1. 

Hinsichtlich des mit dem Rahmenbeschluss 2002/584/JI ( 2 ) eingeführten Systems des Europäischen Haftbefehls hat der Gerichtshof vor Kurzem als unverzichtbar hervorgehoben, dass vor jedem Europäischen Haftbefehl ein nationaler Haftbefehl oder eine vergleichbare vollstreckbare justizielle Entscheidung ergangen sein muss.

2. 

Ist diese aus Art. 8 Abs. 1 Buchst. c abgeleitete Voraussetzung erfüllt, wenn der nationale HB ( 3 ) von der Polizei des Ausstellungstaats erlassen und von der Staatsanwaltschaft dieses Landes validiert worden ist? Zusammengefasst ist dies die Frage, die die Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam, Niederlande) als den EHB ( 4 ) vollstreckende Behörde dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorlegt.

3.

Art. 6 EUV sieht vor:

„(1)   Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der Charta der Grundrechte … [im Folgenden: Charta] niedergelegt sind; die Charta der Grundrechte und die Verträge sind rechtlich gleichrangig.

Durch die Bestimmungen der Charta werden die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union in keiner Weise erweitert.

Die in der Charta niedergelegten Rechte, Freiheiten und Grundsätze werden gemäß den allgemeinen Bestimmungen des Titels VII der Charta, der ihre Auslegung und Anwendung regelt, und unter gebührender Berücksichtigung der in der Charta angeführten Erläuterungen, in denen die Quellen dieser Bestimmungen angegeben sind, ausgelegt.

(2)   Die Union tritt der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten [unterzeichnet in Rom am 4. November 1950, im Folgenden: EMRK] bei. Dieser Beitritt ändert nicht die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union.

(3)   Die Grundrechte, wie sie in der [EMRK] gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, sind als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts.“

4.

In Art. 47 („Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht“) der Charta heißt es:

„Jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, hat das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.

Jede Person hat ein Recht darauf, dass ihre Sache von einem unabhängigen, unparteiischen und zuvor durch Gesetz errichteten Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Jede Person kann sich beraten, verteidigen und vertreten lassen.

…“

5.

Im fünften Erwägungsgrund heißt es:

„Aus dem der Union gesetzten Ziel, sich zu einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu entwickeln, ergibt sich die Abschaffung der Auslieferung zwischen Mitgliedstaaten und deren Ersetzung durch ein System der Übergabe zwischen Justizbehörden. …“

6.

Der sechste Erwägungsgrund lautet:

„Der Europäische Haftbefehl im Sinne des vorliegenden Rahmenbeschlusses stellt im strafrechtlichen Bereich die erste konkrete Verwirklichung des vom Europäischen Rat als ‚Eckstein‘ der justiziellen Zusammenarbeit qualifizierten Prinzips der gegenseitigen Anerkennung dar.“

7.

Der zehnte Erwägungsgrund lautet:

„Grundlage für den Mechanismus des Europäischen Haftbefehls ist ein hohes Maß an Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten. Die Anwendung dieses Mechanismus darf nur ausgesetzt werden, wenn eine schwere und anhaltende Verletzung der in Artikel 6 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union enthaltenen Grundsätze durch einen Mitgliedstaat vorliegt und diese vom Rat gemäß Artikel 7 Absatz 1 des genannten Vertrags mit den Folgen von Artikel 7 Absatz 2 festgestellt wird.“

8.

Art. 1 („Definition des Europäischen Haftbefehls und Verpflichtung zu seiner Vollstreckung“) lautet:

„(1)   Bei dem Europäischen Haftbefehl handelt es sich um eine justizielle Entscheidung, die in einem Mitgliedstaat ergangen ist und die Festnahme und Übergabe einer gesuchten Person durch einen anderen Mitgliedstaat zur Strafverfolgung oder zur Vollstreckung einer Freiheitsstrafe oder einer freiheitsentziehenden Maßregel der Sicherung bezweckt.

(2)   Die Mitgliedstaaten vollstrecken jeden Europäischen Haftbefehl nach dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung und gemäß den Bestimmungen dieses Rahmenbeschlusses.

(3)   Dieser Rahmenbeschluss berührt nicht die Pflicht, die Grundrechte und die allgemeinen Rechtsgrundsätze, wie sie in Artikel 6 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegt sind, zu achten.“

9.

Art. 6 („Bestimmung der zuständigen Behörden“) sieht vor:

„(1)   Ausstellende Justizbehörde ist die Justizbehörde des Ausstellungsmitgliedstaats, die nach dem Recht dieses Staats für die Ausstellung eines Europäischen Haftbefehls zuständig ist.

