Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger. Ein Beitrag der Europäischen Kommission zum Treffen der EU-Führungsspitzen in Salzburg am 19./20 September 2018

(COM(2018) 634 final — 2018/0329 COD)

(2019/C 159/08)

Berichterstatter: José Antonio MORENO DÍAZ

Mitberichterstatterin: Vladimíra DRBALOVÁ

Befassung	Kommission 24.10.2018
Rechtsgrundlage	Artikel 304 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
Zuständige Fachgruppe	Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft
Annahme in der Fachgruppe	18.12.2018
Verabschiedung im Plenum	23.1.2019
Plenartagung Nr.	540
Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen)	169/2/6

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) nimmt die Gründe der Europäischen Kommission für eine Neufassung der Rückführungsrichtlinie (1) zur Kenntnis, ist aber nach wie vor davon überzeugt, dass es zunächst einmal grundlegend ist, dass die EU über eine gemeinsame Strategie und gemeinsame Rechtsvorschriften für die legale Migration sowie für internationalen Schutz und Asyl verfügt (2).

1.2.

Der EWSA sorgt sich über die Unterschiedlichkeit der Kriterien, die von den EU-Mitgliedstaaten bei der Migrationssteuerung angewandt werden und die insbesondere die Behandlung irregulärer Migranten betrifft, was zu Rechtsunsicherheit und Ungleichbehandlung führt.

1.3.

Der EWSA ist der Ansicht, dass die Kommission über dieses Thema und die näheren Umstände einen Kommunikations- und Konsultationsprozess mit den Regierungen und der Zivilgesellschaft hätte einleiten sollen, ähnlich wie sie es in der Vergangenheit im Falle des Grünbuchs getan hat (3).

1.4.

Der EWSA meint, dass die Kommission Angaben (oder zumindest Schätzungen) über den Umfang der Anwendung der Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (4) und deren Anwendbarkeit sowie über das Maß an Überwachung ihrer Wirksamkeit, die wesentlichen Schwierigkeiten, die während ihrer Geltungsdauer aufgetreten sind, und den Grad der Einhaltung durch die einzelnen Mitgliedstaaten hätte vorlegen sollen.

1.5.

Die Kommission hätte ein Mindestmaß an Selbstkritik üben oder zumindest eine Analyse durchführen sollen, um die geringen Rückkehrquoten in den Mitgliedstaaten zu erklären und genauer darauf einzugehen, wo die Gründe dafür liegen und wer dafür verantwortlich ist. Falls die Mitgliedstaaten die Richtlinie nicht eingehalten und auch die Empfehlung (EU) 2017/432 der Kommission (5) für eine Erhöhung der Wirksamkeit bei den Rückführungen nicht berücksichtigt haben, sollte eine Folgenabschätzung durchgeführt werden. Diese Analyse sollte auch eine Bewertung der von den Mitgliedstaaten angewandten Verfahren zur Ausarbeitung operationeller Programme für eine verbesserte Rückkehrhilfe und -beratung sowie einen Vergleich der Kosteneffizienz in Bezug auf die freiwillige oder erzwungene Rückkehr enthalten.

1.6.

Der EWSA ist sich bewusst, dass eine rechtsextreme und nationalistische Rhetorik über die Migration fremdenfeindlichen, intoleranten Einstellungen Vorschub leistet. Er ist überzeugt, dass eine umfassende, gemeinsame EU-Migrationspolitik das beste Argument gegen die Ängste der Menschen in Europa wäre.

1.7.

Der EWSA hat in früheren Stellungnahmen (6) bereits darauf hingewiesen, dass hier ein anderes Narrativ geschaffen werden muss, das eine entdramatisierte Sicht auf die Migration als einen normalen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Faktor fördert und eine sozialpädagogische Arbeit in diesem Bereich ermöglicht.

1.8.

Auf der anderen Seite befürwortet der EWSA die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom Juni 2018, wonach ein umfassendes Migrationskonzept, durch das eine wirksamere Kontrolle der Außengrenzen der EU, verstärktes auswärtiges Handeln und die internen Aspekte im Einklang mit den Grundsätzen und Werten der EU miteinander verknüpft werden, die Voraussetzung für eine funktionierende EU-Politik ist und die EU in ihren Bemühungen nicht nachlassen darf, um humanitäre Katastrophen zu vermeiden (7).

1.9.

