1)

die Presseerzeugnisse, die sie zum Kauf anbieten wollen, ausschließlich von den Verlegern oder ihren Vertriebsstellen zu beziehen und entgegenzunehmen, wobei davon auszugehen ist, daß jede Bedarfsdeckung bei einer anderen Bezugsquelle mißbräuchlich ist...“

c)

dem Empfänger der Zulassung für eine neue selbständige Verkaufsstelle den Ausweis für den Bezug der Presseerzeugnisse von den Verlegern oder ihren Vertriebsstellen zu erteilen,

den Inhabern selbständiger Verkaufsstellen die Genehmigung zum Betreiben der neu eröffneten Nebenverkaufsstellen zu erteilen.“

1.

Stellt dieser „Accordo“ eine innerstaatliche Absprache zum Schutz des Marktes für Vertrieb und Verkauf inoder ausländischer Presseerzeugnisse aller Art und damit eine Verletzung des Verbots von Kartellen im Sinne des Artikels 85 EWG-Vertrag dar? Führt er im Hinblick auf die besondere Regelung des Zugangs zum Zeitungshandel, auf die Mindesterfordernisse, auf die den Wiederverkäufern auferlegten Pflichten und den ihnen drohenden Sanktionen zu einer Verzerrung der Wettbewerbsbedingungen?

2.

Ist der erwähnte „Accordo“ nicht insoweit mit Artikel 85 Absatz 1 EWG-Vertrag unvereinbar und von dem dort enthaltenen Verbot betroffen, als er zu einer Diskriminierung zum Nachteil von Einzelhändlern führt, und zwar ungeachtet der ihnen von der zuständigen Verwaltungsbehörde ordnungsgemäß erteilten Genehmigung zum Verkauf von Zeitungen, allein weil diese nicht bereit sind, sich einen Ausweis über die Erlaubnis zur Ausübung der Tätigkeit des Einzelverkaufs zu beschaffen, dessen Erteilung aufgrund der Regelung im „Accordo“ selbst in das Ermessen der interregionalen paritätischen Kommission (und jetzt der nationalen Kommission für den Vertrieb von Tageszeitungen und Zeitschriften) gestellt ist?

3.

Beeinträchtigt der erwähnte „Accordo“ den freien Wettbewerb, bei dem die Wahl der Verbraucher für die Anzahl der Zeitungsverkaufsstellen den Ausschlag gibt, nicht in der gleichen Weise wie die von der holländischen Vereinigung für den Handel mit Fahrrädern und zugehörigen Artikeln geschaffene Marktregelung, die ähnliche Prinzipien und Beschränkungen wie der „Accordo“ für Zeitungen aufwies und die von der Kommission verboten wurde (Entscheidung vom 2. Dezember 1977, ABl. L 20 vom 25. Januar 1978)?

4.

Genügen die Klauseln über das Veräußerungsverbot in Artikel 2 des „Accordo“ und in Artikel 1 des „Regolamento“ über die Arbeitsweise der paritätischen Kommissionen objektiven, jede Willkür ausschließenden Kriterien und kann die Ausnahmebestimmung des Artikels 85 Absatz 3 auf erstere angewandt werden, auch unter dem Gesichtspunkt, daß sie zu einer Verbesserung des Vertriebs beitragen sollen?

5.

Steht der Ausschluß der Belieferung von Einzelhändlern, die wie Frau Saloma nicht im Besitz des im „Accordo“ vorgeschriebenen Ausweises über die Erlaubnis sind, wodurch diese Personen daran gehindert werden, sich in anderer Weise die Waren zum Verkauf zu beschaffen, der Anwendung der in den Verordnungen 19 [Verordnung Nr. 19/65/EWG des Rates vom 2. März 1965, ABl. S. 533] und 67 [Verordnung Nr. 67/67/EWG der Kommission vom 22. März 1967, ABI. S. 849] vorgesehenen Ausnahme entgegen oder stellt er, soweit diese gewährt wurde, einen ihre Rücknahme rechtfertigenden Umstand dar?

