7.12.2004   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 303/1

I-XI

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97-99

Begleitausschuss

Für jedes Programm von den betroffenen Mitgliedstaaten eingesetztes Gremium. Ist damit beauftragt, die Verwaltungstätigkeit der Verwaltungsbehörde zu überprüfen, für die Einhaltung der Prioritäten und Durchführungsbestimmungen des Programms zu sorgen und dessen Bewertung zu prüfen.

EFRE

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EUREK

Europäisches Raumentwicklungskonzept. Dokument mit zwischenstaatlichem, hinweisendem und unverbindlichem Charakter, das im Mai 1999 in Potsdam beim informellen Rat der Minister für Raumordnung angenommen wurde. Es dient als politischer Orientierungsrahmen zur Verbesserung der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Fachpolitiken der Gemeinschaft mit hoher Raumwirkung.

EWIV

Europäische Wirtschaftliche Interessenvereinigung. Eine durch die Verordnung (EWG) Nr. 2137/85 des Rates vom 25. Juli 1985 (ABl. L 199 vom 31.7.1985, S. 1) eingerichtete rechtliche Struktur, die es juristischen und natürlichen Personen aus verschiedenen Mitgliedstaaten erlaubt, sich rechtlich zusammenzuschließen.

GI

Gemeinschaftsinitiative. Neben operationellen Programmen, technischer Hilfe und innovativen Maßnahmen eine der Interventionsformen der Strukturfonds. Es gibt vier GI: Interreg, URBAN, Leader und EQUAL.

GTS

Gemeinsames technisches Sekretariat. Unterstützt die Verwaltungsbehörde bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben.

Lenkungsausschuss

Ausschuss, der für die gemeinsame Auswahl der Projekte und für die koordinierte Begleitung ihrer Durchführung zuständig ist. Setzt sich aus Vertretern der verschiedenen Länder zusammen. Seine Aufgaben können gegebenenfalls vom Begleitausschuss wahrgenommen werden.

NUTS

Nomenklatur der Gebietseinheiten für die Statistik. Ist hierarchisch aufgebaut und unterteilt jeden Mitgliedstaat in Regionen der NUTS-Ebene I, die wiederum in Regionen der NUTS-Ebene II unterteilt werden, die schließlich in Regionen der NUTS-Ebene III unterteilt werden. Das Gebiet der Europäischen Union umfasst 78 Regionen der NUTS-Ebene I, 210 Regionen der NUTS-Ebene II und 1 093 Regionen der NUTS-Ebene III.

PGI

Programm(e) im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative

SF

Strukturfonds

SWOT

Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (Stärken, Schwächen, Möglichkeiten und Gefahren). Die SWOT-Analyse ist ein Hilfsmittel für die Festlegung einer Strategie. Bei dieser Analyse wird in dem geprüften Bereich — im vorliegenden Fall in einem Gebiet — eine Bestandsaufnahme der Stärken und Schwächen sowie der Möglichkeiten und Gefahren vorgenommen.

Transeuropäisch

Dieser Begriff wird als Oberbegriff für die drei Ausrichtungen/Förderbereiche der Initiative verwendet: grenzübergreifende Zusammenarbeit (Ausrichtung A), transnationale Zusammenarbeit (Ausrichtung B) und interregionale Zusammenarbeit (Ausrichtung C).

Verwaltungsbehörde

Stelle oder Einrichtung, die für die Verwaltung eines Interventionsprogramms benannt wird. Sie ist verantwortlich für die Wirksamkeit und Ordnungsmäßigkeit der Verwaltung sowie für die Umsetzung (Entgegennahme, Prüfung und Bewertung der vorgesehenen Maßnahmen, Erfassung der Daten, Jahresbericht, Organisation der Halbzeitbewertung usw.).

Zahlstelle

Benannte Stelle oder Behörde, die beauftragt ist, Auszahlungsanträge zu erstellen und einzureichen und Zahlungen der Kommission zu empfangen.

Ziel 1

Eines der drei vorrangigen Ziele der Strukturfonds. Dient der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand. Im Allgemeinen tragen alle Fonds zu den Programmen für diese Regionen bei.

Ziel 2

Eines der drei vorrangigen Ziele der Strukturfonds. Dient der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung der Gebiete mit Strukturproblemen. In diesem Zusammenhang leisten nur der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und der Europäische Sozialfonds (ESF) einen Beitrag.

I.

Die Gemeinschaftsinitiative (GI) Interreg wurde im Jahr 1990 eingerichtet, da eine Isolierung der Grenzgebiete festgestellt worden war. Die GI bietet Partnern aus verschiedenen Mitgliedstaaten die Möglichkeit der Zusammenarbeit und trägt so zur Öffnung der Grenzen bei. Sie wurde für die Zeiträume 1994-1999 (Interreg II) und 2000-2006 (Interreg III) erneuert. Mit Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 4 875 Millionen Euro ist Interreg III die größte Gemeinschaftsinitiative.

II.

Die Prüfung des Hofes zu Interreg III bezog sich auf die Zeit von der Erstellung der Leitlinien durch die Kommission bis zu den ersten Entscheidungen über die Annahme der Projekte der Begünstigten. Ziel der Untersuchung war die Beantwortung der folgenden Fragen:

III.

Der Schwerpunkt der Leitlinien für Interreg III liegt auf den Modalitäten für die Durchführung der Programme, mit denen die Zusammenarbeit verstärkt werden soll. Zum Zeitpunkt ihrer Herausgabe wurde jedoch bereits seit mindestens einem Jahr an der Ausarbeitung der PGI-Vorschläge gearbeitet. Die Leitlinien sehen keine konkreten, messbaren und quantifizierbaren Ziele vor. Es gibt keine Indikatoren, mit denen sich auf globaler Ebene messen ließe, welche Fortschritte erzielt wurden.

IV.

Für die Prüfung der PGI-Vorschläge durch die Kommission wurden Verfahren festgelegt und eingerichtet. Die Beurteilungskriterien wurden jedoch nicht ausreichend vorbereitet, und die Feststellung erheblicher Schwachstellen in den Vorschlägen führte nicht zu ausreichenden Verbesserungen. Die Programme wurden verspätet angenommen, so dass die Zusammenarbeit zwischen den förderfähigen Regionen unterbrochen und nur ein Teil der verfügbaren Mittel in Anspruch genommen wurde.

V.

Die Ausarbeitung der Programme fand, wie in den Leitlinien empfohlen, im Rahmen eines Konsultationsverfahrens statt. Die Partner aus den verschiedenen Mitgliedstaaten bemühen sich im Allgemeinen, für eine Zusammenarbeit bei der Durchführung zu sorgen. Hindernisse gibt es jedoch immer noch im Bereich der Schaffung echter gemeinsamer Einrichtungen für die Durchführung der PGI und bei der Zuweisung der EFRE-Finanzmittel.

VI.

Was die Kohärenz betrifft, so enthalten die Programme der Ausrichtungen A und B zahlreiche Analysen. Diese sind jedoch nicht sehr hilfreich. Die Prioritäten und Maßnahmen wurden auf der Grundlage anderer Erwägungen festgesetzt, die in den Programmen nicht erläutert werden. Außerdem wurde keine Auswahl vorgenommen, um spezifische mit den Grenzen zusammenhängende Probleme zu lösen, und die Analysen dienen nicht zur Definition der Ausgangssituation, anhand deren die Fortschritte gemessen werden sollen. Die ersten angenommenen Projekte wurden von den verschiedenen betroffenen Partnern gemeinsam erstellt und werden auch gemeinsam durchgeführt. Sie leisten jedoch nicht immer einen wichtigen Beitrag zur Beseitigung der mit den Grenzen zusammenhängenden Probleme, da sie sich in manchen Fällen auf einen Erfahrungsaustausch beschränken.

VII.

Die Indikatoren bilden keine ausreichende Grundlage für eine Ex-post-Bewertung der erzielten Fortschritte. Sie sind nicht eng genug mit den Zielen verknüpft. Zudem müssten einige Indikatoren noch genau definiert und die entsprechenden Informationsquellen präzisiert werden. In den meisten geprüften Fällen waren EDV-Instrumente noch nicht vorhanden.

VIII.

Für den laufenden Zeitraum empfiehlt der Hof Vereinfachungen und Verbesserungen der Indikatorensysteme der einzelnen PGI, um daraus nützliche Hinweise auf die Auswirkungen der PGI ableiten zu können. Die Auswahlkriterien der Projekte müssten verstärkt werden, um den zusätzlichen Nutzen der Projekte, d. h. ihren Beitrag zur Beseitigung der mit den Grenzen zusammenhängenden Probleme, zu erhöhen.

IX.

