EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 1.10.2015
COM(2015) 480 final
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT
über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1005/2008 des Rates über ein Gemeinschaftssystem zur Verhinderung, Bekämpfung und Unterbindung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischerei
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT
über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1005/2008 des Rates über ein Gemeinschaftssystem zur Verhinderung, Bekämpfung und Unterbindung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischerei
1.Einleitung
Illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei (IUU-Fischerei) dezimiert Fischbestände, zerstört Lebensräume im Meer, untergräbt die Ernährungssicherheit, verzerrt den Wettbewerb, benachteiligt ehrliche Fischer und schwächt Küstengemeinden, insbesondere in Entwicklungsländern. IUU-Fischerei ist eine ernsthafte Bedrohung für Fischbestände und kann zu einem vollständigen Zusammenbruch von Fischereien führen. Der Gesamtwert der IUU-Fischerei wird auf mindestens 10 Milliarden Euro pro Jahr geschätzt 1 . Dabei werden jährlich zwischen 11 und 26 Mio. Tonnen Fisch illegal gefangen, was mindestens 15 % der weltweiten Fangmengen entspricht. Die Folge sind erhebliche Verlusten an Ressourcen, Einnahmen, Nahrungsquellen und Lebensgrundlagen, was wiederum mit erheblichen Herausforderungen in den Bereichen Menschenrechte und Sicherheit, maritime Sicherheit sowie Wirtschaft und Handel, und zwar sowohl auf See als auch an Land, einhergeht.
Die Tatsache, dass manche Länder ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen als Flaggenstaaten nicht nachkommen, hat die internationale Gemeinschaft veranlasst, innovative Wege zur Bekämpfung der IUU-Fischerei zu beschreiten. Der Verhaltenskodex für verantwortungsvolle Fischerei von 1995 und der internationale Aktionsplan zur Verhinderung, Bekämpfung und Unterbindung der illegalen, ungemeldeten und unregulierten Fischerei der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO-Aktionsplan) von 2001 waren der Beginn eines neuen Zeitalters der internationalen Verpflichtung zur nachhaltigen Bewirtschaftung von Meeresressourcen. Durch diese nicht bindenden Texte des internationalen Fischereirechts, insbesondere das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (SRÜ) von 1982 und das Übereinkommen der Vereinten Nationen über Fischbestände (UNFSA) von 1995, wurden ein Rahmen und die erforderlichen Instrumente zur Bekämpfung der IUU-Fischerei geschaffen. Nach diesen Bestimmungen sind alle Staaten verpflichtet, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die nachhaltige Bewirtschaftung der Meeresressourcen zu gewährleisten und auf dem Weg zu diesem Ziel zusammenzuarbeiten. Darüber hinaus verabschiedete die FAO im Jahr 2009 das Übereinkommen über Hafenstaatmaßnahmen zur Verhinderung, Bekämpfung und Unterbindung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischerei (PSMA). Ziel dieses Übereinkommens ist es, durch harmonisierte Maßnahmen eine verstärkte multilaterale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von IUU-Fischerei zu gewährleisten und zu verhindern, dass Erzeugnisse aus IUU-Fischerei auf die Märkte gelangen. Auch regionale Fischereiorganisationen (RFO) haben Maßnahmen zur Bekämpfung der IUU-Fischerei ergriffen. Hierzu zählen beispielsweise Fangdokumentationsregelungen 2 , weiter gehende Verpflichtungen der Flaggenstaaten und Listen von IUU-Schiffen 3 .
Die Vereinten Nationen haben auch anerkannt, wie wichtig die Bekämpfung der IUU-Fischerei ist, indem sie dies in ihren Nachhaltigen Entwicklungszielen als eine der Aufgaben unter dem Ziel, Ozeane, Meere und Meeresressourcen im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu erhalten und nachhaltig zu nutzen, aufführen 4 .
Die Europäische Union (EU) ist Vertragspartei des SRÜ, des UNFSA und des PSMA und ist Mitglied bzw. kooperierendes Nichtmitglied in sechs RFO für Thunfisch 5 und elf weiteren RFO 6 .
Angesichts des Ausmaßes und der Dringlichkeit des Problems der IUU-Fischerei hat die EU beschlossen, ihre Maßnahmen zu verstärken und zusätzliche aus dem bestehenden internationalen Rahmen abgeleitete Maßnahmen zu verabschieden. 2008 erließ der Rat die Verordnung (EG) Nr. 1005/2008 über ein Gemeinschaftssystem zur Verhinderung, Bekämpfung und Unterbindung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischerei 7 (IUU-Verordnung), die am 1. Januar 2010 in Kraft trat. 2009 verabschiedete die Kommission Durchführungsbestimmungen zur IUU-Verordnung 8 .
In der IUU-Verordnung kommt die Verantwortung eines jeden Landes, sei es ein Mitgliedstaat oder ein Drittland, zum Ausdruck, seinen internationalen Verpflichtungen als Flaggen-, Hafen-, Küsten- oder Marktstaat nachzukommen. Dieses transparente und nichtdiskriminierende Instrument gilt für alle Fischereifahrzeuge, die an der gewerblichen Nutzung von für den EU-Markt bestimmten Fischereiressourcen beteiligt sind, und für alle EU-Bürger, die sich – gleich unter welcher Flagge – an Fischereitätigkeiten beteiligen. Mit der IUU-Verordnung sollen der Handel mit Fischereierzeugnissen aus IUU-Fischerei und deren Einfuhr in die EU verhindert, bekämpft und unterbunden werden.
Um diese Ziele zu erreichen, hat die EU eine Reihe von Instrumenten eingeführt, durch die die Rückverfolgbarkeit verbessert und die Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen der EU, den Mitgliedstaaten und Drittländern sowie RFO erleichtert werden sollen. Hierzu zählen die Fangbescheinigungsregelung der EU, das System der gegenseitigen Unterstützung zwischen den Mitgliedstaaten, die Zusammenarbeit mit Drittländern sowie die Erstellung von Listen von IUU-Schiffen.
