilungen. Beispielsweise wurde der gemeinschaftliche Mehrwert auf der Basis von Ja- und Nein-Antworten bewertet. Solchen Beurteilungen und Einschätzungen liegen häufig zu allgemeine Kategorien von Fragen zugrunde, und sie lassen sich nicht immer objektiv überprüfen. Der Versuch, durch die Ermittlung von in diesem Zusammenhang nützlichen Kriterien konkretere Ziele auszuarbeiten, wurde nicht unternommen. Außerdem wurden keine zusätzlichen Daten für eine mikroökonomische Analyse erhoben. Wichtige Aspekte für eine umfassendere Bewertung der Wirksamkeit, wie z. B. Mitnahme- und Verlagerungseffekte, wurden oftmals nicht berücksichtigt. Wenn diese Aspekte angeschnitten wurden, erfolgte keine ausreichend detaillierte Analyse.

31.

Auch wenn eine Reihe von Abschnitten richtige und nützliche Bemerkungen enthält, mangelt es diesem wichtigen Kapitel des Syntheseberichts (18) nach Auffassung des Hofes im Allgemeinen an Zuverlässigkeit, denn es fehlen Daten, die Schlussfolgerungen sind häufig wenig aussagekräftig, und die Ergebnisse anderer thematischer Studien in Bezug auf die Strukturfonds, die von der Generaldirektion Regionalpolitik für die Programmplanung 1994-1999 in Auftrag gegeben wurden, werden unzureichend oder gar nicht bewertet.

32.

Im Abschnitt der Ex-post-Bewertung zum Thema Verkehr fehlt beispielsweise in den nach Ländern geordneten Tabellen über die tatsächlichen und geplanten Verbesserungen der Straßeninfrastruktur (Kilometerangaben) die Hälfte der Angaben zu den Zielen, oder diese Angaben sind unvollständig. Daher ist es schwierig, zu einer stichhaltigen Schlussfolgerung hinsichtlich der Fortschritte verglichen mit den Zielsetzungen zu gelangen. Die für denselben Programmzeitraum erstellte thematische Bewertung (19) zu den Auswirkungen der Strukturfonds auf die Verkehrsinfrastruktur, auf die im Bericht häufig verwiesen wird, bietet indes eine vollständigere und strengere Bewertung der Ergebnisse nach Mitgliedstaaten.

33.

Von besonderer Bedeutung für die Ex-post-Bewertung sind die in dem thematischen Bewertungsbericht zur Verkehrsinfrastruktur angeführten geschätzten Auswirkungen von Verkehrsprogrammen auf die Beschäftigung. Die direkten und indirekten Auswirkungen auf die Beschäftigung werden auf 2,3 Millionen Mannjahre geschätzt (20). Zudem werden die wirtschaftlichen Vorteile, die sich aus den in der Studie angegebenen Verkehrsprogrammen ergeben, als erheblich eingestuft. Die wirtschaftliche Rentabilität von Straßenbauprojekten wird für Irland mit 13 % und für Spanien mit 23 % angegeben (21).

34.

Diese beiden wichtigen Schlussfolgerungen des thematischen Bewertungsberichts zur Verkehrsinfrastruktur werden im Synthesebericht nicht berücksichtigt. Überdies stimmt die in der thematischen Bewertung vorgenommene Schätzung bezüglich der Auswirkungen auf die Beschäftigung nicht mit der Schätzung in der Ex-post-Bewertung überein. Nach Berechnungen, die der Hof auf der Grundlage der Ex-post-Bewertung (22) unter Verwendung des HERMIN-Modells und der Bewertung der anderen Regionen vorgenommen hat, belaufen sich die Gesamtauswirkungen auf die Beschäftigung, die sich im Zeitraum 1994-1999 durch die Strukturfonds ergeben haben, auf 1,62 Millionen Arbeitsplätze. Diese Zahl steht nicht mit der im thematischen Bericht enthaltenen Schätzung von 2,3 Millionen Arbeitsplätzen in Einklang, vor allem, weil auf den Bereich Verkehr nur etwa 20 % aller Ausgaben im Rahmen der Strukturfonds entfallen.

35.

Die Ergebnisse der thematischen Bewertung zu den Auswirkungen der Strukturfonds auf KMU werden dagegen im Synthesebericht verwendet. Dort heißt es, die thematische Bewertung zu den Auswirkungen der Strukturfonds auf KMU empfehle, in der Zukunft von reinen Finanzhilfen zu finanztechnischen Maßnahmen überzugehen, d. h. beispielsweise Startkapital oder Wagniskapital, Darlehen und Zinsvergütungen zu vergeben, da diese Methoden langfristig nachhaltiger seien (23). Dies ist eine wichtige Schlussfolgerung der thematischen Bewertung, und es ist sinnvoll, dass in der Ex-post-Bewertung darauf hingewiesen wird (24). Trotz der wichtigen Schlüsse, die für künftige Programme gezogen werden könnten, geht der Bericht auf diesen Aspekt jedoch nicht näher ein.

36.

Im Synthesebericht wird aus der thematischen Bewertung zu den Auswirkungen der Strukturfonds auf KMU die Schätzung zitiert, wonach ohne Finanzhilfen der Gemeinschaft 70 % der Investitionsvorhaben entweder in kleinerem Rahmen durchgeführt bzw. verschoben worden wären oder aber gar nicht stattgefunden hätten. Die thematische Bewertung gehe des Weiteren davon aus, dass diese Finanzhilfen selbst nach Berücksichtigung von Mitnahme- und Substitutionseffekten noch zur Schaffung von 300 000 zusätzlichen Arbeitsplätzen beigetragen hätten. Die Ex-post-Bewertung von Ziel 1 sei in Ermangelung vergleichbarer und zuverlässiger Daten, die die Grundlage für solche Schätzungen bilden könnten, nicht in der Lage, diese Zahlen nachzuvollziehen (25). Angesichts der Signifikanz der Unterschiede in den Ergebnissen und der Tatsache, dass die beiden Studien für denselben Auftraggeber durchgeführt wurden, das gleiche Thema behandelten, sich auf denselben Zeitraum bezogen und in einem Abstand von lediglich zwei bis drei Jahren veröffentlicht wurden, hätten diese Unterschiede umfassender analysiert werden sollen.

37.

Im Anschluss an die oben genannte Aussage enthält der Synthesebericht in einem Abschnitt, der sich mit einer Gesamtanalyse befasst, eine Schätzung der Anzahl der Arbeitsplätze, die infolge von Strukturfondsmaßnahmen in KMU geschaffen wurden. So heißt es, aus den vorliegenden Informationen gehe hervor, dass Ziel 1 zur Schaffung von etwa 800 000 Arbeitsplätzen beigetragen habe. Diese Zahl beziehe sich auf Bruttoarbeitsplätze und berücksichtige keine Substitutions-, Mitnahme- oder Multiplikatoreffekte. Die Gesamtwirksamkeit unter dem Gesichtspunkt der Nettoeffekte ließe sich nicht feststellen (26). Dieser Schlussfolgerung wird — insbesondere vor dem Hintergrund des in der thematischen Studie zu den KMU angegebenen Schätzwerts — nicht genügend Aufmerksamkeit gewidmet. Außerdem enthält die Tabelle der Ex-post-Bewertung, in der die geschaffenen Arbeitsplätze nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselt werden, keine Angaben zu Spanien, d. h., die vorgenommene Schätzung ist ganz offensichtlich unvollständig (27). Dieser Aspekt hätte in der Ex-post-Bewertung eingehender untersucht werden müssen.

38.

Unter den übrigen Punkten, die im Synthesebericht unter dem Thema Wirksamkeit behandelt werden, befindet sich eine nützliche, wenn auch kurze Zusammenfassung verschiedener relevanter Fragen, die unter verschiedenen Überschriften analysiert werden. Eine der laut dem Bericht vorhandenen Schwierigkeiten bestand jedoch in den wenig aussagekräftigen Vergleichsdaten, weshalb keine detaillierte projektbezogene Bewertung, sondern lediglich eine qualitative Bewertung möglich war (28). Ein Teil dieser qualitativen Bewertung hätte besser mit anderen thematischen Bewertungen, z. B. mit der thematischen Bewertung in Bezug auf Forschung und technologische Entwicklung (FTE), verknüpft werden können. In der Aufgabenstellung heißt es: „Zur Ermittlung der Kernthemen in Bezug auf die Durchführung der Strukturfonds wird eine umfassende Literaturdurchsicht vorgenommen“ (29). Die Art und Weise, wie über solche Erkenntnisse berichtet wird und wie diese mit den späteren Ergebnissen in Verbindung gebracht werden, weist jedoch Mängel auf. In den wenigen Fällen, in denen eine Integration in die Bewertung stattgefunden hat, hat sich dies eindeutig positiv auf die Qualität des Berichts ausgewirkt.

39.

In der Ex-post-Bewertung wird beispielsweise berichtet, dass sich die thematische Bewertung in Bezug auf Forschung und technologische Entwicklung dafür ausspreche, den Schwerpunkt der Aktivitäten stärker auf die Entwicklung regionsspezifischer Innovationsstrategien zu legen, um bestehende Kapazitäten im FTE-Bereich auszuschöpfen, anstatt sich zu bemühen, festgestellte „Technologielücken“ zu schließen. In der Ex-post-Bewertung wird geschildert, dass dies für eine ganze Reihe von Fällen zutraf und die Ergebnisse wesentlich besser ausfielen, wenn der Schwerpunkt auf die lokalen Stärken gelegt wurde (30). Dieses Beispiel verdeutlicht, wie wichtig es ist, Erkenntnisse aus anderen Berichten und Studien zu nutzen, was im Übrigen auch durch die Kriterien unterstrichen wird, die im Rahmen des Programms MEANS und dessen aktualisierter Fassung entwickelt wurden und die in die Aufgabenstellung dieser Ex-post-Bewertung eingeflossen sind (31).