Für den Fall einer Erneuerung der Initiative nach 2006 sollte die Kommission im Rahmen einer Analyse ermitteln, welche mit den Grenzen zusammenhängenden Probleme nach wie vor bestehen. Unabhängig von dem gewählten Ansatz würde diese Analyse dazu dienen, konkrete Ziele festzulegen, die für die GI als prioritär betrachtet werden und für ihren zusätzlichen Nutzen sorgen. Folglich sollten für jede einzelne Ausrichtung Indikatoren festgelegt werden. Außerdem sollte die Kommission gegenüber den Mitgliedstaaten einen proaktiven Ansatz verfolgen, indem sie detaillierte Beurteilungskriterien für die PGI-Vorschläge vorlegt. Die auf der Ebene der einzelnen PGI durchzuführenden Analysen sollten zur Festlegung spezifischer Ziele dienen und die Messung der auf dieser Ebene erzielten Fortschritte ermöglichen.

X.

Die Leitlinien und methodischen Arbeitspapiere sollten vor Beginn der Ausarbeitung der PGI herausgegeben werden, und die Rolle des Ex-ante-Bewerters und der Inhalt der Ergänzung zur Programmplanung sollten klargestellt werden.

XI.

Zur Förderung der Zusammenarbeit schließlich sollten die für die Initiative bereitgestellten Finanzmittel nicht mehr nach Mitgliedstaaten zugewiesen werden. Die Arbeiten zur Einrichtung der Rechtsinstrumente für die Zusammenarbeit sollten abgeschlossen und die Empfehlungen umgesetzt werden.

1.

Die Gemeinschaftsinitiative (GI) Interreg wurde im Jahr 1990 eingerichtet, da eine Isolierung der Grenzgebiete festgestellt worden war. Nationale Grenzen sind ein Hindernis für eine ausgewogene Entwicklung und Integration des europäischen Raums: Zum einen schneiden sie die Grenzkommunen wirtschaftlich, sozial und kulturell voneinander ab und verhindern eine kohärente Bewirtschaftung (1); zum anderen werden die Grenzgebiete im Rahmen der nationalen Politik häufig vernachlässigt, so dass sie innerhalb der nationalen Grenzen marginalisiert werden. Die GI wurde für die Zeiträume 1994-1999 (Interreg II) und 2000-2006 (Interreg III) erneuert. Da sie insbesondere darauf abzielt, die Zusammenarbeit zwischen Regionen verschiedener Mitgliedstaaten zu fördern, ist sie ein Kernstück des europäischen Aufbauwerks.

2.

Interreg ist in den grundlegenden Rechtsvorschriften für die Strukturfonds (SF) ausdrücklich vorgesehen (2) und wird auf Initiative der Kommission durchgeführt. Diese verabschiedet Leitlinien, in denen die Ziele, der Anwendungsbereich und die Durchführungsmodalitäten festgelegt sind. Tabelle 1 zeigt den Zusammenhang zwischen den grundlegenden Rechtsvorschriften und den Projekten, die letztendlich von den Begünstigten der Intervention durchgeführt werden.

3.

Für den Zeitraum 2000-2006 wurden der GI Interreg im Rahmen der Interventionen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), eines der vier Strukturfonds, von dem für die vier Gemeinschaftsinitiativen vorgesehenen Gesamtbetrag in Höhe von 10 432,5 Millionen Euro Verpflichtungsermächtigungen von 4 875 Millionen Euro zugewiesen (3). Interreg ist die größte Gemeinschaftsinitiative. Tabelle 2 gibt einen Überblick darüber, wie die verfügbaren Mittel seit Anfang des Zeitraums verwendet wurden.

4.

Der Hof hat die GI Interreg bereits am Ende des ersten Durchführungszeitraums (Interreg I) geprüft (4). Die wichtigsten Schlussfolgerungen lauteten:

5.

Nach Abschluss des zweiten Durchführungszeitraums (Interreg II) hielt die Kommission es für erforderlich, den grenzübergreifenden Charakter der Projekte, die Ex-ante-Bewertung und die Indikatorensysteme zu verbessern (5).

6.

Interreg III umfasst drei Ausrichtungen (6): Ausrichtung A betrifft die grenzübergreifende Zusammenarbeit zwischen benachbarten Regionen (53 PGI), Ausrichtung B die transnationale Zusammenarbeit über umfangreiche Zusammenschlüsse von Regionen hinweg (13 PGI) und Ausrichtung C die interregionale Zusammenarbeit auf dem gesamten Gebiet der Gemeinschaft (vier PGI). Die Hauptmerkmale der einzelnen Ausrichtungen sind in Tabelle 3 aufgeführt. Die Initiative soll also nicht mehr allein der grenzübergreifenden Zusammenarbeit dienen, für die sie im Jahr 1990 gegründet wurde. Sie ist zu einer Initiative für transeuropäische Zusammenarbeit (siehe Glossar) geworden (7).

7.

Gegenüber den vorherigen Interreg-Initiativen wird in den Leitlinien für Interreg III erheblich stärkeres Gewicht auf Verfahren zur Verbesserung der Zusammenarbeit gelegt. Dabei geht es hauptsächlich um folgende Punkte:

8.

Die Einheit der Durchführungseinrichtungen und der finanziellen Aspekte dürfte die Entwicklung einer gemeinsamen Strategie und einer gemeinsamen Vorgehensweise in dem betroffenen Gebiet grundsätzlich begünstigen. Außerdem dürfte dies die Verwaltung der PGI durch die Kommission erleichtern, die sich zuvor mit ebenso vielen Ansprechpartnern und Zahlungsanträgen auseinander setzen musste, wie Mitgliedstaaten an den einzelnen PGI beteiligt waren.

9.

Im Übrigen ist in den neuen Leitlinien eine verstärkte Komplementarität mit den anderen Strukturfondsinterventionen vorgesehen. Außerdem wird die GI Interreg in dem Bemühen um Vereinfachung nunmehr allein aus dem EFRE finanziert.

10.

Angesichts der Größe der Initiative (siehe Ziffer 3), der festgestellten Schwierigkeiten (siehe Ziffern 4-5) und der erheblichen Änderungen für den Zeitraum 2000-2006 (siehe Ziffer 7) hat der Hof die Programmplanung von Interreg III einer Prüfung unterzogen. Ziel war es, die folgenden Fragen zu beantworten und dabei zu untersuchen, welche Folgemaßnahmen die vom Hof bei seiner ersten Prüfung vorgelegten Bemerkungen (siehe Ziffer 4) nach sich gezogen haben:

11.

Die Prüfung bezog sich auf die Zeit von der Erstellung der Leitlinien durch die Kommission bis zu den ersten Entscheidungen über die Annahme der Projekte der Begünstigten. Für diese Projekte waren noch keine Ausgabenerklärungen eingereicht worden. Den beiden ersten Fragen wurde auf der Ebene der Kommission nachgegangen, den drei folgenden auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Es wurden acht PGI ausgewählt, um im Rahmen einer Stichprobe verschiedene Sachverhalte zu erfassen, d. h., um die in den Leitlinien der Kommission vorgesehenen verschiedenen Ausrichtungen sowie verschiedene Merkmale abzudecken (siehe Tabelle 4). Auf diese PGI entfallen 20 % der für die Initiative bereitgestellten Haushaltsmittel. Die Prüfung bezog sich nicht auf die Aspekte der Zusammenarbeit an den Außengrenzen, da hierfür spezifische Regelungen gelten, insbesondere hinsichtlich der Koordinierung mit anderen Finanzinstrumenten (10).

12.

In den Leitlinien, die die Kommission für eine GI herausgibt, müssen die Bedingungen festgelegt sein, mit denen der zusätzliche Nutzen der GI gegenüber den klassischen Ziel-1- und Ziel-2-Interventionen (siehe Glossar) gewährleistet werden soll. Nach Ansicht des Hofes sollten die Leitlinien genaue Angaben zu den besonderen Anforderungen an die von den Begünstigten durchzuführenden Projekte, zu den besonderen Durchführungsmodalitäten auf der Ebene der PGI und zu den Fördergebieten enthalten. Außerdem sollten spezifische, umsetzbare und messbare Ziele sowie gezielte Maßnahmen festgelegt werden. Damit die Leitlinien angemessen berücksichtigt werden können, sollten sie unbedingt vor Beginn der Ausarbeitung der PGI vorliegen.

13.

In den Leitlinien definiert die Kommission ein transeuropäisches Projekt (11) im Hinblick auf seine Durchführung und seine Auswirkungen: Es sind nur solche Operationen förderfähig, „die gemeinsam ausgewählt wurden und die in zwei oder in mehreren Mitgliedstaaten bzw. Drittländern durchgeführt werden oder bei denen, wenn die Durchführung nur einen Mitgliedstaat betrifft, signifikante Auswirkungen auf andere Mitgliedstaaten oder Drittländer nachgewiesen werden können“ (12). In den Leitlinien ist außerdem festgelegt, dass der zusätzliche Nutzen des transeuropäischen Ansatzes für alle Maßnahmen und Projekte belegt werden muss.

14.