Durch die Bekämpfung der IUU-Fischerei sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU schützt die EU die als Lebensgrundlage der Menschen notwendigen Ressourcen, fördert die Entwicklung der legalen Fischwirtschaft und schafft fairere Wettbewerbsbedingungen. Hierzu arbeitet die EU daran, die Standards bei der Bestandsbewirtschaftung sowohl in Drittländern als auch in den Mitgliedstaaten anzuheben.
Neben ihren Maßnahmen gegen IUU-Fischerei hat die EU auch eine Reihe von Maßnahmen zur nachhaltigen Bewirtschaftung anderer natürlicher Ressourcen wie Holz 9 und wildlebende Tier- und Pflanzenarten 10 erarbeitet und umgesetzt.
Gemäß Artikel 55 der IUU-Verordnung müssen die Mitgliedstaaten der Kommission einen Bericht über die Anwendung der Verordnung übermitteln. Auf der Grundlage dieser Berichte und ihrer eigenen Beobachtungen muss die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat Bericht erstatten.
In den fünf Jahren seit dem Inkrafttreten der IUU-Verordnung konnte eine Reihe konkreter Ergebnisse erzielt werden. In dieser Mitteilung werden die wichtigsten Errungenschaften der IUU-Verordnung kurz dargelegt 11 . Detailliertere statistische Informationen über die Durchführung der Verordnung in den Mitgliedstaaten hinsichtlich Inspektionen und Kontrollen von Anlandungen und Umladungen, über Daten zu Fangbescheinigungen, über Einfuhren, Ausfuhren und Wiederausfuhren, über die Nutzung von Informationstechnologie (IT-Systeme), über die Anwendung von Sanktionen, über Zusammenarbeit sowie über Schulungs- und Sensibilisierungsmaßnahmen finden sich in der Studie über den Sachstand der Anwendung und Umsetzung der IUU-Verordnung 12 .
2.Die wichtigsten Ergebnisse der IUU-Verordnung
Die Bekämpfung der IUU-Fischerei war in den zurückliegenden Jahren eine politische Priorität der EU. Der Kampf der EU gegen die IUU-Fischerei lässt sich in vier miteinander verflochtene Hauptaktionsbereiche unterteilen: Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, Zusammenarbeit mit Drittländern, Untersuchungen zu mutmaßlichen IUU-Schiffen und Zusammenarbeit auf internationaler Ebene sowie mit Interessenträgern. In all diesen Bereichen hat die EU den Schwerpunkt darauf gelegt, das Umfeld für eine positive Veränderung durch Strukturreformen zu schaffen und die Einstufung von Ländern, Unternehmen oder Einzelpersonen als nicht-kooperierend lediglich als letztes Mittel einzusetzen.
2.1. ZUSAMMENARBEIT MIT DEN MITGLIEDSTAATEN
Die Mitgliedstaaten und ihre Verantwortung als Flaggenstaaten
Gleichzeitig mit der IUU-Verordnung traten zwei weitere wichtige Rechtsvorschriften der EU in Kraft: die Kontrollverordnung 13 und die Verordnung über Fanggenehmigungen 14 . Diese führten zu einer grundlegenden Reform des Kontrollsystems der EU, durch die gewährleistet wird, dass EU-Schiffe, unabhängig davon, ob sie in EU-Gewässern oder in Drittlandgewässern tätig sind, gleich behandelt werden. Die Kommission unternimmt erhebliche Anstrengungen zur Umsetzung aller drei Verordnungen, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten ihrer Verantwortung als Flaggenstaaten nachkommen, so wie es auch von Drittländern erwartet wird.
Die Mitgliedstaaten und ihre Verantwortung als Hafenstaaten
Die IUU-Verordnung bietet einen soliden Rahmen für die EU-Mitgliedstaaten zur Umsetzung von Hafenstaatmaßnahmen, damit die Wahrscheinlichkeit verringert werden kann, dass IUU-Fischereierzeugnisse direkt in der EU angelandet werden. Gemäß der IUU-Verordnung dürfen Schiffe aus Drittländern nur bezeichnete Häfen anlaufen, und es gelten strenge Bedingungen für die Nutzung der Häfen durch diese Schiffe. 2012 und 2013 inspizierten die EU-Mitgliedstaaten fast 1500 Fischereifahrzeuge in ihren Häfen. Bei diesen Inspektionen wurde eine Reihe von Verstößen festgestellt, die u. a. fehlerhafte Anlandeerklärungen, die Meldung falscher Logbuchdaten und die Nichtbeachtung von Hafenstaatmaßnahmen betrafen, einschließlich Nichtübersenden einer Einfahrtmeldung oder Anlandungen ohne Anwesenheit eines Inspektors.
Die strenge Kontrolle von Anlandungen und Umladungen durch Drittlandschiffe in den EU-Häfen hat zu zahlreichen Änderungen geführt. Ein typisches Beispiel hierfür ist der Hafen von Las Palmas, in dem die spanischen Behörden Fischereierzeugnisse aus den Hochrisiko-Fischereien Westafrikas streng kontrollieren, was zu einem beträchtlichen Rückgang der Anlandungen von Fischereierzeugnissen geführt hat, die aus IUU-Fischerei stammen.
Die Mitgliedstaaten und ihre Verantwortung als Marktstaaten
Die IUU-Verordnung bietet den Mitgliedstaaten Instrumente zur Kontrolle der Einfuhren in die EU, so dass sie die Handelsströme von außerhalb der EU-Gewässer gewonnenen Fischereierzeugnissen in die EU überwachen können. Durch die Nutzung und Weitergabe von Informationen aus Fangbescheinigungen sowie Handelsdaten haben die Behörden der Mitgliedstaaten die Einfuhrkontrollen verbessert. Diese Daten bilden eine wichtige Grundlage für eine wirksame Risikoanalyse, denn dadurch können die Behörden beispielsweise bewerten, ob ein bestimmtes Einfuhrmuster aus fischereiwirtschaftlicher Perspektive Sinn ergibt. Eine wirksame Risikoanalyse ist angesichts des Umfangs der Fischereieinfuhren von entscheidender Bedeutung: Zwischen 2010 und 2013 erhielten die Mitgliedstaaten mehr als 810 000 Fangbescheinigungen und 108 000 Verarbeitungserklärungen und übersandten sie mehr als 6400 Anträge auf Überprüfung.