40.

Die nationalen Bewertungen stützten sich selten auf eine formalisierte oder quantitative Analyse der Auswirkungen. Außerdem verwendeten die nationalen Bewerter selten die Ergebnisse quantitativer Analysen, die von Dritten durchgeführt wurden.

41.

In dem der Effizienz gewidmeten Kapitel des Syntheseberichts wird die Effizienz der Durchführung von Großprojekten in Ziel-1-Regionen untersucht. Die Analyse beruhte auf einer geografisch und thematisch repräsentativen Stichprobe von etwa 60 Großprojekten (32). Als effizient gilt ein Projekt dann, wenn die eingetretenen Effekte zu vertretbaren Kosten erzielt werden. In diesem Zusammenhang besteht das Hauptziel laut Aufgabenstellung darin, Stückkosten zu bestimmen, d. h. die Kosten je erbrachter Leistung. Diese Analyse sollte zudem auf die Qualität des Managements von Großprojekten durch die Endbegünstigten eingehen. Auf EU-Ebene sollten die Stückkosten in allen Ziel-1-Regionen analysiert werden. Große Unterschiede bei den Stückkosten in den Regionen sollten nach Möglichkeit begründet und eine Spanne für vertretbare Kosten festgelegt werden, die als Basis für künftige Leistungsvergleiche verwendet werden kann (33). Diese Anforderungen sind relevant und für ein wirksames Management von Projekten in der gesamten EU von wesentlicher Bedeutung.

42.

Die Ex-post-Bewertung hat diese Anforderungen jedoch kaum erfüllt. Dies wird auch im Synthesebericht mit der Begründung eingeräumt, die Projektleiter hätten es für nahezu unmöglich gehalten, die einzelnen Bestandteile eines Projekts zu bestimmen und seien folglich auch nicht in der Lage gewesen, Stückkosten zu berechnen (34). Eine solche allgemeine Aussage lässt darauf schließen, dass der Kenntnisstand in Bezug auf die im Rahmen der Strukturfonds geförderten Großprojekte so niedrig ist, dass die in der Aufgabenstellung enthaltene Anforderung nicht erfüllt werden konnte. Es hätte jedoch wenigstens möglich sein sollen, vergleichbare Kosten für Standardleistungen zu bestimmen, z. B. die Quadratmeterkosten für den Bau eines Fabrikgebäudes oder die Kosten pro Kilometer gebauter Straße.

43.

Einige Teilergebnisse werden in drei Tabellen vorgelegt, die sich auf den Straßenbau in den Mitgliedstaaten, Umweltprojekte in Spanien und die Kosten für jeden durch industrielle Projekte geschaffenen Arbeitsplatz beziehen (35). Diese Ergebnisse wurden jedoch kaum bewertet oder analysiert, beispielsweise um etwa im Straßenbau die Auswirkungen der unterschiedlichen Arbeitskosten und geografischen Besonderheiten zu berücksichtigen.

44.

Der Synthesebericht enthält eindeutige Schlussfolgerungen in Bezug auf die Zeitplanung bei den Projekten und die Beachtung von Haushaltsbegrenzungen. Zum einen stellt der Bericht fest, dass nur ein Drittel der 60 geprüften Projekte im ursprünglich festgelegten Zeitrahmen abgeschlossen und mehr als ein Drittel mit einjähriger Verspätung beendet wurde. Zum anderen geht aus dem Bericht hervor, dass rund zwei Drittel der geprüften Projekte mehr als die ihnen zugewiesenen Mittel benötigten. 20 % davon waren mehr als 30 % teurer als ursprünglich vorgesehen. Die Analyse beschränkt sich jedoch auf einige allgemeine Bemerkungen und enthält nur eine eingeschränkte oder gar keine Qualitätsbewertung des Managements durch die Endbegünstigten, obwohl dies in der Aufgabenstellung vorgesehen ist (36). Die relative Effizienz öffentlich-privater Partnerschaften und der durchgeführten Ausschreibungsverfahren wurde ebenfalls nicht bewertet.

45.

Laut dem Synthesebericht besteht das vorrangige Ziel der Strukturfonds darin, das langfristige Angebotspotenzial der Wirtschaft zu beeinflussen (37). Diese Angebotseffekte wirken über eine Reihe von Kanälen, die auf Folgendes ausgerichtet sind: a) Steigerung der Investitionen zur Verbesserung der physischen Infrastruktur als Beitrag zur produktiven Tätigkeit des privaten Sektors; b) Erhöhung des Humankapitals infolge von Investitionen in Aus- und Weiterbildung als Beitrag zur produktiven Tätigkeit des privaten Sektors; c) Zuführung öffentlicher Fördermittel an den privaten Sektor als Anreiz für Investitionen, wodurch die Faktorproduktivität gesteigert wird und die sektorbezogenen Kosten für Produktion und Kapital gesenkt werden (38).

46.

Des Weiteren wird im Bericht die Bedeutung der so genannten positiven externen Effekte erörtert. Darunter versteht man Situationen, in denen private Unternehmen von der Verwendung zusätzlicher Produktionsfaktoren profitieren können, ohne dass für sie Kosten entstehen. Der Effekt ist eine Steigerung der Produktivität und der preislichen Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft. Diese Überlegungen sind für eine Ex-post-Bewertung von Bedeutung. Dennoch wurde die Kofinanzierung durch den privaten Sektor von der Analyse ausgenommen, da Unsicherheiten bezüglich der zugrunde liegenden Triebkräfte bestünden (39). Dieser eingeschränkte Ansatz führt zu einer schwerwiegenden Unterbewertung der Auswirkungen bestimmter Ausgaben im Rahmen der Strukturfonds, indem einer der wesentlichen langfristigen Angebotseffekte ausgeklammert wird. Dies wird deutlich durch das im Synthesebericht angeführte Beispiel einer Entwicklungsgesellschaft veranschaulicht (40): In diesem Fall wurden durch Kofinanzierung der Ausgaben Anreize für beträchtliche zusätzliche Investitionen des privaten Sektors geschaffen. Anstatt sich auf die direkter erkennbaren Auswirkungen der Strukturfondsausgaben auf die Investitionen des privaten Sektors zu konzentrieren, bemüht sich der Bericht um die Bewertung der so genannten externen Effekte. Dafür konnten in Ermangelung von Studien, die für die geprüften Regionen relevante Elastizitätsmaße liefern, nur eingeschränkte Schätzungsmethoden angewandt werden.

47.

Zur Bewertung der Auswirkungen der Strukturfonds auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt wurde auf der Grundlage des HERMIN-Modells für vier Mitgliedstaaten (Griechenland, Spanien, Irland und Portugal) (41) sowie für die Regionen der neuen deutschen Länder und für Nordirland (42) ein makroökonomisches Modell angewandt. Mit diesem Ansatz sollten die Auswirkungen der Ziel-1-Programme auf das BIP und die Beschäftigung gemessen werden.

48.

Ein alternatives Bewertungsszenario wäre die Verwendung mikroökonomischer Projektdaten zur Messung der gesamten oder aggregierten Auswirkungen der Strukturfonds auf regionaler oder nationaler Ebene. Zwar sollen für alle Ziel-1-Regionen standardisierte Daten verwendet werden, doch bereitet die Erfassung mikroökonomischer Daten Schwierigkeiten. Daher wird versucht, die Auswirkungen ausschließlich anhand makroökonometrischer Modelle zu messen, die mit zahlreichen Einschränkungen und Annahmen verbunden sind, welche die Bewertung aus den nachstehend erläuterten Gründen erheblich beeinträchtigen können. Dies wiederum führt zu einer Einschränkung der daraus abzuleitenden Schlüsse.

49.

Nachfolgend werden die Hauptschwierigkeiten erläutert, die im Zusammenhang mit der spezifischen Anwendung des Makromodells HERMIN im Rahmen der untersuchten Ex-post-Bewertung festgestellt wurden:

50.

Das HERMIN-Modell scheint daher — so wie es angewandt wurde — nicht geeignet zu sein, eine Schätzung der Auswirkungen der Strukturfondsmaßnahmen in Ziel-1-Regionen zu generieren.

51.

Der Hof hat die Ergebnisse der HERMIN-Simulationen in Bezug auf die Änderung der Arbeitslosenquoten vor dem Hintergrund einer Reihe vorab formulierter Hypothesen analysiert (46). Die Ergebnisse dieser Analyse werden in Anhang IV dargelegt. Sie weichen in Bezug auf die Arbeitslosigkeit erheblich von den Ergebnissen aus anderen Quellen ab.

52.

Im Übrigen wurde in vielen Fällen nicht untersucht, inwieweit die Zwischenziele erreicht wurden.

53.

Im Hinblick auf das strategische Ziel der Konvergenz wird im Synthesebericht lediglich erwähnt, dass die allgemeine Konvergenz zwischen den Mitgliedstaaten voranschreitet, jedoch in den einzelnen europäischen Regionen nicht in gleichem Umfang. Dem Bericht zufolge ist es fraglich, ob die Konvergenz auf die Strukturfonds zurückzuführen ist (47).

54.