Aus den vom Europäischen Rat am 18. Oktober 2018 vorgelegten Daten (8) geht hervor, dass die Zahl der irregulären Einreisen in die EU um 95 % zurückgegangen ist. Gleichzeitig zeigen die Daten der Internationalen Organisation für Migration (IOM) vom September 2018 (9), dass bis zu diesem Zeitpunkt 83 067 Menschen über das Meer in die EU gekommen sind und 1 987 Menschen dabei ihr Leben verloren haben.

1.10.

Für den EWSA ist eine wirksame Rückführungspolitik integraler Bestandteil einer umfassenden Migrations- und Asylpolitik der EU. An einer solchen Politik fehlt es jedoch, und die Europäische Kommission sollte kohärent und überlegt vorgehen, statt einen auf polizeiliche Mittel setzenden und auf Sicherheitsdenken beruhenden Ansatz zu verfolgen, der die Migration kriminalisiert.

1.11.

Der EWSA hält es für unabdingbar, eine vergleichende, auf Daten und Besichtigungen gestützte Studie über die Gewahrsamseinrichtungen in der EU, die dortige Situation und die Einhaltung der Menschenrechte in ihnen zu erarbeiten.

1.12.

Der EWSA begrüßt die Bemühungen der Kommission, Rückkehrentscheidungen zu beschleunigen und sie an abschlägige Asylentscheidungen und Beschlüsse über die Beendigung des legalen Aufenthalts zu knüpfen und überhaupt insgesamt das Rückkehrverfahren zu beschleunigen und effizienter zu gestalten. Es sollte jedoch geprüft werden, ob die vorgeschlagenen Fristen realistisch sind, und die Hindernisse, die ihrer Einhaltung im Wege stehen könnten, sollten bewertet werden.

1.13.

Zugleich sieht der EWSA eine wirksame Rückführungspolitik im Zusammenhang mit einer effektiven Zusammenarbeit mit Drittländern sowie dem Abschluss und der Umsetzung von Rückübernahmeabkommen, und er ruft die Kommission zu weiteren Anstrengungen und die Mitgliedstaaten zu einer umfassenden Nutzung dieser Vereinbarungen auf.

1.14.

Darüber hinaus hält der EWSA es für wichtig, auf bewährte Verfahren einiger EU-Länder hinzuweisen, durch die vermieden wird, dass illegal aufhältige Ausländer in eine dauerhaft irreguläre Situation hineingeraten. Eine solche Maßnahme wäre etwa die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung in begründeten Ausnahmefällen, wie bei der gesellschaftlichen, arbeitsbedingten oder familiären „Verwurzelung“ in Spanien („arraigo“) oder der „Duldung“ in Deutschland.

2. Hintergrund und Kommissionsvorschlag

2.1.

Die EU bemüht sich seit 1999, ein umfassendes Migrationskonzept zu erarbeiten, das eine Harmonisierung der Rückübernahmebedingungen, das Recht legal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, die Erarbeitung rechtlicher Maßnahmen zur Prävention der irregulären Migration sowie die Entwicklung der praktischen Zusammenarbeit in diesem Bereich beinhaltet. Die Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG hatte zum Ziel, auf der Grundlage gemeinschaftlicher Normen eine wirksame Rückkehr- und Rückführungspolitik zu etablieren, doch der 2014 veröffentlichte Bericht über die Anwendung der Richtlinie machte deutlich, dass hinsichtlich der Anhebung der tatsächlichen Rückführungsquoten nur sehr geringe Fortschritte in der EU erzielt worden waren: 2014-36,3 %, 2015-36,8 %, 2016-45,8 %, 2017-36,6 %. Auch die Empfehlung (EU) 2017/432 mit einer Reihe von Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten ergreifen sollten, um die in der Richtlinie vorgesehene Flexibilität in vollem Umfang zu nutzen, führte zu keiner Verbesserung (10).

2.2.

Ohne den Anwendungsbereich der Richtlinie zu ändern oder den Schutz der derzeit bestehenden Rechte der Migranten, einschließlich der Rechte in Bezug auf das Wohl des Kindes, das Familienleben und den Gesundheitszustand, sowie den Grundsatz der Nichtzurückweisung („Non-Refoulement“) anzutasten, sollte die Richtlinie in ihrer Neufassung den Rückführungsprozess in folgender Hinsicht effektiver machen:

—	mehr Kohärenz und Synergien mit Asylverfahren;

—	ein neues Verfahren an der Grenze;

—	klare Verfahren und Regeln zur Verhinderung von Missbrauch;

—	Vorschläge zur wirksamen Unterstützung der freiwilligen Rückkehr;

—	eindeutige Regeln für die Ingewahrsamnahme.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1.