Gemäß den Bestimmungen der IUU-Verordnung können Einfuhren verweigert werden, wenn bei den von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Überprüfungen festgestellt wird, dass eine Sendung aus IUU-Fischerei stammt. Seit 2010 haben die Mitgliedstaaten bei mehr als 200 Sendungen die Einfuhr verweigert. Gründe für die Ablehnung können u. a. sein: Falsche, ungültige, fehlerhafte oder unvollständige Fangbescheinigungen; Verstoß gegen Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen eines Landes oder einer RFO, einschließlich Fangquoten; illegale Umladungen auf See; Fänge eines Fischereifahrzeugs, das nicht auf der Liste der Schiffe steht, die in dem Gebiet der betreffenden RFO zum Fischfang zugelassen sind, oder mangelnde Kooperation oder unzureichende Maßnahmen des für die Bestätigung der Fänge zuständigen Flaggenstaats.
Um eine wirksame Überwachung zu gewährleisten, hat sich innerhalb der Mitgliedstaaten die Zusammenarbeit zwischen den an den Grenzkontrollen beteiligten Behörden, wie Zoll-, Gesundheits- und Fischereibehörden verbessert, die zusammenarbeiten müssen, um den EU-Markt vor Fischereierzeugnissen aus IUU-Fischerei zu schützen.
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten
Durch die IUU-Verordnung wird die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der IUU-Fischerei erleichtert. Mithilfe des Systems der gegenseitigen Unterstützung können die Mitgliedstaaten einander warnen, wenn sie Transaktionen mit IUU-Fischereierzeugnissen vermuten. Darüber hinaus kann die Kommission über das System Warnungen und Informationen an alle Mitgliedstaaten übersenden. Seit 2010 hat sich die Kommission im Rahmen dieses Systems mehr als 160 Mal an Behörden der Mitgliedstaaten gewendet, damit diese gezielt risikobehaftete Vorgänge kontrollierten und überprüften und mutmaßliche IUU-Fischereitätigkeiten untersuchten. Die Mitgliedstaaten tauschen die entsprechenden Informationen aus, wenn Einfuhrsendungen abgelehnt und gezielte Kontrollen von Fischereifahrzeugen, Marktteilnehmern und Einfuhren vorgenommen werden. So wurden den Mitgliedstaaten beispielsweise entsprechende Meldungen über Verstöße von Drittlandfischereifahrzeugen in Westafrika zugeleitet. Daraufhin verhängten mehrere Küstenstaaten Geldbußen von insgesamt mehr als 4,2 Mio. EUR. Bei einem weiteren konkreten Beispiel ging es um von einem Drittland ausgestellte gefälschte Lizenzen, woraufhin Lizenzgebühren von mehr als 2 Mio. EUR von dem betreffenden Drittland zurückgefordert wurden.
2.2. ZUSAMMENARBEIT MIT DRITTLÄNDERN
Im internationalen Rechtsrahmen ist festgelegt, dass alle Staaten verpflichtet sind, geeignete Maßnahmen zu ergreifen und zusammenzuarbeiten, um eine nachhaltige Bewirtschaftung der Meeresressourcen zu gewährleisten. Das Konzept der Verantwortung als Flaggenstaat und als Küstenstaat wurde im internationalen Fischereirecht kontinuierlich gestärkt und gilt heute als Sorgfaltspflicht, d. h. es handelt sich um die Verpflichtung, alle denkbaren Anstrengungen zu unternehmen und sein Möglichstes zu tun, um IUU-Fischerei zu verhindern, was für den betreffenden Staat auch die Verpflichtung umfasst, die erforderlichen Verwaltungs- und Durchsetzungsmaßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass sich Fischereifahrzeuge unter seiner Flagge, seine Staatsangehörigen oder in seinen Gewässern tätige Fischereifahrzeuge nicht an Tätigkeiten beteiligen, die gegen die geltenden Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der biologischen Meeresschätze verstoßen, sowie im Falle eines Verstoßes die Verpflichtung, mit anderen Staaten zusammenzuarbeiten und sich mit diesen abzustimmen, um zu ermitteln und erforderlichenfalls hinreichend strenge Sanktionen zu verhängen, um von Verstößen abzuschrecken und die Täter um den Gewinn aus ihren illegalen Tätigkeiten zu bringen.
Mit der IUU-Verordnung wurden Instrumente und Verfahren eingeführt, durch die sichergestellt werden soll, dass alle Länder diesen Verpflichtungen im Bereich der IUU-Fischerei und der Bestandsbewirtschaftung nachkommen. Durch Flaggenstaat-Mitteilungen, Fangbescheinigungen und das Verfahren zur Einstufung als nichtkooperierende Drittländer verfügt die EU über ein wirksames Instrumentarium, um in Zusammenarbeit mit Drittländern weltweit den Kampf gegen IUU-Fischerei zu verstärken.
