EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 4.10.2017
COM(2017) 568 final
2017/0249(NLE)
Vorschlag für eine
DURCHFÜHRUNGSVERORDNUNG DES RATES
zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 282/2011 hinsichtlich bestimmter Befreiungen bei innergemeinschaftlichen Umsätzen
BEGRÜNDUNG
1.KONTEXT DES VORSCHLAGS
•Gründe und Ziele des Vorschlags
Am 7. April 2016 nahm die Kommission den Aktionsplan im Bereich der Mehrwertsteuer – Auf dem Weg zu einem einheitlichen europäischen Mehrwertsteuerraum: Zeit für Reformen 1 (Mehrwertsteuer-Aktionsplan) an. Darin verkündete sie u. a. ihre Absicht, ein endgültiges Mehrwertsteuersystem für den grenzüberschreitenden Handel zwischen Unternehmen in der Union anzunehmen, das auf dem Prinzip der Besteuerung im Bestimmungsmitgliedstaat der Gegenstände beruht, um einen robusten, einheitlichen europäischen Mehrwertsteuerraum zu schaffen. Ein Legislativvorschlag für ein solches einfacheres und weniger betrugsanfälliges endgültiges Mehrwertsteuersystem für den Handel innerhalb der Union wurde ins Arbeitsprogramm der Kommission für 2017 2 aufgenommen.
In seinen Schlussfolgerungen vom 25. Mai 2016 3 nahm der Rat die Anmerkungen der Kommission im Mehrwertsteuer-Aktionsplan für den Weg zum endgültigen Mehrwertsteuersystem sowie ihre Absicht zur Kenntnis, als ersten Schritt im Jahr 2017 einen Legislativvorschlag für das endgültige Mehrwertsteuersystem für den grenzüberschreitenden Handel vorzulegen. Der Rat bekräftigte außerdem seine Ansicht, wonach der „Grundsatz, die Lieferung von Gegenständen und die Erbringung von Dienstleistungen im Ursprungsmitgliedstaat zu besteuern“, für Umsätze zwischen Unternehmen im endgültigen Mehrwertsteuersystem durch den „Grundsatz der Besteuerung im Bestimmungsmitgliedstaat“ ersetzt werden sollte.
In seinen Schlussfolgerungen vom 8. November 2016 4 führte der Rat an, dass das derzeitige Mehrwertsteuersystem noch verbessert werden sollte, während die Kommission das endgültige Mehrwertsteuersystem für den unionsinternen Handel ausarbeitet. In diesem Zusammenhang forderte der Rat Änderungen in vier Bereichen:
·Nachweis der innergemeinschaftlichen Lieferung: Der Rat ersuchte die Kommission, mit der Sondierung von Möglichkeiten eines gemeinsamen Rahmens empfohlener Kriterien für die Belege, die für die Beantragung einer Steuerbefreiung von innergemeinschaftlichen Lieferungen erforderlich sind, fortzufahren.
·Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer: Der Rat ersuchte die Kommission um Vorlage eines Gesetzgebungsvorschlags, der darauf abzielt, dass die gültige Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer des die Gegenstände erwerbenden Steuerpflichtigen oder der die Gegenstände erwerbenden nichtsteuerpflichtigen juristischen Person, die von einem anderen Mitgliedstaat als dem des Beginns der Versendung oder Beförderung der Gegenstände zugeteilt wurde, eine zusätzliche materielle Voraussetzung für die Anwendung einer Steuerbefreiung bei einer Lieferung von Gegenständen innerhalb der EU darstellen sollte.
·Reihengeschäfte: Der Rat ersuchte die Kommission, einheitliche Kriterien und angemessene gesetzgeberische Verbesserungen zu prüfen und vorzuschlagen, die zu mehr Rechtssicherheit und zu einer harmonisierten Anwendung der Mehrwertsteuervorschriften führen, wenn es um die Bestimmung der mehrwertsteuerlichen Behandlung der Geschäftsreihe einschließlich Dreiecksgeschäften geht.
·Konsignationslager (Call-off stock): Der Rat ersuchte die Kommission, Änderungen der geltenden Mehrwertsteuervorschriften vorzuschlagen, damit in Bezug auf Konsignationslager im Rahmen des grenzüberschreitenden Handels eine Vereinfachung und einheitliche Behandlung erreicht werden kann. „Konsignationslager“ bezieht sich auf einen Sachverhalt, bei dem ein Verkäufer die Gegenstände in ein Lager verbringt, das einem bekannten Erwerber in einem anderen Mitgliedstaat zur Verfügung steht, wobei dieser Erwerber zum Zeitpunkt der Entnahme der Gegenstände aus dem Lager Eigentümer der Gegenstände wird.