3.2.

Der Ausschuss verweist erneut auf die Empfehlungen in seiner Stellungnahme zu der 2002 von der Kommission vorgelegten Mitteilung über eine Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen, denn seiner Ansicht nach wurden diese in den verschiedenen, seitdem auf EU-Ebene eingeführten gesetzgeberischen und anderen politischen Maßnahmen nicht oder nur unzureichend berücksichtigt, insbesondere in Bezug auf die Rechte irregulärer Migranten, die Regularisierung, die erzwungene Rückkehr, das Einlegen von Rechtsmitteln, das Recht auf Einheit der Familie, die Ingewahrsamnahme und die Notwendigkeit einer wirklich gemeinsamen Politik der legalen Einwanderung (11).

3.3.

Zu begrüßen ist das mit der Neufassung verfolgte Ziel, die Wirksamkeit der Rückkehrverfahren zu verbessern, den Verfahrensablauf zu beschleunigen und ihn unmittelbar an einen abschlägigen Asylbescheid und einen Beschluss über die Beendigung des legalen Aufenthalts zu knüpfen. Die Mitgliedstaaten haben das Recht zur Rückführung irregulärer Migranten unter der Voraussetzung, dass faire und effiziente Asylregelungen vorhanden sind, die dem Grundsatz der Nichtzurückweisung in vollem Umfang Rechnung tragen. Hinsichtlich der mit den vorgeschlagenen Änderungen verfolgten Ziele ist der EWSA jedoch besorgt über ihre möglichen Auswirkungen. Er fragt sich, wie wirksam die Änderungen sein werden, und fürchtet, dass sie einzig dazu führen könnten, dass die Situation rauer und repressiver wird. Der Grundsatz, der freiwilligen Rückkehr Vorrang einzuräumen, war bereits in der ursprünglichen Richtlinie 2008/115/EG verankert und sollte nicht dadurch beiseitegeschoben werden, dass man allein auf repressive Maßnahmen setzt.

3.4.

Der Vorschlag sollte auch im Hinblick auf die Umsetzbarkeit seiner Ziele geprüft werden, insbesondere, wenn er auch weiterhin mit den Menschenrechten konformgehen soll. Das Ziel, alle in der Union illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen abzuschieben und dies als einziges Mittel anzusehen, ihre Legalität wiederherzustellen, ist schlicht und einfach nicht realisierbar. Das zeigen einerseits die Erfahrungen der letzten Jahre, andererseits wären damit ein viel zu hoher Preis für die Betroffenen und ein viel zu hoher ökonomischer und sonstiger Aufwand verbunden.

3.5.

In den vergangenen zehn Jahren gab es keine wirksame Umsetzung, Überwachung und Bewertung der Rückkehrpolitik, die darüber hinaus noch immer nicht richtig in eine umfassende und gemeinsame EU-Migrationspolitik eingebettet ist.

3.6.

Die Kommission hätte in ihrem Vorschlag erläutern sollen, warum die Mitgliedstaaten die Richtlinie 2008/115/EG nicht ordnungsgemäß umgesetzt und die Empfehlung (EU) 2017/432, die Leitlinien für die Anwendung der Richtlinie enthält, nicht berücksichtigt haben. Darin waren die Mitgliedstaaten auch aufgefordert worden, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die rechtlichen und praktischen Hindernisse, die die Rückkehr erschweren, zu beseitigen.

3.7.

Ebenso sollte vor dem Hintergrund wachsender sozialer Unsicherheit versucht werden, reale Daten zur irregulären Einwanderung in die EU vorzulegen und verantwortungsvoll zu interpretieren, damit es nicht zu fremdenfeindlicher und rassistischer Rhetorik kommt, die den extremen Rechten in die Hände spielt.

4. Besondere Bemerkungen

4.1.