(2)   Vollstreckende Justizbehörde ist die Justizbehörde des Vollstreckungsmitgliedstaats, die nach dem Recht dieses Staats zuständig für die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls ist.

(3)   Jeder Mitgliedstaat unterrichtet das Generalsekretariat des Rates über die nach seinem Recht zuständige Justizbehörde.“

10.

In Art. 8 Abs. 1 („Inhalt und Form des Europäischen Haftbefehls“) heißt es:

„Der Europäische Haftbefehl enthält entsprechend dem im Anhang beigefügten Formblatt folgende Informationen:

…

…“

11.

Zum Verhältnis zu anderen Übereinkommen heißt es in Art. 31 Abs. 1 Buchst. a:

„(1)   Dieser Rahmenbeschluss ersetzt am 1. Januar 2004 die entsprechenden Bestimmungen der folgenden in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich der Auslieferung geltenden Übereinkommen, unbeschadet von deren Anwendbarkeit in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und Drittstaaten:

…“

12.

Nach der Auskunft, die dem vorlegenden Gericht am 14. Juli 2016 vom ungarischen Justizministerium übermittelt wurde, und den Informationen der ungarischen Regierung ist die Staatsanwaltschaft ein von der Exekutive unabhängiges Organ, dessen Leiter für einen Zeitraum von neun Jahren vom Parlament gewählt wird.

13.

Art. 28 Abs. 3 und 4 der ungarischen Strafprozessordnung ( 5 ) weisen der Staatsanwaltschaft die Aufgabe zu, gegenüber den zuständigen Behörden (u. a. der Polizei) die Aufnahme der „Ermittlungen“ anzuordnen, deren Rechtmäßigkeit sie zu überwachen hat. Sie kann diese Ermittlungen aber auch selbst durchführen ( 6 ). Insbesondere hat sie „die rechtmäßige Durchführung der im Verlauf des Strafverfahrens angeordneten Zwangsmaßnahmen, die eine Einschränkung oder Entziehung der persönlichen Freiheit darstellen, zu überwachen“ ( 7 ).

14.

In diesem Kontext ist die Staatsanwaltschaft u. a. befugt, eine von der Polizei angeordnete „Ingewahrsamnahme“ zu bestätigen, zu modifizieren oder abzulehnen. Art. 28 Abs. 4 Buchst. c der Strafprozessordnung gibt ihr hierzu die Befugnis, „die Entscheidung der Ermittlungsbehörde abzuändern oder aufzuheben“.

15.

Art. 126 der Strafprozessordnung sieht vor, dass die „Ingewahrsamnahme“ einer Person, d. h. eine zeitlich begrenzte Freiheitsentziehung, angeordnet werden kann, wenn ein nachvollziehbarer Verdacht besteht, dass sie eine Tat begangen hat, die mit Freiheitsstrafe bedroht ist, oder wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass ihre „vorläufige Inhaftierung“ angeordnet werden wird. Die „Ingewahrsamnahme“ kann von einem Richter, von der Staatsanwaltschaft oder von der Ermittlungsbehörde angeordnet werden. Ihre Dauer darf 72 Stunden nicht überschreiten. Danach ist der Betroffene auf freien Fuß zu setzen, sofern nicht von einem Richter seine „vorläufige Inhaftierung“ angeordnet wird.

16.

Nach den Art. 129 ff. der Strafprozessordnung ist ausschließlich der Richter dazu befugt, die „vorläufige Inhaftierung“ des Festgenommenen (d. h. „die vor der Verkündung der endgültigen Entscheidung gerichtlich angeordnete Freiheitsentziehung“) ( 8 ) anzuordnen, was sowohl vor als auch nach dem Eingang der von der Staatsanwaltschaft abgefassten Anklageschrift geschehen kann.

17.

Das Distriktgericht Veszprém (Ungarn) hat im Strafverfahren gegen den türkischen Staatsangehörigen Herrn Halil Ibrahim Özçelik am 21. Juni 2016 einen EHB erlassen, mit dem es wegen zweier in Ungarn begangener und dort mit Strafe bedrohter Taten dessen Übergabe beantragt ( 9 ).

18.

Derzeit ist Herr Özçelik bis zur Entscheidung der Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam) in der Haftanstalt Zwaag (Niederlande) inhaftiert.

19.

In Punkt b Nr. 1 des EHB des Distriktgerichts Veszprém wird als Grundlage der (nationale) HB Nr. 19060/93/2014.bü genannt, der von der Polizeidienststelle Ajka (Ungarn) erlassen und durch eine Entscheidung der Staatsanwaltschaft Ajka vom 14. Juni 2016 bestätigt wurde.