Die EU nutzt Maßnahmen zur Verhinderung, Bekämpfung und Unterbindung der IUU-Fischerei als Instrument, um Drittländern bei der Lösung ihrer Probleme im Bereich des Fischereimanagements zu helfen. Dadurch sollen Drittländer, einschließlich Entwicklungsländern, im Wege des Dialogs, der Zusammenarbeit sowie technischer Hilfe und Entwicklungshilfe dabei unterstützt werden, ihre Maßnahmen und Instrumente auszubauen, bei Verstößen hinreichend abschreckende Sanktionen zu verhängen, die Erhaltung und nachhaltige Bewirtschaftung von Meeresressourcen zu verbessern und Fischereigemeinschaften und ehrlichen Marktteilnehmern bessere Chancen zu bieten. In den zurückliegenden Jahren konnte die Kommission mehreren Drittländern helfen, grundlegende Änderungen in ihrer Fischereipolitik zu bewirken, beispielsweise durch Änderungen der Rechtsvorschriften, Kapazitätsaufbau oder eine bessere Überwachung und Kontrolle. Diese Länder haben Reformen umgesetzt und ihre Fischereipolitik an die geltenden völkerrechtlichen Standards angepasst.
Verbesserte Rückverfolgbarkeit von eingeführten Seefischereierzeugnissen
Die Fangbescheinigungsregelung der EU wurde eingeführt, um die Rückverfolgbarkeit sämtlicher in der EU gehandelter Seefischereierzeugnisse in der gesamten Produktionskette vom Netz bis auf den Teller zu verbessern. Dieses Bescheinigungssystem bildet die Grundlage für die Zusammenarbeit mit Drittländern. Bislang haben 91 Drittländer ihre zuständigen Behörden gemäß der IUU-Verordnung mitgeteilt und wenden die EU-Fangbescheinigungsregelung für Ausfuhren in die EU an 15 .
Als Teil des Bewertungsverfahrens für Drittländer prüft die Kommission gemeinsam mit der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur (EFCA) stichprobenartig Fangbescheinigungen aus Drittländern, um Schwachstellen und Mängel in deren Validierungssystemen aufzudecken. Auf Anfrage führt die Kommission Schulungen in diesen Drittländern durch und unterstützt sie beim Kapazitätsaufbau, damit ihre Systeme zur Validierung von Fangbescheinigungen kontinuierlich verbessert werden 16 . Darüber hinaus haben zahlreiche Drittländer moderne IT-Systeme für den Datenabgleich eingeführt, der zur Validierung von Fangbescheinigungen unabdingbar ist, und einige Länder haben auch Marktstaatmaßnahmen ergriffen (z. B. nationale Fangbescheinigungsregelungen), wie sie im FAO-Aktionsplan empfohlen werden.
Stärkung der Fischereipolitik im Wege des Dialogs
Die EU-Politik zur Bekämpfung der IUU-Fischerei zielt vorrangig darauf ab, mit Drittländern zusammenzuarbeiten, um Verhaltensänderungen zu bewirken und die Fischereipolitik zu stärken. Nachdem unter Berücksichtigung des allgemeinen Entwicklungsstands des Drittlandes bewertet wurde, inwieweit es seinen Verpflichtungen als Flaggen-, Küsten-, Hafen- oder Marktstaat nachkommt und wie entschlossen es IUU-Fischerei bekämpft, kann der Dialog eingeleitet werden.
Die Kommission hat inzwischen mit fast 50 Ländern einen Dialog aufgenommen. Durch Vor-Ort-Besuche und Sitzungen hat der Dialog in mehr als 15 Ländern zu Rechts- und Verwaltungsreformen geführt. Zu den konkreten Ergebnissen dieser Zusammenarbeit mit Drittländern zählt eine verbesserte Steuerung, insbesondere durch überarbeitete Rechtsvorschriften, die Verabschiedung nationaler Aktionspläne im Einklang mit dem FAO-Aktionsplan gegen IUU-Fischerei, verschärfte Sanktionen, bessere Zusammenarbeit, Koordinierung und Mobilisierung der verschiedenen zuständigen Behörden und die politische Verpflichtung, IUU-Fischerei auch auf höchster Ebene zu bekämpfen. Im Wege des Dialogs konnte in den Ländern ein Rahmen geschaffen werden, um die Überwachung und Kontrolle durch eine bessere Überwachung der Fischereitätigkeiten zu verstärken, auch durch ein verpflichtendes satellitengestütztes Schiffsüberwachungssystem (Vessel Monitoring System, VMS) für nationale Flotten und Hochseeflotten. Gleichzeitig konnten Inspektionen und Kontrollen verstärkt werden.
Information über mögliche Einstufung als nichtkooperierendes Drittland („gelbe Karte“)
In den Fällen, in denen die festgestellten Mängel im Wege des Dialogs mit einem Drittland nicht behoben werden konnten, informierte die Kommission das betreffende Drittland, dass es möglicherweise als bei der Bekämpfung der IUU-Fischerei nichtkooperierendes Drittland eingestuft wird (Verfahren zur Vorabeinstufung gemäß Artikel 32, sogenannte „gelbe Karte“). In allen 18 Fällen, in denen es bislang zu einer Vorabeinstufung kam, schlug die Kommission dem betreffenden Land maßgeschneiderte Maßnahmen vor, um die festgestellten Mängel innerhalb einer bestimmten Frist zu beheben. Durch dieses Verfahren wird ein Rahmen für die Zusammenarbeit bei der Verbesserung der Fischereipolitik geschaffen.
Bei ihrem Vorgehen hinsichtlich Vorabeinstufung, Einstufung, Aufhebung einer Vorabeinstufung und Streichung aus der Liste der nichtkooperierenden Drittländer stützt sich die Kommission vornehmlich auf die Prüfung der von den Drittländern ergriffenen Maßnahmen. Dabei untersucht sie, ob Schiffe unter der Flagge des betreffenden Landes an IUU-Tätigkeiten beteiligt sind, ob in den Gewässern des betreffenden Landes IUU-Aktivitäten durchgeführt werden, welche Marktaktivitäten (Verarbeitung und Ausfuhr) und Hafenaktivitäten betrieben werden, ob internationale Übereinkommen und nicht zwingend vorgeschriebene Rechtsinstrumente („Soft Law“), einschließlich RFO-Maßnahmen, eingehalten werden, ob angemessene Instrumente zur Rechtsdurchsetzung vorhanden sind (einschließlich der Prüfung des bestehenden Rechts- und Verwaltungsrahmens), ob konkret gegen IUU-Tätigkeiten vorgegangen wird (einschließlich angemessener Abschreckung) und welchen Entwicklungsstand das Land aufweist.
Verfahren zur Vorabeinstufung wurden eingeleitet im November 2012 gegenüber Belize, Kambodscha, Fidschi, Guinea, Panama, Sri Lanka, Togo und Vanuatu 17 , im November 2013 gegenüber Curaçao, Ghana und Korea 18 , im Juni 2014 gegenüber den Philippinen und Papua-Neuguinea 19 , im Dezember 2014 gegenüber den Salomonen, Tuvalu, St. Kitts und Nevis und St. Vincent und die Grenadinen 20 und im April 2015 gegenüber Thailand 21 .
Vorabeingestufte Länder, die bei der Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen nachweislich Fortschritte erzielten, erhielten – sofern erforderlich – mehr Zeit, um die Reformen zu Ende zu bringen. Angesichts der bis dahin erzielten Fortschritte verlängerte die Kommission im Juli 2013 die Frist für Fidschi, Panama, Sri Lanka, Togo und Vanuatu, um diesen Länder genügend Zeit einzuräumen, entsprechend den internationalen Anforderungen überarbeitete Rechtsvorschriften und geeignete Kontrollkapazitäten in der Fischerei einzuführen. Eine solche Fristverlängerung wurde im Juli 2014 auch für Curaçao, Ghana und Korea, im Februar 2015 für die Philippinen und Papua-Neuguinea und im März 2015 für Ghana und Curaçao gewährt.
Einstufung als nichtkooperierendes Drittland („rote Karte“)
In den Fällen, in denen ein vorabeingestuftes Land die Probleme der IUU-Fischerei nicht entsprechend den internationalen Verpflichtungen behob, stufte die Kommission das Land als bei der Bekämpfung der IUU-Fischerei nichtkooperierendes Drittland ein (Einstufungsverfahren gemäß Artikel 31, sogenannte „rote Karte“) und schlug dem Rat vor, das Land in die Liste der nichtkooperierenden Drittländer aufzunehmen (Verfahren zur Aufnahme in die Liste gemäß Artikel 33). Die Einstufung und nachfolgende Aufnahme in die Liste der nichtkooperierenden Drittländer führte zu Handelsmaßnahmen. Diese umfassten u. a. ein Verbot der Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus nicht kooperierenden Ländern in die EU und das Verbot für EU-Schiffe, in den Gewässern des nichtkooperierenden Drittlands tätig zu sein.
Einstufungsverfahren wurden im November 2013 gegenüber Belize, Kambodscha und Guinea 22 und im Oktober 2014 gegenüber Sri Lanka 23 eingeleitet. Die Verfahren zur Aufnahme in die Liste, die zu Ratsbeschlüssen über die Aufnahme der Länder in die Liste der nichtkooperierenden Drittländer führten, wurden für Belize, Kambodscha und Guinea im März 2014 24 und für Sri Lanka im Januar 2015 25 abgeschlossen.
Als Folge der Einstufung werden die Bestimmungen von Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe g umgesetzt, d. h. die Mitgliedstaaten verweigern die Einfuhr von Seefischereierzeugnissen aus dem betreffenden Drittland, für die die Fangbescheinigung ab dem Datum des Inkrafttretens des Durchführungsbeschlusses der Kommission validiert wurde. Die Aufnahme in die Liste der nichtkooperierenden Drittländer zieht ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Durchführungsbeschlusses des Rates Handelsmaßnahmen gemäß Artikel 38 nach sich. Hierzu zählen das Verbot von Einfuhren, die Nichtanerkennung von Fangbescheinigungen, das Verbot, Fischereifahrzeuge des Landes zu erwerben, das Verbot, EU-Fischereifahrzeuge auf das Land umzuflaggen, das Verbot von Chartervereinbarungen, das Verbot der Ausfuhr von EU-Fischereifahrzeugen, das Verbot privater Handelsvereinbarungen mit Staatsangehörigen eines EU-Landes, das Verbot gemeinsamer Fangeinsätze mit der EU, die mögliche Kündigung geltender bilateraler Fischereiabkommen oder Fischereipartnerschaften und/oder die Einstellung von Verhandlungen über den Abschluss bilateraler Fischereiabkommen oder Fischereipartnerschaften.
Aufhebung der Vorabeinstufung und Streichung von der Liste („grüne Karte“)
Der Dialog wird in allen Phasen des Verfahrens fortgesetzt. Ergriffen vorabeingestufte, eingestufte oder in der Liste der nichtkooperierenden Drittländer geführte Länder konkrete Maßnahmen, um nachhaltige Verbesserungen bei der Bekämpfung der IUU-Fischerei zu erzielen, hob die Kommission die Vorabeinstufung auf oder schlug dem Rat vor, das Land von der Liste zu streichen, je nachdem, in welcher Phase des Verfahrens sich das Land befand (sogenannte „grüne Karte“).
Im Oktober 2014 hob die Kommission die Vorabeinstufung von Fidschi, Panama, Togo und Vanuatu auf, nachdem diese Länder strukturelle Reformen im Fischereimanagement vorgenommen und solide Garantien für die wirksame Umsetzung dieser Reformen gegeben hatten 26 . Im Dezember 2014 strich der Rat Belize aus der Liste der nichtkooperierenden Drittländer, nachdem das Land sein Fischereimanagementsystem überarbeitet und konkrete Maßnahmen zur Bekämpfung der IUU-Fischerei ergriffen hatte 27 . Im April 2015 hob die Kommission die Vorabeinstufung Koreas und der Philippinen auf, nachdem diese Länder tiefgreifende strukturelle Reformen im Fischereimanagement vorgenommen und solide Garantien für die wirksame Umsetzung dieser Reformen gegeben hatten 28 .
Unterstützung von Drittländern
Um nachhaltige Änderungen zu bewirken, sind oftmals Schulungen und der Aufbau von Kapazitäten erforderlich.
Der Dialog über IUU-Tätigkeiten bildet einen Rahmen für diesen Kapazitätsaufbau, und die Kommission führte, häufig gemeinsam mit der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur (EFCA), in bestimmten Drittländern auf entsprechenden Antrag maßgeschneiderte Schulungen zum Aufbau von Kapazitäten in den Bereichen Fangbescheinigungen sowie Überwachungs- und Kontrollinstrumente und -maßnahmen durch. Diese spezifischen Schulungen zu IUU-Tätigkeiten ergänzen die Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau, die die Kommission und die EFCA mit Drittländern und internationalen Organisationen, einschließlich regionaler Fischereiorganisationen, im Rahmen der GFP durchführen. Hierzu gehört auch die Verwendung der finanziellen Unterstützung für den Fischereisektor im Rahmen partnerschaftlicher Abkommen über nachhaltige Fischerei zwischen der EU und Drittländern, durch die die Überwachungs- und Kontrollkapazitäten ausgebaut und die Fischereipolitik des jeweiligen Partnerlands gestärkt werden sollen 29 .
Neben zahlreichen Fällen von technischer Hilfe zur Finanzierung spezifischer Maßnahmen durch Drittländer haben mehr als 55 Entwicklungsländer im Rahmen von zwei Programmen technische Hilfe seitens der EU erhalten: das mit Mitteln in Höhe von 30 Mio. EUR ausgestattete Programm ACP FISH II für die Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) und das Programm für Umwelt und nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen, einschließlich Energie (ENRTP), für das 2 Mio. EUR zur Verfügung gestellt werden. Zu den Zielen dieser Programme gehört die nachhaltige und gerechte Bewirtschaftung der Fischereien in den jeweiligen Regionen. Die Bekämpfung der IUU-Fischerei ist integraler Bestandteil mehrerer neuer Finanzierungsvorschläge, die für Programme zur Ernährungssicherung sowie zur maritimen Sicherheit von Bedeutung sind. Das Ziel der EU-Maßnahmen besteht in einem ganzheitlichen und bereichsübergreifenden Ansatz für alle mit dem maritimen Bereich verbundenen Probleme wie IUU-Fischerei, Ernährungssicherheit, Piraterie und bewaffnete Raubüberfälle auf See, grenzüberschreitende organisierte Kriminalität und Terrorismus auf See, illegaler Handel, Menschenhandel, Schleuserkriminalität, Waffen- und Drogenhandel, Handel mit geschützten wildlebenden Tier- und Pflanzenarten und andere illegale Aktivitäten auf See.
2.3. ERMITTLUNGEN BEI MUTMASSLICHEN IUU-TÄTIGKEITEN VON SCHIFFEN
Seit 2010 hat die Kommission mehr als 200 Fälle mutmaßlicher IUU-Fischerei durch Schiffe aus 27 Ländern untersucht. Diese Ermittlungen beruhten auf Informationen, die von der Kommission zusammengetragen wurden oder die sie von Mitgliedstaaten, Drittländern und Interessenvertretern erhielt. Als direkte Folge dieser Ermittlungen haben acht Flaggenstaaten (Belize, Brasilien, die Komoren, Litauen, Panama, die Republik Guinea, die Republik Korea und Spanien) und vier Küstenstaaten (Liberia, die Republik Guinea, Sierra Leone und Guinea-Bissau) Sanktionen in Höhe von mehr als 8 Mio. EUR und Geldbußen gegen mehr als 50 Schiffe verhängt. Da in diesen Fällen von einem Flaggen- und/oder Küstenstaat Sanktionen verhängt wurden, bestand bislang keine Notwendigkeit, Schiffe auf die EU-Liste gemäß Artikel 27 Absatz 1 zu setzen. Gleichzeitig hat die Kommission die betreffenden Flaggenstaaten ermutigt, Rechts- und Verwaltungsreformen einzuleiten, um die Kontrolle der Tätigkeiten ihrer Fischereiflotte zu verstärken.
Die Ermittlungen wurden in erster Linie in den Gebieten durchgeführt, in denen IUU-Fischerei am weitesten verbreitet ist und die gravierendsten Folgen hat, nicht nur für die Meeresressourcen, sondern auch für die Lebensgrundlage örtlicher Gemeinschaften. Dabei lag der Schwerpunkt auf Fällen, in denen ein klarer Bezug zur EU vorlag, d. h. Schiffe, die mit Ausfuhren in die EU im Zusammenhang stehen, und Schiffe, die von EU-Marktteilnehmern kontrolliert werden oder unter der Flagge eines EU-Mitgliedstaats fahren.
Acht regionale Fischereiorganisationen führen (teilweise auch gemeinsame) Listen von Schiffen, die in ihren jeweiligen Übereinkommensbereichen nachweislich IUU-Fischerei betrieben oder unterstützt haben. Diese Listen sind wichtige Instrumente für die Flaggen- und Hafenstaatkontrollen, da die Inspektoren sie heranziehen können, um Risikoanalysen zu Hafenaktivitäten und Fangbescheinigungen vorzunehmen. Jedes Jahr führt die EU gemäß Artikel 30 der IUU-Verordnung alle diese Listen zu einer einzigen EU-Liste von IUU-Schiffen 30 zusammen.
Fischereifahrzeugen, die auf der EU-Liste der IUU-Schiffe geführt werden, ist es untersagt, in den Gewässern der Mitgliedstaaten Fischfang zu betreiben, Genehmigungen zu erhalten oder von Mitgliedstaaten gechartert zu werden, in Häfen der EU einzulaufen, mit Vorräten oder Kraftstoff beliefert zu werden, Besatzungsmitglieder auszutauschen, sich an Fangeinsätzen mit Fischereifahrzeugen unter einer EU-Flagge zu beteiligen, Fischereierzeugnisse in die EU einzuführen, Fangbescheinigungen auszustellen und Fischereierzeugnisse aus der EU auszuführen oder wiederauszuführen.
3.Internationale Zusammenarbeit und Zusammenarbeit mit Interessenträgern
3.1. INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT
Die IUU-Fischerei kann nicht von der EU allein bekämpft werden. Internationale Zusammenarbeit ist unverzichtbar, um den Wandel weltweit zu beschleunigen. Daher unterzeichnete die EU im September 2011 mit den USA und im Juli 2012 mit Japan jeweils eine gemeinsame Erklärung zur Bekämpfung der IUU-Fischerei. Die EU ist bereit, im Kampf gegen IUU-Fischerei mit jedem Land zusammenzuarbeiten, dass die Werte der Erhaltung und nachhaltigen Nutzung von Fischereiressourcen teilt.
Die Kommission begrüßt die von der FAO erzielten Fortschritte beim Aufbau eines Weltregisters für Fischereifahrzeuge, Kühltransportschiffe und Versorgungsschiffe. Mit dieser Initiative sollen Informationen zur Identifizierung von Schiffen und andere relevante Daten verfügbar gemacht werden, um Daten verlässlich und schnell mit anderen Quellen abgleichen zu können. Die Kommission beteiligt sich an der Sachverständigenkonsultation der FAO zur Fangdokumentation. Dabei unterstützt sie die Verwendung von IMO-Nummern für Schiffe mit einer Bruttoraumzahl ab 100 und begrüßt es, dass der Fischereiausschuss der FAO kürzlich die Freiwilligen Leitlinien für die Leistungen von Flaggenstaaten gebilligt hat.
Die Kommission arbeitet eng mit Interpol zusammen. 2013 erhielt die Kommission Beobachterstatus in der Arbeitsgruppe zur Fischereikriminalität, die im Rahmen des Umweltkriminalitätsprogramms von Interpol eingesetzt wurde. Gemeinsam mit den Mitgliedstaaten unterstützt die Kommission das SCALE-Projekt von Interpol, eine weltweite Initiative zur Aufdeckung, Unterbindung und Bekämpfung verbrecherischer Praktiken in der Fischerei.
3.2. ZUSAMMENARBEIT MIT INTERESSENTRÄGERN
Ebenso wichtig wie die internationale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der IUU-Fischerei ist es, alle anderen relevanten Interessenträger einzubinden.
Nichtregierungsorganisationen spielen bei der Bekämpfung der IUU-Fischerei eine wichtige Rolle, da sie illegale Fischereitätigkeiten feststellen und erfassen, Entscheidungsträger weltweit dazu aufrufen, das Problem der IUU-Fischerei auf die politische Tagesordnung zu setzen, und wichtige Arbeit leisten, um der Öffentlichkeit das Ausmaß der Probleme der IUU-Fischerei bewusst zu machen. Nichtregierungsorganisationen haben schon häufig stichhaltige Nachweise für IUU-Tätigkeiten geliefert, die die Kommission bei verschiedenen Untersuchungen verwenden konnte.
Auch die Zusammenarbeit mit der Industrie ist wichtig, da diese bei der Umsetzung der IUU-Verordnung an vorderster Front steht. Die Industrie achtet nun viel stärker auf alle Elemente der Versorgungskette, um zu gewährleisten, dass nur legal gefangene Fischereierzeugnisse in die EU gelangen. Davon profitieren Lieferanten, die sich an die Regeln halten, wohingegen illegal operierende Marktteilnehmer zurückgedrängt werden. Anhand von Informationen, die von der Industrie entweder direkt oder über die nationalen Behörden übermittelt wurden, ist sich die Kommission einer Reihe praktischer Fragen bewusst geworden, die beantwortet werden müssen, um die Wirksamkeit der IUU-Verordnung zu erhöhen.
4.Die IUU-Verordnung – nächste Schritte
Die IUU-Verordnung wird seit nunmehr fünf Jahren umgesetzt und hat deutliche Auswirkungen auf die Fischereitätigkeiten weltweit. Es wurde ein ständiger Mechanismus für die Zusammenarbeit zwischen der EU und Drittländern geschaffen. Die Bereitschaft von Mitgliedstaaten und Drittländern, ihren internationalen Verpflichtungen als Flaggen-, Küsten-, Hafen- oder Marktstaat nachzukommen, wurde erhöht. Inzwischen erkennen die Mitgliedstaaten und Drittländer auch, dass die Bekämpfung der IUU-Fischerei konkrete Vorteile bringt, u. a. verzeichnet der Gemeinde- oder Staatshaushalt höhere Einnahmen, die ansonsten an Betreiber von IUU-Tätigkeiten verlorengingen.
Intern wird die Kommission auch weiterhin daran arbeiten, die derzeitigen Systeme zu verbessern und die Umsetzung der IUU-Verordnung zu vereinfachen und zu modernisieren. So wurde eine Reihe technischer Verbesserungen ermittelt, die auf der Grundlage des derzeitigen Rechtstexts eingeführt werden können. Ziel ist es, das derzeitige System kosteneffizienter zu gestalten, indem es durch die Umstellung von einem papiergestützten auf ein elektronisches System vereinfacht wird. Dadurch wird die Rückverfolgbarkeit von Transaktionen verbessert und das System vor Dokumentenbetrug geschützt. Insbesondere wird die Kommission die Fangbescheinigungsregelung durch Einführung eines IT-Systems modernisieren und in Zusammenarbeit mit der EFCA ein harmonisiertes System für den Austausch und Abgleich von Daten schaffen. Durch dieses neue IT-System können Schlupflöcher bei den Einfuhrkontrollen geschlossen werden. Darüber hinaus kann besser überwacht werden, wie die auf mehrere Partien aufgeteilten Fänge aus einer einzelnen Fangbescheinigung verwendet werden, wodurch verhindert werden kann, dass die Herkunft von Erzeugnissen aus IUU-Fischerei verschleiert wird. Durch die harmonisierte Risikoanalyse wird die Kontrolle von Fangbescheinigungen kosteneffizienter und der Verwaltungsaufwand für die Zollbehörden der Mitgliedstaaten verringert. Diese Verbesserungen werden im Zeitraum 2015-2016 umgesetzt.
In ihren Außenbeziehungen wird die Kommission weiterhin im Rahmen der bilateralen Kooperation, des Dialogs und des förmlichen Verfahrens zur Vorabeinstufung, Einstufung und Aufnahme in die Liste der nichtkooperierenden Drittländer mit Drittländern zusammenarbeiten, um die festgestellten Probleme im Bereich der IUU-Fischerei zu beheben.
Die Kommission wird weiterhin technische Hilfe und Entwicklungshilfe für Drittländer leisten, damit diese ihre Probleme mit der IUU-Fischerei lösen können. Erreicht werden kann dies durch gezielte Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau in den Verwaltungen von Drittländern und durch Entwicklungshilfeprogramme der EU, indem der jeweilige Bedarf von Drittländern festgestellt wird und entsprechende Programme durchgeführt werden.
Des Weiteren wird die Kommission auch prüfen, welche zusätzlichen Maßnahmen im Rahmen der Bemühungen um eine verbesserte internationale Meerespolitik auf internationaler Ebene gegen IUU-Fischerei ergriffen werden sollten 31 .
Schließlich sei angemerkt, dass die Kommission einen Vorschlag zur Anpassung der IUU-Verordnung an die neuen Bestimmungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgelegt hat 32 . Dieser Vorschlag liegt noch immer zur Genehmigung beim Europäischen Parlament und beim Rat.
Agnew et al. (2009) PLoS ONE 4(2): e4570.
Weitere Informationen zu Fangdokumentationsregelungen von RFO siehe Anhang V der Verordnung (EG) Nr. 1010/2009 der Kommission (ABl. L 280 vom 27.10.2009, S. 1) über von RFO verabschiedete Fangdokumentationsregelungen, die als den Anforderungen der IUU-Verordnung genügend anerkannt wurden.
Weitere Informationen zu RFO-Listen von IUU-Schiffen siehe Teil B des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 468/2010 der Kommission, zuletzt geändert durch die Durchführungsverordnung (EU) 2015/1296 der Kommission, ABl. L 199 vom 29.7.2015, S. 12.
Siehe Ziel 14.4 unter https://sustainabledevelopment.un.org/sdgsproposal.html .
Vollständige Liste unter http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/international/rfmo/index_de.htm.
Vollständige Liste unter http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/international/rfmo/index_de.htm.
ABl. L 286 vom 29.10.2008, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1010/2009 der Kommission, ABl. L 280 vom 27.10.2009, S. 1.
Siehe den Aktionsplan für Rechtsdurchsetzung, Politikgestaltung und Handel im Forstsektor (Quelle: http://www.euflegt.efi.int/flegt-action-plan ).
Siehe Maßnahmen der EU gegen den illegalen Handel mit wildlebenden Tier- und Pflanzenarten, wie er in der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat zum Konzept der EU zur Bekämpfung des illegalen Artenhandels (COM(2014) 64 final vom 7.2.2014) beschrieben ist, und Arbeitsunterlage der Kommission zur Zusammenfassung der Antworten auf die Konsultation der Interessengruppen zum Konzept der EU zur Bekämpfung des illegalen Artenhandels (SWD(2014) 347 final vom 26.11.2014).
Detaillierte EU-Vorschriften zur Bekämpfung von IUU-Fischerei, einschließlich Rechtstexten, Erläuterungen und Presseunterlagen, finden sich unter http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/illegal_fishing/index_de.htm .
http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/iuu-regulation-application/index_en.htm
ABl. L 343 vom 22.12.2009, S. 1.
ABl. L 286 vom 29.10.2008, S. 33.
Die Liste der Drittländer, die ihre zuständigen Behörden gemäß der IUU-Verordnung mitgeteilt haben, kann unter folgendem Link eingesehen werden: http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/illegal_fishing/info/flag_state_notifications_en.pdf
Solche Maßnahmen wurden in den Philippinen, in Curacao, in Kap Verde, in Ghana, in Papua-Neuguinea, in den Salomonen und in Korea durchgeführt.
ABl. C 354 vom 17.11.2012, S. 1.
ABl. C 346 vom 27.11.2013, S. 26.
ABl. C 185 vom 17.6.2014, S. 2 und S. 17.
ABl. C 447 vom 13.12.2014, S. 6, S. 13 und S. 16 und ABl. C 453 vom 17.12.2014, S. 5.
ABl. C 142 vom 29.4.2015, S. 7.
ABl. C 346 vom 27.11.2013, S. 2.
ABl. L 297 vom 15.10.2014, S. 13.
ABl. L 91 vom 27.3.2014, S. 43.
ABl. L 33 vom 10.2.2015, S. 15.
ABl. C 364 vom 15.10.2014, S. 2.
ABl. L 360 vom 17.12.2014, S. 53.
ABl. C 142 vom 29.4.2015, S. 5 und S. 6.
Die bilateralen Abkommen mit Ländern außerhalb der EU und die jeweils für die Entwicklung der Fischereipolitik vorgesehenen Beträge finden sich unter:
http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/international/agreements/index_de.htm
ABl. L 199 vom 29.7.2015, S. 12.
Siehe die öffentliche Konsultation der Europäischen Kommission zur meerespolitischen Governance:
http://ec.europa.eu/dgs/maritimeaffairs_fisheries/consultations/ocean-governance/index_de.htm
Siehe Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1005/2008 des Rates über ein Gemeinschaftssystem zur Verhinderung, Bekämpfung und Unterbindung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischerei, COM/2012/0332 final - 2012/0162 (COD), Quelle: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?qid=1439200039646&uri=CELEX:52012PC0332