Die Überarbeitung der Richtlinie, die sich auf die Entwicklung der Ereignisse seit 2008 stützt, wird von der Kommission als ein Mittel angesehen, um das rechtmäßige Ziel der Wiederherstellung der Legalität zu erreichen und Rückführungen wirksamer durchzuführen. Es gibt jedoch viele andere Mittel, mit denen dasselbe Ziel wirksamer und mit weniger Aufwand erreicht werden kann (z. B. freiwillige Rückkehr, individualisierte Regularisierung usw.). Der EWSA sieht eine wirksame Rückführungspolitik als einen integralen Bestandteil einer umfassenden Migrations- und Asylpolitik der EU; dass es an einer solchen Politik mangelt, sollte die Kommission veranlassen, einen selbstkritischen, kohärenten und ausgewogenen Ansatz zu verfolgen und eine rein polizeiliche, auf Sicherheitsdenken gegründete Sichtweise, durch die die Migration kriminalisiert wird, abzulegen (12).

4.2.

In seiner früheren Stellungnahme hat der EWSA die Kommission daran erinnert, „dass er in verschiedenen Stellungnahmen die Notwendigkeit betont hat, Schritte zur Regularisierung zu ergreifen“ (13). Im EU-Recht sind nämlich Maßnahmen vorgesehen, die darauf abzielen, auf vernünftige Weise jemandes irregulären Status zu beenden und konstruktive Lösungen zu finden.

4.3.

Beispiele für solche Maßnahmen sind in Artikel 6 „Rückkehrentscheidung“ und Artikel 7 „Freiwillige Ausreise“ der Richtlinie 2008/115/EG zu finden, doch die Mitgliedstaaten prüfen und nutzen sie sehr selten, insbesondere in Fällen, in denen jemand abgeschoben werden soll, um schließlich festzustellen, dass dies nicht möglich ist. Angesichts dessen unterstützt der EWSA die Empfehlung (EU) 2017/432 zur Ausarbeitung operationeller Programme zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr.

4.4.

Darüber hinaus stellt der EWSA fest, dass Vorschriften für die Abschiebung von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder der öffentlichen Sicherheit (14) nicht auf irreguläre Migranten angewandt werden. Es geht hier um die Möglichkeit, die Aufhebung einer Ausweisungsverfügung aufgrund einer Änderung der Umstände nach einer angemessenen Frist zu beantragen, und um die Verpflichtung, die Ausweisungsverfügung, sofern diese zwei Jahre zurückliegt, nicht ohne eine Beurteilung der Umstände zu vollstrecken. Es erscheint nicht nachvollziehbar, dass das Vorgehen gegenüber Unionsbürgern — d. h. ausschließlich wegen einer Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der öffentlichen Sicherheit — nicht auch im Fall derjenigen gelten soll, die lediglich nicht die richtigen Papiere vorweisen können, falls in deren Lebensumständen gleichermaßen wichtige Änderungen eingetreten sind.

4.5.

Es ist unabdingbar, im Zuge der Rückführungsverfahren Mechanismen und echte Garantien — die über die bloße Möglichkeit der Einlegung von Rechtsmitteln gegen den Bescheid hinausgehen müssen — zu gewährleisten, um die Rechte und Interessen von Drittstaatsangehörigen zu wahren, gegen die ein Verfahren eingeleitet wurde. Diese Rechte müssen mit einer geeigneten Rechtshilfe wahrgenommen werden können; für jedes Verfahren sollte automatisch ein auf diesem Gebiet entsprechend fachlich ausgebildeter Rechtsbeistand bestellt werden, der die Verteidigung übernimmt.

4.6.

Die Politik der Verfolgung illegal aufhältiger Personen muss mit einem umfassenden und eindeutigen Verbot von Identitätsfeststellungen auf der Grundlage der ethnischen und/oder religiösen Zugehörigkeit einhergehen. Die gegenwärtige Abschwächung dieses Verbots lässt Europa zu einem Gebiet werden, in dem ethnische Minderheiten in nicht hinnehmbarer Weise dem Verdacht und der Kontrolle seitens der Behörden ausgesetzt sein könnten. Dass der Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen Spanien im Juli 2009 (15) verurteilt hat, weil eine spanische Bürgerin lediglich aufgrund ihrer schwarzen Hautfarbe unter dem Verdacht kontrolliert worden war, es könnte sich um eine illegale Migrantin handeln, spricht Bände.

4.7.

4.8.

Gleichzeitig schlägt der EWSA der Kommission vor, den Ansatz der Mitgliedstaaten zur Ausarbeitung operationeller Programme kontinuierlich zu untersuchen, die die Mitgliedstaaten bereits seit 2017 hätten aufstellen sollen und die auf verbesserte Rückkehrhilfe und Beratung einschließlich der Unterstützung für die Wiedereingliederung in den Bestimmungsdrittstaaten ausgerichtet sind. Die Untersuchung sollte auch einen Vergleich der Kosteneffizienz zwischen freiwilliger und erzwungener Rückführung umfassen.