20.

Am 8. Juli 2016 ersuchte die Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam) die ungarischen Behörden um genauere Auskunft zur Rolle der Staatsanwaltschaft, insbesondere zu deren Unabhängigkeit von der Exekutive, zur Validierung eines von der Polizei erlassenen HB, zu den dafür zugrunde zu legenden Kriterien und zu den Wirkungen dieser Validierung. Auch wurde um Klarstellung gebeten, ob dieselbe Person, die einen von der Polizei erlassenen nationalen HB bestätigt hat, anschließend in demselben Verfahren als Vertreter der Staatsanwaltschaft auftreten kann.

21.

In ihrem Antwortschreiben vom 14. Juli 2016 hoben die ungarischen Behörden die Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft von der Exekutive hervor. Ihre Aufgabe sei es, darüber zu wachen, dass die Polizei die Rechte des Festgenommenen beachte. Als mit den strafrechtlichen Ermittlungen betraute Behörde könne sie eine polizeiliche Entscheidung – auch einen HB – abändern oder aufheben, wenn sie der Meinung sei, dass sie gesetzliche Bestimmungen verletze oder dem Ziel der Ermittlungen zuwiderlaufe. Es sei möglich, dass ein Mitglied der Staatsanwaltschaft, das einen von der Polizei erlassenen nationalen HB validiert habe, anschließend in demselben Strafverfahren als Vertreter der Staatsanwaltschaft auftrete.

22.

Vor dem Hintergrund dieser Angaben hat die Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam) Zweifel, ob ein nationaler HB, der von der Polizei erlassen und später von einem Mitglied der Staatsanwaltschaft bestätigt worden ist, als „justizielle Entscheidung“ im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Buchst. c des Rahmenbeschlusses gelten kann. Sie hat deshalb das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

23.

Das vorlegende Gericht führt hierzu (in Abschnitt 4.3 der Vorlageentscheidung) Folgendes aus:

24.

Die Vorlageentscheidung ist am 16. August 2016 zusammen mit einem Antrag auf Anwendung des Eilvorabentscheidungsverfahrens (Art. 267 Abs. 4 AEUV) beim Gerichtshof eingegangen. Das vorlegende Gericht hat seinen Antrag damit begründet, dass Herr Özçelik inhaftiert sei und dass die Aufrechterhaltung dieser Haft von der Beantwortung der gestellten Vorlagefragen abhänge.

25.

In der Verwaltungssitzung vom 1. September 2016 hat der Gerichtshof beschlossen, die Rechtssache im Eilvorabentscheidungsverfahren zu behandeln.

26.

Die ungarische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

27.

Am 5. Oktober 2016 hat eine Sitzung stattgefunden, in der die in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs bezeichneten Beteiligten, konkret die ungarische Regierung, aufgefordert worden sind, die ihnen zuvor übermittelten Fragen zu beantworten.

28.

Die Vertreter der niederländischen, der deutschen und der ungarischen Regierung sowie die Kommission haben in der Sitzung Erklärungen abgegeben.

29.

In den Nrn. 26 bis 31 meiner heute vorgelegten Schlussanträge in der Rechtssache Poltorak ( 12 ) erläutere ich die Gründe, aus denen ich der Auffassung bin, dass die im Rahmenbeschluss verwendeten Begriffe „Justizbehörde“ und „justizielle Entscheidung“ autonomen Charakter haben. Um die vorliegenden Schlussanträge nicht unnötig zu verlängern, verweise ich auf meine dortigen Ausführungen.

30.

In den Nrn. 32 ff. jener Schlussanträge schlage ich eine Auslegung beider Begriffe nach den vom Gerichtshof üblicherweise angewandten Auslegungskriterien vor, der wegen der „enge[n] Verbindung zwischen einer justiziellen Entscheidung und der Gerichtseigenschaft des sie erlassenden Spruchkörpers“ ( 13 ), den Schwerpunkt auf den ersten Begriff (Justizbehörde) legt.

31.

Da die Zweifel des vorlegenden Gerichts sich darauf beziehen, ob der Begriff „gerichtliche Entscheidung“ im Rahmenbeschluss autonom auszulegen ist und welche Bedeutung er hat, denke ich, dass ich meine Auffassung hierzu in den parallelen Schlussanträgen in der Rechtssache Poltorak hinreichend dargelegt habe.

32.

Im Unterschied zum Vorabentscheidungsersuchen in der Rechtssache Poltorak beziehen sich die Fragen des vorlegenden Gerichts in der vorliegenden Rechtssache jedoch nicht darauf, welche Behörde für den Erlass des EHB zuständig ist, sondern darauf, welche Behörde befugt ist, den vorhergehenden nationalen HB zu erlassen.