Die Management- und Durchführungsregelungen, die für die Ziel-1-Programme getroffen wurden, sind für die Wirksamkeit, Effizienz und Auswirkungen der Strukturfonds von entscheidender Bedeutung. Dieser Aspekt wurde sowohl in der Aufgabenstellung als auch im methodischen Leitfaden unterstrichen und wird in den nationalen Bewertungen (48) aufgegriffen. Die nationalen Bewertungsberichte beschreiben die Auswirkungen auf die Managementsysteme, stellen jedoch auch Situationen heraus, in denen sich stärkere Auswirkungen auf die Managementsysteme hätten ergeben können.

55.

Die Bedeutung dieses Themas wird auch im Synthesebericht anerkannt. Im Abschnitt mit den Empfehlungen (49) beziehen sich 13 der 19 Empfehlungen auf Managementthemen.

56.

Der Synthesebericht enthält eine Reihe relevanter Informationen über das Management der EU-Strukturfonds und nimmt Bezug auf mehrere Schlussfolgerungen der im Jahr 1999 durchgeführten thematischen Bewertung über den partnerschaftlichen Ansatz. Auf diese Weise wird eine Kontinuität in der Bewertung sichergestellt, und es werden einige Nachweise vorgelegt, die die in der thematischen Bewertung enthaltenen Beobachtungen bekräftigen oder infrage stellen. In einer Reihe von Bereichen stehen die Schlussfolgerungen jedoch im Widerspruch zur thematischen Bewertung.

57.

Im Synthesebericht wird die durchschnittliche Mitgliederzahl der Begleitausschüsse nach Mitgliedstaaten aufgegliedert angegeben. Der Gesamtdurchschnitt lag bei 44 Mitgliedern, wobei die Angaben jedoch zwischen 15 und 85 Mitgliedern stark variieren. Der Bericht gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die hohe Mitgliederzahl in allen Mitgliedstaaten als wesentliche Beeinträchtigung der Effizienz der Begleitausschüsse angesehen wurde (50). Dagegen lautete die Schlussfolgerung in der thematischen Bewertung, es gebe keine Hinweise darauf, dass die Ausschüsse durch eine Erweiterung ihres Mitgliederkreises an Effizienz verlören. Angesichts dieser sehr unterschiedlichen Schlussfolgerungen in den beiden Berichten wäre es angemessen gewesen, diesen Aspekt im Synthesebericht eingehender zu analysieren und konkretere Empfehlungen für die Zukunft auszusprechen.

58.

Ein weiterer Bereich, in dem ein Bezug zur thematischen Bewertung bestand, ist die Verwaltung der verschiedenen Fonds. Beide Bewertungen gelangten zu dem Schluss, dass die Fonds nach unterschiedlichen Grundsätzen und unter Zugrundelegung unterschiedlicher finanzieller Anforderungen funktionieren, wodurch Synergien zwischen ihnen eingeschränkt werden. Diese wichtige Feststellung entspricht den Ansichten, die auch der Hof bereits geäußert hat (51), und unterstreicht die Notwendigkeit, die Synergien zwischen den Fonds zu verbessern.

59.

Die in Bezug auf die Wirksamkeit der allgemeinen Managementsysteme vorgenommene Bewertung weist ebenfalls einige Mängel auf. Im Synthesebericht heißt es: „In den nationalen Bewertungen wurden die Managementsysteme in weniger als der Hälfte der für eine Förderung in Betracht kommenden Mitgliedstaaten als geeignet erachtet.“ Dies ist ein wichtiges Ergebnis, weshalb eine eingehende Analyse sowohl der erfolgreichen Fälle als auch der ermittelten Schwachstellen angebracht gewesen wäre. Zwar werden einige Punkte näher ausgeführt, doch fehlt es dem Bericht insgesamt an Klarheit darüber, was tatsächlich festgestellt wurde.

60.

Bei der thematischen Bewertung über den partnerschaftlichen Ansatz im Bereich der Strukturfonds (1999) wurde festgestellt, dass mit diesem Prinzip eine Reihe von Vorteilen für die Durchführung der Strukturfonds verbunden ist (52). Im Synthesebericht heißt es: „Diese Vorteile wurden im Allgemeinen auch von den Mitgliedstaaten anerkannt, die an der Durchführung der Ziel-1-Programme für den Zeitraum 1994-1999 beteiligt waren. Horizontale Partnerschaften wurden als ‚Mehrwert schaffende‘ Aspekte der Europäischen Programmplanung begrüßt.“ (53) Dies ist ein wichtiges Ergebnis, und obwohl einige Besonderheiten verschiedener Fälle, einschließlich kurzer Bemerkungen zu negativen Erfahrungen oder Schwierigkeiten, herausgestellt wurden, hätte das Augenmerk stärker darauf gelegt werden können, welche Verbesserungen auf der Grundlage der genannten Erfahrungen erreicht werden könnten, um die Wirksamkeit des partnerschaftlichen Ansatzes zu erhöhen.

61.

Der Projektbeantragungs-/Projektauswahlprozess wird als einer der beiden Prozesse angeführt, bei denen am häufigsten von administrativen Problemen berichtet wurde. Es wird eine Reihe von Beispielen genannt, die darauf hindeuten, dass die Verfahren nicht klar genug sind und dass die Kommission schnellstmöglich vorgeben sollte, welche Vorgehensweisen sich in diesem Bereich bewährt haben. In einer Tabelle wird die Dauer des Projektauswahlprozesses nach Ländern aufgegliedert dargestellt. Für drei Mitgliedstaaten werden jedoch keine Daten geliefert. Die Dauer des Prozesses für die übrigen Mitgliedstaaten reicht von zwei bis neun Monaten, wobei die durchschnittliche Dauer bei fünf Monaten liegt. Die angeführten Informationen zeigen, dass der Antragsprozess noch weiter verbessert werden muss. In diesem Zusammenhang wurde keine eingehende Analyse in Bezug auf die jeweiligen Vorteile/die Wirksamkeit des Wettbewerbsverfahrens und des Wartelistenverfahrens vorgenommen.

62.

Auch die Begleit- und Kontrollprozesse müssen angemessen berücksichtigt werden. Im Synthesebericht heißt es, dass die Systeme der Finanzkontrolle in den Mitgliedstaaten, die an den Ziel-1-Programmen des Zeitraums 1994-1999 beteiligt waren, offenbar relativ gut funktioniert haben, auch wenn einige Anpassungen an die neuen Finanzvorschriften aus dem Jahr 1997 notwendig waren. In den meisten Mitgliedstaaten wurden die Systeme der Finanzkontrolle für zweckdienlich und ihre Funktionsweise für relativ effizient befunden. Die Finanzkontrolle war offenbar im Allgemeinen zuverlässig, und die 5 %-Regel wurde eingehalten (54). Dieses Ergebnis deckt sich nicht mit den Feststellungen in verschiedenen Berichten des Hofes (55), aus denen hervorgeht, dass die Finanzkontrolle der Strukturfondsprogramme des Zeitraums 1994-1999 erhebliche Mängel aufwies.

63.

Ein weiteres Element des Begleitprozesses, das mit administrativen Problemen verbunden ist, sind die nichtfinanziellen Begleit- und Bewertungssysteme. An der Begleitung wird heftige Kritik geübt. Die Schlussfolgerung des Syntheseberichts lautet, dass die Begleitung weiterhin eine der wesentlichen Schwachstellen ist, obwohl seit dem ersten Programmplanungszeitraum Bemühungen um ihre Verbesserung stattgefunden haben. Es wird moniert, die vorhandenen Daten seien bruchstückhaft und inkohärent, konzentrierten sich zu sehr auf physische Ergebnisse und seien oft von zweifelhafter Zuverlässigkeit (56). Weiterhin heißt es: „In allen Mitgliedstaaten wurden die zu Beginn des Programms definierten Ziele nicht ausreichend quantifiziert“ (57). Bei sieben der zehn aufgeführten Mitgliedstaaten wurde die Quantifizierung als mangelhaft angegeben, bei einem Mitgliedstaat wurde ein unterschiedliches Maß an Quantifizierung festgestellt, und bei zwei Mitgliedstaaten wurde die Quantifizierung nur zu Beginn des Programms als angemessen beurteilt. Der Bericht enthält für jeden Mitgliedstaat eine Kurzzusammenfassung. Weitere Informationen werden jedoch nicht geliefert.

64.

In dem Bericht heißt es außerdem, die für die Begleitung der Programme des Zeitraums 1994-1999 eingerichteten Computersysteme seien häufig wegen ihrer mangelnden Integrationsfähigkeit in Bezug auf andere Programme und Fonds kritisiert worden. Dies habe die Fähigkeit der Verwaltungsbehörden beeinträchtigt, einen Überblick über den Durchführungsstand der Programme zu behalten, und spätere Bewertungen erschwert (58). Diese Ergebnisse geben auch Anlass zu Zweifeln an der Gültigkeit der früheren Schlussfolgerung des Berichts, die Finanzverwaltung des Programms habe gut funktioniert, wenn gleichzeitig die Begleitinformationen, die für die Verwaltung doch von wesentlicher Bedeutung sind, für bruchstückhaft, inkohärent und von zweifelhafter Zuverlässigkeit befunden werden (56).

65.