Folglich muss das Konzept des transeuropäischen Projekts bei jedem einzelnen PGI umgesetzt werden. Außerdem ist sicherzustellen, dass die Projekte zur Beseitigung der mit den Grenzen zusammenhängenden Probleme beitragen (siehe Ziffern 66-69).

15.

Bereits bei der von der Kommission in Auftrag gegebenen Ex-post-Bewertung von Interreg I wurden verschiedene Empfehlungen für die Durchführung ausgesprochen. In der Folge wurde im Rahmen des Projekts „Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions“ (LACE) (13) entsprechend den Durchführungsmodalitäten der Programme eine Typologisierung der Interreg-II-PGI ausgearbeitet, wobei die am stärksten integrierten Verfahren hervorgehoben wurden. Die Empfehlungen, die in den Leitlinien zum Ausdruck kommen (siehe Ziffer 7), lauteten wie folgt:

16.

Die Leitlinien sehen die Möglichkeit der Bildung von Europäischen Wirtschaftlichen Interessenvereinigungen (EWIV) (siehe Glossar) vor, damit die Zusammenarbeit über wirklich gemeinsame Einrichtungen abgewickelt werden kann. Einige Mitgliedstaaten haben jedoch rechtliche Probleme geltend gemacht, auf die die Kommission aus Zeitmangel nicht näher eingehen konnte (siehe Ziffer 44). Im Januar 2003 leitete die Kommission eine Studie über die Rechtsinstrumente ein, die im Rahmen der transeuropäischen Zusammenarbeit verwendet werden können.

17.

Hinsichtlich der Ziele und Indikatoren wurde bereits in der Ex-post-Bewertung von Interreg I auf Folgendes hingewiesen:

18.

Die Kommission fasste in Erwartung der Stellungnahme des Parlaments zu den Leitlinien für Interreg III ein kurzes Informationspapier mit einer ersten Bilanz zu Interreg II ab (14). Dieses Dokument ist allerdings sehr allgemein gehalten und bezieht sich auf Fragen der Durchführung. Trotz der in Ziffer 15 genannten Analysen und der Ergebnisse der Halbzeitbewertung der Interreg-II-PGI lag der Kommission im Allgemeinen keine Analyse der spezifischen Situation in den förderfähigen Gebieten vor; ebenso wenig verfügte sie für Interreg I oder für Interreg II über Angaben über die Fortschritte bei der Erreichung der Ziele der Initiative oder der spezifischen Ziele der PGI. Dies erschwerte die Festlegung konkreter spezifischer Ziele.

19.

In den Leitlinien für Interreg III sind für die einzelnen Ausrichtungen weit gefasste spezifische Ziele aufgeführt (siehe Tabelle 3). Außerdem ist unter Berücksichtigung der allgemeinen Strukturfonds-Leitlinien und der Gemeinschaftspolitiken vorgesehen, dass auf die Schaffung von Arbeitsplätzen, die Wettbewerbsfähigkeit, eine nachhaltige Entwicklung und die Förderung der Gleichstellung von Männern und Frauen besonderer Wert gelegt wird.

20.

Die Kommission hat es den für die PGI zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten überlassen, auf der Grundlage einer Bestandsaufnahme der mit den Grenzen zusammenhängenden Probleme konkrete Ziele festzulegen. Obwohl sie die die Abwicklung betreffenden Regeln vorgegeben hat (siehe Ziffern 7 und 15-16), hat sie keine spezifischen und messbaren Ziele festgelegt. Es ist daher besonders wichtig, dass sie sich bei der Prüfung der Programmvorschläge der Mitgliedstaaten vergewissert, dass begründete und gezielte Entscheidungen getroffen wurden.

21.

Die Papiere, die erstellt wurden, um die genannten Behörden bei der Ausarbeitung der PGI im Bereich der Ex-ante-Bewertung und der Interreg- spezifischen Indikatoren zu unterstützen (15), hätten in erster Linie Kernideen verdeutlichen müssen, aus denen — insbesondere mit Blick auf die Ex-post-Bewertung — die Prioritäten der Kommission hervorgehen. Auf dieser Grundlage und aufgrund der im Rahmen der beiden vorangehenden GI-Generationen gewonnenen Erfahrung wäre es nützlich gewesen, wenn eine gemeinsame Mindeststruktur von Indikatoren festgelegt worden wäre, die bei allen Programmen derselben Ausrichtung hätte angewandt werden müssen. Statt dessen ist Folgendes festzustellen:

22.

Für die Ausrichtung A enthalten die Leitlinien der Kommission eine rein indikative Liste von Maßnahmen. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gelassen, sehr breit angelegte Programme zu erstellen. Die Programme können wie die Interventionsprogramme im Rahmen der Ziele 1 und 2 Maßnahmen im Wirtschafts-, Sozial-, Kultur- und Umweltbereich umfassen, wobei allerdings besondere Durchführungsbestimmungen gelten, durch die die grenzübergreifende Zusammenarbeit gestärkt werden soll. Die Mittelausstattung dieser Programme ist jedoch wesentlich geringer als die der traditionellen Programme. Dies wird besonders deutlich, wenn man auch den Umfang der im Rahmen der PGI förderfähigen Räume berücksichtigt. Zu diesen Räumen können auch Gebiete gehören, die nicht für EFRE-Interventionen im Rahmen der Ziele 1 und 2 infrage kommen, d. h. Regionen, in denen keine besonderen Entwicklungs- oder Umstellungsprobleme auftreten. Daher ist es umso wichtiger (siehe Ziffer 20), dass sich die Kommission bei der Untersuchung der Programmvorschläge der Mitgliedstaaten von der gezielten Ausrichtung der Interventionen überzeugt (siehe Ziffern 59-63).

23.

Für die Ausrichtung B heißt es in den Leitlinien, dass die Prioritäten der Gemeinschaftspolitik, wie z. B. die transeuropäischen Netze sowie die im „Europäischen Raumentwicklungskonzept“ (EUREK) (siehe Glossar) enthaltenen Empfehlungen für die Raumentwicklung, berücksichtigt werden sollten. Dadurch wird diese Ausrichtung konkretisiert, obwohl ein sehr großer Raum betroffen ist und die finanziellen Mittel beschränkt sind, was es erforderlich macht, unter den möglichen Interventionen eine Auswahl zu treffen.

24.

Hinsichtlich der Ausrichtung C enthalten die ursprünglichen Leitlinien der Kommission nur ein allgemeines Ziel, nämlich die effizientere Gestaltung der Politiken und Instrumente für Regionalentwicklung und Kohäsion (siehe Tabelle 3). In einer zweiten Mitteilung, die am 15. Mai 2001 veröffentlicht wurde, wurde der Inhalt der Interreg-IIIC-Programme genauer definiert, indem fünf Themenbereiche der interregionalen Zusammenarbeit festgelegt wurden (16). Dazu gehört auch eine Rubrik „andere Themen“, auf die seit dem Beginn der Durchführung der PGI dieser Ausrichtung der größte Teil der Interventionsanträge und der bewilligten Fördermittel entfällt. Dies zeigt, dass diese Ausrichtung insgesamt zu breit angelegt ist.

25.

Letztendlich sind die von der Kommission in ihren Leitlinien ausgewählten Ziele sehr allgemein formuliert. Im Übrigen werden die mittelbewirtschaftenden Stellen in den herausgegebenen Arbeitspapieren nicht genügend dazu angehalten, operationelle und angemessene Indikatoren festzulegen, die Aufschluss über die Verwirklichung der Ziele geben. Infolgedessen sind die förderfähigen Maßnahmen uneinheitlich und erlauben eine große Streuung der Projekte. Genau darin sieht die Kommission in ihrem Arbeitspapier 6 die Ursache für die geringe Qualität der Bewertungen der früheren Programme. Die Konzentration der Maßnahmen ist jedoch eines der Hauptprinzipien der Strukturfondsintervention, das die Wirksamkeit der SF sicherstellen soll. Ohne eine Auswahl auf der Ebene der PGI, die zur Festlegung konkreter Ziele und zur Eingrenzung des Aktionsbereichs führt, werden die Strukturfondsmittel nach dem Gießkannenprinzip eingesetzt und lassen sich die erzielten Fortschritte sehr schwer messen.

26.

Bei der Ausarbeitung der neuen Leitlinien wurde für die Ausrichtung A die Frage nach der Abgrenzung der förderfähigen Gebiete aufgeworfen. Die Wirksamkeit der grenzübergreifenden Zusammenarbeit nimmt immer stärker ab, je weiter man sich aus einem 50 bis 70 Kilometer breiten Streifen entlang der Grenze entfernt. In Ermangelung eines Instruments, das eine feinere Gebietsaufteilung ermöglicht, wurden die Gebiete erneut auf der Grundlage der NUTS-III-Systematik (siehe Glossar) festgelegt und erstrecken sich infolgedessen in einigen Mitgliedstaaten ab der Grenze bis zu 200 Kilometer und sogar noch weiter ins Inland. Im Rahmen fast aller geprüften PGI der Ausrichtung A sind Gebiete förderfähig, die sich ab der Grenze mehr als 70 Kilometer ins Inland erstrecken (PGI Ems Dollart Region, PGI Alpen, PGI Irland/Wales, PGI Spanien/Portugal).

