Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)

Die GAP musste im Laufe ihrer Geschichte erheblich weiterentwickelt werden, um neuen Herausforderungen gerecht zu werden. Zunächst mussten die Ziele von Artikel 39 des Vertrages verwirklicht werden (Verbesserung der Produktivität, Sicherung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung, Gewährleistung einer Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen), sodann galt es, die Überschüsse in bestimmten Sektoren in den Griff zu bekommen. Anschließend wurde eine neue Richtung mit einer Kombination von Preissenkungen und Ausgleichsbeihilfen eingeschlagen. Die neue GAP-Reform soll die Reform von 1992 vertiefen und erweitern, indem die Preisstützung durch Direktbeihilfen ersetzt und dieser Prozess durch eine kohärente Politik zur ländlichen Entwicklung flankiert wird.

Die neuen Herausforderungen

Mittlerweile sind neue interne und externe Herausforderungen aufgetreten:

Auf dem Weltmarkt für Agrarerzeugnisse zeichnet sich ein starkes Wachstum mit lohnenden Preisen ab. Das derzeitige Niveau der GAP-Preise ist aber zu hoch, als dass die Union ihren internationalen Verpflichtungen nachkommen und aus der Expansion des Weltmarktes Nutzen ziehen kann. Damit besteht die Gefahr, dass erneut Überschüsse mit unannehmbar hohen Haushaltskosten auftreten und dass in der Gemeinschaft und weltweit Marktanteile verloren gehen.
Die Agrarstützung ist ungleich auf die Erzeuger und Regionen verteilt, was negative Folgen für die Gestaltung des ländlichen Raums hat. So geht die landwirtschaftliche Tätigkeit in bestimmten Regionen zurück, während in anderen übermäßig intensive landwirtschaftliche Produktionsverfahren angewandt werden, die zu Umweltverschmutzung und Tierseuchen führen und die Sicherheit der Lebensmittel beeinträchtigen.
Die Aussöhnung des Bürgers, des Verbrauchers, mit der Agrarpolitik ist eine vordringliche Aufgabe.
Die Stärke der europäischen Landwirtschaft beruht auf ihrer Vielfalt, was ihre natürlichen Ressourcen, ihre Anbaumethoden, ihre Wettbewerbsfähigkeit und das Einkommen sowie ihre Traditionen anbelangt. Mit den verschiedenen Erweiterungen ist die Verwaltung der GAP zu komplex und bürokratisch und teilweise sogar unverständlich geworden. Infolgedessen muss ein neues dezentralisierteres Modell entwickelt werden, das den Mitgliedstaaten mehr Freiheit lässt, Wettbewerbsverzerrungen oder eine Renationalisierung der GAP ausschließt und über eindeutige Kriterien und strikte Kontrollmechanismen verfügt.
Die Union muss ihre Landwirtschaft auf die internationalen Verhandlungen vorbereiten und festlegen, was sie im äußersten Fall zu akzeptieren bereit ist.
Die Erweiterung macht marktbezogene Maßnahmen und eine Vereinfachung umso erforderlicher, als sich die Wirtschaft der beitrittswilligen Länder in erster Linie auf den Agrarsektor stützt.

Antworten

Die auf dem Europäischen Rat von Berlin erzielte Einigung greift die in der Agenda 2000 vorgeschlagenen wesentlichen Ziele auf und füllt das europäische Landwirtschaftsmodell, wie es für die kommenden Jahre gelten wird, mit konkretem Inhalt.

Der Europäische Rat von Berlin bekräftigte, dass die Reform eine multifunktionale, nachhaltige, wettbewerbsfähige Landwirtschaft in ganz Europa, einschließlich der Regionen mit besonderen Problemen, gewährleisten wird. Außerdem wird sie die Erhaltung der Landschaft und des natürlichen Raums ermöglichen, wesentlich zur Lebensfähigkeit des ländlichen Raums beitragen und den Anliegen und Erwartungen der Verbraucher in Bezug auf Lebensmittelqualität und -sicherheit, Umweltschutz und Tierschutz Rechnung tragen.