4.9.

Der EWSA möchte auf bewährte Verfahren in einigen EU-Ländern hinweisen, mit denen vermieden werden soll, dass irreguläre Migranten in eine dauerhaft irreguläre Situation hineingeraten. Solche bewährten Verfahren sind etwa die sog. „arraigo“ („Verwurzelung“) in Spanien oder die „Duldung“ in Deutschland, durch die Ausländer, die sich unter irregulären Bedingungen in ihrem Hoheitsgebiet aufhalten, die Möglichkeit haben, im Rahmen eines selektiven und individualisierten Verfahrens in Ausnahmefällen einen regulären Status zu erhalten, sofern sie bestimmte Anforderungen erfüllen.

5. Analyse der vorgeschlagenen Änderungen

5.1.

Die Richtlinie hat einen eindeutigen Wortlaut und enthält neun konkrete Änderungen, zu denen der EWSA Stellung nehmen möchte.

5.2.

Es besteht ein Bedarf an unionsweit geltenden objektiven Kriterien, nach denen bestimmt wird, ob die Gefahr des Untertauchens einschließlich der unerlaubten Sekundärmigration gegeben ist oder nicht. Um unterschiedliche oder unwirksame Auslegungen zu verhindern, enthält Artikel 6 des Vorschlags eine gemeinsame Aufzählung objektiver Kriterien, anhand deren im Rahmen einer Gesamtprüfung der besonderen Umstände des Einzelfalls zu bestimmen ist, ob Fluchtgefahr besteht. Die Kriterienliste ist zu breit gefasst und geht über die Empfehlung (EU) 2017/432 hinaus. Obwohl die Richtlinie zwei Arten von Rückführungsverfahren vorsieht — ein dringliches, außerordentliches Verfahren ohne freiwillige Ausreise und mit zusätzlichen Auflagen und ein Verfahren mit Garantien und der Möglichkeit der freiwilligen Einhaltung —, hat dies in der Praxis dazu geführt, dass die meisten irregulären Migranten dem Verfahren unterliegen, das theoretisch nur in Ausnahmefällen angewandt werden sollte.

5.2.1.

Für die genaue Definition der Fluchtgefahr kann nur eine begrenzte Zahl der vorgeschlagenen objektiven Kriterien aus Artikel 6, die auf der Empfehlung (EU) 2017/432 beruhen und in der geänderten Fassung den Kriterien unter den Buchstaben f, h und k entsprechen, herangezogen werden. Gemäß Artikel 7 über die Kooperationspflicht kann Buchstabe j ebenfalls als geeignetes Kriterium angesehen werden.

a)	Bei fehlenden Papieren zum Zeitpunkt der Einleitung eines Verfahrens kann in der Mehrzahl der Fälle auf Antrag Abhilfe geschaffen werden, wobei widrigenfalls das Kriterium unter Buchstabe f greifen kann.

Durch dieses Ziel wird die Beweislast dem Migranten auferlegt, der einen gültigen Aufenthalt nachweisen muss, wodurch eine grundlegende Rechtsgarantie wegfällt. Angesichts der allgemeinen Wohnungsnot und der besonderen Schwierigkeiten, die viele Gemeinden Ausländern im Allgemeinen und Personen mit irregulärem Status im Besonderen bereiten, ist dieser Punkt von unverhältnismäßiger Tragweite.

Wenn verhindert werden soll, dass ALLE irregulären Migranten der Fluchtgefahr beschuldigt werden können, indem das Verfahren, das Garantien bietet, völlig an den Rand gedrängt wird, kann die Fluchtgefahr nicht mit Hilfe derartiger Parameter definiert werden. Schließlich hat jemand, der nicht das Recht hat zu arbeiten, natürlich auch keine wirtschaftlichen Einkünfte, und die meisten irregulären Migranten werden folglich an Geldmangel leiden.

d)	Wegen der von den Mitgliedstaaten angewandten Politik der geschlossenen Grenzen werden viele irreguläre (und auch legale) Migranten illegal in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten eingereist sein.

e)	Wenn sich ein irregulärer Migrant von einem Mitgliedstaat in einen anderen begibt, handelt er natürlich unerlaubt, aber dies ist nicht unbedingt ein Grund, hier die Gefahr des Untertauchens zu sehen.

g)	Für den Betroffenen gilt eine in einem anderen Mitgliedstaat ergangene Rückkehrentscheidung. Die Einräumung dieser Möglichkeit ist nicht nachvollziehbar, da in der Richtlinie selbst eine unmittelbare Vollstreckung der Rückkehrentscheidung seitens des anderen Staates festgelegt wird.