Der Synthesebericht enthält im Übrigen einige kurze Bemerkungen zu den so genannten „internen Bewertungen“ (59). So heißt es: „Diese internen Bewertungen wurden von Ministerien oder regionalen Behörden mit Hilfe von Universitäten und externen Einrichtungen vorgenommen. Der Umfang, in dem die Bewertungen durchgeführt wurden, mag angesichts der Mängel in den Begleitsystemen überraschen. Hier zeigt sich möglicherweise, dass die Durchführung von Bewertungen als Verpflichtung betrachtet wurde. Die Ergebnisse haben sich allerdings häufig im Programmmanagement niederschlagen“ (60). Angesichts dieser Feststellung wäre es sinnvoll gewesen, das Augenmerk stärker auf diese internen Bewertungen zu richten und die von den jeweiligen Ministerien oder regionalen Behörden erzielten Ergebnisse zu nutzen. Stattdessen enthält der Synthesebericht lediglich einige sehr allgemeine Bemerkungen, die für die Ex-post-Bewertung insgesamt kaum von Bedeutung sind.

66.

Im Hinblick auf den Programmplanungszeitraum 2000-2006 wird im Synthesebericht festgestellt, dass Anstrengungen unternommen wurden, um eine Lösung für das Begleitproblem des Zeitraums 1994-1999 zu finden (61).

67.

Vor dem Hintergrund der verschiedenen bei der Analyse des Syntheseberichts festgestellten Probleme erscheint es angezeigt, die ursprüngliche Aufgabenstellung genauer zu betrachten. Die Aufgabenstellung wies ebenso wie der Eröffnungsbericht und der methodische Leitfaden einige Mängel auf. Dazu gehören insbesondere folgende Aspekte:

68.

Darüber hinaus wurde der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der EU und der Konvergenz der weniger entwickelten Mitgliedstaaten in der Aufgabenstellung keine ausreichend hohe Bedeutung beigemessen, obwohl diese Entwicklungen zu den Hauptzielen der Strukturmaßnahmen zählen. Der Eröffnungsbericht enthält einige Fragen bezüglich der verwendeten Entwicklungsmodelle, der zu beseitigenden Wachstumshemmnisse sowie der Kanäle, über die Auswirkungen auf die regionale Wirtschaft erwartet werden können (68). Im Idealfall hätte die Ex-post-Bewertung jedoch empirische Studien über die Konvergenz zwischen den Regionen und die Verringerung der Unterschiede als Folge von Faktoren wie Investitionen in die Infrastruktur, Entwicklung des Bildungssystems und Entwicklung der Kapazitäten im Bereich Forschung und Entwicklung enthalten sollen.

69.

Als Bewertungsziel wäre es zudem sinnvoll gewesen, die Ermittlung und Analyse bestimmter Fallstudien vorzusehen, welche Richtwerte für die regionale Entwicklungspolitik liefern, beispielsweise in den Bereichen Clustering und Zentren des Wirtschaftswachstums.

70.

Zu Beginn der Bewertung wurde in Bezug auf die Eignung der Strategie eine Liste mit Problemen und Fragen erstellt. Die Bewertungsrichtlinien in der Aufgabenstellung (69) und im methodischen Leitfaden waren jedoch nicht ausreichend präzise oder konkret.

71.

Der (allgemeine) Vertrag zwischen der Kommission und den für die Durchführung der Bewertung ausgewählten Beratern sah vor, dass diese unter der Verantwortung und Aufsicht von Bediensteten der Kommission technische Hilfe bei der Bewertung zu leisten hatten. Die Qualität der Bewertung sollte von der Kommission auf der Grundlage der Kriterien beurteilt werden, die im Rahmen des Programms MEANS entwickelt wurden.

72.

Die Lenkungsgruppe, deren Vorsitz die Generaldirektion Regionalpolitik führte und der auch Vertreter anderer Generaldirektionen angehörten, war an der Ausarbeitung der Aufgabenstellung, der Genehmigung der Methoden und des genauen Arbeitsplans (im Eröffnungsbericht) sowie an der Prüfung der nationalen Berichte und des Syntheseberichts beteiligt. Zu ihrer Unterstützung wurde ein aus vier Sachverständigen bestehendes Gremium eingerichtet, dessen Hauptziel darin bestand, die Erarbeitung von Bewertungen hoher Qualität sicherzustellen. Die Beiträge dieser Sachverständigen kamen jedoch zu spät, so dass eine deutliche Verbesserung der Bewertungsqualität nicht mehr möglich war.

73.

Der vertraglich vereinbarte Zeitplan wurde nicht eingehalten. Die Einreichung der verschiedenen Berichte erfolgte verspätet, was zur Folge hatte, dass der abschließende Synthesebericht und die nationalen Berichte der Kommission nicht innerhalb des vorgesehenen Zwölfmonatszeitraums, d. h. bis zum 12. November 2002, sondern erst im April 2003 vorgelegt wurden. Veröffentlicht wurden sie im Mai 2003. Offenbar war der Zeitplan von vornherein zu eng gesteckt und sah keine ausreichenden Zeitreserven für die Bearbeitung der vergleichsweise hohen Zahl von Änderungs-/Verbesserungswünschen zu den Berichten vor, die von den Sachverständigen und den Vertretern der Lenkungsgruppe eingebracht wurden. Dies hat wichtige Konsequenzen für künftige Ex-post-Bewertungen.

74.

In der Aufgabenstellung (70) ist die Prüfung von zwei speziellen Themen je Mitgliedstaat vorgesehen, und eine Liste mit Themenvorschlägen wurde beigefügt. In keinem der nationalen Bewertungsberichte wurde dieser Aspekt jedoch eingehender behandelt. Zwar enthalten einzelne Kapitel manchmal Statistiken oder eine Teiluntersuchung dieser Themen; eigens erforscht, wie in der Aufgabenstellung gefordert, wurden sie jedoch nicht.

75.

Als allgemeine Schlussfolgerung lässt sich zusammenfassen, dass die Beaufsichtigung des Bewertungsprozesses durch die Kommission verbesserungsbedürftig ist. Insbesondere hätte die Kommission angesichts der Tatsache, dass sich das Fehlen zuverlässiger Daten und Leistungsindikatoren sowie präziser Zielsetzungen von Beginn an abzeichnete, sicherstellen müssen, dass geeignete Maßnahmen getroffen werden, um diesen wesentlichen Mängeln entgegenzuwirken. Außerdem hätte sich die Bewertung angesichts des straffen Zeitplans und der inhärenten Schwierigkeiten stärker auf die wesentlichen Elemente konzentrieren müssen, und es hätte nicht versucht werden sollen, eine so umfassende Gesamtbewertung des Programmplanungszeitraums vorzunehmen.

76.

Angesichts der in den vorstehenden Abschnitten dargelegten Probleme konnte der Ex-post-Bewertungsprozess nur begrenzt zu brauchbaren Empfehlungen führen. Während sich in Bezug auf den Programminhalt nur wenige Empfehlungen aus dem Prozess ableiten ließen, brachte er eine Reihe relevanter und sinnvoller Vorschläge dazu hervor, wie das Management der Strukturfonds und deren Durchführung verbessert werden kann (71).

77.

Im Bericht wird die Empfehlung ausgesprochen, die Begleitausschüsse weniger mit Fragen der Finanzverwaltung als vielmehr mit strategischen Fragen zu befassen (72). Dennoch sollten die Begleitausschüsse, wie in den entsprechenden Verordnungen vorgesehen, beide Funktionen erfüllen können.

78.

Aus den Bewertungen ergeben sich Empfehlungen für den Programmplanungszeitraum 2000-2006, die sich hauptsächlich auf die Managementsysteme beziehen. Die Empfehlungen betreffen eine breite Palette von Themen und gehen im Allgemeinen gut auf die spezielle Situation des jeweiligen Mitgliedstaats ein.

79.

Hinsichtlich der Programme des Zeitraums 2000-2006 beziehen sich die wichtigsten Lehren, die aus der Ex-post-Bewertung des vorangegangenen Zeitraums gezogen werden können, auf die Durchführung — insbesondere unter Berücksichtigung der Arbeit anhand von Fallstudien, mit denen die Wirksamkeit und Effizienz der Strukturfondsmaßnahmen bewertet wurde.

80.

In Bezug auf die Zeit nach 2006 sind die im Synthesebericht ausgesprochenen Empfehlungen wenig umfangreich und allgemeiner Natur. Dennoch sind sie immer noch relevant und daher auch nützlich. Beispielsweise heißt es in dem Bericht, dass vermehrt unabhängige, laufende Bewertungen herangezogen werden könnten, die objektive externe Beiträge liefern (73). Dies ist zwar eine sinnvolle Empfehlung, doch wäre es besser gewesen, dies vor Beginn der untersuchten Ex-post-Bewertung zu beherzigen.

81.

Im Zusammenhang mit der Bewertung der Ziel-1-Regionen unter der Leitung der Generaldirektion Regionalpolitik wurde eine weitere Bewertung unter der Leitung der Generaldirektion Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit durchgeführt, die sich auf die ESF-Aktivitäten im Rahmen der Ziele 1, 3 und 4 und die Gemeinschaftsinitiativen Beschäftigung und Adapt bezog. Die Aufgabenstellung für letztere Ex-post-Bewertung setzte die Verwendung der Ergebnisse aus der Bewertung der Ziel-1-Regionen voraus. Trotz organisatorischer Regelungen zur Erleichterung einer wirksamen Koordinierung zwischen den beiden Bewertungen gibt es jedoch kaum Hinweise darauf, dass eine solche Koordinierung stattgefunden hat.

Kasten 2Gesamtschlussfolgerungen der Bewertung durch die Generaldirektion Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und ChancengleichheitDie Bewertung war darauf ausgerichtet, die Auswirkungen der ESF-Aktivitäten in den Mitgliedstaaten auf der Ebene von Personen und von Systemen zu beurteilen. Außerdem sollten die Auswirkungen und die Wirksamkeit der Gemeinschaftsmaßnahmen bei bestimmten Strukturproblemen analysiert und der gemeinschaftliche Mehrwert ermittelt werden. Im Rahmen der zur Erreichung dieser Ziele angewandten Methodik sollten die Prüfer u. a. angeben, ob die Fälle, mit deren Bewertung sie beauftragt wurden, bestimmte Hypothesen unterstützten oder widerlegten.Der Bericht nennt eine Reihe von Stärken, die sich folgendermaßen zusammenfassen lassen: Ein großer Teil der ESF-Förderung war auf Langzeitarbeitslose ausgerichtet, was wegen der Hartnäckigkeit dieses Problems als angemessen betrachtet wurde. Die Verbesserungen der Arbeitsmarktposition der Begünstigten entsprachen den eingesetzten Ressourcen. In mehreren Mitgliedstaaten wurden bedeutende Verbesserungen bei Arbeitsvermittlungsdiensten sowie bei der Bereitstellung von Leistungen im Zusammenhang mit der allgemeinen und beruflichen Bildung erzielt. Die eingesetzten Ressourcen ermöglichten die Stärkung bestimmter politischer Prioritäten, wie etwa Chancengleichheit, Anpassung der Arbeitnehmer und gezielte Förderung von Arbeitnehmern mit Behinderungen. Mit Hilfe des Europäischen Sozialfonds wurden die Sozialpartner und die regionalen Behörden stärker eingebunden. Die bereitgestellten Mittel trugen dazu bei, die Kapazitäten für das Management und für die Durchführung von Arbeitsmarktmaßnahmen auf allen Ebenen zu verbessern.Der Bericht weist jedoch ebenfalls auf eine Reihe von Schwächen hin: Die Umsetzung war größtenteils von der Verfügbarkeit der Ressourcen und nicht von politischen Entscheidungen abhängig und fand parallel und isoliert von allen relevanten politischen Debatten statt. Die Beihilfen wurden hauptsächlich für die Aus- und Weiterbildung bereitgestellt und größtenteils an Anbieter von Dienstleistungen vergeben. Ohne eine Integration in andere Maßnahmen ist dies jedoch nicht die wirksamste Art, Langzeitarbeitslosen zu helfen. Aus diesem Grund ist bei diesen Maßnahmen die Wahrscheinlichkeit von Mitnahmeeffekten hoch. Zudem gab es komplexe Verwaltungsregelungen, während die Bewertungsmodalitäten mangelhaft festgelegt wurden und unstrukturiert waren.

82.

Der Einfluss von ESF-Maßnahmen zeigt sich häufig in Form eines Beitrags oder eines potenziellen Effekts, der nicht greifbar und deshalb nur schwer quantifizierbar ist (74). Ungeachtet dieses Problems muss eines der vorrangigen Ziele einer Bewertung dennoch darin bestehen, die Auswirkungen zu beurteilen, und in diesem Zusammenhang auch die Frage nach der Wirksamkeit und Effizienz zu behandeln. Dies wurde demnach auch von der Ex-post-Bewertung erwartet.

83.

Für eine Analyse der Auswirkungen der ESF-Maßnahmen enthält der Synthesebericht — nach Ländern und Zielen aufgegliederte — Schätzungen in Bezug auf die Anzahl der ESF-Begünstigten (75). In Ergänzung zu den nationalen Bewertungsberichten wird in der Ex-post-Bewertung zudem versucht, eine Reihe vorab formulierter Hypothesen zu belegen (76). Auf diese Punkte wird in den nachfolgenden Ziffern eingegangen.

84.

Eine der grundlegenden Anforderungen an die Ex-post-Bewertung der ESF-Aktivitäten betrifft die Anzahl der Begünstigten des Programms im Zeitraum 1994-1999. Der Bericht enthält eine Tabelle, in der die geschätzte Anzahl der Begünstigten mit 52 Millionen angegeben wird. Die Anmerkungen zu dieser Tabelle geben jedoch Anlass zu ernsthaften Zweifeln an den angegebenen Zahlen (77). Die Unsicherheit bezüglich der Richtigkeit der Daten beeinträchtigt die Aussagekraft einiger nützlicher und relevanter Bemerkungen in anderen Teilen der Bewertung.

85.

Der Synthesebericht (76) enthält außerdem Schätzungen der Auswirkungen der ESF-Maßnahmen auf Personen. Diese Informationen sind möglicherweise in mehrfacher Hinsicht von Bedeutung, u. a. für die Berechnung der Stückkosten der Programme sowie für Schätzungen der Begünstigten, die sich nach zwölf Monaten immer noch in einem Beschäftigungsverhältnis befinden. Einige Faktoren — darunter vor allem die fehlende Erklärung, woher die Daten stammen — schränken den Nutzen dieser Informationen jedoch stark ein. In dem Bericht heißt es diesbezüglich nur, dass die für diese Schätzungen zugrunde gelegten Werte auf der Grundlage der einzelnen untersuchten Fälle und einer Literaturdurchsicht ermittelt wurden (75). Eine solche Aussage kann nicht als ausreichend betrachtet werden, und es sind detailliertere Informationen über die Herkunft der verschiedenen Schätzungen erforderlich, um die Anwendbarkeit dieser Zahlen besser einordnen zu können (z. B. Richtwerte für Stückkosten oder Erfolgsquoten von Programmen).

86.

Ein weiterer unbefriedigender Aspekt betrifft die Analyse der Daten. Die Feststellungen in der Bewertung und die Zahlenangaben in der zugehörigen Tabelle sind widersprüchlich. Im Text heißt es beispielsweise, dass die Stückkosten für Arbeitslose und junge Arbeitslose im Allgemeinen niedriger waren, für jeden beschäftigten Arbeitnehmer bei etwa 6 000 Euro lagen, und für Personen mit Behinderung sowie für Langzeitarbeitslose beträchtlich höher und breiter gestaffelt waren (75). In der Tabelle dagegen wird angegeben, dass die Stückkosten für Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen für Arbeitslose am höchsten (6 000 Euro) waren und die Stückkosten für die Integration von behinderten Personen im unteren Bereich (4 000 Euro) lagen. Im Übrigen ist es allgemein üblich, die entsprechende Spanne anzugeben, wenn geltend gemacht wird, zwischen den Programmen und innerhalb der Programme seien „starke Schwankungen“ zu verzeichnen. Die Analyse in diesem Abschnitt ist von begrenztem Wert, da sie sich zu oft auf die Bewertung einer einzigen Zahl beschränkt, anstatt eine einschlägige Spanne von Werten festzulegen und eine umfassendere Analyse dieser in den verschiedenen untersuchten Fällen ermittelten Spannen vorzunehmen.

87.

Solche Widersprüche zwischen den Bemerkungen und den Zahlenangaben sind auch in anderen Teilen des Berichts (Kapitel 3) zu finden (siehe einige Beispiele hierfür in Kasten 3).

Kasten 3Beispielsweise heißt es im Bericht: „Die ESF-Ausgaben pro Kopf waren in Irland, Portugal und Griechenland (vollwertige Ziel-1-Länder) sowie in Spanien (1) am höchsten.“ In Tabelle 3.1 sind die ESF-Ausgaben pro Kopf und Jahr jedoch für Portugal mit 2 086 Euro, für Deutschland mit 405 Euro, für Irland mit 12 Euro und für Griechenland mit 17 Euro angegeben. Die in der Tabelle angegebenen Zahlen stimmen ganz offensichtlich nicht mit den Angaben im Text überein. Noch signifikanter ist die Aussage, dass die ESF-Ausgaben für Bildung im Verhältnis zu den nationalen Ausgaben in allen Ländern niedriger waren als die entsprechenden Ausgaben im Verhältnis zu den aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen (ALMP) und dass die höchsten Ausgaben auf Griechenland und Portugal entfielen (2). In Tabelle 3.1 sind jedoch in der Spalte mit den ESF-Ausgaben für Bildung im Verhältnis zu den nationalen Ausgaben für Griechenland keine ESF-Ausgaben angegeben.In Abschnitt 3.2.3 (3) wird beispielsweise angegeben, dass die nationalen Ausgaben für Aus- und Weiterbildungsprogramme für den Arbeitsmarkt als Anteil des BIP in einem Bereich zwischen 0,2 % in Luxemburg und 0,58 % in Schweden lagen (4). In Tabelle 3.3 wird jedoch bei den Ausgaben für Aus- und Weiterbildungsprogramme für Dänemark ein Wert von 0,94 % des BIP ausgewiesen, ein nahezu doppelt so hoher Wert wie für Schweden. Als weiteres Beispiel kann Abschnitt 3.2.6 (5) herangezogen werden, der sich mit den Ausgaben für die Integration behinderter Personen befasst. Im Text heißt es dazu, dass der Beitrag des Europäischen Sozialfonds in Portugal, Spanien, Griechenland und Österreich besonders wichtig war. In Tabelle 3.6 werden Spanien und Griechenland jedoch als Länder aufgeführt, in denen keine ESF-Ausgaben für behinderte Personen getätigt wurden. Ein weiteres Beispiel befindet sich in Abschnitt 3.2.7, der die Ausgaben für Bildung betrifft. Dort heißt es, dass die meisten ESF-Mittel Griechenland, Irland und Portugal zugewiesen wurden (6). In Tabelle 3.7 wird Griechenland jedoch als Land geführt, in dem keine ESF-Ausgaben für allgemeine und berufliche Bildung getätigt wurden.(Synthesebericht: (1) S. 78; (2) S. 79; (3) S. 81; (4) S. 81; (5) S. 84; (6) S. 85.)