Um den Wünschen des Rats nachzukommen, werden im ersten Bereich Änderungen der Mehrwertsteuer-Durchführungsverordnung 5 vorgeschlagen. Die drei anderen Bereiche erfordern eine Änderung der Mehrwertsteuerrichtlinie 6 und sind daher Gegenstand eines separaten Vorschlags.
•Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen
Die Schaffung eines einfachen, modernen und betrugssicheren Mehrwertsteuersystems ist eine der fiskalpolitischen Prioritäten der Kommission für das Jahr 2017 7 .
Die Bekämpfung des Missing-Trader-Mehrwertsteuerbetrugs ist auch einer der vorrangigen Bereiche der Kriminalitätsbekämpfung in der Europäischen Union („Union“ oder „EU“) im Rahmen des EU-Politikzyklus 2014-2017 von Europol 8 .
Die Verringerung des Verwaltungsaufwands, insbesondere für KMU, ist ein weiteres wichtiges Ziel der EU-Wachstumsstrategie 9 .
Die vorgeschlagene Initiative und ihre Ziele stehen in Einklang mit der KMU-Politik der EU gemäß dem Small Business Act 10 , insbesondere mit dem Grundsatz VII, die KMU dabei zu unterstützen, die Chancen des Binnenmarkts besser zu nutzen.
Sie deckt sich mit der Binnenmarktstrategie 11 und den Zielen des Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT).
2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
•Rechtsgrundlage
Der Beschluss stützt sich auf Artikel 397 der Mehrwertsteuerrichtlinie, dem zufolge der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig die zur Durchführung der Mehrwertsteuerrichtlinie erforderlichen Maßnahmen beschließt.
•Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)
Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip (Artikel 5 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union) wird die Union nur dann tätig, wenn die verfolgten Ziele auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen des Umfangs und der Wirkungen der vorgeschlagenen Maßnahme auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.
Fragen im Zusammenhang mit dem Nachweis der innergemeinschaftlichen Beförderung zum Zwecke der Mehrwertsteuerbefreiung für den grenzüberschreitenden Handel können besser auf Unionsebene behandelt werden, da zwangsläufig mehr als ein Mitgliedstaat beteiligt ist. Darüber hinaus ist die Mehrwertsteuer eine auf Unionsebene harmonisierte Steuer, weswegen jede Initiative zur Durchführung einer einzelnen Bestimmung der Mehrwertsteuerrichtlinie einen Vorschlag der Kommission zur Änderung der Mehrwertsteuer-Durchführungsverordnung erfordert.
Die vorgeschlagene Maßnahme betreffend die Belege, die für die Beantragung einer Steuerbefreiung von innergemeinschaftlichen Lieferungen erforderlich sind, wurde einstimmig von den Mitgliedstaaten gefordert, was klar belegt, dass ein Vorgehen auf Unionsebene wahrscheinlich wirksamer ist als nationale Maßnahmen, die sich als nicht ausreichend wirkungsvoll herausgestellt haben.
•Verhältnismäßigkeit
Die vorgeschlagene Maßnahme betreffend den Nachweis der Beförderung von Gegenständen von einem Mitgliedstaat in einen anderen ist eine gezielte Antwort auf ein spezifisches Problem mit einer Mehrwertsteuervorschrift, deren systematische und einheitliche Anwendung sich als schwierig erwiesen und so Probleme für Steuerpflichtige und Steuerbehörden verursacht hat.
•Wahl des Instruments
Mit diesem Vorschlag wird die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 282/2011 des Rates geändert.
3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG
•Konsultation der Interessenträger
Die Kommission hat zwei Arbeitsgruppen zur Erörterung der Mehrwertsteuer auf fachlicher Ebene eingerichtet: die Gruppe „Zukunft der Mehrwertsteuer“ und die Mehrwertsteuer-Expertengruppe. Diese beiden Gruppen haben Verbesserungen des geltenden Mehrwertsteuersystems erörtert, unter anderem die Frage des Nachweises der Beförderung von Gegenständen von einem Mitgliedstaat in einen anderen im Rahmen der Mehrwertsteuerbefreiung von innergemeinschaftlichen Lieferungen von Gegenständen zwischen Unternehmen. Zusätzlich wurde vom 20. Dezember 2016 bis 20. März 2017 eine öffentliche Konsultation durchgeführt, zu der 121 Beiträge 12 eingingen.