6.

Stellt das im „Accordo“ vorgesehene und geregelte Verhalten den Mißbrauch einer marktbeherrschenden Stellung dar?

1. 

Zunächst ist daran zu erinnern, daß unter das Verbot des Artikels 85 Absatz 1 nur Wettbewerbsbeschränkungen fallen, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind.

Nach ständiger Rechtsprechung (Urteil vom 12. Dezember 1967 in der Rechtssache 23/67, de Haecht, Slg. 1967, 543, 556; Urteil vom 9. Juli 1969 in der Rechtssache 5/69, Volk, Slg. 1969, 295, 302; Urteil vom 6. Mai 1971 in der Rechtssache 1/71, Cadillon, Slg. 1971, 351, 356) kann eine Vereinbarung den Handel zwischen Mitgliedstaaten nur beeinträchtigen, wenn sich anhand einer Gesamtheit objektiver rechtlicher oder tatsächlicher Umstände mit hinreichender Wahrscheinlichkeit voraussehen läßt, daß sie unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder der Möglichkeit nach den Handel zwischen Mitgliedstaaten in einer Weise beeinflussen kann, die der Verwirklichung der Ziele eines einheitlichen zwischenstaatlichen Marktes nachteilig sein kann (Randnummer 5 der Entscheidungsgründe des Urteils in der Rechtssache Volk).

Außerdem muß die Vereinbarung den Handel zwischen Mitgliedstatten spürbar beeinträchtigen: „Eine Vereinbarung wird... von der Verbotsvorschrift des Artikels 85 nicht erfaßt, wenn sie den Markt mit Rücksicht auf die schwache Stellung der Beteiligten auf dem Markt der fraglichen Erzeugnisse nur geringfügig beeinträchtigt“ (Randnummer 7 der Entscheidungsgründe des Urteils in der Rechtssache Volk).

Jedoch hat nach dem Urteil des Gerichtshofs vom 17. Oktober 1972 in der Rechtssache 8/72 (Cementhandelaren, Slg. 1972, 977, 991, Randnummer 29 der Entscheidungsgründe)„ein sich auf das Gesamtgebiet eines Mitgliedstaats erstreckendes Kartell... schon seinem Wesen nach die Wirkung, die Abschottung der Märkte auf nationaler Ebene zu verfestigen, es verhindert somit die vom Vertrag gewollte gegenseitige wirtschaftliche Durchdringung und schützt die inländische Produktion“.

2. 

Unter Zugrundelegung dieser Kriterien stellt die Kommission erstens fest, daß die italienischen Verleger keine ausländischen Presseerzeugnisse auf den Markt brächten. Durch die fragliche kollektive Regelung wurde — zumindest formal — nur der Vertrieb und der Verkauf von inländischen Presseerzeugnissen monopolisiert. Sie gelte demnach nur im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats. Daher sei die Vereinbarung auch nicht nach der Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962 bei ihr angemeldet worden.

Die Kommission trägt zwar vor, es bestehe keine Vereinbarung zwischen italienischen und ausländischen Verlegern und letztere hätten sich niemals über die Organisation des Pressevertriebs in Italien beschwert, sie räumt aber ein, daß es nicht ausbleiben könne, daß Wettbewerbsbeschränkungen dieser Art — solche, die sich ausschließlich auf den Binnenhandel eines Mitgliedstaats auswirken — zumindest indirekt auch den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinflußten. Wenngleich man im vorliegenden Fall unter dem „relevanten Markt“ den für ausländische Presseerzeugnisse, also für aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft stammende und in Italien verkaufte Presseerzeugnisse, zu verstehen habe, wirke sich das System des Vertriebs italienischer Presseerzeugnisse durch einen geschlossenen Kreis von Unternehmen unbestreitbar auf den Vertrieb der ausländischen Presseerzeugnisse aus. Denn diese Presseerzeugnisse könnten nur über das normale bereits bestehende Vertriebsnetz verbreitet werden. Obwohl die Vereinbarung offiziell nur in Italien im Verkehr befindliche italienische Presseerzeugnisse erfasse, wirke sie sich zwangsläufig auf den Vertrieb und den Verkauf ausländischer Presseerzeugnisse in Italien aus.