Die vom Europäischen Rat angenommenen Kommissionsvorschläge stützten sich auf die Reformen von 1992, mit deren Hilfe es gelungen ist, die Überschüsse abzubauen, die Ausgaben einzudämmen und zugleich eine Einkommenssteigerung von durchschnittlich 4,5 % zu erzielen. Diese allgemeine Ausrichtung wurde vom Europäischen Rat mit den folgenden Leitlinien bekräftigt.

Die Wettbewerbsfähigkeit muss durch entsprechend umfangreiche Preissenkungen sichergestellt werden, um die Absatzmöglichkeiten auf dem Binnenmarkt zu verbessern und eine stärkere Beteiligung am Weltmarkt zu gewährleisten. Diese Preissenkung wird durch verstärkte direkte Beihilfen ausgeglichen, sodass das Einkommensniveau gesichert ist.
Die Aufgaben werden zwischen Kommission und Mitgliedstaaten neu verteilt, sowohl was den Ausgleich in Form von Direktbeihilfen anbelangt, als auch in Bezug auf die Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung im Rahmen einer Gesamtplanung.
Die Dezentralisierung geht zwangsläufig mit einer erheblichen Vereinfachung der Rechtsvorschriften einher, wofür die neue Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums, mit der zahlreiche andere Verordnungen aufgehoben werden, oder die Marktverordungen, insbesondere diejenige für Ackerkulturen, als Beispiel dienen mögen. Die Rechtsvorschriften sind fortan klarer, transparenter und leichter zugänglich und verringern den Verwaltungsaufwand für die Landwirte auf das absolute Minimum.
Die ländliche Entwicklung wird zum zweiten Pfeiler der GAP. Erstmals werden die Grundlagen für eine globale und kohärente Entwicklung des ländlichen Raums gelegt, die die Marktpolitik ergänzt, indem sie sicherstellt, dass die Agrarausgaben stärker als bisher zur Raumentwicklung, zum Schutz der Natur, zur Niederlassung von Junglandwirten usw. beitragen. Die Mitgliedstaaten werden die Möglichkeit haben, die den Betrieben gewährten direkten Beihilfen anhand von Kriterien, die die Zahl der Arbeitskräfte je Betrieb betreffen, anzupassen, das heißt abzusenken. Die Einsparungen aufgrund einer solchen Anpassung bleiben beim Mitgliedstaat und sind für Agrarumweltmaßnahmen zu verwenden.

Rindfleisch

Die Auswirkungen der Krise von 1996 auf den Rindfleischverbrauch dürften nachlassen. Bei einer unveränderten Marktpolitik dürfte die Erzeugung nach 2001 bald wieder ihr volles Potential erreichen, während die Nachfrage langfristig weiter zurückgehen dürfte. Das Problem der Überproduktion lässt sich weder durch die Schlachtung von Jungkälbern noch durch Tier- oder Produktionsquoten lösen.

Die neue Verordnung sieht vor, das Niveau der effektiven Marktstützung zu senken. Es sollte möglich sein, die Marktpreise durch Außenschutz, Ausfuhrmaßnahmen und die Einführung der privaten Lagerhaltung, wie sie bereits für Schweinefleisch besteht, zu stabilisieren.

Den Landwirten werden zweifellos Einkommensverluste entstehen, die sie durch Anpassung ihrer Produktionsmethoden und ihrer Investitionen in der Lage sein müssten, auszugleichen. Im Gegenzug werden sie direkte Einkommensbeihilfen erhalten, die auf Stückzahlbasis gezahlt und schrittweise erhöht werden.

Im Rindfleischsektor wurden verschiedene Vereinfachungen vorgenommen wie z. B. die Abschaffung des Vermarktungssystems und der Kälberverarbeitungsprämie. Die Intervention wird nur im Falle einer schwerwiegenden Krise zur Anwendung kommen. Schließlich werden mit der neuen Verordnung mehrere andere Verordnungen aufgehoben.