27.

Für die Ausrichtungen B und C stellt sich diese Frage nicht, da es hier nicht wie bei der Ausrichtung A um eine Zusammenarbeit zwischen benachbarten Regionen geht.

28.

Die Kommission stellte Ende 1997 die ersten strategischen Überlegungen zu Interreg III an und legte im März 1998 ein Dokument mit den grundlegenden Optionen vor (17). Die Leitlinien der Kommission wurden erst in der Zeit von Januar bis Mai 2000 — bzw. für die Ausrichtung C in den ersten Monaten des Jahrs 2001 — fertig gestellt. Bis dahin hatten die Mitgliedstaaten jedoch aufgrund der mit der Ausarbeitung eines Interreg-Programms verbundenen besonderen Schwierigkeiten bereits mit ihren Arbeiten begonnen. Ähnliches ist hinsichtlich der verschiedenen methodischen Arbeitspapiere festzustellen, die die Kommission speziell für Interreg ausarbeitete (siehe Ziffer 21).

29.

Angesichts der Komplexität der GI Interreg trug die Verspätung bei der Herausgabe der Leitlinien und methodischen Arbeitspapiere dazu bei, dass sich die tatsächliche Einleitung der PGI verzögerte. Außerdem hat sie dazu geführt, dass in manchen Fällen PGI von unzulänglicher Qualität vorgeschlagen wurden.

30.

Die Kommission überprüft die Übereinstimmung der PGI mit den Leitlinien. Nach Ansicht des Hofes sollte das Prüfungsverfahren von ausreichender Gründlichkeit sein. Außerdem sollten die dabei festgestellten Schwachstellen anschließend zu Verbesserungen der PGI führen. Im Übrigen ist es wichtig, dass die PGI ohne Verzögerung angenommen werden, damit die durch Interreg II eingeleitete Zusammenarbeit nicht unterbrochen wird und die verfügbaren Mittel verwendet werden können.

31.

Für die Prüfung der Programmvorschläge wurden Verfahren festgelegt und eingerichtet. Sie umfassen zwei Phasen. In der ersten Phase wird die Zulässigkeit geprüft und sichergestellt, dass die Gemeinschaftsbestimmungen formal eingehalten wurden. In der zweiten Prüfungsphase wird die Qualität der Programme betrachtet und auf dieser Grundlage bei den Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten aufgezeigt, welche inhaltlichen Verbesserungen erforderlich sind.

32.

Die Dienststellen der Kommission haben nur in der ersten Phase eine Liste mit Prüfungskriterien für die PGI-Vorschläge verwendet. Dabei handelte es sich um eine recht allgemeine Liste, und die durchgeführten Überprüfungen sollten lediglich sicherstellen, dass die Programmvorschläge rein formal bestimmte Angaben enthielten. Nicht alle Bemerkungen, die die Kommission den Mitgliedstaaten während der zweiten Prüfungsphase übermittelte, konnten bei den Prüfungen des Hofes eindeutig zurückverfolgt werden. Die Akten enthielten nicht immer ein Weiterverfolgungsdokument, aus dem hervorging, inwieweit die Forderungen bzw. Bemerkungen in dem Schreiben an die Mitgliedstaaten erfüllt/beachtet wurden (außer bei den PGI Irland/Wales, Alpenrhein/Bodensee/Hochrhein, Ems Dollart Region und teilweise beim PGI Westliches Mittelmeer).

33.

Die Prüfung der PGI-Vorschläge führte nicht immer zu den wünschenswerten Verbesserungen der PGI-Qualität:

34.

Angesichts der Anzahl der zu prüfenden Programme und der Komplexität dieser Prüfung hätte ein strukturierterer und auf detaillierten Kriterien fußender Ansatz, der eine transparente und einheitliche Bewertung zum Ziel hätte, zur inhaltlichen Verbesserung der PGI beitragen können (siehe Ziffern 51-78). Diese Kriterien hätten dann in einem der von der Kommission erstellten Arbeitspapiere den Mitgliedstaaten mitgeteilt werden müssen, ehe diese mit der Ausarbeitung der PGI begannen (siehe Ziffer 21).

35.

In den Verordnungen wurden für die Genehmigung der Programmvorschläge durch die Kommission folgende Fristen festgesetzt:

36.

Diese festgesetzten Fristen wurden weit überschritten. Von den 66 PGI-Vorschlägen für die Ausrichtungen A und B wurden lediglich 27 innerhalb der vorgesehenen Fristen übermittelt. Kein Vorschlag konnte innerhalb der Frist von fünf Monaten angenommen werden: Für die Genehmigung wurden zwischen 7 1/2 und 14 1/2 Monate und durchschnittlich etwa zwölf Monate benötigt.

37.

Die Prüfung dieses Entscheidungsprozesses bei der Stichprobe der acht ausgewählten Programme hat ergeben, dass sich dieser Genehmigungszeitraum im Schnitt in folgende Zeiträume untergliedert:

38.

Schließlich musste nach der Genehmigung der einzelnen Programme durch die Kommission eine Ergänzung zur Programmplanung erstellt und innerhalb von drei Monaten von den Begleitausschüssen der PGI angenommen werden. In diesem Dokument sollen bestimmte Aspekte der Durchführung und Begleitung präzisiert werden. Bei mehreren geprüften Programmen konnte die Ergänzung zur Programmplanung nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist vom Begleitausschuss angenommen werden (PGI Irland/Wales, PGI Spanien/Portugal). In einigen Fällen war die Qualität der Ergänzung zur Programmplanung so schlecht, dass die Kommission dieses Dokument erst nach einem Jahr oder mehr genehmigen konnte (PGI Alpenrhein/Bodensee/Hochrhein, PGI Ems Dollart Region). Diese Ergänzungen enthalten viele Wiederholungen und haben den Ausarbeitungsprozess sehr schwerfällig gemacht (18).

39.

Die Verzögerungen bei der Annahme der Programme wirken sich nicht auf den Beginn des Zeitraums der Zuschussfähigkeit der Ausgaben der Endbegünstigten in den Mitgliedstaaten aus. Dieser Zeitraum wird nämlich auf der Grundlage des Zeitpunkts des Eingangs eines zulässigen PGI-Vorschlags bei der Kommission festgesetzt. Dennoch wird das Verfahren der Zusammenarbeit durch diese Verzögerungen unterbrochen, da die Begünstigten lieber die Genehmigung ihres Antrags abwarten, ehe sie mit der Durchführung ihres Projekts beginnen. Eine solche Genehmigung ist jedoch erst möglich, wenn die Kommission das Programm angenommen hat und andere Verfahren festgelegt und eingerichtet wurden (z. B. Bestimmung der Auswahlkriterien für die Projekte). Diese Verzögerungen sowie die späte Veröffentlichung der Leitlinien trugen dazu bei, dass die Verpflichtungsermächtigungen der Tranche 2000 umgeschichtet werden mussten und die in den Jahren 2001, 2002 und 2003 verfügbaren Zahlungsermächtigungen nur zu einem geringen Teil ausgeschöpft wurden (siehe Tabelle 2).

40.

In den Leitlinien ist bei der Ausarbeitung und Durchführung der PGI Zusammenarbeit vorgesehen, damit insbesondere eine gemeinsame Strategie für das Fördergebiet entwickelt und so die Qualität der geförderten Projekte verbessert wird.

41.

In den Leitlinien wird angeregt, den privaten Sektor, Hochschulen und Nichtregierungsorganisationen vom Zeitpunkt der Ausarbeitung der PGI an zu beteiligen. Diese Sektoren wurden tatsächlich bei den PGI der Ausrichtung A gleich bei den ersten Überlegungen hinzugezogen, wobei in einem Fall jedoch eine Verzögerung auftrat (PGI Spanien/Portugal). Bei den PGI der Ausrichtung B, bei denen eine große Zahl von Mitgliedstaaten betroffen war, fanden Konsultationen nur teilweise oder gar nicht statt, da die Programmausarbeitung ohnehin bereits sehr komplex war. Wenn Konsultationen stattfanden, waren die Ergebnisse dürftig. Bei der Ausrichtung C wurden die PGI von der Kommission und den für diese Programme zuständigen Sekretariaten gemeinsam ausgearbeitet.

42.

Da auf das „Bottom-up“-Ausarbeitungsverfahren jedoch keine Auswahl folgt, bei der Handlungsprioritäten festgesetzt werden, führt es zu sehr breit angelegten Interventionsprogrammen, die Maßnahmen unterschiedlichster Art umfassen und die verfügbaren Ressourcen nach dem Gießkannenprinzip verteilen (siehe Ziffern 59-63).

43.

Zu den wichtigsten Änderungen der Programme der dritten Interreg-Generation (siehe Ziffer 7) gehören die Einheit der Verwaltungsbehörde, der Zahlstelle, des Begleitausschusses, des Bankkontos, auf das die EFRE-Fördermittel eingezahlt werden, und des Finanzierungsplans sowie die Beteiligung eines GTS und eines Lenkungsausschusses.

44.

Für jedes Programm wurde eine einzige Verwaltungsbehörde und eine einzige Zahlstelle benannt. Außerdem wurde ein Lenkungsausschuss eingerichtet, der sich aus Vertretern der verschiedenen beteiligten Länder zusammensetzt. Die Bemühungen darum, Europäische Wirtschaftliche Interessenvereinigungen zu bilden und mit der Durchführung der Interreg-Programme zu befassen, waren nicht erfolgreich (PGI Alpen, PGI Nordwesteuropa), obwohl dies von der Kommission unterstützt wurde (siehe Ziffer 16). Durch diese juristischen Personen könnten jedoch die verschiedenen von dem PGI betroffenen Mitgliedstaaten vertreten werden. Dies ist nicht möglich, wenn es sich bei den einzigen Behörden — wie im Fall der geprüften Programme — um Regionalbehörden handelt.

45.

Die gemeinsamen technischen Sekretariate wurden nach unterschiedlichen Modellen eingerichtet, die sich manchmal weit vom Geist der Leitlinien entfernten, denen zufolge auch die Zusammenarbeit der an der Durchführung der PGI beteiligten Stellen gefördert werden sollte. Die Kommission hat die GTS dennoch zugelassen, denn sie wollte insbesondere für eine Annahme der Programme ohne weitere Verzögerungen sorgen:

46.

Bei jedem der geprüften Programme wird für die Gemeinschaftsmittel ein einziges Bankkonto verwendet.

47.

Ebenso gibt es für jedes der geprüften PGI einen einzigen Finanzierungsplan, d. h., die Mittel sind nicht nach Mitgliedstaaten aufgeteilt. Mitunter wird dieser Plan jedoch im Anhang zur Ergänzung zur Programmplanung, deren Inhalt von der Kommission überprüft wurde, nach Mitgliedstaaten gegliedert (PGI Alpen), oder das PGI enthält eine Angabe über den Anteil der einzelnen Mitgliedstaaten an den EFRE-Zuschüssen (PGI Spanien/Portugal, PGI Westliches Mittelmeer). Im Übrigen wird in einem Fall bei den Publizitätsmaßnahmen zur Förderung des PGI ausschließlich der Anteil eines der beiden Mitgliedstaaten genannt (PGI Spanien/Portugal).

48.

Dennoch wird im Allgemeinen weiterverfolgt, wie die von den einzelnen Mitgliedstaaten zur Erstellung des Finanzierungsplans des PGI eingebrachten Mittel verwendet wurden. Grundlage für die Erstellung des einzigen Finanzierungsplans für jedes PGI ist nämlich die Aufgliederung der dem EFRE zugewiesenen Mittel nach Mitgliedstaaten und Interventionsarten (19) sowie die Aufteilung auf die einzelnen Interreg-Programme, die jeder Mitgliedstaat nach Maßgabe seiner Prioritäten vornimmt.

49.

Schließlich wird in den Leitlinien empfohlen, dass die Förderverträge nur mit einem einzigen Begünstigten abgeschlossen werden sollten, der als federführender Projektträger bezeichnet wird. Dieser muss seine Rechte und Pflichten anschließend mit seinen transeuropäischen Partnern für das betreffende Projekt vereinbaren. Dieser Grundsatz wurde mit einer Ausnahme bei jedem der geprüften Programme befolgt. In dem Ausnahmefall wurde jeder Zuschussvorschlag von allen Projektpartnern unterzeichnet (PGI Irland/Wales).

50.

Der Zusammenarbeit aller an den geprüften PGI beteiligten Partner stehen immer noch Hindernisse im Weg. Hierbei handelt es sich um rechtliche Aspekte und um die Zuweisung der EFRE-Finanzmittel im Rahmen der GI. Dennoch konnte die Zusammenarbeit zwischen allen Partnern durch die Leitlinien für Interreg III gestärkt werden, selbst wenn sich die Partner bei den einzelnen PGI in unterschiedlichem Maße an dieser Zusammenarbeit beteiligt haben.

51.

Die Leitlinien sehen ein Verfahren zur Ausarbeitung der PGI vor, das dem Verfahren in den grundlegenden SF-Rechtsvorschriften entspricht. Nach diesem Verfahren sollen die Maßnahmen, unter die sich die Projekte der Beihilfeempfänger einordnen, auf einer Analyse der Situation der Region beruhen. Bei dieser Analyse und bei der Ausarbeitung des PGI muss die Stellungnahme eines von den Mitgliedstaaten ausgewählten Bewerters berücksichtigt werden. Der Erfolg der GI hängt insbesondere von der Kohärenz dieses Verfahrens ab, also von der Angemessenheit der Maßnahmen angesichts der ermittelten Probleme. Außerdem reicht es nicht, dass die Projekte transeuropäischer Art sind: Sie müssen auch zur Beseitigung der mit den Grenzen zusammenhängenden Probleme beitragen.

52.

Die Ex-ante-Bewerter haben oft wesentlich zur Vorbereitung und Abfassung der PGI beigetragen. Die von ihnen erstellten Dokumente mit dem Titel „Ex-ante-Bewertung“ setzen sich im Allgemeinen aus Texten zusammen, die bereits vollständig in die PGI übernommen wurden, sowie aus Angaben, mit denen der Inhalt der Programme gerechtfertigt werden soll. Infolgedessen haben sich die Ex-ante-Bewerter im Allgemeinen nicht kritisch über die der Kommission vorgelegten Programmvorschläge geäußert, an deren Ausarbeitung sie beteiligt waren. In einem Fall jedoch (PGI Nordwesteuropa) wurden einige grundlegende kritische Bemerkungen vorgelegt, wie etwa der Hinweis darauf, das Ziel des PGI sei zu weit gefasst und die Vorgabe eines einzigen, klaren und eindeutigen Ziels sei vorzuziehen. In dem Fall, in dem der Bewerter sich nicht an der Ausarbeitung des PGI beteiligt hat (PGI Irland/Wales), hat er jedoch die wichtigsten Fragen aufgeworfen: Nutzen der zahlreichen Analysen, unzureichender Zusammenhang zwischen der Analyse und den festgelegten Prioritäten und Maßnahmen und unzulängliche Ermittlung der mit der Grenze zusammenhängenden Probleme und Potenziale. Dadurch, dass bei der Ausarbeitung der PGI-Vorschläge kaum eine kritische Beurteilung stattfand, dass die Ziele der GI sehr allgemein formuliert waren und dass sowohl spezifische Informationen über die einzelnen förderfähigen Gebiete (siehe Ziffern 17-25) als auch vorher festgelegte detaillierte Qualitätskriterien fehlten (siehe Ziffer 34), war es schwierig, PGI von hoher Qualität zu erstellen.

53.

Bei der Ausarbeitung der Interreg-III-Programme waren lediglich die Zwischenbewertungen für den vorangehenden Zeitraum verfügbar. Deren Inhalt ist, was Empfehlungen für den neuen Zeitraum angeht, sehr unterschiedlich. Als wichtigste Punkte, die offenbar nicht ausreichend berücksichtigt wurden, hoben die Bewerter Folgendes hervor:

54.

Im Rahmen von Interreg II gab es die Ausrichtung C nicht. Allerdings wurden Projekte der interregionalen Zusammenarbeit im Rahmen der innovativen Strukturfondsmaßnahmen direkt von der Kommission verwaltet. Der Kommission lag keine Bewertung für diese Projekte vor.

55.

Außer bei einem der geprüften Programme (PGI Irland/Wales) wurden integrierte und auf Statistiken basierende Beschreibungen der Regionen vorgelegt. Für die geprüften Programme der Ausrichtung B wurden die am stärksten integrierten Analysen vorgelegt, was sicherlich darauf zurückzuführen ist, dass die Zahl der beteiligten Mitgliedstaaten bei diesen Programmen größer ist. Es ist überaus schwierig, harmonisierte und aktuelle statistische Angaben zu erhalten, da in dem einen oder anderen Mitgliedstaat Statistiken fehlen, die Zeitpunkte für die Angaben oder die Definitionen unterschiedlich sind und Angaben aufgrund der Aufteilung in kleine geografische Einheiten (bei der Ausrichtung A) unzuverlässig sind.

56.

Diese Analysen sind nur von geringem Nutzen, da sie die beiden ihnen zugedachten Funktionen nicht erfüllen:

57.

Bei der Ausrichtung C schlägt sich das Fehlen einer klaren Bedarfsermittlung in den Leitlinien der Kommission (siehe Ziffer 24) auch in den entsprechenden PGI nieder, die keinerlei Analyse enthalten. Daher ist es schwierig, die Ziele dieser Programme festzulegen und zu bestimmen, wie die erzielten Fortschritte gemessen werden sollen.

58.

Die Beschreibungen beziehen sich wie bei einem klassischen EFRE-Interventionsprogramm auf Entwicklungsprobleme. Im Allgemeinen liegt der Schwerpunkt dabei nicht auf den durch die Grenzen hervorgerufenen Problemen, z. B. auf den „fehlenden Verbindungen“ (20). Allerdings ist Folgendes festzustellen:

59.

Die meisten Programme der Ausrichtung A wurden im Rahmen des von der Kommission in ihren Leitlinien empfohlenen Bottom-up-Konzepts ausgearbeitet: Die möglicherweise an der GI interessierten Partner wurden aufgefordert, Vorschläge zu den Bereichen zu unterbreiten, in denen Projekte durchgeführt werden könnten. Anhand dieser Vorschläge wurden die Maßnahmen und schließlich die Prioritäten der PGI festgelegt, ohne dass eine Auswahl vorgenommen wurde. Vielmehr wurde die Einrichtung sehr breit angelegter Programme angestrebt, um in der Folge einer möglichst großen Zahl von Akteuren die Beteiligung an ihrer Umsetzung zu ermöglichen. Manchmal wurden die Maßnahmen von den betroffenen Mitgliedstaaten vor der Analyse der Situation der Region festgelegt (PGI Ems Dollart Region, PGI Spanien/Portugal).

60.

Daraus ergaben sich oft sehr breit angelegte Programme mit künstlich zusammengefassten Maßnahmen, bei denen letztendlich abstrakte Prioritäten und Ziele formuliert wurden, deren Erreichen nicht gemessen werden kann. Ähnliche Bemerkungen wurden in den Bewertungen der vorangehenden Zeiträume und von einigen Ex-ante-Bewertern vorgebracht (siehe Ziffern 52-53). So enthalten alle geprüften Programme der Ausrichtung A Maßnahmen in den Bereichen Wirtschaft, Sozialwesen, Entwicklung des ländlichen Raums, Humanressourcen, Umwelt, Kulturerbe und Fremdenverkehr. Dies erklärt, warum sich diese PGI, abgesehen von den besonderen Durchführungsmodalitäten der Initiative, nicht von den klassischen Interventionsprogrammen unterscheiden (siehe Ziffern 43-49). In einem Fall, in dem die Kommission die Maßnahmen für zu umfangreich hielt (PGI Alpenrhein/Bodensee/Hochrhein), wurde eine Priorität gestrichen, doch wurden die Maßnahmen dieser Priorität auf die verbleibenden Prioritäten verteilt.

61.

Bei der Ausrichtung B sind die Maßnahmen spezifischer, da sie — in den beiden geprüften Fällen — in Bezug zum EUREK stehen. Dabei wurden jedoch die verschiedenen Prioritäten des EUREK (21) beibehalten und andere Prioritäten hinzugefügt, um zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten eine Einigung zu erzielen, obwohl das von dem Programm betroffene Gebiet eine Fläche von der Größe der größten Mitgliedstaaten der Union abdeckt. So haben die einzelnen Maßnahmen nur geringes Gewicht.

62.

Die Programme der Ausrichtung C, bei denen der Bedarf nicht analysiert wurde und keine Aufgliederung des dieser Ausrichtung in den Leitlinien zugewiesenen globalen Ziels stattfand, sind nicht in Prioritäten und Maßnahmen untergliedert.

63.

In allen geprüften Programmen der Ausrichtungen A und B gibt es folglich einen Bruch zwischen der Analyse der im Rahmen von Interreg förderfähigen Region und der Strategie und den Prioritäten, die für das Programm festgelegt wurden. Die Schwerpunkte der Programme wurden auf der Grundlage anderer, in den Programmen nicht erläuterter Erwägungen definiert, und ihr Inhalt ist sehr breit gefächert. Die Kombination der Ansätze „Top down“ und „Bottom up“ sollte es ermöglichen, sowohl dem im Rahmen der vorherigen Analysen festgestellten Bedarf als auch dem von den lokalen Akteuren angemeldeten Bedarf Rechnung zu tragen. Die Einheit der Durchführungseinrichtungen der PGI und der finanziellen Aspekte fördert zwar die Zusammenarbeit (siehe Ziffer 50), führte jedoch nicht zu einer gezielten Strategie, die auf die Beseitigung der mit den Grenzen zusammenhängenden Probleme ausgerichtet ist.

64.

Die geprüften PGI der Ausrichtung A enthalten manchmal Angaben, mit denen die Komplementarität mit den klassischen Interventionsprogrammen nachgewiesen werden soll. In Wirklichkeit resultiert diese Komplementarität einfach daraus, dass die Interreg-PGI sehr breit angelegt sind. Sie umfassen zahlreiche Maßnahmen, die den klassischen Interventionsprogrammen gleichen, und setzen sich von diesen im Allgemeinen lediglich durch die Durchführungsmodalitäten ab (22) (siehe Ziffern 22-25 und 59-60).

65.

Bei den Ausrichtungen B und C wurde im Rahmen der Prüfung kein Vergleich vorgenommen, da die entsprechenden Regionen im Allgemeinen für eine Förderung im Rahmen mehrerer Dutzend verschiedener Ziel-1- und Ziel-2-Programme infrage kommen. Bei etwaigen Überlegungen zur Komplementarität handelt es sich um eine formale Antwort auf die Anforderungen der Rechtsvorschriften (PGI Nordwesteuropa).

66.

Bei allen geprüften Programmen (außer beim PGI Ems Dollart Region) erfolgt die Umsetzung der in den Leitlinien der Kommission angeführten Definition eines transeuropäischen Projekts (siehe Ziffern 13-14) anhand von Zuschussfähigkeits- und Auswahlkriterien, denen ein Wert zugeteilt wird. Bei diesen Kriterien handelt es sich beispielsweise um das Vorhandensein von Auswirkungen beiderseits der Grenze, die Intensität der Zusammenarbeit zwischen den Partnern und die Schaffung von grenzübergreifenden Netzen. Andere Kriterien wurden hinzugefügt, um die globale Qualität des Projekts zu beurteilen, z. B. seinen Beitrag zu den Zielen der Maßnahme, seinen innovativen Charakter, die Dauerhaftigkeit seiner Auswirkungen und die Fähigkeit der Partner, es zu Ende zu führen. Nicht immer wird für die einzelnen Projekte eine Gesamtnote berechnet, die den Vergleich zwischen den Projekten ermöglicht (PGI Alpen, PGI Spanien/Portugal, PGI Alpenrhein/Bodensee/Hochrhein, PGI Nord-Zone). Im Übrigen wurde für keines der geprüften Programme eine Mindestqualität festgelegt, die erfüllt sein muss, damit die Projekte zur Entscheidung vorgelegt oder genehmigt werden können. Die Definition einer solchen Mindestqualität wäre jedoch sinnvoll, da die Bemühungen im Bereich der Mittelausschöpfung die Gefahr bergen, dass Programme von geringerer Qualität genehmigt werden.

67.

Die meisten geprüften Projekte (23) haben transeuropäischen Charakter, da sie von Partnern verschiedener Mitgliedstaaten ausgearbeitet wurden und von diesen gemeinsam durchgeführt werden müssen. Charakteristisch für sie ist die Zusammenarbeit. Einige Projekte sehen jedoch im Wesentlichen die parallele Durchführung von Unterprojekten beiderseits der Grenzen vor und haben nur relativ geringen transeuropäischen Wert (Ausrichtung A: Schaffung von Infrastrukturen im Bereich des Flusstourismus auf beiden Seiten der Grenze, Bau von Museen, Renovierung von zwei historischen Wohnhäusern, obgleich eine Aktion vorgesehen ist, die diesen Projekten anschließend grenzübergreifenden Charakter verleihen soll; Erneuerung von zwei Straßen auf der einen Seite der Grenze und Bau einer Straße auf der anderen, Teilerrichtung eines Technologieparks auf der einen Seite und eines Gewerbebereichs auf der anderen Seite; Ausrichtung B: Vernetzung von acht Partnern aus vier Mitgliedstaaten, um für jede der Regionen nach demselben Muster ein Internetportal einzurichten).

68.

Die Projekte leisten nicht immer einen wichtigen Beitrag zur Beseitigung der mit den Grenzen zusammenhängenden Probleme, da sie sich manchmal fast ausschließlich auf einen Erfahrungsaustausch beschränken und nicht genügend auf Aktionen ausgerichtet sind (Ausrichtung A: Know-how-Transfer im medizinischen Bereich, Erfahrungsaustausch zwischen Landwirten, Schaffung eines Netzwerks für Einrichtungen zur Unterstützung von Unternehmen durch Veranstaltung gemeinsamer Seminare; Ausrichtung B: Erfahrungsaustausch im Bereich der Bekämpfung der Küstenerosion).

69.

Auf der Grundlage der ersten angenommenen Projekte ist festzustellen, dass die Definition eines transeuropäischen Projekts offenbar angewandt wird und dass bei vielen dieser Projekte verschiedene Partner zusammenarbeiten. Der zusätzliche Nutzen ist jedoch bei einigen dieser Projekte gering, da sie nicht auf Aktionen ausgerichtet sind oder auch in anderen Regionen hätten durchgeführt werden können. Obwohl die Systeme der Auswahlkriterien verbessert werden könnten, ist diese Schwachstelle hauptsächlich auf die ungenaue Formulierung der verfolgten Ziele und den Umfang der Maßnahmen auf der Ebene der einzelnen PGI zurückzuführen (siehe Ziffern 59-63).

70.

Die grundlegenden Rechtsvorschriften für die Strukturfonds sehen die Bewertung der Interventionen vor, insbesondere die Ex-post-Bewertung zur Beurteilung der Auswirkungen der Interventionen. Die Ergebnisse der Bewertung sollten zur Verbesserung der Qualität der Interventionen der späteren Zeiträume beitragen.

71.

Wie das Verfahren zur Festlegung der Prioritäten und Maßnahmen der geprüften PGI der Ausrichtungen A und B zeigt (siehe Ziffern 55-63), konnten die Ziele nicht auf der Grundlage der Analyse der Situation der betreffenden Region und einer im Rahmen einer Strategie getroffenen Auswahl festgelegt werden. Die Programme haben im Allgemeinen ein oder zwei Ziele sehr allgemeiner Art, denen einige Teilziele folgen. Einige Programme, bei denen zahlreiche Teilziele formuliert wurden (15 beim PGI Spanien/Portugal, 21 beim PGI Nordwesteuropa und 10 beim PGI Westliches Mittelmeer) bilden hier eine Ausnahme (siehe Tabelle 5). Wenn ein eindeutiges, konkretes und in die wichtigsten Teilziele untergliedertes Hauptziel fehlt, sind Schwierigkeiten im Bereich der Bewertung der Auswirkungen vorprogrammiert.

72.

Die PGI der Ausrichtung C wurden auf der Grundlage eines einzigen, von der Kommission festgelegten Ziels ausgearbeitet: effizientere Gestaltung der Politiken und Instrumente für Regionalentwicklung und Kohäsion. Es wurden keine Teilziele festgelegt.

73.

Die Kommission hat darauf bestanden, dass in allen Programmen Indikatoren angegeben werden — außer bei den Programmen der Ausrichtung C, bei denen die Festlegung von Indikatoren bis zur Annahme einer ausreichenden Zahl von Projekten verschoben wurde, um den Inhalt der durchgeführten Maßnahmen besser erfassen zu können. Folglich wurden Indikatoren erstellt. Bei allen geprüften Programmen wurde jedoch entweder nicht präzisiert, wie die Auswirkungen gemessen werden sollen, oder aber die Messung ist sehr unzulänglich, d. h., die Indikatoren messen nur einen Aspekt der angegebenen Ziele oder beziehen sich, wenn sie eine Priorität betreffen, nur auf einen Teil der unter diese Priorität fallenden Maßnahmen (siehe Tabelle 5). Außerdem hat bei einigen Programmen jeder Projektträger die Möglichkeit, selbst eigene Indikatoren festzulegen (PGI Ems Dollart Region, PGI Alpen, PGI Alpenrhein/Bodensee/Hochrhein).

74.

In einigen Programmen der Ausrichtung A werden Indikatoren angeführt, die nicht mit den festgesetzten Zielen zusammenhängen und als Indikatoren für den grenzübergreifenden Kontext (24) und Indikatoren für die Intensität der Zusammenarbeit (25) bezeichnet werden (PGI Alpen, PGI Alpenrhein/Bodensee/Hochrhein, PGI Ems Dollart Region; das PGI Spanien/Portugal sieht solche Indikatoren vor, doch wurden sie nicht entwickelt). Obwohl sich diese Indikatoren von Programm zu Programm unterscheiden, sind sie sehr allgemeiner Art und für das jeweilige Programm von geringem Interesse. Auf globalerer Ebene hätten sie jedoch im Rahmen der Ausrichtung A der Initiative von gewissem Interesse sein können, wenn sie entwickelt und für alle PGI dieser Ausrichtung einheitlich angewandt worden wären.

75.

Eine weitere Schwachstelle liegt darin, dass nicht definiert ist, anhand welcher Informationsquellen die Indikatoren berechnet werden, bzw., wie die Indikatoren ermittelt werden. Oft ist es nicht möglich, die Zusammenhänge zwischen den Indikatoren — von der untersten zur obersten Ebene, d. h. von der Ebene der Projekte zur Ebene der globalen Ziele der PGI — zu erkennen.

76.

Schließlich wurden trotz der festgestellten Mängel bei mehreren Programmen — mal auf globaler Ebene, mal auf der Ebene der Prioritäten und mal auf der Ebene der Maßnahmen — Quantifizierungsanstrengungen unternommen. Es waren indes keine Arbeitsunterlagen verfügbar, die über die Art dieser Quantifizierung hätten Auskunft erteilen können. Diese quantifizierten Zielsetzungen sind aber nur dann von Interesse, wenn sie ex post mit den erreichten Ergebnissen verglichen werden können, so dass Schlussfolgerungen gezogen werden können. Wenn die Bedingungen, unter denen die Ziele gesetzt wurden, nicht nachvollziehbar sind, fehlt für die aus einem solchen Vergleich zu ziehenden Schlussfolgerungen die Grundlage.

77.

Die Frage nach der Messung des Umsetzungsgrads der Ziele wird tendenziell verschoben. Die allgemeine Art der auf der Ebene der PGI ausgewählten Ziele und die Uneinheitlichkeit der Maßnahmen stehen der Definition von angemessenen und nützlichen Indikatoren im Wege. Es ist jedoch wichtig, dass im Bereich der Indikatoren Klarheit geschaffen und eine Auswahl getroffen wird, so dass nur die Indikatoren bestehen bleiben, die für die Begleitung der Durchführung des PGI und die Entscheidungsfindung sowie für die Messung der Auswirkungen erforderlich sind.

78.

Lediglich bei zwei der geprüften acht Programme (PGI Alpenrhein/Bodensee/Hochrhein und PGI Ems Dollart Region) waren ein EDV-System für die Projektverwaltung und eine Datenbank zur Erfassung der Informationen zu den Indikatoren vorhanden. Regionen verschiedener Mitgliedstaaten entwickelten getrennte Systeme, was zwangsläufig einen starken Kostenanstieg und Verzögerungen bei der Organisation der Begleitung der PGI nach sich zieht.

79.

Verglichen mit den bei der Prüfung des Hofes zu Interreg I festgestellten Schwachstellen wurden der transeuropäische Charakter der Projekte und die Zusammenarbeit bei der Durchführung der PGI verstärkt (siehe Ziffer 7). Weiterhin sind jedoch erhebliche Verzögerungen festzustellen, und trotz einiger Anstrengungen ist auch das Problem der Bewertung der Auswirkungen der GI nicht zufrieden stellend gelöst worden. Dies liegt zum Teil daran, dass die in den Leitlinien und auf der Ebene der PGI festgelegten Ziele vage formuliert und sehr weit gefasst sind.

80.

Die Leitlinien der Kommission enthalten eine Definition eines transeuropäischen Projekts, die bei jedem PGI umgesetzt werden muss (siehe Ziffern 13-14). Außerdem werden die Anforderungen im Bereich der Durchführung verschärft, um die Zusammenarbeit zu fördern. Der Frage nach der Umsetzung der Zusammenarbeit über echte gemeinsame Einrichtungen, wie etwa Europäischen Wirtschaftlichen Interessenvereinigungen, wurde jedoch nicht gründlich genug nachgegangen. Diese Einrichtungen können die verschiedenen betroffenen Regionen vertreten und Durchführungsaufgaben übernehmen (siehe Ziffern 15-16).

81.

Der Kommission lag keine Analyse der spezifischen Situation der förderfähigen Gebiete und der Fortschritte bei der Erreichung der Ziele der GI oder der spezifischen Ziele der PGI vor. Die neuen Leitlinien sehen keine konkreten und messbaren Ziele vor. Vielmehr zeigen sie mögliche Aktionsbereiche auf, in denen Regionen der Mitgliedstaaten zu bestimmten Themen, die sie gemeinsam festlegen sollen, zusammenarbeiten können. In Ermangelung einer Auswahl auf der Ebene der PGI, die zur Festlegung konkreter Ziele führt, werden die Mittel bei der Durchführung der GI nach dem Gießkannenprinzip verteilt. Die Kommission hat keine gemeinsamen Indikatoren festgelegt, mit denen sich die durch die Durchführung der Initiative erzielten Fortschritte auf globaler Gemeinschaftsebene messen ließen (siehe Ziffern 17-25).