Das nationale Gericht hatte seinerseits selbst festgestellt, daß diese Regelung der Verbände sowohl für inländische als auch für in den anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft erscheinende Presseerzeugnisse gelte und es dem italienischen Zeitungsverlegerverband für den Fall des Entstehens neuer „mißbräuchlicher“ Verkaufsstellen gestatte, den Vertriebsstellen die Verpflichtung aufzuerlegen, die Menge der üblicherweise zum Verkauf durch sie bestimmten Presseerzeugnisse keinesfalls zu erhöhen.

Die Kommission kommt daher zu dem Ergebnis, die fragliche Vereinbarung sei eine „klassische gegenseitige Ausschließlichkeitsvereinbarung, durch die Erzeuger sich verpflichten, ausschließlich einige Gruppen von Abnehmern zu beliefern, die sich ihrerseits verpflichten, ihren Bedarf ausschließlich bei diesen Erzeugern zu decken“. Diese Form der Vereinbarung war übrigens Gegenstand der ersten Verbotsentscheidung, die die Kommission nach Artikel 85 erließ („Empfehlung“ vom 24. Juli 1963 zur „Convention Faïence“).

Die Kommission prüft sodann, ob diese Vereinbarung, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtige, diesen auch spürbar beeinträchtige. Sie weist darauf hin, daß sie zur Konkretisierung des Begriffs der Spürbarkeit die Unternehmen durch ihre nur Hinweischarakter besitzende Bekanntmachung vom 27. Mai 1970 über Vereinbarungen, Beschlüsse und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen von geringer Bedeutung, die nicht unter Artikel 85 Absatz 1 des Vertrages... fallen (ABl. C 64 vom. 2. Juni 1970, S. 1), davon unterrichtet habe, daß sie der Auffassung sei, „daß Vereinbarungen zwischen Unternehmen... nicht unter das Verbot des Artikels 85 Absatz 1 des EWG-Vertrags fallen, wenn die Erzeugnisse, die Gegenstand der Vereinbarung sind, in dem Gebiet des Gemeinsamen Marktes, auf das sich die Vereinbarung auswirkt, nicht mehr als 5 vom Hundert des Umsatzes... ausmachen und wenn der gesamte jährliche Umsatz der an der Vereinbarung beteiligten Unternehmen 15 Millionen Rechnungseinheiten oder, soweit es sich um Vereinbarungen zwischen Handesunternehmen handelt, 20 Millionen Rechnungseinheiten nicht überschreitet“. An die Stelle dieser Mitteilung sei die Bekanntmachung der Kommission vom 19. Dezember 1977 (ABl. C 313 vom 29. Dezember 1977, S. 3) getreten, durch die unter anderem diese Beträge auf 50 Millionen Rechnungseinheiten erhöht worden seien.

Aufgrund von Statistiken, die ihr im Juli 1980 vorlagen, schätzt die Kommission, daß der Wert der verkauften ausländischen Zeitungen kaum mehr als 7 vom Hundert des Umsatzes mit italienischen Presseerzeugnissen ausmache, der sich im Jahre 1978 auf 1109 Milliarden Lire belaufen habe.

Es erscheint mir fraglich, ob man die genannten Bekanntmachungen der Kommission einfach auf den vorliegenden Fall anwenden kann, zumal sich die Kommission außerstande erklärt, festzustellen, ob die genannte Vereinbarung den Handel zwischen Mitgliedstaaten nur in nicht spürbarem Ausmaß beeinträchtigt.

Der Gerichtshof hat die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission aufgefordert, in der mündlichen Verhandlung zu beziffern, in welchem Wert von 1972 bis 1977 aus den anderen Mitgliedstaaten stammende Zeitungen und Zeitschriften nach Italien eingeführt wurden und wie hoch der Umsatz der Verleger italienischer Presseerzeugnisse in diesem Zeitraum war. Die Kommission hat darauf erklärt, von 1972 bis 1978 seien der Umsatz der italienischen Verleger und die Einfuhren von Zeitungen und Zeitschriften aus anderen Mitgliedstaaten nach Italien, in konstanten Werten gerechnet, gegenüber den Einfuhren aus anderen Ländern praktisch gleich geblieben.

Hierzu möchte ich bemerken, daß man vor allem wissen müßte, welches Maß der Verbreitung, in Zahlen ausgedrückt, ausländische Presseerzeugnisse in Italien erreichen könnten, wenn eine derartige Vereinbarung nicht bestünde, d. h. wenn „die vom Vertrag gewollte gegenseitige wirtschaftliche Durchdringung“ und der „einheitliche zwischenstaatliche Markt“ auf diesem Sektor verwirklicht wären. Die Klärung der genannten Frage kann nur durch den nationalen Richter erfolgen.

Der Bevollmächtigte der im Ausgangsverfahren beklagten Frau Giglio hat in der mündlichen Verhandlung erneut — wie zuvor bereits vor dem nationalen Gericht — vorgetragen, die Vereinbarung vom 23. Oktober 1974 zwischen der Federazione Sindacale Unitaria Giornalai und der Federazione Italiana Editori Giornali sei am 31. Oktober 1976 infolge der Kündigung der nationalen Organisationen der Zeitungshändler außer Kraft getreten und am 15. Dezember 1976 durch eine neue Vereinbarung ersetzt worden, deren Wortlaut uns ebensowenig bekannt ist wie dem nationalen Gericht. Der Bevollmächtigte von Frau Giglio hat außerdem vorgebracht, die zuletzt genannte Vereinbarung sei ihrerseits zum 31. März 1977 gekündigt worden. Die Kommission hat ergänzend ausgeführt, am 13. März 1980 sei zwischen den repräsentativen Organisationen der Verleger und der Zeitungshändler eine neue Vereinbarung geschlossen worden, die am 1. April 1980 in Kraft getreten sei. Der Wortlaut dieser Vereinbarung liegt uns nicht vor, jedoch behauptet die Kommission, er enthalte nicht mehr die restriktiven Klauseln der Vereinbarung von 1974. Uns ist aber nicht bekannt, ob die Vereinbarung von 1974 zur entscheidungserheblichen Zeit tatsächlich zumindest in Sizilien als abgestimmte Verhaltensweise weiter angewandt wurde.

Meines Erachtens sollte das nationale Gericht sich zunächst Klarheit darüber verschaffen, ob die Inhaber der Auslieferungslager, an die sich Frau Salonia wandte, zu dem., Zeitpunkt, als Frau Salönia verlangte, beliefert zu werden, ihr ablehnendes Verhalten auf eine noch in Kraft befindliche Vereinbarung stützen konnten. Falls dies zu bejahen wäre, hätte es den Fall erneut auf der Grundlage der Statistiken zu prüfen, die die Kommission Ihnen vorgelegt hat.

3. 

Obwohl diese Frage in Anbetracht der mündlichen Erläuterungen der Kommission wohl nur noch von theoretischem Interesse sein dürfte, bleibt noch zu prüfen, ob Artikel 85 Absatz 3 und die Verordnung Nr. 67/67 der Kommission vom 22. März 1967 anzuwenden sein könnten.

Die Kommission bemerkt hierzu, die Frage, ob für die Vereinbarung eine Freistellung nach Artikel 85 Absatz 3 bewilligt werden könne, stelle sich nicht, weil die Vereinbarung niemals angemeldet worden sei. Formal ist diese Ansicht zutreffend; doch kann man sich fragen, ob überhaupt ein Anlaß zur Anmeldung der Vereinbarung bestand, da sie — ebenfalls formal gesehen — nur italienische Presseerzeugnisse erfaßte.

Die Kommission meint weiter, die besonderen Kriterien des selektiven Vertriebssystems seien als Maßstäbe für den einfachen Wiederverkauf von Zeitungen keinesfalls geeignet; dem Endabnehmer erwachse aus einem System dieser Art jedenfalls mit Sicherheit keinerlei Vorteil. Diese Ausführungen sind meines Erachtens etwas zu apodiktisch und knapp geraten. Sie gehen in keiner Weise auf das Problem der Lagerhaltung und der Rücknahme der unverkauften Ware ein, die bei dem Kaufvertrag mit befristetem Rückgaberecht zwischen den Verteilungsstellen und den Verlegern deren Gegenleistung darstellt.

Für den Fall, daß die Vereinbarung unter die Verbotsvorschrift des Artikels 85 Absatz 1 fallen sollte, ohne daß eine Freistellung nach Absatz 3 dieser Vorschrift gewährt werden kann, stellt das nationale Gericht schließlich die Frage, wieweit sich die Verordnung Nr. 67/67 der Kommission, nach der bestimmte Gruppen von Alleinvertriebsvereinbarungen vom Kartellverbot freigestellt sind, auf eine Vereinbarung der hier gegebenen Art auswirkt.

Diese Frage hat der Gerichtshof in dem schon erwähnten Urteil Cadillon bereits sehr genau beantwortet. In der Randnummer 15 der Entscheidungsgründe heißt es dort: „Aus Artikel 7 Absatz 2 dieser Verordnung geht hervor, daß solchen Vereinbarungen, falls sie unter das Verbot des Artikels 85 Absatz 1 fallen sollten, trotz Nichtanmeldung bei der Kommission die Gruppenfreistellung zugute kommen könnte, wenn sie die in den Artikeln 1 bis 3 der Verordnung vorgesehenen besonderen Voraussetzungen erfüllen.“

Davon ausgehend scheint es mir völlig ausgeschlossen, daß die Verordnung Nr. 67/67 auf eine Vereinbarung der hier gegebenen Art Anwendung finden könnte. Zum einen ist eine der Voraussetzungen dafür, daß für eine Vereinbarung eine Gruppenfreistellung, wie sie in dieser Verordnung und in der Verordnung Nr. 19/65 des Rates vorgesehen ist, bewilligt werden könnte, daß es sich um eine Vereinbarung zwischen zwei Unternehmen handelt. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall offensichtlich nicht erfüllt. Zum anderen beeinträchtigt die Vereinbarung den Handel zwischen den Mitgliedstaaten, obwohl es sich formal um eine Vereinbarung handelt, an der nur Untenehmen eines Mitgliedstaats beteiligt sind. Allerdings hat hierzu der Bevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, die Vereinbarung habe die Verbreitung von Presseerzeugnissen aus der Gemeinschaft in Italien keinesfalls spürbar beeinträchtigt.

Zusammenfassend beantrage ich für Recht zu erkennen, daß eine den Wiederverkauf von Erzeugnissen innerhalb eines Mitgliedstaats betreffende Vereinbarung, an der nur Unternehmen dieses Mitgliedstaats beteiligt sind, den Handel zwischen Mitgliedstaaten spürbar zu beeinträchtigen geeignet ist, soweit die Handelsströme zwischen dem Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten des Gemeinsamen Marktes und dem Hoheitsgebiet des fraglichen Mitgliedstaats sich anders, als dies bei Nichtbestehen dieser Vereinbarung der Fall wäre, und in einem der Verwirklichung eines einheitlichen zwischenstaatlichen Marktes abträglichen Sinne entwickeln können.