88.

Die an der Ex-post-Bewertung beteiligten Bewerter sollten angeben, ob die von ihnen untersuchten Fälle bestimmte Hypothesen, die auf der Grundlage einer ersten Literaturdurchsicht und der Ergebnisse aus der Anfangsphase der Bewertung formuliert worden waren, unterstützten oder widerlegten. Der Bericht gibt an, dass es für vier Hypothesen stichhaltige unterstützende Belege gibt (siehe Tabelle 3  (78)). Die angegebenen Daten bestätigen diese Aussage jedoch nicht. Beispielsweise waren lediglich sieben der 30 Bewerter der Auffassung, dass es stichhaltige unterstützende Belege für die erste Hypothese gibt. Diese Ergebnisse hätten objektiver bewertet werden sollen.

89.

Die Aufgabenstellung in Bezug auf die Auswirkungen des Europäischen Sozialfonds im Zeitraum 1994-1999 sah auch vor, dass bewertet werden sollte, inwieweit die ESF-Aktivitäten zur Unterstützung des Ziels der Chancengleichheit (79) beigetragen haben. Auf diesen Aspekt wird in Kapitel 7 des Berichts eingegangen. Dort heißt es jedoch: „Ein wichtiges Ergebnis bestand darin, dass nach Geschlechtern getrennte Daten EU-weit nicht systematisch für alle ESF-Ziele und Gemeinschaftsinitiativen erfasst wurden“ (80). Aus diesem Grund war die Studie in Bezug auf die Bewertung dieses Themas stark eingeschränkt. Diese Feststellung kann schwerlich als wichtiges Ergebnis des Berichts akzeptiert werden, denn dieser Mangel hätte bereits durch eine Voranalyse aufgedeckt werden können. Daraufhin hätten zur Beseitigung der Einschränkung Feldforschung betrieben und Stichprobenerhebungen durchgeführt werden müssen, anstatt einfach zu folgern, dass nach Geschlechtern getrennte Daten nicht verfügbar waren.

90.

Hinsichtlich der Auswirkungen der ESF-Aktivitäten auf Personen wurden die Interventionen im Rahmen der „kombinierten Maßnahmen“ (81) nicht speziell untersucht, obwohl ihnen ein wesentlicher Prozentsatz der ESF-Mittel (18 %) zugewiesen wurde. Daher sind die diesbezüglichen Schlussfolgerungen des Syntheseberichts ziemlich dürftig. In dem Bericht heißt es: „Die Bewertungsarbeit deutet weitgehend auf positive Ergebnisse hin. Allerdings sind die Bewertungsmethoden weniger auf die Bewertung des Erfolgs der kombinierten Maßnahmen im Vergleich zu den Einzelmaßnahmen ausgerichtet als darauf, die wirksamsten Bestandteile der Programme zu ermitteln“ (82).

91.

Im Hinblick auf die Auswirkungen der aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen (ALMP) insbesondere in den Ziel-1-Ländern gelangt der Synthesebericht zu einigen Schlussfolgerungen, ohne diese angemessen zu begründen.

92.

In Bezug auf den relativen finanziellen Beitrag des ESF gelangt der Synthesebericht zu der Schlussfolgerung (83), dass die kombinierte Zuteilung von nationalen Ausgaben und ESF-Mitteln offenbar weder zu einer Angleichung des Ausgabenverhaltens zwischen den Ländern noch zur Annahme von Normen geführt hat, die die Zuweisung von Mitteln von bestimmten Wirtschafts- und Arbeitsmarktbedingungen abhängig machen (84). Diese Schlussfolgerung erscheint angesichts der Fehlerzahl in den jeweiligen Tabellen und/oder der Fehler in der diesbezüglichen Analyse kaum haltbar. Eine weitere wesentliche Schlussfolgerung in diesem Teil des Berichts lautet: „Diese Umstände deuten darauf hin, dass nicht bei allen ESF-Maßnahmen der Grundsatz der Zusätzlichkeit erfüllt war“. Weiter heißt es: „Zusätzlichkeit in dem Sinne, dass die vom ESF kofinanzierten Maßnahmen sonst vermutlich nicht stattgefunden hätten, war mit einer höheren Wahrscheinlichkeit dort gegeben, wo sich die ESF-Mittel auf bestimmte Arten von Maßnahmen richteten und konzentrierten und wo die entsprechenden nationalen Ausgaben und Programme im Vergleich zu anderen Ländern mit ähnlichen Arbeitsmarktbedingungen verhältnismäßig begrenzt und wenig entwickelt waren“. Auch hier ist schwer nachvollziehbar, wie diese Schlussfolgerung — insbesondere angesichts der Widersprüche zwischen der Analyse und den in den Tabellen enthaltenen Daten — aus den in diesem Kapitel angeführten Belegen abgeleitet werden kann.

93.

Hinsichtlich der Hypothesen über die Auswirkungen des ESF auf Systeme ergibt sich ein ähnliches Problem wie das oben geschilderte. In diesem Zusammenhang wird angegeben, dass für sieben Hypothesen stichhaltige unterstützende Belege vorliegen (85). Die Analyse der angeführten Daten zeigt jedoch auch hier, dass diese Schlussfolgerung nicht gerechtfertigt ist.

94.

Unter angemessener Berücksichtigung der Sachzwänge, denen die Bewerter unterlagen, sind nachfolgend einige kritische Bemerkungen zu der von der Kommission vorgenommenen Beurteilung der Ex-post-Bewertung nötig, bei der die Kommission zu einem insgesamt zufrieden stellenden Gesamturteil gelangte.

95.

Die Bewertung des Berichts durch die Generaldirektion Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit beruht auf acht Leistungskriterien und vier möglichen Qualitätsstufen — „ausgezeichnet“, „gut“, „annehmbar“ und „nicht annehmbar“. Bei keinem der angewandten Kriterien lautet die Bewertung „ausgezeichnet“ oder „nicht annehmbar“. Vier Kriterien werden mit „gut“ bewertet: „Bedarfsdeckung“, „relevanter Umfang“, „vertretbarer Aufbau“ und „Klarheit des Berichts“. Bei den vier übrigen untersuchten Kriterien, „zuverlässige Daten“, „fundierte Analysen“, „glaubwürdige Ergebnisse“ und „unvoreingenommene Schlussfolgerungen“, lautet die Bewertung „annehmbar“.

96.

Es ist bezeichnend, dass die Generaldirektion Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit bei letzteren vier Kriterien zu einer weniger positiven Einschätzung gelangte als bei den ersten vier Kriterien. Angesichts der festgestellten Probleme im Hinblick auf die Zuverlässigkeit der Daten und angesichts der Unstimmigkeiten in den diesbezüglichen Kommentaren (wie in diesem Bericht aufgezeigt) war der Bewertungsbericht jedoch nach Auffassung des Hofes nicht zufrieden stellend, und zwar insbesondere in Bezug auf die Zuverlässigkeit der Daten, die Fundiertheit der Analysen, die Glaubwürdigkeit der Ergebnisse und die Unvoreingenommenheit der Schlussfolgerungen.

97.

Auch auf der Grundlage der nationalen Bewertungsberichte lassen sich hinsichtlich der Bewertungsziele und -ergebnisse einige relevante Feststellungen treffen:

98.

Die unter die Stichprobe fallenden nationalen Berichte enthalten nicht immer eine eingehende Analyse der Auswirkungen der ESF-Maßnahmen auf die Politik in den jeweiligen Mitgliedstaaten. Im Allgemeinen wird jedoch darauf hingewiesen, dass der ESF einen Einfluss auf die Entwicklung von aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen hatte, und in einigen Fällen wurde auch ein konkreter, direkter Effekt gemeldet. In einigen anderen Fällen hieß es dagegen, es sei schwierig, den Nachweis zu erbringen, dass der ESF Änderungen bei den aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen bewirkt hat.

99.

In allen nationalen Bewertungsberichten und im Synthesebericht werden die Auswirkungen auf die Systeme im Zusammenhang mit den Arbeitsvermittlungsdiensten, der allgemeinen und beruflichen Erstausbildung, der Weiterbildung, der Zulassung sowie den Mechanismen zur frühzeitigen Erkennung von Bedürfnissen mehr oder weniger ausführlich beschrieben. Die Auswirkungen auf Systeme fielen oft in einen ganz bestimmten politischen Kontext. Im Allgemeinen war es schwierig, die Nettoauswirkungen der ESF-Aktivitäten zu ermitteln (87), und eine wirksame Eingrenzung der Nettoauswirkungen wurde nur in Ausnahmefällen vorgenommen (88).

100.

Im Hinblick auf die Europäische Beschäftigungsstrategie wurde in den Bewertungsberichten der positive Einfluss hervorgehoben, den der ESF in einigen Mitgliedstaaten hatte, darunter Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien und Portugal. Allerdings wurde im Fall von Deutschland darauf hingewiesen, dass der mit der Europäischen Beschäftigungsstrategie verbundene Top-down-Ansatz mit dem Bottom-up-Ansatz des ESF kollidieren könnte (89). Auf allgemeinerer Ebene wird im Synthesebericht die Schlussfolgerung gezogen, dass die Europäische Beschäftigungsstrategie einen besseren strategischen Rahmen für die Programmplanung der ESF-Maßnahmen bereitgestellt hat (90).

101.

In Bezug auf den gemeinschaftlichen Mehrwert haben die nationalen Bewertungsberichte einige wichtige Ergebnisse beigesteuert (91), obwohl einige spezifische Fragen in einigen nationalen Berichten nicht behandelt wurden.