33.

Die Zweifel des niederländischen vollstreckenden Gerichts ergeben sich daraus, dass es sich bei der ungarischen Behörde, die in diesem Fall den nationalen HB gegen Herrn Özçelik erlassen hat, um die Polizeidienststelle Ajka handelt, deren Entscheidung von der ungarischen Staatsanwaltschaft am 14. Juni 2016 bestätigt oder validiert wurde.

34.

Es sei schon an dieser Stelle hervorgehoben, dass der EHB gegen Herrn Özçelik im Gegensatz zum nationalen HB von einem ungarischen Gericht (dem Distriktgericht Veszprém) erlassen wurde, dessen Charakter als „Justizbehörde“ im Sinne des Rahmenbeschlusses von keiner Seite bestritten oder in Frage gestellt wird. Daraus können sich meiner Auffassung nach erhebliche Folgen für die Beantwortung der Vorlagefragen ergeben, auf die ich später eingehen werde.

35.

Ich gehe von der Prämisse aus, dass die Validierung oder Bestätigung des zuvor nur von der Polizei unterzeichneten nationalen HB durch die Staatsanwaltschaft diese zum eigentlichen Entscheidungsträger (oder, wenn man so will, Mitentscheidungsträger) dieses HB macht. Die Staatsanwaltschaft hat sich dadurch im Rahmen ihrer Befugnisse im Strafverfahren die vorherige Entscheidung der Polizei zu eigen gemacht und ihr die Rechtswirkung verliehen, die auch jedem von ihr selbst erlassenen HB zukommt. Daher kann die Staatsanwaltschaft im Strafverfahren gegen Herrn Özçelik als der wirkliche „Urheber“ des nationalen HB angesehen werden.

36.

Akzeptiert man diese Prämisse, so hat das mindestens zwei Konsequenzen. Die erste besteht darin, dass in diesem Vorabentscheidungsverfahren nicht abstrakt entschieden zu werden braucht, ob die Staatsanwaltschaften der Mitgliedstaaten (die einige von diesen in der nach Art. 6 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses dem Rat zu übermittelnden Aufstellung von Justizbehörden genannt haben) im Sinne von Art. 1 und Art. 6 Abs. 1 befugt sind, EHB zu erlassen. Insoweit erinnere ich daran, dass es im Ausgangsrechtsstreit nicht die Staatsanwaltschaft, sondern ein Distriktgericht war, das den der Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam) übermittelten EHB ausgestellt hat.

37.

Die zweite Konsequenz dieser Prämisse ist, dass die Fragen sich darauf beschränken, klären zu lassen, ob die von der ungarischen Staatsanwaltschaft erlassenen (besser gesagt: bestätigten oder genehmigten) HB unter eine der in Art. 8 Abs. 1 Buchst. c des Rahmenbeschlusses verwendeten Kategorien von justiziellen Entscheidungen fallen, ob also „ein vollstreckbares Urteil, ein Haftbefehl oder eine andere vollstreckbare justizielle Entscheidung mit gleicher Rechtswirkung … vorliegt“.

38.

Allerdings kann zur Beantwortung dieser Fragen wegen der bereits erwähnten engen Verbindung zwischen dem Wesen einer justiziellen Entscheidung und der Gerichtseigenschaft des erkennenden Spruchkörpers auf einige Vorüberlegungen zur möglichen Einordnung der Staatsanwaltschaft als Justizbehörde im Sinne des Rahmenbeschlusses nicht verzichtet werden. Diesem Rechtsetzungsakt lassen sich einige Merkmale einer solchen Behörde entnehmen, die, vergleicht man sie mit dem Status und den Aufgaben der Staatsanwaltschaft im ungarischen Strafprozess, einen Schluss darüber zulassen, ob der von einem ungarischen Staatsanwalt bestätigte nationale HB eine „justizielle Entscheidung“ ist und ob dieser HB unter Art. 8 Abs. 1 Buchst. c subsumiert werden kann.

39.

Der ursprüngliche Vorschlag für den Rahmenbeschluss ( 14 ) enthielt in Art. 3 eine Definition der (den EHB ausstellenden oder vollstreckenden) Justizbehörde, die für beide Fälle ausdrücklich neben den Gerichten auch die Staatsanwaltschaft umfasste ( 15 ).

40.

In der Begründung hierzu hieß es, der Begriff „Justizbehörde“ entspreche demjenigen im Europäischen Auslieferungsübereinkommen von 1957, das als Justizbehörden „die Justizbehörden im eigentlichen Sinne und die Staatsanwaltschaft mit Ausnahme der Polizeibehörden“ anerkannte ( 16 ).

41.

Im Rahmenbeschluss selbst wurde die in Art. 3 des Vorschlags skizzierte Linie allerdings nicht übernommen, und die Staatsanwaltschaft war in den Art. 1 und 6 des schließlich angenommenen Textes nicht mehr erwähnt. Welche Bedeutung dieser Streichung der Staatsanwaltschaft zukommt, ist nicht leicht zu ermitteln: Sollte sie bewusst ausgenommen werden, oder ging man davon aus, sie gehöre auch ohne besondere Nennung für die Zwecke des EHB zu den Justizbehörden der Mitgliedstaaten? ( 17 )

42.

Die Unsicherheit über diese Frage dauert bis heute an ( 18 ), ohne dass sie meines Wissens jemals von einem mitgliedstaatlichen Gericht dem Gerichtshof vorgelegt worden wäre. In der Tat wirft ihre Beantwortung nach wie vor nicht wenige Auslegungsprobleme auf.

43.

Nach der Annahme des Rahmenbeschlusses teilten einige Mitgliedstaaten in Durchführung von Art. 6 Abs. 3 dem Generalsekretariat des Rates mit, zu den für die Ausstellung oder Vollstreckung von EHB „nach ihrem Recht zuständige[n] Justizbehörde[n]“ gehörten auch ihre jeweiligen Staatsanwaltschaften. Allerdings wird durch eine solche Mitteilung die Vereinbarkeit der von dem betreffenden Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen mit dem Rahmenbeschluss streng rechtlich gesehen weder präjudiziert noch beeinflusst. Die Bestimmung gibt den Mitgliedstaaten die Befugnis, unter ihren Justizbehörden diejenigen zu benennen oder auszuwählen, die dafür zuständig sind, EHB entgegenzunehmen oder auszustellen; sie gestattet ihnen dagegen nicht, den Begriff der Justizbehörde auszudehnen, indem sie ihn auf Organe erstrecken, denen dieser Status nicht zukommt.

44.

Zu den Mitgliedstaaten, die ihrer Staatsanwaltschaft den Status einer Justizbehörde, die EHB ausstellen und vollstrecken kann, beigemessen haben, gehört Ungarn nicht. Nach der Mitteilung, die der Rat aus Ungarn am 26. April 2004 zu Art. 6 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses erhielt, ist „[i]m Hinblick auf die Strafverfolgung … die ausstellende Justizbehörde das in der Sache zuständige Gericht. In Bezug auf die Vollstreckung einer Freiheitsstrafe oder einer freiheitsentziehenden Maßregel der Sicherung ist der für Fragen des Strafvollzugs zuständige Richter für die Ausstellung eines Europäischen Haftbefehls zuständig.“ ( 19 )

45.

Auch wenn es eine reizvolle Aufgabe wäre, an dieser Stelle eine allgemeine Antwort auf den Zweifel an der Legitimation der Staatsanwaltschaften der Mitgliedstaaten zur Ausstellung von EHB zu geben, glaube ich nicht, dass dieses Vorabentscheidungsersuchen die geeignete Gelegenheit dafür bietet, weil – wie ich bereits hervorgehoben habe – der Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam) der EHB von einem ungarischen Gericht übermittelt worden ist, das gemäß der Mitteilung der Republik Ungarn an den Rat zu Art. 6 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses tätig wurde, wozu die ungarische Staatsanwaltschaft nicht befugt ist.

46.

Damit kehren wir zu unserem Ausgangspunkt zurück, d. h. zu der nationalen Entscheidung vor Erlass des EHB. Im System des Rahmenbeschlusses ist diese nationale Entscheidung sicherlich von geringerer Relevanz als der EHB selbst. Tatsächlich wird sie nur in Art. 8 erwähnt, der die „Informationen“ regelt, die der EHB enthalten muss und die im Formblatt im Anhang des Rahmenbeschlusses aufgeführt sind. Der Gerichtshof hat im Urteil vom 1. Juni 2016, Bob‑Dogi ( 20 ), hervorgehoben, dass der vorhergehende nationale HB eine zwingende Voraussetzung des EHB darstellt, doch behandelt der Rahmenbeschluss vorrangig Letzteren. Der nationale HB ist lediglich eine – wenn auch unerlässliche – Voraussetzung des EHB.

47.

Zur auf das Strafverfahren in allen seinen Phasen (d. h. im Ermittlungsverfahren wie im Hauptverfahren) anwendbaren Regelung hat der Gerichtshof ausgeführt, dass „[die] Verfahren der Strafverfolgung, der Strafvollstreckung oder der Verhängung einer freiheitsentziehenden Maßregel der Sicherung oder … strafrechtlich[e] Hauptverfahren … nicht in den Anwendungsbereich des Rahmenbeschlusses und des Unionsrechts fallen“ ( 21 ).

48.

Zur Bestimmung dieser Regelung ist damit folgerichtig auf das Recht des jeweiligen Mitgliedstaats zurückzugreifen, sofern die entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen auf diesem Gebiet die Grundrechte, wie sie in der EMRK festgelegt sind, sowie das Recht auf Freiheit und das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf im Sinne der Art. 5 und 13 EMRK und der Art. 6 und 47 der Charta beachten.

49.

Die Rolle der Staatsanwaltschaft bei den Ermittlungen und eventuell bei den richterlichen Untersuchungshandlungen bleibt der Rechtsordnung eines jeden Mitgliedstaats überlassen. Das Unionsrecht geht von diesem Grundsatz aus, und in der Tat wurde auf einem anderen wichtigen Feld der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, auf das in Art. 82 AEUV Bezug genommen wird, nämlich in Art. 2 der Richtlinie 2014/41/EU ( 22 ), ohne Weiteres die Staatsanwaltschaft explizit unter die Behörden aufgenommen, die eine Europäische Ermittlungsanordnung in Strafsachen erlassen können ( 23 ).

50.

Die Anerkennung der Staatsanwaltschaft als Behörde, die eine auf die Durchführung einer oder mehrerer spezifischer Ermittlungsmaßnahmen in einem anderen Staat (dem „Vollstreckungsstaat“) gerichtete „justizielle Entscheidung“ zur Erlangung von Beweisen erlassen kann, zeigt, falls dies noch erforderlich sein sollte, dass der Staatsanwaltschaft aus der Sicht des Unionsgesetzgebers im Rahmen von Strafverfahren eine wichtige Aufgabe zukommt. Gleichzeitig darf nicht vergessen werden, dass die Europäische Ermittlungsanordnung nur eines der Instrumente ist, die im Rahmen des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung von Urteilen und justiziellen Entscheidungen geschaffen wurden, der seit der Tagung des Europäischen Rates in Tampere vom 15. und 16. Oktober 1999 gemeinhin als der Grundpfeiler der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen in der Union angesehen wird.

51.

Gewiss darf die Tätigkeit der Staatsanwaltschaft in dem einen Bereich (hier dem der Freiheit der Person, die durch eine Festnahme beeinträchtigt wird) nicht ohne Weiteres mit derjenigen in einem anderen Bereich (dem der Erlangung von Beweisen) gleichgesetzt werden. Damit will ich sagen, dass ihre Anerkennung als Justizbehörde in der Richtlinie 2014/41/EU für Europäische Ermittlungsanordnungen nicht zwingend zu dem Schluss führt, dass dies auch auf den Rahmenbeschluss, d. h. auf EHB, zu erstrecken ist. Diese normative Regelung stellt jedoch eine ernst zu nehmende Stütze für die These dar, dass der Begriff „Justizbehörde“ weit auszulegen ist und die Staatsanwaltschaft für die verschiedenen Formen der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, auf die Art. 82 AEUV Bezug nimmt, also auch für den EHB, als eine solche angesehen werden kann.

52.

Mit dieser Argumentation unterstreiche ich ein besonderes Merkmal der Staatsanwaltschaft, nämlich dass sie – jedenfalls wenn dies in den verfassungsrechtlichen oder gesetzlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten so vorgesehen ist – als Instrument des Staates, der ein Strafverfahren durchführt, bei der Strafrechtspflege mitwirken und in deren Rahmen sogar, zumindest mit vorläufigem und zeitlich begrenztem Charakter, Ingewahrsamnahmen oder Inhaftierungen oder gleichwertige Entscheidungen erlassen kann, bevor die festgenommene Person einem Richter vorgeführt wird, der über ihre Freilassung oder weitere Inhaftierung zu entscheiden hat.

53.

Der Gerichtshof hat die Aufgaben der Staatsanwaltschaft im Strafverfahren in gleicher Weise hervorgehoben und sie (in einer seiner Entscheidungen im Bereich des Strafrechts) als „zur Mitwirkung bei der Strafrechtspflege in der betreffenden nationalen Rechtsordnung berufen[e] Behörde“ bezeichnet ( 24 ).

54.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte seinerseits hat anerkannt, dass die Mitglieder der Staatsanwaltschaft als „[Richter oder eine andere] gesetzlich zur Wahrnehmung richterlicher Aufgaben ermächtigte Person“ angesehen werden können, der nach Art. 5 Abs. 3 der EMRK jede Person, die nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. c von Festnahme oder Freiheitsentziehung betroffen ist, vorzuführen ist.

55.

In der Tat hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, beginnend mit dem Urteil vom 4. Dezember 1979 ( 25 ), in einer Reihe von Urteilen, u. a. dem des Großen Senats vom 29. März 2010 ( 26 ), die Begriffe „zuständige Gerichtsbehörde“ und „Richter oder eine andere gesetzlich zur Wahrnehmung richterlicher Aufgaben ermächtigte Person“, die beide in Art. 5 der EMRK („Recht auf Freiheit und Sicherheit“) verwendet werden, dahin ausgelegt, dass die Mitglieder der Staatsanwaltschaft hierunter fallen können, sofern sie die diesen Begriffen innewohnenden Gewährleistungen (auf die ich weiter unten zurückkommen werde) erfüllen.

56.

Schließlich ist mit Blick auf das nationale Recht noch darauf hinzuweisen, dass in der Republik Ungarn Staatsanwälte die Inhaftierung (in der Form der Ingewahrsamnahme) einer Person anordnen können, wenn die in der ungarischen Strafprozessordnung dafür vorgesehenen Voraussetzungen, auf die ich oben Bezug genommen habe ( 27 ), vorliegen. Auch können sie einen vorher von der Polizei erlassenen HB bestätigen oder aufheben. In beiden Fällen ist meines Erachtens letztlich von entscheidender Bedeutung, dass diese Freiheitsentziehungen, die von der Staatsanwaltschaft beschlossen, genehmigt oder bestätigt werden, gesetzlich ( 28 ) auf einen kurzen Zeitraum beschränkt sind, weil die in Gewahrsam genommene Person innerhalb von maximal 72 Stunden dem Richter vorzuführen oder auf freien Fuß zu setzen ist. Letzterer ist die einzige zur Anordnung der „vorläufigen Inhaftierung“, d. h. der Inhaftierung noch vor Erhebung der Anklage, befugte Behörde.

57.

Angesichts dieser gesetzlichen Voraussetzungen, die meiner Ansicht nach nicht gegen Art. 5 der EMRK verstoßen, besteht die Tätigkeit der ungarischen Staatsanwaltschaft als Behörde darin, unabhängig von der Exekutive im Rahmen ihrer Aufgabe, die öffentliche Strafverfolgung zu initiieren (also die Ausübung des staatlichen ius puniendi zu beantragen), aus einer anderen Position heraus als der Richter an der Strafrechtspflege mitzuwirken, wofür sie zum Erlass vorläufiger Maßnahmen von eng begrenzter Dauer ermächtigt ist, die die Freiheit der Person einschränken und unter dem Vorbehalt einer später ergehenden, unerlässlichen Entscheidung des Richters stehen.

58.

Nach der Auslegung von Art. 8 Abs. 1 Buchst. c des Rahmenbeschlusses durch den Gerichtshof fallen die drei Arten von Entscheidungen, die in der Bestimmung genannt sind (vollstreckbares Urteil, Haftbefehl oder andere vollstreckbare justizielle Entscheidung mit gleicher Rechtswirkung) unter den Begriff „nationale justizielle Entscheidung“, die vom späteren EHB zu unterscheiden ist ( 29 ). Insbesondere hat der Gerichtshof festgestellt, dass vor dem Erlass eines EHB eine „durch eine nationale Justizbehörde getroffene Entscheidung – etwa der Erlass eines nationalen HB –, auf die sich der EHB stützt, ergangen“ sein muss ( 30 ).

59.

Ich denke, dass diese Lesart von Art. 8 Abs. 1 Buchst. c des Rahmenbeschlusses im Grunde dafür spricht, nationalen HB, die von der Staatsanwaltschaft erlassen oder bestätigt wurden, den Charakter einer „justiziellen Entscheidung“ im Sinne der genannten Bestimmung zuzuerkennen, die den späteren Erlass des EHB durch den Richter ermöglicht.

60.

Im Urteil Bob‑Dogi hat der Gerichtshof neben einer Wortlautauslegung insbesondere berücksichtigt, dass ohne die vorherigen nationalen HB die „Verfahrens- und Grundrechte …, deren Schutz die Justizbehörde des Ausstellungsmitgliedstaats nach dem anzuwendenden nationalen Recht … zu gewährleisten hat“, beeinträchtigt werden könnten, weil der gesuchten Person die erste, rein nationale Stufe des gerichtlichen Schutzes genommen würde ( 31 ).

61.