Verstoß gegen die Ausreisepflicht in einen anderen Mitgliedstaat, in dem der Betroffene einen gültigen Aufenthaltstitel erhalten hat. In diesen Fällen ist die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens zur Abschiebung in das Herkunftsland ohne eine freiwillige Ausreise völlig unangemessen. Hier wäre es angezeigt, bestimmte Zwangsmaßnahmen festzulegen, um den Betroffenen wieder in das Hoheitsgebiet dieses anderen Mitgliedstaats zu überstellen, nicht aber, ihn in sein Herkunftsland abzuschieben, und schon gar nicht im Dringlichkeitsverfahren.

5.3.

Bevor Artikel 7 und 8 sowie weitere Artikel des Vorschlags analysiert werden, ist Folgendes klarzustellen: In der gesamten Fassung des Überarbeitungsvorschlags wird der rechtliche Charakter der Rückkehrentscheidung außer Acht gelassen, der später, nach der Klarstellung, die Grundlage für eine komplette Infragestellung von Absatz 3 bildet, der sich im neuen Artikel 8 der Richtlinie wiederfindet. Eine Rückkehrentscheidung stellt einen Durchführungsbeschluss des jeweiligen Mitgliedstaats dar, der unmittelbare Auswirkungen auf die persönlichen Rechte und Interessen eines bestimmten Menschen hat. Die Grundlage für diese Entscheidung ist darüber hinaus in der Regel direkt oder indirekt mit der Erfüllung von Verpflichtungen oder bestimmten Verhaltensweisen, die dem Betroffenen vorgeworfen werden, verknüpft, wobei in diesen Fällen in einem unabhängigen Verfahren geprüft werden müsste, ob die Anschuldigungen stichhaltig sind. All dies will sagen, dass eine Abschiebung eine Sanktion, Strafe oder Bestrafung verwaltungsrechtlicher und nicht strafrechtlicher Art darstellt, auch wenn sie den gleichen verfassungsrechtlichen Grundsätzen oder den gleichen Grundrechten wie strafrechtliche Maßnahmen unterliegt.

5.4.

In Bezug auf Artikel 7 — Kooperationspflicht — nimmt der EWSA die Annahme der Kommission zur Kenntnis, dass die Verpflichtung eines Drittstaatsangehörigen zur Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten in allen Phasen des Rückkehrverfahrens den reibungslosen Ablauf und die Wirksamkeit der Rückkehrverfahren fördern kann. Dennoch ist anzumerken, dass dies direkt ein Grundrecht in Frage stellt, nämlich das Recht, sich nicht selbst zu belasten. Die in diesem Artikel aufgeführten Pflichten lassen sich zu einer einzigen Pflicht zusammenfassen, nämlich, dass der Betroffene an einer Sache mitwirken soll, die sich gegen ihn selbst richtet. Mit Artikel 8 über Rückkehrentscheidungen werden die Mitgliedstaaten nunmehr verpflichtet, unmittelbar nach Annahme einer Entscheidung über die Beendigung eines legalen Aufenthalts eines Drittstaatsangehörigen, wozu auch die Entscheidung zählt, einem Drittstaatsangehörigen keinen Flüchtlingsstatus oder subsidiären Schutzstatus zuzuerkennen, eine Rückkehrentscheidung zu erlassen. Der EWSA ist der Auffassung, dass Artikel 8 dadurch ergänzt werden sollte, einem Drittstaatsangehörigen die Möglichkeit einzuräumen, der Pflicht zum Verlassen des betreffenden Hoheitsgebiets selbst nachzukommen oder alternative Lösungen für die Legalisierung seiner Lage zu suchen.

5.5.

In Artikel 9 über die freiwillige Ausreise wird festgelegt, dass eine angemessene Frist von höchstens 30 Tagen für die freiwillige Ausreise zu gewähren ist, wodurch die ursprünglichen Bestimmungen über einen Zeitraum von 7 bis 30 Tagen aufgehoben werden. Die maximale Frist von nur 30 Tagen wurde bereits in der Vergangenheit kritisiert, doch stellte das Bestehen einer Mindestanzahl eine Sicherung dar. Durch die Abschaffung dieses Minimums ist es den Mitgliedstaaten möglich, überhaupt keine Frist für die freiwillige Ausreise zuzugestehen.

5.6.

Die in Artikel 13 eingeführte neue Maßnahme betrifft die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, für einen Drittstaatsangehörigen, dessen illegaler Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten bei der (freiwilligen) Ausreise aus der EU festgestellt wurde, ein Einreiseverbot zu verhängen, das nicht mit einer Rückkehrentscheidung verbunden ist. Diese Maßnahme ist in den Augen des EWSA gleichbedeutend mit der Verhängung einer Sanktion gegen eine Person zu einem Zeitpunkt, da sie gesetzeskonform handelt, d. h. das Hoheitsgebiet der EU verlässt und ihren illegalen Aufenthalt beendet. Auf der anderen Seite kann diese Maßnahme als Schutzmaßnahme gegen wiederholte irreguläre Einreisen in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats verstanden werden.

5.7.

In Artikel 14 über das Rückkehrmanagement wird von jedem Mitgliedstaat verlangt, für die Einrichtung, den Betrieb, die Instandhaltung und die Weiterentwicklung eines nationalen Rückkehrmanagementsystems zu sorgen, in dem alle notwendigen Informationen für die Umsetzung dieser Richtlinie verarbeitet werden. Die technische Kompatibilität mit dem zentralen Kommunikationssystem der EU muss jedoch gewährleistet sein. In Artikel 14 ist ferner festgelegt, dass die Mitgliedstaaten operationelle Programme zur Unterstützung der Rückkehr festlegen.

5.7.1.

Infolge der Defizite im Schengener Informationssystem (SIS) sind Maßnahmen erforderlich, die eine bessere Koordinierung zwischen den Ländern sicherstellen. Ob diesbezüglich eine Rechtsvorschrift auf Richtlinienebene notwendig ist, ist mehr als fraglich, da es sich eher nur um praktische Verfahrensfragen handelt.

5.7.2.

Der Vorschlag, dass die Mitgliedstaaten Programme zur Bereitstellung von logistischen, finanziellen und sonstigen Materialien oder Sachleistungen zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr auflegen, darunter auch Wiedereingliederungsprogramme, basiert auf der Empfehlung (EU) 2017/432. Die Kommission sollte deren Ausarbeitung fördern, überwachen und bewerten.

5.8.

Artikel 16 betrifft ausschließlich den „einzigen verpflichtenden Fall, in dem nach diesem Vorschlag eine automatische aufschiebende Wirkung gewährt wird“, d. h. eine Abschiebeanordnung für jemanden, dessen Antrag auf internationalen Schutz abgelehnt wurde. Der EWSA lehnt dies nicht ab, ist jedoch der Ansicht, dass es weitere Fälle gibt, in denen eine Abschiebung automatisch aufgeschoben werden sollte, um den Schutz oder die Garantien zu stärken. Dazu sollten unter anderem gehören:

—	Fälle, in denen Minderjährige direkt oder indirekt betroffen sind,

—	Fälle, in denen Familienangehörige aus Mitgliedstaaten der Union direkt oder indirekt betroffen sind und die daher nicht unter die Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG fallen,

—	Fälle, in denen ein Risiko für die Gesundheit oder die körperliche Unversehrtheit des Verfolgten nachgewiesen werden kann,

—	Fälle, in denen die Rückkehr in Länder erfolgt, die als unsicher gelten, z. B. solche, in denen die Menschenrechte nicht geachtet werden.

5.9.

Hinsichtlich der Ingewahrsamnahme und der Festlegung einer Höchsthaftdauer von mindestens drei Monaten ist darauf hinzuweisen, dass nach den vorliegenden praktischen Erfahrungen die für die Abschiebung in ein Drittland erforderlichen Schritte und Verfahren entweder in einer Frist von weniger als drei Monaten abgewickelt werden können oder aber selbst bei einer Fristverlängerung keine Ergebnisse erzielt werden, schon gar nicht durch derart radikale Maßnahmen wie Freiheitsentziehung, wenn keine Straftat begangen wurde.

5.10.