Milcherzeugnisse

Mit der Verordnung wird eine neue gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse geschaffen. Diese basiert weiterhin auf der Intervention und der öffentlichen Lagerhaltung von Butter und Magermilchpulver sowie auf bestimmten Beihilferegelungen und spezifischen Vermarktungsmaßnahmen. Die Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver werden ab dem Wirtschaftsjahr 2005/06 gesenkt, um die Wettbewerbsfähigkeit auf dem Binnen- und Außenmarkt zu verbessern. Was die Stützungsmaßnahmen für den Binnenmarkt anbelangt, so werden mehrere Verordnungen aufgehoben, was eine erhebliche Vereinfachung der einschlägigen Rechtsvorschriften zur Folge hat.

Im Hinblick auf die schrittweise Senkung der Verbraucherpreise auf dem Binnen- und Außenmarkt sieht das neue System eine Verlängerung der Milchquotenregelung bis zum Wirtschaftsjahr 2007/08 vor. Die Gesamtreferenzmenge wurde aufgestockt, die zusätzliche Menge wird auf fünf Mitgliedstaaten (Griechenland, Italien, Spanien, Irland und Nordirland) aufgeteilt.

Wein

Im Dezember 1996 unterbreitete die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament einen Bericht über die Tabakregelung, in dem sie die Reform von 1992 positiv beurteilte und eine Verlängerung nach denselben Grundsätzen vorschlug. Im Februar 1997 legte die Kommission einen Bericht über die Olivenölregelung vor, in dem vorgeschlagen wurde, die Preisstützungsregelung durch Direktzahlungen zu ersetzen und diese radikal zu vereinfachen. Die neue Regelung trägt den Vorschlägen in den beiden Berichten Rechnung.

Für Wein lag dem Rat seit 1994 ein Reformvorschlag zur Prüfung vor. Die Entwicklung des Sektors wurde durch das Übereinkommen im Rahmen der Uruguay-Runde stark beeinflusst. Die neue Regelung folgt den im „Strategiepapier für die Landwirtschaft" von 1995 festgelegten Orientierungen. Die neue Verordnung tritt an die Stelle der bisherigen 23 Ratsverordnungen, was das System wesentlich übersichtlicher macht und einen direkteren Zugang zu den Rechtsvorschriften erleichtert.

Das Pflanzverbot für Reben bleibt bestehen, soll jedoch so flexibel gehandhabt werden, dass die Erzeugung von Weinen, für die eine starke Nachfrage besteht, ausgedehnt werden kann. Die Rodungsmaßnahmen werden ebenfalls beibehalten, sollen aber gezielter in denjenigen Regionen angewandt werden, die gravierende strukturelle Überschüsse aufweisen. Die Intervention wird abgeschafft, zur Behebung außergewöhnlicher Marktstörungen wird eine Dringlichkeitsdestillation eingeführt.

Schließlich wird in der Verordnung die potentielle Rolle von Erzeugerorganisationen und Branchenverbänden formell anerkannt, und die Bestimmungen über die Bezeichnung und Aufmachung der Erzeugnisse werden in wichtigen Punkten geändert, um eine bessere Unterrichtung des Verbrauchers zu ermöglichen.

Ackerkulturen

Der Interventionspreis für Ackerkulturen wird gesenkt. Die Verordnung sieht eine zweistufige Erhöhung der Direktbeihilfe für Getreide und Silagemais von 54 auf 63 Euro/t vor. Die Direktbeihilfen für Ölsaaten und Öllein werden in drei Schritten bis auf das Niveau der Beihilfen für Getreide gesenkt. Für Eiweißpflanzen wird eine höhere Direktbeihilfe gewährt, um ihre relative Rentabilität gegenüber anderen Ackerkulturen zu gewährleisten. Die spezifische Regelung für Hartweizen wird beibehalten.