82.

Bei der Ausrichtung A wurde aufgrund der derzeitigen Merkmale der Nomenklatur NUTS keine Lösung für das Problem gefunden, dass Gebiete in einigen Mitgliedstaaten zu groß waren, um eine wirksame Zusammenarbeit zu ermöglichen (siehe Ziffer 26).

83.

Die Leitlinien der Kommission und die Arbeitspapiere, die die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer Programme unterstützen sollten, wurden verspätet veröffentlicht, als die Ausarbeitung der PGI-Vorschläge in den Mitgliedstaaten bereits begonnen hatte. Dies verursachte Verzögerungen bei der Durchführung der PGI und konnte zur Verabschiedung von Programmen unzulänglicher Qualität führen (siehe Ziffern 28-29).

84.

Die Kriterien zur Prüfung der Qualität der von den Mitgliedstaaten übermittelten Programmvorschläge waren nicht detailliert genug und nicht ausreichend vorbereitet. Die Prüfung der PGI-Vorschläge führte nicht immer zu den wünschenswerten Verbesserungen (siehe Ziffern 31-33 Buchstabe a)).

85.

Die Prüfung der Programmvorschläge nahm erheblich mehr Zeit in Anspruch als geplant. Durch diese Verzögerungen verkürzt sich der für die Ausarbeitung der Projekte verfügbare Zeitraum und wird die Zusammenarbeit zwischen den Förderregionen der Mitgliedstaaten für eine kürzere oder längere Zeit unterbrochen. Sie führten zur Umschichtung von Verpflichtungsermächtigungen im Jahr 2000 und zu einer geringen Ausschöpfung der Zahlungsermächtigungen in den ersten vier Jahren des Programmzeitraums (siehe Ziffern 35-39).

86.

Bei den meisten Programmen fand ein Verfahren der vorherigen Konsultation der potenziellen Projektträger statt. Da nach diesem Verfahren jedoch keine Auswahl stattfand, führte es zu wenig zielorientierten PGI (siehe Ziffern 41-42).

87.

Die Einheit der Durchführungseinrichtungen und der finanziellen Aspekte der PGI wurde umgesetzt. Die Zusammenarbeit zwischen allen Partnern wurde tatsächlich verstärkt. Allerdings sind auch noch Verbesserungen möglich: Zum einen müssen die Verwaltungsbehörden aufgrund des Fehlens wirklicher gemeinsamer Einrichtungen, die die verschiedenen Mitgliedstaaten vertreten, eine künstliche Rolle übernehmen (siehe Ziffern 43-44); zum anderen wurde dem Geist der Zusammenarbeit, in dem die gemeinsamen technischen Sekretariate eingerichtet werden müssen, nicht immer Rechnung getragen, und in mehreren Fällen wurde die Einheit des Finanzierungsplans nicht vollständig eingehalten, da die den Strukturfonds und speziell den Gemeinschaftsinitiativen zugewiesenen Mittel nach Mitgliedstaaten aufgeteilt wurden (siehe Ziffern 45-50).

88.

Da die Ex-ante-Bewerter im Allgemeinen an der Ausarbeitung und Abfassung der PGI beteiligt waren, können sie die von ihnen erwartete kritische Stellungnahme nicht völlig unabhängig abgeben (siehe Ziffer 52).

89.

Die Analysen, auf deren Grundlage die Prioritäten und Maßnahmen der PGI festgelegt werden sollten, sind arbeits- und zeitaufwendig und erfordern die Einbeziehung von Sachverständigen. Obwohl sie im Allgemeinen für die förderfähige Region integriert durchgeführt werden, sind sie dennoch von geringem Nutzen, insbesondere da die darin enthaltenen Angaben keine Definition der Ausgangssituation der Region ermöglichen, von der ausgehend die Indikatoren die Auswirkungen der PGI messen sollen. Für den Fall, dass das Bottom-up-Konsultationsverfahren zu anderen Ergebnissen führt als die Analysen, sollten die jeweiligen Gründe in den Programmen erläutert werden (siehe Ziffern 55-57).

90.

Außerdem sind die ermittelten Probleme allgemeiner Art und beruhen nicht spezifisch auf dem Vorhandensein der Grenzen, obwohl Maßnahmen (Umwelt, Raumaspekte im Zusammenhang mit dem EUREK usw.) bei einigen PGI begründet sind, da die Grenzen naturgemäß ein Hindernis darstellen (siehe Ziffer 58).

91.

Schließlich bestehen zwischen diesen Analysen und den Prioritäten der PGI nur vage kausale Zusammenhänge. Die verfolgten Ziele und die Prioritäten und Maßnahmen wurden aufgrund anderer Erwägungen gewählt, die nicht auf die Beseitigung der spezifischen mit den Grenzen zusammenhängenden Probleme durch entsprechende gezielte Auswahl der Maßnahmen ausgerichtet waren. Die Programme umfassen sehr vielfältige Maßnahmen, was zu einer Verteilung der Mittel nach dem Gießkannenprinzip und zu einer Verwässerung der Auswirkungen führt. Die Einheit der Durchführungseinrichtungen der PGI förderte zwar die Zusammenarbeit, führte jedoch nicht zu einer gezielten Strategie (siehe Ziffern 59-63).

92.

Die Programme der Ausrichtung C sind am wenigsten klar umrissen: Die spezifischen Leitlinien für diese Ausrichtung sind vage, und außerdem fehlt eine Ex-ante-Bewertung, mit der der Bedarf hätte präzisiert werden müssen. Auch die Tatsache, dass keine Indikatoren festgelegt werden konnten, zeigt, dass die Kommission auf die Einführung dieser Ausrichtung nicht ausreichend vorbereitet war (siehe Ziffern 24, 57, 62 und 72).

93.

Die Komplementarität der PGI der Ausrichtung A mit den klassischen Interventionen beruht im Wesentlichen darauf, dass die Interreg-PGI breit angelegt sind. Diese Komplementarität verdient nur dann eine Prüfung, wenn die PGI spezifischere Ziele verfolgen (siehe Ziffern 64-65).

94.

Die Mehrzahl der ersten angenommenen Projekte wurde in einem kooperativen Rahmen ausgearbeitet und wird kooperativ durchgeführt. Die Projekte tragen jedoch nicht immer deutlich zur Beseitigung der mit den Grenzen zusammenhängenden Probleme bei. Einige Projekte beschränken sich auf einen Erfahrungsaustausch oder stehen nicht mit dem Vorhandensein der Grenzen in Zusammenhang. Nach Ansicht des Hofes ist dieser zusätzliche Nutzen zu gering, was hauptsächlich auf die Unklarheit der verfolgten Ziele und den Umfang der Maßnahmen der einzelnen PGI zurückzuführen ist (siehe Ziffern 66-69).

95.

Die PGI enthalten Ziele auf globaler Ebene, auf der Ebene der Prioritäten und auf der Ebene der Maßnahmen. Diese Ziele beruhen nicht auf einer bewussten Auswahl zur Lösung der spezifischen mit der Grenze zusammenhängenden Probleme, und es ist nicht erkennbar, welcher Bezug zwischen ihnen besteht (siehe Ziffern 71-72).

96.

Die zahlreichen Indikatoren der PGI spiegeln deren Ziele nur unzulänglich oder gar nicht wider. Sie wurden eher festgelegt, weil dies vorgeschrieben war und nicht, weil die Fortschritte bei der Erreichung der festgesetzten Ziele gemessen werden sollen. Im Übrigen sollten einige dieser Indikatoren und die Informationsquellen genauer definiert werden. Bei einigen Indikatoren hat man sich um eine Quantifizierung bemüht. Solche Quantifizierungen beruhen jedoch nicht auf der ursprünglichen Analyse der Situation und betreffen Ziele, die nicht sehr relevant sind. In den meisten geprüften Fällen fehlt noch ein EDV-Instrument, mit dem die statistischen Angaben zu den Indikatoren erfasst werden können (siehe Ziffern 73-78).

97.

Für den laufenden Zeitraum sollten:

98.

Für den Fall einer Erneuerung der Initiative nach 2006 sollten folgende Maßnahmen getroffen werden:

99.

Die GI Interreg bietet Partnern aus verschiedenen Mitgliedstaaten die Möglichkeit der Zusammenarbeit und trägt zur Öffnung der Grenzen bei. In jedem einzelnen Durchführungsstadium bringt sie mehrere Mitgliedstaaten und ihre Regionen zusammen. Noch während des Programmplanungszeitraums 2000-2006 sollten im Bereich der Indikatoren, der Messung der Auswirkungen und der Auswahlkriterien Verbesserungen angestrebt werden. Außerdem sollten mit Blick auf den sich anschließenden Zeitraum — für den Fall, dass die Kommission die Initiative nach 2006 zu erneuern gedenkt — hauptsächlich im Bereich der Konzeption und der Durchführungsbedingungen weitere Verbesserungsanstrengungen unternommen werden.