•Folgenabschätzung
Es wird auf die separate Folgenabschätzung [SWD(2017) 325 und deren Zusammenfassung SWD(2017) 326] verwiesen, die unter anderem zu dem vorliegenden Vorschlag durchgeführt wurde.
Der Ausschuss für Regulierungskontrolle prüfte die Folgenabschätzung zu dem Vorschlag am 14. Juli 2017 [Ares(2017) 3573962 − SEC(2017) 423]. Der Ausschuss gab eine befürwortende Stellungnahme zu dem Vorschlag mit einigen Empfehlungen ab, die aufgegriffen wurden. Die Stellungnahme des Ausschusses und die Empfehlungen werden in Anhang 1 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen für die Folgenabschätzung zum vorliegenden Vorschlag erwähnt.
4.AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT
Der Vorschlag hat keine negativen Auswirkungen auf den Unionshaushalt.
5.WEITERE ANGABEN
•Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags
Im Jahr 1994 wies die Kommission den Rat und das Europäische Parlament 13 auf Schwierigkeiten mit dem Nachweis hin, dass die Voraussetzungen für die Befreiung einer innergemeinschaftlichen Lieferung von Gegenständen gegeben sind. Bereits zu jenem Zeitpunkt – d. h. weniger als zwei Jahre nach der Einführung der derzeit geltenden Übergangsregelung zur Besteuerung des innergemeinschaftlichen Handels (der zufolge ein innergemeinschaftlicher Umsatz zwischen Unternehmen eine befreite Lieferung von Gegenständen im Abgangsmitgliedstaat und einen besteuerten innergemeinschaftlichen Erwerb im Ankunftsmitgliedstaat umfasst) – wies die Kommission darauf hin, dass diese Regelung Probleme verursachte.
Spätere Beratungen auf Unionseben führten zu keinem praktischen Ergebnis. Zudem enthält die Mehrwertsteuer-Durchführungsverordnung derzeit keine Bestimmung zu diesem Punkt, obwohl der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) sich in seiner Rechtsprechung mit der Frage des Nachweises der Befreiung innergemeinschaftlicher Lieferungen befasst hat. 14
Während des im Zusammenhang mit dem Grünbuch über die Zukunft der Mehrwertsteuer 15 eingeleiteten Konsultationsprozesses wurde dieser Punkt trotzdem erneut in zahlreichen Beiträgen als eines der Hauptprobleme des geltenden Mehrwertsteuersystems genannt. Klare und feste Regeln, die den Unternehmen Rechtssicherheit bieten, sind von entscheidender Bedeutung. Gleichzeitig müssen die Steuerverwaltungen in der Lage sein, die korrekte Anwendung der Befreiung zu überwachen und zu gewährleisten, zumal befreite innergemeinschaftliche Lieferungen oft ein grundlegender Bestandteil grenzüberschreitenden Karussellbetrugs sind.
Der Lösungsvorschlag besteht in der Einführung einer widerlegbaren Vermutung in zwei spezifischen Fällen, die einen Bezug zum Status des „zertifizierten Steuerpflichtigen“ haben. Was den Status des zertifizierten Steuerpflichtigen betrifft, so wird Bezug genommen auf den Legislativvorschlag zum endgültigen Mehrwertsteuersystem für den innergemeinschaftlichen Handel.
Im ersten Fall sind Gegenstände vom Lieferer unmittelbar oder für seine Rechnung von einem Dritten befördert oder versandt worden, und der Lieferer genießt den Status eines zertifizierten Steuerpflichtigen. In diesem Fall wird eine Vermutung eingeführt, dass die Gegenstände vom Mitgliedstaat der Lieferung (Abgang) in einen anderen Mitgliedstaat befördert wurden, sofern der Lieferer im Besitz zweier einander nicht widersprechender Dokumente ist (die Verordnung enthält eine Liste), die die Beförderung belegen. Eine Steuerbehörde kann diese Vermutung jedoch auf der Grundlage von Nachweisen widerlegen, aus denen hervorgeht, dass die Gegenstände nicht vom Mitgliedstaat der Lieferung in einen anderen Mitgliedstaat befördert wurden.