Der EWSA erinnert an die Aufforderung zur Anwendung anderer Lösungen, wie der oben erwähnten deutschen „Duldung“ oder der spanischen „arraigo“, wobei er der Ansicht ist, dass die Entscheidung darüber, ob jemand abgeschoben werden kann oder nicht, in weniger als drei Monaten getroffen werden kann. Die einstweilige Ingewahrsamnahme ist eine vorbeugende Maßnahme, die dazu dient, die erzwungene Rückkehr zu erleichtern und Fluchtgefahr zu vermeiden. Es sollte jedoch ausgeschlossen werden, dass sie als versteckte Form der Inhaftierung oder als Bestrafung für illegale Einwanderung missbraucht wird. Eine derartige Inhaftierung wurde durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ausdrücklich untersagt (16).

5.11.

In der Richtlinie sollte daher gefordert werden, dass Gewahrsamseinrichtungen nicht mit Gefängnissen vergleichbar oder gar schlechter sein dürfen. Es sollte festgelegt sein, dass die Überwachung dieser Einrichtungen durch die staatlichen Strafverfolgungsbehörden niemals intern, sondern rein perimetral erfolgt, also die interne Aufsicht anderen staatlichen Kräften übertragen werden sollte, und dass zudem der rechtliche Status der in Gewahrsam genommenen Personen in jedem Mitgliedstaat kraft Gesetzes allenthalben dem von Gefangenen entsprechen oder höher sein sollte.

5.12.

Die mittels Artikel 22 Absatz 7 eingeführte Änderung ist völlig überflüssig, da diese Frage in den Asylverfahren der jeweiligen Mitgliedstaaten bereits geregelt ist. Es ist jedenfalls unverhältnismäßig, dass jemand, der zu Rückführungszwecken bis zu vier Monate in Gewahrsam genommen werden kann, weil sein Asylantrag abgelehnt wurde, die nächsten sechs Monate erneut einem solchen Verfahren zu gleichen Zwecken (Rückkehr) ausgesetzt wird.

5.13.

Der EWSA teilt die Auffassung der Kommission, dass die Wirksamkeit der Rückführungspolitik der EU auch von der Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern abhängt. In der EU wurden zwar Fortschritte erzielt, doch fordert der EWSA die Kommission auf, weitere Anstrengungen in diesem Bereich zu unternehmen und gleichzeitig die Mitgliedstaaten nachdrücklich aufzufordern, von diesen Ergebnissen zu profitieren und diese Vereinbarungen in vollem Umfang zu nutzen.

Brüssel, den 23. Januar 2019

Der Präsident

des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Luca JAHIER

(1) COM(2018) 634 final.

(2) ABl. C 85 vom 8.4.2003, S. 51.

(3) COM(2002) 175 final.

(4) Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (ABl. L 348 vom 24.12.2008, S. 98).

(5) Empfehlung (EU) 2017/432 der Kommission vom 7. März 2017 für eine wirksamere Gestaltung der Rückkehr im Rahmen der Durchführung der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 66 vom 11.3.2017, S. 15).

(6) Siehe die EWSA-Stellungnahme „Die Kosten eines Verzichts auf Einwanderung und Integration“ (ABl. C 110 vom 22.3.2019, S. 1).

(7) Tagung des Europäischen Rates vom 28. Juni 2018, Schlussfolgerungen.

(8) Tagung des Europäischen Rates vom 18. Oktober 2018, Schlussfolgerungen.

(9) IOM – Migration: Flow Monitoring Europe.

(10) C(2017) 1600 final — Empfehlung der Kommission für eine wirksamere Gestaltung der Rückkehr im Rahmen der Durchführung der Richtlinie 2008/115/EG..

(11) ABl. C 85 vom 8.4.2003, S. 51.

(12) Siehe den Bericht der Research Social Platform on Migration and Asylum: „Migration – crackdown on NGOs assisting refugees and other migrants“.

(13) ABl. C 85 vom 8.4.2003, S. 51.

(14) Artikel 32 und 33 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. L 158 vom 30.4.2004, S. 77).

(15) FF.Mitteilung Nr. 1493/2006, Williams Lecraft gegen Spanien.

(16) Urteile des Gerichtshofs vom 7. Juni 2016 in der Rechtssache C-47/15, Affum (ECLI:EU:C:2016:408), und vom 28. April 2011 in der Rechtssache C-61/11, El Dridi (ECLI:EU:C:2011:268).