Ich denke nicht, dass dies hier zu befürchten ist, weil die ungarische Strafprozessordnung dem Festgenommenen auf jeden Fall das Recht gewährleistet, innerhalb von 72 Stunden dem Richter vorgeführt zu werden, wenn der nationale HB von der Polizeibehörde erlassen und von der Staatsanwaltschaft genehmigt wurde. Auf diese Weise werden die verfahrensrechtlichen Anforderungen insbesondere von Art. 5 EMRK, nämlich die Kontrolle der Rechtsmäßigkeit der Inhaftierung durch einen Richter, gewahrt.

62.

Die Staatsanwaltschaft als „Justizbehörde“ einzuordnen, die für den Rahmenbeschluss unter den oben genannten strengen Bedingungen (d. h. Vorliegen eines nationalen HB) einen zeitweisen Freiheitsentzug anordnen oder bestätigen kann, bedeutet nicht, sie einem Gericht gleichzustellen, das befugt ist, Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV ( 32 ) zu stellen. Abgesehen davon, dass nicht jeder Bereich der „Justiz“ auch der rechtsprechenden Gewalt zuzuordnen ist, sind die Organe, die Vorabentscheidungsersuchen stellen können oder müssen, solche, die in bei ihnen anhängig gemachten Rechtsstreitigkeiten zu erkennen haben und hierfür um die Hilfe des Gerichtshofs ersuchen. Die Staatsanwaltschaft gehört nicht hierzu. Dennoch kann man ihr die Eigenschaft einer „Justizbehörde“ nach dem Rahmenbeschluss zusprechen, wenn die nationalen Bestimmungen ihr gestatten, nationale HB zu erlassen. Letztere können damit meines Erachtens als Haftbefehle oder andere vollstreckbare justizielle Entscheidungen mit gleicher Rechtswirkung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Buchst. c des Rahmenbeschlusses eingeordnet werden.

63.

Der Anerkennung der Staatsanwaltschaft als zum Erlass von nationalen HB befugte „Justizbehörde“ im Sinne des Rahmenbeschlusses steht auch nicht entgegen, dass das einzelne Mitglied dieses Organs, das diesen HB erlassen (oder einen von der Polizei erlassenen HB bestätigt) hat, möglicherweise dasselbe ist, das in einer späteren Phase des Verfahrens gegen den Festgenommenen die Staatsanwaltschaft vertritt. Die Vorbehalte des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in den Urteilen vom 4. Dezember 1979 und vom 29. März 2010, auf die ich oben Bezug genommen habe ( 33 ), sind im Kontext von Art. 5 Abs. 1 Buchst. c EMRK ( 34 ) zu sehen, d. h. bezogen auf die Fälle, in denen die Staatsanwaltschaft alternativ zum Gericht über die Aufrechterhaltung der Freiheitsentziehung des Festgenommenen entscheidet. Indes ist das in dieser Rechtssache nicht der Fall, da, wie ich bereits ausgeführt habe, nach der ungarischen Strafprozessordnung Personen, die auf von der Staatsanwaltschaft bestätigte Anordnung der Polizei festgenommen wurden, entweder dem Richter vorzuführen oder auf freien Fuß zu setzen sind. Es bestehen somit keine Einwände dagegen, dass der Vertreter der Staatsanwaltschaft vor diesem Hintergrund seine Tätigkeit im späteren Verlauf des Verfahrens fortsetzt.

64.

Für das abschließende Argument kehre ich nochmals zum Ausgangspunkt zurück: Der ungarische Richter, der in dieser Rechtssache den EHB erlassen hat, hat dies zweifellos getan, nachdem er das Vorliegen der Voraussetzungen für dessen Erlass geprüft und seiner eigenen Würdigung unterzogen hat, zu denen das Bestehen eines nationalen HB gehört. Logischerweise musste er damit auch die Umstände beurteilen, unter denen dieser HB unter Mitwirkung der Staatsanwaltschaft erlassen worden war, was bedeutet, dass die Kontrolle seiner Rechtmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit gewährleistet war. Wenn die Staatsanwaltschaft die polizeiliche Inhaftierung genehmigt hatte, so hatte das Distriktgericht Veszprém seinerseits das Handeln der Staatsanwaltschaft gebilligt, was letztlich gewährleistet, dass das Verfahren bis zum Erlass des EHB, insbesondere auf der ersten Stufe des von der Rechtsprechung des Gerichtshofs (Urteil vom 1. Juni 2016, Bob‑Dogi) geforderten Schutzes, die erforderlichen Garantien aufwies ( 35 ).

65.

In Anbetracht der vorstehenden Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam, Niederlande) gestellten Vorlagefragen wie folgt zu beantworten: