Brüssel, den 26.10.2018

COM(2018) 706 final

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Die Anwendung der Wettbewerbsregeln der Union auf den Agrarbereich

{SWD(2018) 450 final}


BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Die Anwendung der Wettbewerbsregeln der Union auf den Agrarbereich

1.Vorbemerkungen

1.Gemäß Artikel 225 Buchstabe d der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 (im Folgenden: „GMO“) 1 übermittelt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 31. Dezember 2017 einen Bericht über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Agrarbereich, insbesondere über das Funktionieren der Artikel 209 und 210 und der Artikel 169, 170 und 171 GMO.

2.Der Bericht stützt sich auf die Beiträge nationaler Wettbewerbsbehörden (NWB), der Mitgliedstaaten und privater Organisationen gegenüber der Kommission bzw. auf Studien der Europäischen Kommission zu Erzeugerorganisationen in den Sektoren Olivenöl, Kulturpflanzen und Rindfleisch (2017) sowie zu Branchenverbänden (2016).

3.Der Ausdruck „Agrarsektor“ umfasst die in Artikel 1 Absatz 2 und Anhang I der GMO aufgezählten Produkte.

4.Der Bericht bezieht sich auf den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis Mitte 2017, was die Abweichungen von den Wettbewerbsregelungen der GMO betrifft, und auf den Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis Mitte 2017 hinsichtlich der Darstellung der Wettbewerbsverfahren (im Folgenden: „Berichtszeitraum“) 2 Im Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen finden sich nähere Informationen zu den Abweichungen und den Kartellverfahren.

1.1.Die Wettbewerbsregeln der Union

5.Artikel 101 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verbietet Vereinbarungen zwischen zwei oder mehr unabhängigen Marktteilnehmern, die den Wettbewerb einschränken. Dazu zählen insbesondere Preisabsprachen, die Anreize zur Verbesserung der Produktion beseitigen und schwerwiegende Eingriffe darstellen. Gemäß Artikel 101 Absatz 3 AEUV sind Vereinbarungen von dem in Artikel 101 Absatz 1 enthaltenen Verbot ausgenommen, wenn sie objektive wirtschaftliche Vorteile erzeugen, die die negativen Auswirkungen einer Einschränkung des Wettbewerbs aufwiegen, z. B. indem sie bei angemessener Beteiligung der Verbraucher an den entstehenden Vorteilen zur Verbesserung der Warenerzeugung oder -verteilung beitragen. Die Wettbewerbsbeschränkung muss ferner unerlässlich sein und der Wettbewerb darf nicht ausgeschaltet werden. Die Marktteilnehmer prüfen eigenständig, ob die Voraussetzungen von Artikel 101 AEUV erfüllt sind 3 . 

6.Für den Agrarsektor können ebenfalls Freistellungen von der Anwendung der allgemeinen Wettbewerbsregeln gelten, z. B. die so genannte Gruppenfreistellungsverordnung für Spezialisierungsvereinbarungen (GFVO-SV). 4 Wenn die Parteien Produkte gemeinsam erzeugen oder verarbeiten und der gemeinsame Marktanteil der Parteien höchstens 20 % des relevanten Markts für die verarbeiteten Produkte beträgt, erlaubt die GFVO-SV den gemeinsamen Verkauf dieser Produkte. Dies ist beispielsweise für Genossenschaften wichtig, die häufig Verarbeitungstätigkeiten ausführen. 

7.Artikel 102 AEUV verbietet Unternehmen mit einer beherrschenden Stellung auf einem relevanten Markt, diese Stellung zu missbrauchen, z. B. durch Festsetzung unangemessener Preise oder durch Einschränkung der Erzeugung.

1.2.Die Anwendung der Wettbewerbsregeln der EU auf den Agrarbereich

8.Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union räumt dem Agrarbereich einen Sonderstatus ein. Gemäß Artikel 42 AEUV finden die Wettbewerbsregeln der Union auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung, als das Europäische Parlament und der Rat dies im Rahmen von Artikel 43 Absatz 2 AEUV und unter Berücksichtigung der fünf Ziele von Artikel 39 AEUV bestimmen. Diese Ziele sind die Steigerung der Produktivität, die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung, die Stabilisierung der Märkte, die Sicherstellung der Versorgung und die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen. Der Europäische Gerichtshof erkennt den Vorrang der gemeinsamen Agrarpolitik vor den Zielen des Vertrags im Bereich des Wettbewerbsrechts an. 5 Er bestätigt, dass die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs eines der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik und der gemeinsamen Marktorganisation ist 6 .

2.Abweichungen von Artikel 101 Absatz 1 AEUV

9.Die Wettbewerbsregeln der Union gelten für die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen, sofern in der GMO nichts anderes bestimmt ist (Artikel 206 GMO). Die GMO enthält Abweichungen von der Anwendung des Artikels 101 AEUV, die entweder für alle oder einige Agrarsektoren gelten oder sich mit bestimmten Situationen befassen.

10.Das nachstehende Schaubild veranschaulicht die Struktur der Wettbewerbsregeln und Abweichungen vor dem 1. Januar 2018 7 .

Schaubild 1

Wettbewerbsregeln vor dem 1. Januar 2018

11.Viele dieser Abweichungen gelten für anerkannte Erzeugerorganisationen (EO), deren Tätigkeiten in Artikel 152 GMO näher beschrieben werden; andere Abweichungen gelten für landwirtschaftliche Erzeugerbetriebe und deren Vereinigungen (Artikel 209) und Artikel 210 GMO findet auf die vertikale Zusammenarbeit anerkannter Branchenverbände in der Lieferkette Anwendung.

12.Was insbesondere den Sektor Obst und Gemüse betrifft, schreibt Artikel 160 GMO hinsichtlich der Tätigkeiten einer Erzeugerorganisation vor, dass die einer Erzeugerorganisation beigetretenen Erzeuger ihre gesamte betreffende Erzeugung über die Erzeugerorganisation absetzen. Gemäß Artikel 11 der Delegierten Verordnung (EU) 2017/891 der Kommission 8 betrifft die Haupttätigkeit einer Erzeugerorganisation im Sektor Obst und Gemüse die Bündelung des Angebots und die Vermarktung der Erzeugnisse ihrer Mitglieder. In einem aktuellen Fall den Sektor Obst und Gemüse betreffend stellte der Europäische Gerichtshof fest, dass Artikel 101 AEUV unter Bedingungen nicht für bestimmte Tätigkeiten dieser Erzeugerorganisationen gilt (z. B. Planung des Angebots, Einführung einer Preispolitik) 9 . Aus den Jahresberichten der Mitgliedstaaten geht hervor, dass die Erzeugerorganisationen/Vereinigungen von Erzeugerorganisationen 2015 rund 50 % der gesamten Obst- und Gemüseerzeugung in der EU vermarkteten.

13.Die Anerkennung von Erzeugerorganisationen und ihren Vereinigungen obliegt den Mitgliedstaaten. Derzeit gibt es in der EU mehr als 1 700 anerkannte Erzeugerorganisationen und 60 Vereinigungen von Erzeugerorganisationen im Sektor Obst und Gemüse. Der Grund dafür ist, dass die EU-Kofinanzierungen für operationelle Programme anerkannten Erzeugerorganisationen zufließen. Im Milchsektor bestehen rund 300 anerkannte Erzeugerorganisationen und 7 Vereinigungen von Erzeugerorganisationen. In den anderen Sektoren — vor allem Fleisch, Olivenöl und Getreide — gibt es rund 1 200 anerkannte Erzeugerorganisationen und 9 Vereinigungen von Erzeugerorganisationen 10 .

14.Obgleich dieser Bericht auf den in § 4 genannten Zeitraum begrenzt ist, seien zwei aktuelle Entwicklungen erwähnt.

15.Erstens entschied der Europäische Gerichtshof im Chicorée-Urteil 11 , dass Verhaltensweisen wie die Koordinierung des Angebots und der Preispolitik sowie der Austausch wirtschaftlich sensibler Informationen zwischen den Erzeugerorganisationen (EO) und ihren Vereinigungen (VEO) nach Artikel 101 AEUV verboten sind. Der Gerichtshof stellte auch fest, dass Artikel 101 AEUV unter gewissen Bedingungen nicht innerhalb anerkannter EO und Vereinigungen von Erzeugerorganisationen (VEO) für die von ihnen jeweils ausgeführten Tätigkeiten gilt. Insbesondere müssen die fraglichen Verhaltensweisen unbedingt erforderlich zur Erreichung der den EO/VEO durch EU-Recht auferlegten Ziele und im Hinblick auf diese Ziele verhältnismäßig sein. 

16.Zweitens sieht Artikel 152 GMO in der durch die Omnibus-Verordnung geänderten Fassung seit dem 1. Januar 2018 eine Abweichung von Artikel 101 AEUV für anerkannte EO/VEO vor. Um diese Abweichung in Anspruch nehmen zu können, muss die EO/VEO mindestens eine Tätigkeit der ihr beigetretenen Erzeuger übernehmen (z. B. Transport, Lagerung), die Tätigkeit tatsächlich ausüben, das Angebot bündeln und die Erzeugnisse ihrer Mitglieder vermarkten.

2.1.Allgemeine Abweichungen von den Wettbewerbsregeln in der GMO

2.1.1.Artikel 209 der GMO

17.Artikel 209 Absatz 1 Satz 2 GMO, der mit ähnlichem Wortlaut seit 1962 besteht, stellt eine allgemeine Abweichung von Artikel 101 Absatz 1 AEUV für landwirtschaftliche Erzeugerbetriebe dar, die zusammen arbeiten. Die Vereinbarungen dürfen i) die Zielsetzungen von Artikel 39 AEUV nicht beeinträchtigen, ii) keine Verpflichtung zur Festsetzung gleicher Preise enthalten und iii) den Wettbewerb nicht ausschalten. Da die landwirtschaftlichen Erzeugerbetriebe die Anwendbarkeit der Abweichung auf die Vereinbarungen eigenständig prüfen, ohne die Mitgliedstaaten oder die Kommission zu unterrichten, verfügt die Kommission über keine Daten dahingehend, wie oft die landwirtschaftlichen Erzeugerbetriebe diese Abweichung in Anspruch genommen haben. Bei Wettbewerbsverfahren berufen sich die Parteien selten auf Artikel 209 GMO.

18.Die Wettbewerbsbehörde in den Niederlanden beschäftigte sich in zwei Verfahren mit der Vorfassung von Artikel 209 GMO — Artikel 176 von Verordnung 1234/2007. In einem dieser Verfahren verhängte die nationale Wettbewerbsbehörde 2012 gegen eine Gruppe von landwirtschaftlichen Erzeugern, Großhändlern und Verarbeitungsbetrieben ein Bußgeld wegen einer Vereinbarung, die die Produktion von weißen Zwiebeln einschränkte. Die Parteien der Vereinbarung tauschten auch Preisinformationen aus, um die Preise abzusprechen und somit ein möglichst hohes Preisniveau zu erreichen. Zur Unterstützung der Vereinbarung kauften sie mehrere konkurrierende Zwiebelproduzenten auf, die die Erzeugung weißer Zwiebeln nach der Übernahme einstellten. Die Parteien machten geltend, dass die Vereinbarung von der Abweichung gedeckt sein könnte, da sie erforderlich war, um die Produktivität und den Ertrag zu steigern sowie angemessene Preise zu erzielen. Die nationale Wettbewerbsbehörde stellte fest, dass die Abweichung hier nicht einschlägig war, da 1) die Parteien nicht Teil einer einzelstaatlichen Marktordnung waren, 2) die jährlichen Produktionsquoten darauf abzielten, die Preise über das Wettbewerbsniveau zu heben, und die Vereinbarung nicht dazu beitrug, für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen, und 3) die Vereinbarung die Festsetzung gleicher Preise vorsah.

2.1.2.Artikel 210 GMO — Vereinbarungen anerkannter Branchenverbände (BV)

19.Gemäß Artikel 210 GMO können sich anerkannte Branchenverbände auf eine Abweichung von Artikel 101 Absatz 1 AEUV berufen. Sie müssen ihre Vereinbarungen der Kommission mitteilen. Sollte die Kommission innerhalb von 2 Monaten nach Eingang aller zur Beurteilung notwendigen Informationen nicht feststellen, dass diese Vereinbarungen mit den Unionsvorschriften unvereinbar sind, dann findet Artikel 101 Absatz 1 AEUV keine Anwendung. Die Vereinbarung darf keine Festsetzung von Preisen oder Quoten umfassen, keine Abschottung der Märkte bewirken bzw. sonstige Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen. Die Kommission hat von Branchenverbänden zwei Mitteilungen nach diesem Artikel erhalten.

20.Im Januar 2015 erhob die Kommission keine Einwände gegen eine Vereinbarung des Centre National Interprofessionnel de l'Economie Laitière (CNIEL), mit der für bestimmte Milcheigenschaften Preistabellen eingeführt wurden. Da der Milchpreis von der Milchzusammensetzung und -qualität abhängt, veröffentlichten die regionalen Organisationen des CNIEL Werte für unterschiedliche technische Milchspezifikationen auf der Grundlage verschiedener Parameter der Milch (z. B. Fettgehalt, Herkunft der Milch nach Rinderrassen, Kriterien für Gesundheit und Hygiene), die in Bezug auf den Basispreis zu Zu- oder Abschlägen führten. Milcherzeuger und Abnehmer können sich in ihren Verträgen freiwillig auf die veröffentlichten Tabellen beziehen, um in Bezug auf den Basismilchpreis einen Zuschlag oder einen Abschlag zu vereinbaren.

21.Im Juni 2017 erhob die Kommission keine Einwände gegen eine Vereinbarung des französischen Branchenverbands Comité national interprofessionnel de la pomme de terre (CNIPT), mit der ein Preisindikator für Kartoffeln festgesetzt wurde. Der Preisindikator basiert auf aggregierten Daten darüber, welche Vergütung die Erzeugerbetriebe in der Vergangenheit für bestimmte Kartoffelsorten erhielten. Durch die Veröffentlichung dieser Angaben soll das Wissen über die Lieferkette vertieft werden. Kartoffelerzeuger und Abnehmer können sich in ihren individuellen Verträgen freiwillig auf den veröffentlichten Preisindikator beziehen.

22.Derzeit bestehen 128 anerkannte Branchenverbände in neun Mitgliedstaaten der Europäischen Union, wobei sich die meisten dieser Branchenverbände in Frankreich und Spanien befinden (65 bzw. 27 Branchenverbände). Die Branchenverbände sind überwiegend in den Sektoren Wein und Obst und Gemüse tätig 12 .

2.2.Sektorenspezifische Abweichungen in der GMO

2.2.1.Vertragsverhandlunge

23.In dem von diesem Bericht erfassten Zeitraum sah die GMO in vier Sektoren — Olivenöl, Rindfleisch, bestimmte Kulturpflanzen sowie Milch und Milcherzeugnisse — für die Erzeugerorganisationen die Möglichkeit vor, Lieferverträge über den Verkauf der jeweiligen Produkte an ihre Mitglieder auszuhandeln. Diese Maßnahmen verfolgten das gleiche Ziel, nämlich die Verhandlungsposition der landwirtschaftlichen Erzeugerbetriebe im Verhältnis zu ihren nachgelagerten Vertragspartnern zu stärken. Allerdings weisen die auf der Grundlage dieser Vorschriften jeweils bewilligten Bedingungen und Tätigkeiten Unterschiede auf.

24.Gemäß Artikel 149 GMO können anerkannte Erzeugerorganisationen im Milchsektor seit 2012 — vorbehaltlich mengenmäßiger Beschränkungen — Verträge aushandeln, ohne zur Bündelung des Angebots, zur Vermarktung der Erzeugnisse der ihr angehörenden Landwirte oder zur Einbeziehung einer effizienzsteigernden Tätigkeit ihrer Erzeuger zu sein. Eine Erzeugerorganisation kann einen Preis für die Lieferung von Rohmilch an einen verarbeitenden Betrieb aushandeln. Die Umsetzung dieser Vorschrift wird in den Berichten der Kommission aus den Jahren 2014 und 2016 näher beschrieben 13 . Neun Mitgliedstaaten meldeten Lieferungen von Rohmilch im Rahmen von gemeinsam ausgehandelten Verträgen im Jahr 2016. Die gemeinsam ausgehandelte Menge betrug 22,8 Mio. Tonnen, was 15 % der Gesamtmilchlieferungen in der EU im Jahr 2016 entspricht. Die in Artikel 149 GMO vorgesehene sektorenspezifische Abweichung für den Milchsektor hat nach wie vor Geltung.

25.Seit 2014 erlauben die Artikel 169, 170 und 171 GMO, dass die Erzeuger ihre landwirtschaftlichen Erzeugnisse in den Sektoren Olivenöl, Rindfleisch und Kulturpflanzen über anerkannte Erzeugerorganisationen gemeinsam anbieten und vertreiben dürfen. Vorbehaltlich mengenmäßiger Beschränkungen kann die Erzeugerorganisation Lieferverträge aushandeln, sofern sie zum Ziel hat, das Angebot zu bündeln und die Erzeugnisse ihrer Mitglieder zu vermarkten. Sie muss ferner die Integration mindestens einer Tätigkeit der ihr angeschlossenen Erzeuger erreichen und durch eine solche Integration voraussichtlich erhebliche Effizienzgewinne erzielen. Die Kommission verabschiedete 2015 Leitlinien zur Anwendung dieser Vorschriften 14 . Die Vorschriften wurden mit Wirkung zum 1. Januar 2018 durch die Verordnung (EU) 2017/2393 aufgehoben. Obgleich die Abweichungen betreffend Olivenöl, Rindfleisch und bestimmte Kulturpflanzen aufgehoben wurden, sind sie dennoch weiterhin für diejenigen Tätigkeiten rechtlich relevant, die vor den Änderungen der am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Omnibus-Verordnung stattgefunden haben.

26.Um diese Abweichungen für die drei Sektoren in Anspruch nehmen zu können, muss die Erzeugerorganisation der zuständigen Behörde ihres Mitgliedstaats mitteilen, welche Menge des Erzeugnisses Gegenstand der Vertragsverhandlungen ist. Der Mitgliedstaat informiert die Kommission. Seit Inkrafttreten der GMO sind bei der Kommission keine derartigen Mitteilungen eingegangen.

27.Die Kommission führte 2017 eine Studie zu den Erzeugerorganisationen und ihren Tätigkeiten in den drei Sektoren durch. Die Ergebnisse zeigen, dass es weitaus mehr nicht anerkannte EO/VEO als anerkannte EO/VEO gibt. Die Gesamtzahl der anerkannten und nicht anerkannten EO und VEO beträgt im Sektor Olivenöl rund 1 400, im Sektor Rindfleisch etwa 800 und im Sektor Kulturpflanzen rund 1 600.

28.Die Ergebnisse zeigen auch, dass etwa zwei Drittel der EO und VEO Vertragsverhandlungen durchführen und dass so gut wie alle dieser EO und VEO auch mindestens eine der gemäß Artikel 169 bis 171 der GMO-Verordnung vorgeschriebenen effizienzsteigernden Tätigkeiten ausführen, wobei Qualitätskontrolle, Vertrieb/Beförderung und Beschaffung von Betriebsmitteln die gängigsten effizienzsteigernden Tätigkeiten sind. Die EO führen diese effizienzsteigernden Tätigkeiten überwiegend deswegen aus, weil sie glauben, dass dadurch ihre Verhandlungsmacht gegenüber den Abnehmern verbessert wird. Keine EO hat alle administrativen Anforderungen (Anerkennung und Mitteilung der ausgehandelten Mengen) erfüllt, um die Abweichung in Anspruch nehmen zu können.

2.2.2.Andere Sektorenabweichungen, einschließlich Krisenmaßnahmen

29.Nach Artikel 150 und Artikel 172 GMO können Erzeugerorganisationen Vereinbarungen zur Anpassung des Angebots an die Nachfrage treffen, um den Mehrwert und die Qualität bestimmter Erzeugnisse zu gewährleisten. Was Käse (g.U.)/(g.g.A.) 15 betrifft, hat Frankreich die Steuerung des Angebots für acht und Italien für vier Käsesorten auf der Grundlage von Artikel 150 GMO beantragt. Eine ähnliche Möglichkeit für das Angebot von Schinken (g.U.) bzw. Schinken (g.g.A.) wurde bis jetzt lediglich von Italien auf der Grundlage von Artikel 172 GMO in Anspruch genommen. In Bezug auf Wein meldeten Frankreich (in 17 Fällen) und Spanien (in einem Fall) der Kommission die Festlegung von Vermarktungsregeln zur Steuerung des Angebots nach Artikel 167 GMO.

30.Was den Zuckersektor angeht, gestattet die Delegierte Verordnung (EU) 2016/1166 der Kommission 16 Zuckerverarbeitungsbetrieben und Zuckerrübenerzeugern unter bestimmten Bedingungen Wert- und Verlustaufteilungsklauseln auszuhandeln. Die Wertaufteilungsklausel ist optional und sollte nur zwischen einem einzelnen Verarbeitungsbetrieb (d. h. keine Vereinigung mehrerer Verarbeitungsbetriebe) und den Rübenerzeugern vereinbart werden. Es können keine Preise für Zuckerrüben festgesetzt werden. Nach den der Kommission vorliegenden Informationen findet die Wertaufteilung breite Anwendung, d. h. in 35 von 42 Branchenvereinbarungen 17 .

31.Artikel 33 GMO sieht die Möglichkeit vor, dass Erzeugerorganisationen im Sektor Obst und Gemüse im Rahmen operationeller Programme verschiedene Maßnahmen umsetzen, unter anderem Produktionsplanungs- und Krisenmaßnahmen. Diese Maßnahmen werden von der EU kofinanziert. Die finanzielle Unterstützung der EU für Krisenmaßnahmen belief sich 2015 auf 50 Millionen Euro.

32.Bei schweren Ungleichgewichten auf den Märkten gestattet Artikel 222 GMO Vereinbarungen von anerkannten Erzeugerorganisationen, ihren Vereinigungen und anerkannten Branchenverbänden in allen landwirtschaftlichen Sektoren für die Dauer von sechs Monaten, wobei diese Frist einmal verlängert werden kann. Solche Krisenmaßnahmen wie beispielsweise Marktrücknahmen wurden von der Kommission während der Milchkrise vom April 2016 bis zum April 2017 genehmigt. Der Kommission liegen keine Informationen darüber vor, dass diese Genehmigung in Anspruch genommen wurde.

2.3.Artikel 101 Absatz 3 AEUV

33.Vereinbarungen zwischen unabhängigen Erzeugern beispielsweise über Mengen und Verkäufe können nach Artikel 101 Absatz 3 AEUV freigestellt werden, wenn die vorstehend in § 5 genannten Voraussetzungen erfüllt sind.

34.Die nationale Wettbewerbsbehörde in Lettland prüfte 2013 im Rahmen einer Untersuchung von Amts wegen eine gemeinsame Verarbeitungsvereinbarung zwischen zwei Milchgenossenschaften, die eine Preisfestsetzung für Rohmilch nach einzelstaatlichem Wettbewerbsrecht (analog zu Artikel 101 Absatz 3 AEUV) enthielt. Die nationale Wettbewerbsbehörde stellte fest, dass die Vereinbarung freigestellt sein könnte, da alle Voraussetzungen erfüllt waren.

35.Die nationale Wettbewerbsbehörde in Frankreich leitete 2013 auf der Grundlage einer Beschwerde eine Untersuchung ein und verhängte gegen fünf Schweineschlachtbetriebe ein Bußgeld wegen einer Vereinbarung über die Mengen von Schweinefleisch, die von den Erzeugern lebender Schweine abzunehmen waren. Dadurch sollten die an die Landwirte gezahlten Preise gesenkt werden. Die nationale Wettbewerbsbehörde verhängte auch ein Bußgeld gegen einen Schlachtbetriebsverband wegen des Versands von Preisanweisungen an ihre Mitglieder. Ferner wurden gegen sieben Schlachtbetriebe, einen Schlachtbetriebsverband und eine Auktionskäufervereinigung wegen der gemeinsamen Vereinbarung eines an die Landwirte zu zahlenden Basispreises Bußgelder verhängt. Was den letzten Verstoß betrifft, trugen die Parteien vor, dass ihre Vereinbarung nach Artikel 101 Absatz 3 AEUV freigestellt sein könnte. Die nationale Wettbewerbsbehörde kam zu dem Schluss, dass auch wenn die Beteiligten nachweisen könnten, dass die Festsetzung eines Basispreises zur Verbesserung der Fleischerzeugung beitrug, die anderen Voraussetzungen nicht erfüllt waren, da ein fester Basispreis den wirtschaftlichen Fortschritt nicht förderte und die Verhaltensweise eine angemessene Beteiligung der Verbraucher an den entstehenden Vorteilen nicht ermöglichte.

3.Untersuchungen der Wettbewerbsbehörden im Agrarbereich

36.Im Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis Mitte 2017 („Berichtszeitraum“) haben die europäischen Wettbewerbsbehörden 18  insgesamt 167 Untersuchungen eingeleitet, wobei 126 Untersuchungen abgeschlossen wurden und 41 Untersuchungen noch anhängig sind. Die meisten Untersuchungen haben die nationalen Wettbewerbsbehörden in Österreich (24), Dänemark (22), Griechenland (21) und die Europäische Kommission (22) durchgeführt.

3.1.Hauptkategorien der untersuchten Erzeugnisse

37.Die Untersuchungen der Wettbewerbsbehörden erstrecken sich über eine breite Palette an landwirtschaftlichen Erzeugnissen, aber die nachstehenden Kategorien von Erzeugnissen wurden am häufigsten untersucht: Milch und Milcherzeugnisse (34 %), Fleisch(19 %), Obst und Gemüse (12 %) sowie Getreide (10 %). Eine Reihe von Untersuchungen erfolgte auch in den Kategorien Ölsamen, Öle und Fette (5 %), Zucker (5 %) und Reis (2 %).

38.Die von den Wettbewerbsbehörden ermittelten Verstöße, die zur Verhängung von Bußgeldern führten, betreffen verschiedene landwirtschaftliche Erzeugnisse, unter anderem Milch und Milcherzeugnisse (26 %), Obst und Gemüse (22 %), Fleisch im Allgemeinen (16 %), Ölsamen, Öle und Fette (10 %), sonstige Erzeugnisse, z. B. Naturessig, Wein, Getreide, Baumwolle, Zucker (26 %).

3.2.Untersuchte Organisationen

39.Die folgenden Organisationen waren Gegenstand von Untersuchungen, die von Wettbewerbsbehörden durchgeführt wurden: Verarbeitungsbetriebe (36 %), Einzelhändler (15 %), andere Arten von Vereinigungen (11 %), landwirtschaftliche Erzeuger (9 %), Großhändler (9 %), Organisationen landwirtschaftlicher Erzeuger (9 %), allgemeine landwirtschaftliche Verbände (9 %), andere (7 %), Vereinigungen von Erzeugerorganisationen (4 %).

40.Bei den folgenden Organisationen stellten die Wettbewerbsbehörden einen Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln fest und erließen entsprechende Bescheide: Verarbeitungsbetriebe (39 %), Einzelhändler (26 %), Großhändler (12 %), andere Arten von Vereinigungen (7 %), landwirtschaftliche Erzeuger (5 %), Organisationen landwirtschaftlicher Erzeuger (4 %), andere (4 %), Vereinigungen von Erzeugerorganisationen (3 %).

41.Verarbeitungsbetriebe waren am stärksten von den Untersuchungen betroffen. So verhängte die nationale Wettbewerbsbehörde in Deutschland 2014 Bußgelder gegen drei große deutsche Zuckerverarbeitungsbetriebe wegen der Gründung eines „Gebietskartells“, was bedeutete, dass diese sich beim Vertrieb von Zucker in Deutschland auf ihre angestammten Gebiete beschränkten. Sie sprachen auch die Preise und die zu verkaufenden Mengen ab. Dadurch wollten sie den höchstmöglichen Preis erzielen. In zwei anderen von Amts wegen eingeleiteten Verfahren verhängten beispielsweise die nationalen Wettbewerbsbehörden in Frankreich bzw. in Deutschland 2012 und 2013 Bußgelder gegen 17 bzw. 22 große Getreideverarbeiter wegen gemeinsamer Absprachen über die Verkaufspreise, die zu vertreibenden Mengen und die jeweils zu beliefernden Kunden. 2012 verhängte die nationale Wettbewerbsbehörde in Griechenland in einem von Amts wegen eingeleiteten Verfahren Bußgelder gegen Geflügelverarbeiter (Privatunternehmern, Genossenschaften und ein Verarbeiterverband) unter anderem wegen der gemeinsamen Festsetzung der Verkaufspreise ihrer Produkte und Verhinderung der Einfuhr von Geflügel.

3.3.Wichtigste Auslöser für Untersuchungen

42.Was den Ausgangspunkt der Untersuchungen angeht, leiteten die Wettbewerbsbehörden den Großteil der Untersuchungen aufgrund von Beschwerden (von Lieferanten, Mitbewerbern oder Kunden) ein. Die Behörden leiteten andere Verfahren auf eigene Initiative ein, nachdem sie durch Marktinformation Kenntnis von möglichen wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen erlangten.

3.4.Beschwerdearten

43.Die Beschwerdeführer variieren und umfassen im Wesentlichen folgende Organisationen und Personen: landwirtschaftliche Erzeuger (23 %), Verarbeitungsbetriebe (19 %), andere (15 %), Organisationen landwirtschaftlicher Erzeuger (13 %), Einzelpersonen (7 %), Großhändler (5 %), Einzelhändler (5 %), andere Arten von Vereinigungen (5 %), Vereinigungen von Organisationen landwirtschaftlicher Erzeuger (3 %), lokale Behörden (3 %), allgemeine landwirtschaftliche Verbände (2 %).

44.Dies belegt, dass landwirtschaftliche Erzeuger — sei es alleine oder in Partnerschaft — die wichtigste Quelle von Beschwerden sind. Lediglich bei etwa einem Viertel der von diesem Bericht erfassten Untersuchungen wurden Verstöße festgestellt. Dieses Verhältnis ist bei Untersuchungen, die durch die Beschwerden landwirtschaftlicher Erzeuger ausgelöst wurden, noch niedriger: von 25 Untersuchungen, die aufgrund der von landwirtschaftlichen Erzeugern erhobenen Beschwerden im Berichtszeitraum eingeleitet wurden, führten nur 4 Untersuchungen zum Erlass einer Entscheidung wegen des Vorliegens eines Verstoßes. Die landwirtschaftlichen Erzeuger gehen nach Vorlage ihrer Beschwerden bei den Wettbewerbsbehörden damit oft an die Öffentlichkeit und untergraben dadurch ihre Chancen, dass die Behörden entsprechende Beweise für mögliche Verstöße finden können.

45.Die Wettbewerbsbehörden haben dennoch mehrere Verhaltensweisen identifiziert, die unmittelbar zum Nachteil der Landwirte waren. So verhängte die nationale Wettbewerbsbehörde in Spanien aufgrund einer Beschwerde Bußgelder gegen Abnehmer, die vereinbarten, den Landwirten niedrigere Preise für Rohmilch zu zahlen, und die Landwirte unter sich aufteilten. In einem anderen Beispiel verhängte die nationale Wettbewerbsbehörde in Frankreich Bußgelder gegen Abnehmer von lebenden Schweinen, da diese die Mengen vereinbarten, die sie von den Erzeugern abzunehmen beabsichtigten, um so den Preis für die Tiere zu drücken. Die nationalen Wettbewerbsbehörden griffen beispielsweise auch ein, um die von beherrschenden Genossenschaften den Landwirten auferlegten Ausschließlichkeitsbindungen zu lockern. In diesen Fällen verschafften die Wettbewerbsbehörden den Landwirten die Möglichkeit, mehrere Verarbeitungsgenossenschaften mit Rohmilch (Schweden) und mit Zuckerrüben (Frankreich) zu beliefern, was den Korridor der Erzeuger zur Erzielung höherer Preise erweiterte und ihnen ermöglichte, ihre Produktion zu steigern (beispielsweise bei Zuckerrüben nach der Aufhebung von Quoten).

3.5.Ergebnisse der Untersuchungen

46.Die im Berichtszeitraum abgeschlossenen wettbewerbsrechtlichen Untersuchungen im Agrarsektor führten zu von Ergebnissen, die sich in vier Kategorien einteilen lassen:

a.Entscheidungen, mit denen ein Verstoß festgestellt und Geldbußen verhängt wurden, d. h. die Wettbewerbsbehörden forderten die Einstellung des Verstoßes und die Zahlung eines Bußgelds (etwa die Hälfte der abgeschlossenen Verfahren);

b.Entscheidungen, mit denen ein Verstoß festgestellt, aber keine Geldbußen verhängt wurden, d. h. die Wettbewerbsbehörden verlangten die Einstellung des Verstoßes ohne Zahlung einer Geldbuße (einige der abgeschlossenen Verfahren);

c.Entscheidungen bezüglich Verpflichtungszusagen, d. h. die Wettbewerbsbehörden stellten nicht fest, ob ein Verstoß vorlag, und erließen eine Entscheidung, die die von der untersuchten Organisation angebotene Verpflichtungszusagen für rechtlich bindend erklärt, wodurch etwaige Bedenken ausgeräumt wurden (einige der abgeschlossenen Verfahren);

d.Einstellungen ohne Entscheidung, d. h. die Einstellung der Verfahren durch die Wettbewerbsbehörden in der Anfangsphase der Untersuchung mangels Beweisen (darunter fällt auch die Abweisung von Beschwerden), da ein unverhältnismäßiger Aufwand notwendig gewesen wäre, um der Beweispflicht nachzukommen, oder weil Prioritäten gesetzt werden mussten (etwa die Hälfte der abgeschlossenen Verfahren). 

3.6.Arten der untersuchten Verstöße

Abbildung 1

Zahl der Hauptarten der untersuchten Verstöße im Zeitraum 1.2012-6.2017 19

47.Die europäischen Wettbewerbsbehörden prüften vertikale Vereinbarungen (38 % der Untersuchungen im Berichtszeitraum), d. h. Vereinbarungen zwischen Unternehmen, die auf verschiedenen Produktionsebenen tätig sind. Die nationalen Wettbewerbsbehörden prüften beispielsweise Vereinbarungen zwischen Verarbeitungsbetrieben und Einzelhändlern über die Festsetzung eines Einzelhandel-Mindestpreises u. a. in der Slowakei in einem Fall bezüglich Milcherzeugnissen und in Bulgarien in drei Fällen bezüglich Sonnenblumenöls. Die nationalen Wettbewerbsbehörden in Österreich führten 23 Verfahren durch, die sich mit Vereinbarungen zwischen Verarbeitungsbetrieben und Einzelhändlern über die Festsetzung eines Einzelhandel-Mindestpreises für Milch-, Fleisch- und Mahlerzeugnisse befassten. In einigen anderen Verfahren kamen die Wettbewerbsbehörden zu dem Schluss, dass ein Verstoß unwahrscheinlich war, und stellten die Untersuchung ein. Die nationale Wettbewerbsbehörde in Kroatien leitete eine Untersuchung aufgrund einer Beschwerde ein, die eine Vereinbarung zwischen den Vertretern der Milcherzeuger und Milchverarbeiter hinsichtlich der Berechnung des Einkaufspreises von Milch betraf. Die nationale Wettbewerbsbehörde stellte fest, dass die Verhandlungen und Vereinbarungen über die Milcheinkaufspreise nach den Wettbewerbsregeln nicht als problematisch einzustufen waren.

48.Die europäischen Wettbewerbsbehörden prüften horizontale Vereinbarungen, d. h. Vereinbarungen zwischen zwei oder mehreren tatsächlichen oder möglichen Wettbewerbern (38 %), z. B. Vereinbarungen zwischen Erzeugern über die Festsetzung des Preises eines Agrarerzeugnisses. So stellte die nationale Wettbewerbsbehörde auf Zypern in einer von Amts wegen eingeleiteten Untersuchung fest, dass eine Vereinigung von Organisationen landwirtschaftlicher Erzeuger gegen die Wettbewerbsregeln verstieß, indem sie mit den ihr angeschlossenen Landwirten Vertriebsverträge über Kuhrohmilch abschloss, die spezifische Bedingungen für die Festsetzung des Preises von Rohmilch enthielten. In anderen Verfahren kamen die Wettbewerbsbehörden zu dem Schluss, dass ein Verstoß unwahrscheinlich war, und stellten die Untersuchung daher ein. Die nationale Wettbewerbsbehörde in Polen stellte die Prüfung einer Beschwerde mangels Beweisen dahingehend ein, dass gleichzeitige und relativ schnelle Preisänderungen (nämlich Preissenkungen) bei industriellen Äpfeln, die von den Verarbeitungsbetrieben aufgekauft wurden, auf Preisabsprachen zurückzuführen waren.

49.Die Wettbewerbsbehörden untersuchten auch Vereinbarungen, die sowohl vertikal als auch horizontal waren, da diese mehrere Ebenen der Lieferkette und auf jeder Ebene mehrere, zum Teil alle Mitbewerber betrafen. Die Europäische Kommission prüfte 2015 beispielsweise von Amts wegen Vereinbarungen, die nationale Vereinigungen landwirtschaftlicher Erzeuger — laut eigener öffentlicher Ankündigung — mit nationalen Verarbeiterverbänden und nationalen Einzelhandelsverbänden in Frankreich getroffen hatten. Die Vereinbarungen zielten darauf ab, die Preise einiger Milch- und Fleischerzeugnisse zu steigern und den Bezug dieser Erzeugnisse bei Erzeugern aus anderen Mitgliedstaaten auszuschalten, indem die Einzelhändler verpflichtet wurden, 100 % der betreffenden Erzeugnisse in Frankreich zu beschaffen. Das Eingreifen der Kommission stellte sicher, dass die Regale französischer Supermärkte nicht allein französischen Erzeugnissen vorbehalten waren, wodurch ein Teufelskreis von Vergeltungsmaßnahmen für alle landwirtschaftlichen Erzeuger auf dem Binnenmarkt abgewendet wurde. Die Verfahren wurden dann eingestellt. Mehrere nationale Wettbewerbsbehörden prüften ähnliche Vereinbarungen.

50.Die Wettbewerbsbehörden untersuchten ferner mögliches missbräuchliches Verhalten durch beherrschende Marktteilnehmer (24 %). Diese Verhaltensweisen umfassten vorwiegend Strategien zum Marktausschluss von Mitbewerbern, wie Ausschließlichkeitsbindungen, Mindestbezugspflichten, Lieferverweigerungen, und den so genannten Ausbeutungsmissbrauch, wie die Auferlegung ungerechtfertigter Vertragspflichten. Die nationalen Wettbewerbsbehörden stellten in einigen Fällen fest, dass die marktbeherrschenden Unternehmen ihre beherrschende Stellung missbrauchten, indem sie sich beispielsweise weigerten, ihre Erzeugnisse an bestimmte Kunden zu liefern. So empfahl die nationale Wettbewerbsbehörde in Finnland 2012 die Verhängung eines Bußgelds gegen eine Milchgenossenschaft wegen des Missbrauchs ihrer beherrschenden Stellung aufgrund des Verkaufs von Frischmilch zu künstlich niedrig gehaltenen Preisen. Die nationale Wettbewerbsbehörde stellte fest, dass die Genossenschaft mit den niedrigen Preisen das Ziel verfolgte, alle anderen Verarbeitungsbetriebe, einschließlich kleiner Molkereien aus dem Markt zu drängen, sodass der beherrschende Verarbeitungsbetrieb als einziger Milchverarbeiter auf dem Markt übrig blieb und dann die Preise wieder erhöhen könnte.

51.Sämtliche von den Wettbewerbsbehörden aufgedeckten Fälle missbräuchlichen Verhaltens durch beherrschende Marktteilnehmer betreffen den Sektor Milch und Milcherzeugnisse.

52.Manchmal wurden die Verfahren mangels Beweisen eingestellt. Die nationale Wettbewerbsbehörde in Schweden stellte beispielsweise mangels Beweisen die Prüfung einer Beschwerde ein, dass ein marktbeherrschendes Unternehmen Einzelhändler dafür bezahlte, dass diese die Erzeugnisse der Mitbewerber nicht verkauften.

3.7.Arten der aufgedeckten Verstöße

53.Die Arten der von den Wettbewerbsbehörden aufgedeckten Verstöße können folgendermaßen klassifiziert werden: Preisvereinbarungen (46 %), Produktionsmengenvereinbarungen (13 %), Austausch von Informationen über Produktionsmengen, Marktanteile und Kunden (13 %), Vereinbarungen über die Aufteilung von Märkten (10 %), Austausch von Preisinformationen (10 %), Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung, insbesondere Strategien zur Marktverschließung, wie Kampfpreise, wettbewerbsausschließende Rabatte, überhöhte und unfaire Preise (8 %). In einigen Fällen stellten die Wettbewerbsbehörden mehrere Verstöße gleichzeitig fest.

Abbildung 2

Hauptarten der von den Wettbewerbsbehörden aufgedeckten Verstöße im Zeitraum

1.2012-6.2017

3.8.Beratungsleistungen und Überwachungstätigkeiten

54.Die Wettbewerbsbehörden erbringen ferner Beratungsleistungen zur Anwendung der Wettbewerbsregeln. Die nationalen Wettbewerbsbehörden haben im Berichtszeitraum 46 solcher Beratungsersuchen im Agrarbereich erhalten. Beratungsersuchen gehen von Marktteilnehmern, aber auch von Behörden z. B. zum Thema neue Gesetzgebung ein.

55.Ein wichtiger Teil der Aufgaben der nationalen Wettbewerbsbehörden sind auch Überwachungstätigkeiten. Die nationalen Wettbewerbsbehörden haben im Berichtszeitraum 53 Überwachungsaufgaben und damit zusammenhängende Tätigkeiten betreffend die Anwendung der Wettbewerbsregeln im Agrarbereich ausgeführt. Diese Aufgaben umfassen normalerweise sektorale Untersuchungen, die Annahme von Berichten und Advocacyarbeit.

(1)      Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 671).
(2)      Für den Zeitraum 2004-2011 vgl. Report on competition law enforcement and market monitoring activities by the European competition authorities in the food sector .
(3)      Orientierung bieten die Leitlinien der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2004 zur Anwendung von Artikel 81 Absatz 3 EG (jetzt Artikel 101 Absatz 3 AEUV).
(4)      Verordnung (EU) Nr. 1218/2010 der Kommission vom 14. Dezember 2010 über die Anwendung von Artikel 101 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf bestimmte Gruppen von Spezialisierungsvereinbarungen (ABl. L 335/43 vom 18.12.2010).
(5)      Urteil des Gerichtshofs vom 29. Oktober 1980, Maizena, 139/79, ECLI:EU:C:1980:250, Rn. 23, Urteil des Gerichtshofs vom 5. Oktober 1994, Bundesrepublik Deutschland gegen Rat der Europäischen Union, C-280/93, ECLI:EU:C:1994:367, Rn. 61, Urteil des Gerichtshofs vom 19. September 2013, Panellionios Szdesmos Viomichanion Metapoiisis Paknou, C-373/11, ECLI:EU:C:2013:567, Rn. 39, und zuletzt im Urteil des Gerichtshofs vom 14. November 2017, APVE u. a., C671/15, ECLI:EU:C:2017:860, Rn. 37.
(6)      Urteil des Gerichtshofs vom 9. September 2003, Milk Marque und National Farmers' Union, C-137/00, ECLI:EU:C:2003:429, Rn. 57, Urteil vom 14. November 2017, APVE u. a., C671/15, ECLI:EU:C:2017:860, Rn. 37 und 48.
(7)      Verordnung (EU) 2017/2393 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1307/2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1308/2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und (EU) Nr. 652/2014 mit Bestimmungen für die Verwaltung der Ausgaben in den Bereichen Lebensmittelkette, Tiergesundheit und Tierschutz sowie Pflanzengesundheit und Pflanzenvermehrungsmaterial (ABl. 2017 L 350, S. 15) — diese „Omnibus-Verordnung“ änderte Artikel 152 GMO dahingehend, dass nun eine ausdrückliche Abweichung von der Anwendung der Wettbewerbsregeln für Erzeugerorganisationen/Vereinigungen von Erzeugerorganisationen in allen Sektoren vorgesehen ist.
(8)      ABl. L 138 vom 25.5.2017, S. 4.
(9)      Vgl. § 15 nachstehend.
(10)      Daten für das Jahr 2016. Die Daten basieren auf den einzelstaatlichen Berichten für den Sektor Obst und Gemüse und den Milchsektor. Die Daten für die anderen Sektoren sind vorläufige Zahlen und basieren auf den Antworten der Mitgliedstaaten auf das Ersuchen der Kommission vom April 2017.
(11)      Urteil des Gerichtshofs vom 14. November 2017, APVE u. a., C671/15,ECLI:EU:C:2017:860, Rn. 43 ff. Die Rechtssache betraf Vorschriften der Verordnung (EU) 1234/2007.
(12)      Jahresberichte der Mitgliedstaaten und Studie der Arcadia/LEI-Wageningen.
(13)      https://ec.europa.eu/agriculture/milk/milk-package_en.
(14)      Mitteilung der Kommission (ABl. C 431 vom 22.12.2015, S. 1).
(15)      g.U.: geschützte Ursprungsbezeichnung, g.g.A.: geschützte geografische Angabe.
(16)      Delegierte Verordnung (EU) 2016/1166 der Kommission vom 17. Mai 2016 bezüglich der Kaufbedingungen für Zuckerrüben im Zuckersektor ab dem 1. Oktober 2017.
(17)      Dabei handelt es sich um Vereinbarungen zwischen den Rübenerzeugern bzw. deren Organisationen und den Zuckerverarbeitungsbetrieben bzw. deren Organisationen, die vor einem individuellen Liefervertrag abzuschließen sind (Artikel 125 GMO).
(18)      Der Ausdruck „Wettbewerbsbehörden“ umfasst sowohl die Europäische Kommission als auch die nationalen Wettbewerbsbehörden in der EU.
(19)      Die Gesamtzahl der von den Wettbewerbsbehörden durchgeführten Untersuchungen und die Zahl der Hauptarten der aufgedeckten Verstöße sind unterschiedlich, da einige Untersuchungen mehrere Arten von Verstößen abdecken (beispielsweise im Fall einer gleichzeitig vertikalen und horizontalen Vereinbarung).