Im zweiten Fall ist der Erwerber ein zertifizierter Steuerpflichtiger, und die Gegenstände sind von diesem Erwerber unmittelbar oder für seine Rechnung von einem Dritten befördert oder versandt worden. In diesem Fall wird eine Vermutung eingeführt, dass die Gegenstände vom Mitgliedstaat der Lieferung in einen anderen Mitgliedstaat befördert wurden, wenn der Lieferer im Besitz folgender Unterlagen ist: (i) einer schriftlichen Erklärung des Erwerbers, dass die Gegenstände von ihm oder für seine Rechnung von einem Dritten befördert wurden, wobei der Ankunftsmitgliedstaat der Gegenstände anzugeben ist (ohne jedoch eine genaue Angabe des Bestimmungsortes, um die Vertraulichkeit der Geschäftsinformationen des Erwerbers zu wahren) und (ii) zweier einander nicht widersprechender Dokumente (von der in der Verordnung aufgeführten Liste), die die Beförderung belegen. Die Erklärung (i), die vom Lieferer zu erfassen ist, muss spätestens am Zehnten des auf die Lieferung folgenden Monats vorliegen. Dies sollte dem Erwerber ausreichend Zeit für die Übermittlung der Informationen lassen, gleichzeitig wird aber auch die Frist eingehalten, innerhalb deren der Lieferer die Rechnung erstellen muss (spätestens bis zum Fünfzehnten des auf die Lieferung folgenden Monats gemäß Artikel 222 der Mehrwertsteuerrichtlinie).
In Fällen, für die diese Vermutungen nicht gelten, weil die betreffenden Steuerpflichtigen beispielsweise nicht den Status eines zertifizierten Steuerpflichtigen genießen, sind nach wie vor die geltenden Bestimmungen in der Auslegung durch den EuGH anwendbar.
2017/0249 (NLE)
Vorschlag für eine
DURCHFÜHRUNGSVERORDNUNG DES RATES
zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 282/2011 hinsichtlich bestimmter Befreiungen bei innergemeinschaftlichen Umsätzen
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
gestützt auf die Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem 16 , insbesondere Artikel 397,
auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)In ihrem Mehrwertsteuer-Aktionsplan 17 kündigte die Kommission ihre Absicht an, einen Vorschlag für ein endgültiges Mehrwertsteuersystem für den grenzüberschreitenden Handel zwischen Unternehmen in den Mitgliedstaaten vorzulegen. In seinen Schlussfolgerungen vom 8. November 2016 18 forderte der Rat die Kommission auf, inzwischen einige Verbesserungen der EU-Mehrwertsteuervorschriften für grenzüberschreitende Umsätze vorzuschlagen, unter anderem für die Zwecke der Steuerbefreiung bei innergemeinschaftlichen Umsätzen.
(2)In der Richtlinie 2006/112/EG ist eine Reihe von Voraussetzungen für die Mehrwertsteuerbefreiung von Lieferungen von Gegenständen im Zusammenhang mit bestimmten innergemeinschaftlichen Umsätzen festgelegt. Eine dieser Voraussetzungen ist die Beförderung oder Versendung der Gegenstände von einem Mitgliedstaat in einen anderen.
(3)Durch die unterschiedlichen Ansätze der Mitgliedstaaten, was die Anwendung dieser Befreiung für innergemeinschaftliche Umsätze angeht, sind Schwierigkeiten und Rechtsunsicherheit für die Unternehmen entstanden. Dies widerspricht dem Ziel der Förderung des unionsinternen Handels und der Beseitigung der Steuergrenzen. Es ist daher wichtig, die Bedingungen für die Anwendung dieser Befreiungen zu klären und zu harmonisieren.
(4)Da der grenzüberschreitende Mehrwertsteuerbetrug in erster Linie im Zusammenhang mit der Befreiung innergemeinschaftlicher Lieferungen steht, ist es notwendig, die Bedingungen, unter denen Gegenstände als vom Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats der Lieferung befördert oder versandt gelten, ausdrücklich zu nennen.
(5)Um eine praktische Lösung für die Unternehmen und gleichzeitig Sicherheit für die Steuerverwaltungen zu schaffen, werden in der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 282/2011 19 zwei widerlegbare Vermutungen in Bezug auf Umsätze eingeführt, an denen zertifizierte Steuerpflichtige beteiligt sind.
(6)Da die Bestimmungen der vorliegenden Verordnung in Zusammenhang stehen mit Änderungen durch die Richtlinie [...]/EU 20 des Rates in Bezug auf den zertifizierten Steuerpflichtigen, sollte die vorliegende Verordnung ab dem Tag der Anwendung dieser Änderungen gelten.