Die obligatorische Flächenstilllegung wird beibehalten; die freiwillige Stilllegung ist weiterhin zulässig; ihr Nutzen und positiver Effekt für die Umwelt wird jedoch weiter verbessert. Das Niveau der Ausgleichszahlungen für die (obligatorische und freiwillige) Flächenstilllegung entspricht demjenigen bei Getreide.

Die wesentlichen Elemente der bestehenden Regelung (namentlich die Grundflächen, die Regionalisierungsregelung, die Verknüpfung mit den historischen Erträgen und die Bestimmungen zur Flächenstilllegung) wurden beibehalten, jedoch in wichtigen Punkten vereinfacht.

Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums

Die bisher aus dem EAGFL-Garantie (Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft) finanzierten flankierenden Maßnahmen werden durch Finanzhilfen für benachteiligte Gebiete und Gebiete mit Entwicklungsrückstand ergänzt. Alle diese Maßnahmen werden horizontal und dezentralisiert durchgeführt. Für die im Rahmen von Ziel 1 der Strukturfonds förderfähigen ländlichen Gebiete wird das derzeitige System beibehalten. In den ländlichen Gebieten, die unter das neue Ziel 2 (ehemalige Ziele 5a und 5b) fallen, werden die Maßnahmen aus dem EAGFL-Garantie finanziert. Die Finanzierung von Ziel 2 erfolgt durch den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF) und das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF). Alle Maßnahmen zugunsten ländlicher Gebiete, die im Rahmen der Strukturfonds nicht förderfähig sind, werden aus dem EAGFL-Garantie kofinanziert.

Zur besseren Einbeziehung von Umweltaspekten in die gemeinsamen Marktorganisationen gibt die neue Reform den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Direktzahlungen von der Einhaltung der Umweltvorschriften abhängig zu machen.

Im Einzelnen zielen die Maßnahmen darauf ab,

den Agrar- und Forstsektor zu stärken, indem landwirtschaftliche Qualitätserzeugnisse gefördert werden. Die Reform sieht Maßnahmen vor, die die Niederlassung von Junglandwirten und die Bedingungen für den vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand betreffen;
die ländlichen Gebiete wettbewerbsfähiger zu machen, wobei vor allem eine Verbesserung der Lebensqualität für die ländlichen Gemeinschaften sowie neue Einkommensquellen für die Landwirte und ihre Familien angestrebt werden;
die Umwelt und das ländliche Erbe in Europa durch Agrarumweltmaßnahmen wie z. B. den ökologischen Landbau zu erhalten. Um die Einbeziehung von Umweltaspekten in die GAP zu verstärken, werden außerdem die bisher für benachteiligte Gebiete bestimmten Ausgleichszulagen auf Gebiete ausgedehnt, in denen die Landwirtschaft umweltspezifischen Einschränkungen unterworfen ist.

Die Mitgliedstaaten müssen jedoch sichergehen, dass die Landwirte die betreffenden Tätigkeiten nachweislich nicht allein deshalb ausüben, weil sie die im Rahmen der Stützungsregelungen gewährten Beihilfen erhalten wollen.

FINANZRAHMEN

Der neue Finanzrahmen muss die Weiterentwicklung der GAP und die Auswirkungen der Erweiterung in kohärenter Weise und innerhalb vernünftiger haushaltspolitischer Grenzen über einen genügend langen Zeitraum abdecken. Zugleich muss er die Finanzierung grundlegender Bedürfnisse ermöglichen und ein effizientes Finanzmanagement gewährleisten. Eine vereinfachte und umfassende Agrarpolitik kann nun die mit ihr verbundenen Ausgaben plausibel machen, da mit diesen Ausgaben die Funktionen gewährleistet werden, die die Gesellschaft von den Landwirten erwartet.

Nach Ansicht des Europäischen Rates von Berlin kann diese Reform innerhalb eines Finanzrahmens von durchschnittlich 40,5 Mrd. Euro durchgeführt werden (plus 14 Mrd. Euro im Planungszeitraum für ländliche Entwicklung sowie für Veterinär- und Pflanzenschutzmaßnahmen). Ziel der Reform ist es, die Ausgaben im Planungszeitraum zu stabilisieren, wobei die tatsächliche Höhe der Ausgabe stärker berücksichtigt wird.

Im Lichte dieser Beschlüsse sind nach Auffassung des Europäischen Rates in Rubrik 1 der Finanziellen Vorausschau die nachstehenden Beträge aufzunehmen, wobei die Interinstitutionelle Vereinbarung gewährleistet, dass alle Parteien diese Obergrenzen berücksichtigen.

Rubrik 1(in Mio. Euro - Preise von 1999)

-	-	GAP-Ausgaben(ohne ländliche Entwicklung und flankierende Maßnahmen)	Ländliche Entwicklung und flankierende Maßnahmen
2000	40.920	36.620	4.300
2001	42.800	38.480	4.320
2002	43.900	39.570	4.330
2003	43.770	39.430	4.340
2004	42.760	38.410	4.350
2005	41.930	37.750	4.360
2006	41.600	37.290	4.370

Die Agrarleitlinie bleibt unverändert. Sie wird anhand eines Berichts, den die Kommission dem Rat vorlegen wird, vor der ersten Erweiterung der Union überprüft, um für erforderlich erachtete Anpassungen vorzunehmen. Für den Betrag, der in der Finanziellen Vorausschau für das agrarpolitische Heranführungsinstrument eingesetzt wird (250 Mio. Euro zu Preisen von 1999) gilt die in der Leitlinie festgelegte Obergrenze.

Der Europäische Rat würdigte den Umfang der Bemühungen zur Eindämmung der Haushaltsausgaben und zur Sicherstellung von Disziplin bei der Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik, wie sie im Rahmen der Agenda 2000 beschlossen wurde. Die Senkung der Stützungspreise wird durch die Ausgaben zugunsten der ländlichen Entwicklung und für andere flankierende Maßnahmen (direkte Einkommensbeihilfen, Vorruhestand, Beihilfen für Junglandwirte usw.) bei weitem ausgeglichen.

Gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Luxemburg muss der Beitritt der Kandidatenländer unter Berücksichtigung des in einer Koordinierungsverordnung festgelegten horizontalen Heranführungsrahmens vorbereitet werden. Die beitrittswilligen Länder haben erhebliche Schwierigkeiten damit, sich auf die Übernahme eines komplexen Acquis communautaire einzustellen und den institutionellen Prozess der Privatisierung und Umstellung des Agrarbereichs abzuschließen.

Die Heranführungsmaßnahmen, die auf die vorrangigen Bedürfnisse der Landwirtschaft, einer weiterhin wichtigen Beschäftigungsquelle, ausgerichtet sind, betreffen insbesondere die Verbesserung der Effizienz von Betrieben und Erzeugerzusammenschlüssen, die Verarbeitung und den Vertrieb, die Förderung von Qualitätserzeugnissen, Veterinär- und Pflanzenschutzkontrollen, Flurbereinigung, Wasserbewirtschaftung, Berufsbildung, Umwelt, Erhaltung des ländlichen Erbes usw.

Die Herausforderung der Erweiterung annehmen, bedeutet, der Entwicklung und Integration der europäischen Wirtschaft in ihrer Gesamtheit neuen Antrieb zu verleihen.

Die unternommenen Anstrengungen - insbesondere in Bezug auf die Senkung der Stützungspreise - stellen einen wesentlichen Beitrag der Europäischen Union zur Stabilisierung der Weltagrarmärkte dar. Der Europäische Rat geht davon aus, dass die im Rahmen der Agenda 2000 gefassten Beschlüsse zur GAP wesentliche Elemente für die Festlegung des Verhandlungsmandats der Kommission für die künftigen multilateralen Handelsverhandlungen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) darstellen werden.

See also