102.

Die finanziellen Folgen politischer Entscheidungen wurden nur selten ausführlich untersucht. Der Synthesebericht beinhaltet für einige Maßnahmen eine Berechnung der Stückkosten, die jedoch auf nicht zufrieden stellenden Daten beruht. Wenn auf die Kosten eingegangen wurde, bezog sich dies auf potenziell problematische Ergebnisse, die weiter untersucht werden müssten. Im Fall von Spanien wurde beispielsweise darauf hingewiesen, dass die Verdopplung der Ressourcen infolge des ESF-Beitrags nach Meinung einiger Experten in erheblichem Maße zu unnötigen Ausgaben geführt hat. Das größere Mittelangebot wurde für den Ausbau von Aktivitäten und nicht für die Einleitung neuer Maßnahmen genutzt. Außerdem wurde im Fall von Italien geltend gemacht, die Verwendung der ESF-Mittel sei mit erheblichen Transaktionskosten verbunden gewesen. Dies bezog sich auf Durchführungsprobleme sowie auf die Kosten für den Aufbau von Partnerschaften und die Kosten neuer Managementpraktiken (92).

103.

In der Aufgabenstellung wurden folgende Hauptbewertungsthemen vorgegeben: Hauptmerkmale und Errungenschaften der Programmplanung des Zeitraums 1994-1999; Auswirkungen des ESF gegenüber nationalen Politiken sowie Wirksamkeit der ESF-Maßnahmen und Auswirkungen dieser Maßnahmen auf Personen und Systeme.

104.

Um eine kritische Übersicht über die Methoden zu geben, die für die Bewertung der Ergebnisse und deren Auswirkungen auf Personen und Systeme verwendet wurden, erstellte die Kommission einen Methodenbericht, den sie ein Jahr später veröffentlichte. Dieser Bericht sollte wegbereitend für künftige Bewertungen sein, doch ist fraglich, ob dieses Ziel wirklich erreicht wurde, denn der Bericht weist einige Mängel auf. Die Feststellungen hinsichtlich der Ansätze zur Bewertung der Nettoauswirkungen auf Personen basieren nicht auf einer ausreichend gründlichen Untersuchung. Für die Bewertung der Auswirkungen auf Systeme schlägt der Bericht ein Modell zur Klassifizierung der ESF-Ausgaben und der erwarteten Auswirkungen dieser Ausgaben vor (Kapazität, Kompetenz und Reaktion) (93). Einige Punkte müssen jedoch noch behandelt werden (siehe Seite 35 des Berichts).

105.

Der Methodenbericht enthält im Kapitel über die Methoden zur politischen und strategischen Bewertung im ESF-Bereich (94) keine konkreten Empfehlungen bezüglich der Politikanalyse. Es wird lediglich auf MEANS verwiesen. Genauso wenig wird angegeben, welcher Ansatz zur Auswahl geeigneter Indikatoren auf verschiedenen strategischen Ebenen verfolgt werden soll.

106.

Es ist darauf hinzuweisen, dass für einige Bewertungsaufgaben nicht immer alle erforderlichen Elemente eindeutig aus der Aufgabenstellung hervorgehen. So ist beispielsweise die Beschreibung der Aufgaben im Zusammenhang mit der Wirksamkeit relativ abstrakt, insbesondere im Hinblick auf die zugrunde liegenden Konzepte, die Auswahl von Verfahren zur Messung der Auswirkungen und die zu verwendenden Bewertungstechniken. Insbesondere gibt es keinen konkreten Hinweis auf die Methoden, die anzuwenden sind, um die direkten Auswirkungen auf Personen ausgehend von den Ergebnissen der Maßnahmen in den verschiedenen Mitgliedstaaten auf die EU-Ebene zu übertragen. Bei der Formulierung der Aufgaben wurde das mögliche Missverhältnis zwischen den quantitativen Zielen und den verfügbaren Daten nicht ausreichend berücksichtigt. Des Weiteren wurden keine konkreten Maßnahmen zur Bewertung der Auswirkungen auf Personen vorgesehen, wenn die Indikatoren nicht genau festgelegt sind oder wenn in letzter Zeit keine spezifischen statistischen Bewertungen durchgeführt wurden. In den anderen methodischen Dokumenten, die später als die Aufgabenstellung zusammengestellt wurden, sind die gewünschten Erklärungen ebenfalls nicht enthalten.

107.

Änderungen an der Programmplanung wurden nicht immer angemessen untersucht. Beispielsweise wurde dieses Thema in den Untersuchungen bezüglich Nordirland, Merseyside und Spanien nicht angesprochen. Selbst wenn auf Änderungen an der Programmplanung hingewiesen wurde, wurden diese Änderungen alles andere als optimal behandelt. In einigen Fällen legte der Bewerter keine klare Bewertung der relevanten Änderungen und der Angemessenheit dieser Änderungen vor (95).

108.

Die Kommission hat vor der Bewertung keine Erhebung oder Sondierung durchgeführt. Dies machte es für sie schwieriger, die Probleme vorauszusehen, mit denen die Bewerter konfrontiert wurden.

109.

Es gibt keinen eindeutigen Nachweis dafür, dass der Lenkungsgruppe ausreichend bewusst war, dass den nationalen Bewertern nur begrenzte Daten zur Verfügung standen, welche Auswirkungen dies auf die Qualität der Schlussbewertungen haben würde oder welche Verzögerungsprobleme auftreten könnten. Die Lenkungsgruppe hat in diesem Zusammenhang keine Abhilfemaßnahmen getroffen.

110.

Wie bei der Ziel-1-Bewertung ist die Beaufsichtigung des Bewertungsprozesses durch die Kommission verbesserungsbedürftig (siehe Ziffer 75).

111.

Für die meisten Mitgliedstaaten bezogen sich die Empfehlungen, die aus der Ex-post-Bewertung des Zeitraums 1994-1999 abgeleitet wurden, im Wesentlichen auf die Managementsysteme und -verfahren. Sie betreffen eine Vielzahl von Themen und sind im Allgemeinen gut auf die jeweilige Situation abgestimmt.

112.

Eine kleinere Zahl von Empfehlungen für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 bezog sich auf den Inhalt der kofinanzierten Strategien. Wenn solche Empfehlungen vorgelegt wurden, sind sie offenbar relevant (96).

113.

Der Synthesebericht enthält für jedes Ziel eine Liste der Stärken und Schwächen (97) sowie die wichtigsten Empfehlungen für den Zeitraum 2000-2006 und den Zeitraum danach (98). Diese Aussagen sind relativ allgemein, scheinen in bestimmten Fällen jedoch durchaus stichhaltig zu sein, beispielsweise wenn auf mögliche Unterschiede zwischen den alten EU-15- und den neuen EU-10-Mitgliedstaaten sowie auf Unterschiede bei der politischen Reaktion auf unterschiedliche territoriale Gegebenheiten hingewiesen wird.

114.

Der Bewertungsprozess ist überaus wichtig, da er Informationen und Beurteilungen bezüglich der Angemessenheit, Relevanz, Wirtschaftlichkeit, Effizienz, Wirksamkeit und Auswirkungen der EU-Maßnahmen bereitstellt. Auf diese Weise kann er Entscheidungen bezüglich der Festlegung politischer Prioritäten und der Zuweisung von Mitteln unterstützen. Für einen Erfolg dieses Prozesses müssen jedoch bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein. So bedarf es klarer Ziele für Strategien und Programme sowie vollständiger und zuverlässiger Leistungsindikatoren, die regelmäßig aufgestellt und auf die gesetzten Ziele abgestimmt werden. Darüber hinaus muss sichergestellt werden, dass die für die Durchführung des Prozesses verfügbaren Personalressourcen für den Zweck geeignet sind, also zur richtigen Zeit bereitstehen und über die notwendigen technischen Kompetenzen verfügen.

115.

Bei der Prüfung der untersuchten Ex-post-Bewertungen stellte der Hof hinsichtlich des gewählten Gesamtansatzes und der Qualität der vorgenommenen Beurteilungen eine Reihe wesentlicher Mängel fest:

116.

In Bezug auf die verschiedenen Themen der Bewertungen können für die Ziel-1-Bewertung die folgenden Schlussfolgerungen gezogen werden:

Die Ziel-3-Bewertung basierte teilweise auf unzuverlässigen oder unvollständigen Daten, und zwischen den vorgelegten Daten und den diesbezüglichen Anmerkungen bestanden erhebliche Widersprüche. Außerdem wurden einige der aufgestellten Hypothesen nicht überzeugend untermauert, was die zur Ausarbeitung dieser Hypothesen verwendeten Methoden fragwürdig erscheinen lässt.

117.

Viele Schwachstellen der Bewertungen sind auf die Umstände zurückzuführen, unter denen sie vorgenommen wurden. Insbesondere sind hier die begrenzte Verfügbarkeit von Informationen und der enge Zeitrahmen zu nennen. Diese erschwerenden Umstände waren absehbar, so dass es angezeigt gewesen wäre, entweder die für die Bewertung erforderlichen Ressourcen bereitzustellen oder den Umfang der Bewertung auf ein machbares Maß zu begrenzen. Im Übrigen muss die Beaufsichtigung des Bewertungsprozesses durch die Kommission verbessert werden.

118.

Trotz allem lassen sich den Ex-post-Bewertungen einige wertvolle Erkenntnisse entnehmen, und zwar vor allem hinsichtlich der Managementsysteme, die der Umsetzung der Strukturfondsmaßnahmen zugrunde liegen. Es bereitete der Kommission jedoch erhebliche Schwierigkeiten, die gewünschte eingehende Analyse der Wirksamkeit, Effizienz und Auswirkungen der Strukturfonds vorzulegen, was vor allem auf Unzulänglichkeiten des verfolgten Ansatzes und die begrenzte Verfügbarkeit von Daten zurückzuführen war. Die begrenzte Verfügbarkeit der Daten wurde zu Beginn der Ex-post-Bewertung nicht ausreichend erkannt. Erschwerend kam hinzu, dass die Beaufsichtigung des Bewertungsprozesses durch die Kommission einige Mängel aufwies. Folglich konnte die Kommission trotz einiger wertvoller und nützlicher Empfehlungen für künftige Programmplanungszeiträume aus den Erfahrungen des Programmplanungszeitraums 1994-1999 keinen größtmöglichen Nutzen ziehen.

119.

Vor der Erteilung der Aufträge für die nächste Reihe von Ex-post-Bewertungen am Ende des laufenden Programmplanungszeitraums 2000-2006 ist es dringend erforderlich, eine Neubeurteilung des Umfangs, der Verfahren und des Ansatzes von Ex-post-Bewertungen vorzunehmen.

120.

Zur Verbesserung des Bewertungsprozesses sollte die Kommission bessere Qualitätskontrollverfahren einführen und wirksam anwenden, damit sich die Probleme, die in den untersuchten Bewertungen festgestellt wurden, bei künftigen Ex-post-Bewertungen nicht wiederholen. Solche Verfahren sollten Folgendes sicherstellen:

121.

Eine zweite Notwendigkeit ist die besonders sorgfältige Auswahl geeigneter Techniken für die Bewertung und Messung der wirtschaftlichen Auswirkungen. Wenn für die Analyse der Auswirkungen der Strukturfonds ein Ansatz der makroökonomischen Modellierung verwendet wird, muss dieser so angepasst werden, dass er die Merkmale der untersuchten Volkswirtschaften angemessen berücksichtigt. Diese Überlegung ist vor dem Hintergrund der notwendigen Erweiterung der Bewertung auf die zehn neuen Mitgliedstaaten besonders relevant. Daher empfiehlt der Hof eine Neubeurteilung der Frage, ob ein Ansatz auf der Grundlage eines aggregierten makroökonomischen Modells (z. B. auf der Grundlage des Modells HERMIN) angemessen ist. Die Kommission sollte untersuchen, ob stärkeres Gewicht auf Modelle gelegt werden könnte, denen auf Projektebene ermittelte mikroökonomische Daten zugrunde liegen. Außerdem dürfte eine eingehendere Bewertung einiger spezifischer Themen die Ermittlung vorbildlicher Verfahren erleichtern und zusätzliche Erkenntnisse zu konkreten Fragen liefern, z. B. zu den Auswirkungen des Clustering und zur Bedeutung von Zentren des Wirtschaftswachstums für die regionale Entwicklung vor dem Hintergrund des Gesamtziels der Konvergenz.

122.

Drittens sollte mehr Wert darauf gelegt werden, Zusammenhänge zwischen den Ex-post-Bewertungen und den thematischen Bewertungen herzustellen und dafür zu sorgen, dass die Ergebnisse miteinander in Einklang stehen. Wenn Ergebnisse offenbar nicht miteinander vereinbar sind, muss dieser Aspekt besonders berücksichtigt werden. Bei den untersuchten Bewertungen war die Qualität der Bewertung deutlich besser, wenn die Bewerter Zusammenhänge hergestellt hatten.

123.

Viertens kann insbesondere für die Ziel-1-Regionen eine Reihe von Empfehlungen für künftige Bewertungen ausgesprochen werden:

124.

Schließlich ist es wichtig, die Kommission verstärkt in die Lage zu versetzen, den Bewertungsprozess und dabei auch die Anwendung komplexer makroökonometrischer Modelle wirksam zu überwachen. In diesem Zusammenhang sollte unter anderem eine engere Zusammenarbeit der zuständigen Generaldirektionen mit Forschungseinrichtungen und Universitäten, die auf dieses Gebiet der Bewertung spezialisiert sind, in Erwägung gezogen werden. Eine angemessene und zeitnahe Überwachung der beauftragten Berater ist eine wesentliche Voraussetzung für die Erreichung der Ziele und für ein gutes Preis-Leistungs-Verhältnis solcher Ex-post-Bewertungen.

125.

Abschließend ist festzustellen, dass die Ex-post-Bewertung über die Zusammenstellung verschiedener, in bestimmten Zeitabständen vorgenommener Bewertungen hinausgehen muss. Vielmehr sollte sie als Bestandteil eines Gesamtprozesses betrachtet und entsprechend abgewickelt werden. Auch in diesem Zusammenhang könnte eine engere und langfristige Zusammenarbeit mit Forschungseinrichtungen oder Universitäten von großem Nutzen sein, da so ein wirksamerer Rahmen geschaffen werden könnte, in dem die in jeder Phase des Bewertungsprozesses erstellten spezifischen Berichte und ausgesprochenen Empfehlungen Aufnahme finden.

12.12.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 302/41

1.

Die wichtigsten Programmbestandteile (technische Unterstützung, Schulungsmaßnahmen und Informationsaustausch zwischen Justizbehörden auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung) wurden bisher nicht nach Maßgabe von Artikel 27 Absatz 3 der Haushaltsordnung bewertet, wonach die Zielverwirklichung mithilfe von Leistungsindikatoren zu kontrollieren ist. Stattdessen wurden die Maßnahmen eher nach dem Tätigkeitsumfang beurteilt, ohne dass messbare Indikatoren zum Zuge kamen. Deshalb ist es nach wie vor schwierig zu ermitteln, ob die erwarteten Ergebnisse erzielt wurden und welche Auswirkungen das Programm hatte.

2.

Nach Artikel 7 Buchstabe a des Vorschlags hat das OLAF bis spätestens 31. Dezember 2010 einen Bericht über die Durchführung des Programms und die Zweckmäßigkeit seiner Fortsetzung zu unterbreiten. In Artikel 7 Buchstabe b wird die Bewertung des Programmerfolgs bis 31. Dezember 2014 verschoben. Nach Ansicht des Hofes ist dies zu spät. Deshalb schlägt der Hof vor, spätestens im Jahr 2010 die unabhängige Bewertung vorzulegen, die auch eine Zwischenbewertung der Verwirklichung der Programmziele umfassen sollte. Darüber hinaus sollte der von der Kommission aufgrund von Artikel 280 Absatz 5 EG-Vertrag vorzulegende jährliche Bericht Angaben zu den im Rahmen des Programms Hercule II finanzierten Maßnahmen und erzielten Ergebnissen enthalten. Zur Erleichterung einer späteren Programmbewertung sollten die im Anhang zu dem Vorschlag aufgestellten allgemeinen Kriterien klarer und spezifischer gestaltet werden.

3.

Die in Titel V der Haushaltsordnung behandelte öffentliche Auftragsvergabe ermöglicht dem OLAF die Programmverwaltung. Dieses Verfahren ist zu begrüßen, denn es verschafft dem Amt mehr Kontrolle über die Programmdurchführung.

4.

Die im Finanzbogen zu dem Rechtsakt dargelegte Programmstruktur wird in operationellen Zielen ausgedrückt, die ihrerseits nach Maßnahmen aufgeschlüsselt sind. Oberflächlich betrachtet entspricht diese Struktur den Anforderungen gemäß Artikel 27 Absatz 3 der Haushaltsordnung. Die Gliederung im Finanzbogen zu dem Rechtsakt entspricht allerdings nicht der Verwaltungsstruktur des Programms (die drei gesonderte Bestandteile umfasst). Die Ernennung eines Programmkoordinators trägt kaum zur Klärung bei, ob die Ziele, die sowohl formalen Charakter haben als auch recht unterschiedlich sind, verwirklicht oder Maßnahmen, die nicht der praktischen Managementrealität entsprechen, umgesetzt werden. Deshalb wäre es wünschenswert, die Zielsetzungen umzuformulieren und enger mit den von den verwaltenden Stellen tatsächlich verfolgten Zielen zu verknüpfen. Geschieht dies nicht, wird sich die Einführung von Leistungsindikatoren vermutlich als sehr schwierig erweisen.

5.

Im Nachgang zu Maßnahmen vom OLAF zur Bekämpfung des Zigarettenschmuggels wurde am 9. Juni 2004 eine Vereinbarung zwischen der Kommission, zehn Mitgliedstaaten und einem Großunternehmen der Tabakindustrie (4) erzielt. Im Rahmen dieser Vereinbarung erklärte sich der Hersteller zur Zahlung von rund 1 250 Millionen USD über einen Zeitraum von zwölf Jahren bereit. Dieser Betrag, den sich die Kommission mit den Staaten teilt, die die Vereinbarung unterzeichnet haben, soll insbesondere als zusätzliche Finanzierungsquelle für Initiativen zur Bekämpfung von Schmuggel und Fälschungen dienen. Die jährliche Mittelausstattung des Programms Hercule II umfasst somit einen Betrag von rund 6 Millionen Euro, der auf die Vereinbarung zurückzuführen ist. Wenngleich die Bereitstellung zusätzlicher Mittel zur Betrugsbekämpfung im Tabaksektor begrüßenswert ist, sollten geeignete Maßnahmen getroffen werden, mit denen sichergestellt wird, dass hinreichende Mittel zur Betrugsbekämpfung in anderen, gleichermaßen sensiblen Sektoren zur Verfügung stehen.