(7)Die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 282/2011 sollte daher entsprechend geändert werden —
HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:
Artikel 1
In Kapitel VIII der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 282/2011 wird der folgende ABSCHNITT 2a eingefügt:
„ABSCHNITT 2a
Steuerbefreiungen bei innergemeinschaftlichen Umsätzen
(Artikel 138 bis 142 der Richtlinie 2006/112/EG)
Artikel 45a
1.Für die Zwecke der Anwendung der Befreiungen gemäß Artikel 138 der Richtlinie 2006/112/EG wird vermutet, dass Gegenstände an einen Bestimmungsort außerhalb ihres Gebiets, jedoch innerhalb der Gemeinschaft versandt oder befördert wurden, wenn eine der folgenden Voraussetzungen erfüllt ist:
(a)Der Verkäufer ist ein zertifizierter Steuerpflichtiger im Sinne von Artikel 13a der Richtlinie 2006/112/EG, er gibt an, dass die Gegenstände von ihm oder für seine Rechnung von einem Dritten befördert oder versandt wurden, und er ist im Besitz von mindestens zwei der in Absatz 3 aufgeführten, einander nicht widersprechenden Nachweisen, die die Beförderung oder den Versand bestätigen;
(b)der Erwerber der Gegenstände ist ein zertifizierter Steuerpflichtiger im Sinne von Artikel 13a der Richtlinie 2006/112/EG, und der Verkäufer ist im Besitz folgender Nachweise:
(i) einer schriftlichen Erklärung des Erwerbers der Gegenstände, dass die Gegenstände von ihm oder für seine Rechnung von einem Dritten befördert oder versandt wurden, wobei der Bestimmungsmitgliedstaat der Gegenstände anzugeben ist;
(ii) zwei der in Absatz 3 aufgeführten, einander nicht widersprechenden Nachweise, die die Beförderung oder den Versand bestätigen.
Der Erwerber der Gegenstände legt dem Verkäufer die schriftliche Erklärung gemäß Buchstabe b Ziffer i spätestens am zehnten Tag des auf die Lieferung folgenden Monats vor.
2.Eine Steuerbehörde kann die gemäß Absatz 1 aufgestellte Vermutung widerlegen, wenn es Hinweise auf falsche Anwendung oder Missbrauch durch den Verkäufer oder den Erwerber der Gegenstände gibt.
3.Für die Zwecke von Absatz 1 werden folgende Nachweise der Beförderung oder des Versands akzeptiert:
(a)ein vom Erwerber der Gegenstände oder von einer von ihm bevollmächtigten Person unterzeichnetes Schriftstück, mit dem der Empfang der Gegenstände im Bestimmungsmitgliedstaat bestätigt wird;
(b)Unterlagen zur Beförderung oder zum Versand der Gegenstände wie beispielsweise ein unterzeichneter CMR-Frachtbrief, ein Konnossement, eine Luftfracht-Rechnung, eine Rechnung des Beförderers der Gegenstände, eine Versicherungspolice für die Beförderung oder den Versand der Gegenstände oder Bankunterlagen, die die Bezahlung der Beförderung oder des Versands der Gegenstände belegen;
(c)von einer öffentlichen Stelle wie z. B. einem Notar ausgestellte offizielle Unterlagen, die die Ankunft der Gegenstände im Bestimmungsmitgliedstaat bestätigen;
(d)eine im Bestimmungsmitgliedstaat ausgestellte Quittung, die die Lagerung der Gegenstände in dem Mitgliedstaat bestätigt;
(e)eine Bescheinigung, die von einer berufsständischen Vertretung wie z. B. einer Industrie- oder Handelskammer im Bestimmungsmitgliedstaat ausgestellt wurde und den Bestimmungsort der Gegenstände bestätigt;
(f)ein Vertrag zwischen dem Verkäufer und dem Erwerber der Gegenstände oder ein Bestellschein, in dem der Bestimmungsort der Gegenstände angegeben ist;
(g)ein Schriftwechsel zwischen den an der Transaktion beteiligten Parteien, in dem der Bestimmungsort der Gegenstände angegeben ist;
(h)die Mehrwertsteuererklärung des Erwerbers der Gegenstände, in der der innergemeinschaftliche Erwerb der Gegenstände deklariert wird.
Artikel 2
Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.
Sie gilt ab dem 1. Januar 2019.
Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.
Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident