BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Durchführung der Makrofinanzhilfen für Drittländer im Jahr 2013 /* COM/2014/0372 final */
INHALTSVERZEICHNIS 1. Einführung.......................................................................................................... 3 2. Hintergrund...................................................................................................... 4 2.1. Entwicklungen
der letzten Jahre............................................................................. 4 2.2. MFH-Rahmenverordnung...................................................................................... 5 2.3
Überwindung
des Stillstands in der Genehmigung von neuen MFH-Maßnahmen.. 6 3. Maßnahmen
im Rahmen der Makro-Finanzhilfe 2013............... 7 3.1. Übersicht............................................................................................................... 7 3.2. Einzelne
Maßnahmen 2013 in den Empfängerländern........................................... 8 3.2.1. Bosnien
und Herzegowina.............................................................................. 8 3.2.2. Georgien........................................................................................................ 8 3.2.3. Jordanien....................................................................................................... 9 3.2.4. Die
Kirgisische Republik................................................................................ 9 3.2.5.
Tunesien............................................................................................................ 10 4. Gewährleistung
einer ordnungsgemäßen Verwendung der MFH-Mittel: operationelle Bewertungen und Ex-post-
Bewertungen...... 11 4.1. Operationelle
Bewertungen.................................................................................. 11 4.2. Ex-post-Bewertungen........................................................................................... 12 5. Anträge
auf Finanzhilfe und zukünftige Vorschläge der Kommission – Haushaltssituation........................................................................................... 13 BERICHT DER KOMMISSION AN DAS
EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die
Durchführung der Makrofinanzhilfen für Drittländer im Jahr 2013
1. Einführung
Makrofinanzhilfen
oder MFH sind als Bestandteil des EU-Rahmens für die Außenhilfe ein Instrument,
das auf die Bewältigung eines außergewöhnlichen externen Finanzierungsbedarfs
von Ländern abzielt, die der EU geografisch, wirtschaftlich und politisch nahe
stehen. Das Ziel von Makrofinanzhilfen besteht in der Stärkung der
makroökonomischen und finanziellen Stabilität in Kandidatenländern und
potenziellen Kandidatenländern sowie in Ländern der europäischen Nachbarschaft,
indem die Umsetzung angemessener Strukturreformen gefördert wird. MFH setzen ein
mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) abgeschlossenes Anpassungs- und
Reformprogramm voraus und ergänzen dieses. Makrofinanzhilfen sind ein
Instrument zur Stützung der Zahlungsbilanz. Sie werden entweder in Form von
Darlehen gewährt, für die die Kommission die notwendigen finanziellen Mittel
auf den Kapitalmärkten aufnimmt und an das Empfängerland weiterleiht, oder unter
bestimmten Umständen in Form von Zuschüssen aus dem EU-Haushalt. Das Jahr 2013 war
durch einen Durchbruch bei mehreren ausstehenden Rechtsakten im Zusammenhang
mit der MFH geprägt. Dieser erfolgte nach mehr als zweijährigen Meinungsverschiedenheiten
zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat bezüglich des Verfahrens für
die Annahme der Absichtserklärung (Memorandum of Understanding - MoU), in der die
im Empfängerland der MFH durchzuführenden wirtschaftspolitischen Maßnahmen
festgelegt werden. Dadurch wurde der Weg für den Erlass dreier MFH-Beschlüsse durch
die Gesetzgeber frei. Die Maßnahmen für Georgien und die Kirgisische Republik waren
von der Kommission 2011 und die Maßnahme für Jordanien 2013 vorgeschlagen worden.
Der Vorschlag der Kommission von 2013 für Tunesien dürfte 2014 angenommen
werden. Angesichts
der politischen Entwicklungen Anfang 2014 und der akuten Anfälligkeit der
ukrainischen Wirtschaft und deren Zahlungsbilanzsituation hat die Kommission
eine neue MFH-Maßnahme in Höhe von maximal 1 Mrd. EUR in Form von Darlehen
für die Ukraine vorbereitet. Am 14. April 2014 nahm der Rat den
diesbezüglichen Beschluss in einem beschleunigten Verfahren gemäß Artikel 213
des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) an. Dieser Bericht
wird in Übereinstimmung mit den verschiedenen Beschlüssen des Rates und den
gemeinsamen Beschlüssen des Europäischen Parlaments und des Rates bezüglich von
MFH-Maßnahmen erstellt. Er schließt sich an die in den Vorjahren vorgelegten
Berichte an. Begleitet wird der Bericht von einer Arbeitsunterlage der
Kommissionsdienststellen, die ausführlichere Informationen über den
makroökonomischen Hintergrund und die Durchführung der einzelnen MFH-Maßnahmen
sowie eine Analyse dazu enthält.
2. Hintergrund
2.1. Entwicklungen der letzten Jahre
Die globale
Wirtschafts- und Finanzkrise 2008-09, die sich tiefgreifend auf die
Schwellenländern in der Nachbarschaft der Europäischen Union auswirkte, führte
zu einer Welle von Anträgen auf finanzielle Unterstützung durch die EU,
u. a. in Form von MFH. Vier dieser Programme – für Bosnien und
Herzegowina, Serbien, Armenien und Georgien – wurden vom EU-Ministerrat Ende 2009
beschlossen, und die bereits genehmigte MFH-Maßnahme für Kosovo[1] wurde 2009
um ein Jahr verlängert. 2010 beschlossen die EU-Gesetzgeber, der Rat und das
Parlament im Anschluss an das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon zwei
weitere Programme zugunsten der Ukraine und Moldawien. Die Maßnahmen für
Georgien und den Kosovo wurden 2010 abgeschlossen. 2011, 2012 und 2013 schloss
die Kommission die Umsetzung der MFH-Programme für Serbien, Armenien, Moldawien
sowie Bosnien und Herzegowina ab. Die allgemeine
wirtschaftliche Situation verbesserte sich 2010 und zu Beginn 2011 wesentlich
und verringerte den Druck auf die Zahlungsbilanzposition der
MFH-beihilfefähigen Länder etwas. Ab der zweiten
Hälfte 2011 verschlechterten sich die Finanzierungsbedingungen auf den globalen
Kapitalmärkten wesentlich und spiegelten teilweise die Auswirkungen der
öffentlichen Schuldenkrise des Euroraums wider. Zudem übten der arabische
Frühling und die hieraus resultierenden politischen und wirtschaftlichen
Umwälzungen in den arabischen Partnerländern in der Mittelmeerregion[2] einen
erhöhten Druck auf die Haushalte und die externen Finanzierungspositionen in
diesen Ländern aus. Diese Entwicklungen führten 2012 und 2013 zu einer
verstärkten Nachfrage nach MFH, mit Anträgen auf Unterstützung von den Behörden
in Ägypten, Jordanien und Tunesien. Die Gesetzgeber nahmen im Dezember 2013
einen Beschluss über die Bereitstellung von MFH für Jordanien an. Im selben
Monat legte die Kommission einen Vorschlag für einen Beschluss zur
Bereitstellung von MFH für Tunesien vor; erwartungsgemäß wird dieser von den
Gesetzgebern in der ersten Hälfte von 2014 angenommen werden. Ein Vorschlag für
eine MFH-Maßnahme in Ägypten wurde durch die Kommissionsdienststellen
vorbereitet; allerdings wurde dieser Vorschlag vorbehaltlich des Abschlusses eines
mit Auszahlungen verbundenen IWF-Programms zwischen Ägypten und dem IWF sowie
angesichts der Entwicklungen in der zweiten Jahreshälfte 2013 zurückgestellt. Der
Rückgang der wirtschaftlichen Leistung in bestimmten östlichen Nachbarländern,
gepaart mit einer wesentlichen Verschlechterung der politischen Situation, die in
der jüngsten Vergangenheit in einigen dieser Länder zu beobachten war, werden
erwartungsgemäß neue MFH-Maßnahmen zur Folge haben. Angesichts der
Entwicklungen zu Beginn 2014 und der weiteren Verschlechterung der
Zahlungsbilanz der Ukraine bewilligte der Rat im April 2014 im Rahmen
eines Dringlichkeitsverfahrens (Artikel 213 AEUV) eine neue MFH-Maßnahme
für die Ukraine.
Dieses neue Programm besteht aus einem Darlehen von maximal 1 Mrd. EUR,
die Auszahlung ist für das Jahr 2014 geplant.
2.2. MFH-Rahmenverordnung
Bereits 2003
identifizierte das Europäische Parlament den langwierigen Entscheidungsprozess –
die Beschlüsse zu den einzelnen MFH-Maßnahmen wurden vom Rat nach Konsultation
mit dem Parlament auf Einzelfallbasis gefasst – als einen der wesentlichen
Mängel des MFH. Das Parlament betonte die Notwendigkeit für eine transparente
Rechtsgrundlage für das gesamte MFH-Instrument. Seit dem Inkrafttreten des
Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 werden
Gesetzgebungsentscheidungen bezüglich einzelner MFH-Maßnahmen vom Parlament und
dem Rat im Rahmen des gewöhnlichen Gesetzgebungsverfahrens (gemeinsame
Entscheidung) gefasst, wodurch sich der Entscheidungsprozess noch langwieriger
gestaltet. Allerdings ist für eine wirksame Behandlung makroökonomischer und
finanzieller Notfallsituationen ein Instrument zur Krisenbewältigung
erforderlich, das schnell und wirksam eingesetzt werden kann, wie die Finanz-
und die öffentliche Schuldenkrise verdeutlichten. Als Antwort auf
den Bedarf einer besseren Abstimmung des MFH-Instruments übermittelte die
Kommission am 4. Juli 2011 einen Vorschlag für eine Rahmenverordnung,
in der die allgemeinen Bestimmungen für Makrofinanzhilfen für Drittländer
festgelegt werden.[3] Die
wesentlichen Ziele des Vorschlags waren: (i) die MFH mithilfe eines schnelleren
und wirksameren Entscheidungsprozesses wirksamer zu gestalten; (ii) den
Entscheidungsprozess an den Entscheidungsprozess für andere Finanzinstrumente,
die in erster Linie mit den Außenbeziehungen in Verbindung stehen, anzupassen;
(iii) die Vorschriften für die MFH zu formalisieren, zu klären und zu
vereinfachen. Der Vorschlag
der Kommission unterlag einem langwierigen Gesetzgebungsverfahren, in dessen
Rahmen die beiden Gesetzgeber sich insbesondere im Hinblick auf das Verfahren
uneinig waren, das für die Annahme des MoU erforderlich ist. Darüber hinaus
bestand der Rat auf der Aufrechterhaltung des bestehenden Systems, in dessen
Rahmen die einzelnen MFH-Maßnahmen für ein Krisenland jeweils eine separate Gesetzgebungsentscheidung
erfordern. Das Europäische Parlament teilte zwar zunächst nicht den Standpunkt
des Rates, erklärte jedoch später im Verfahren seine Bereitschaft, mit dem Rat
diesbezüglich eine Vereinbarung zu treffen. Das Europäische Parlament und der Rat
beabsichtigten daher, den Vorschlag der Kommission anzunehmen, jedoch ohne die
Befugnis, die Entscheidung über die Bereitstellung von MFH für ein Drittland an
die Kommission zu übertragen. Vom Standpunkt der Kommission aus bedeutete dies,
dass der Charakter ihres Vorschlags verändert worden war und dass die
MFH-Rahmenverordnung, falls sie angenommen werden sollte, eine ernsthafte Verletzung
des interinstitutionellen Gleichgewichts darstellen würde, insbesondere aufgrund
der Beeinträchtigung des Rechts der Kommission auf Gesetzesinitiativen. Aus
diesem Grund beschloss die Kommission am 8. Mai 2013, ihren Vorschlag
zurückzuziehen. Folglich werden die Gesetzgebungsentscheidungen über einzelne
MFH-Maßnahmen immer noch durch das Parlament und den Rat im Rahmen eines
ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens angenommen.[4]
Im Anschluss an
die Rücknahme des Vorschlags der Kommission reichte der Rat in Übereinstimmung
mit Artikel 263 AEUV beim Gerichtshof eine Nichtigkeitsklage gegen
die Kommission ein.[5]
Diese Rechtssache ist immer noch vor dem Gericht anhängig. Die vergangenen
Erfahrungen, insbesondere die Erfordernis, eine neue MFH-Maßnahme in der
Ukraine rasch in die Wege zu leiten, betonten die Notwendigkeit,
sicherzustellen, dass die MFH als Notinstrument im Rahmen einer Reaktion auf
Krisensituationen schnell mobilisiert werden kann. Die Kommission wird daher
fortfahren, Wege zu überdenken, durch die die Wirksamkeit und die Effizienz des
Entscheidungsprozesses verbessert werden kann.
2.3 Überwindung des Stillstands in der Genehmigung von
neuen MFH-Maßnahmen
Mit dem
Inkrafttreten der neuen „Komitologieverordnung“[6] am 1. März 2011
kam es zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat zu
Meinungsverschiedenheiten bezüglich bestimmter Verfahrensfragen im Zusammenhang
mit den Vorschlägen zur Bereitstellung von MFH für Georgien und die Kirgisische
Republik. Ungeachtet einer allgemeinen Übereinstimmung bezüglich des Inhalts
des Vorschlags vertraten die beiden Organe verschiedene Standpunkte bezüglich
des Komitologieverfahrens, das zur Annahme des MoU einzuhalten ist. Das
Parlament bestand auf der Verwendung des Beratungsverfahrens (unverbindliche
Stellungnahme der Mitgliedstaaten). Dagegen forderte der Rat die Verwendung des
Prüfverfahrens (verbindliche Stellungnahme der Mitgliedstaaten). Eine
Kompromisslösung wurde schließlich im Rahmen der Verhandlungen über die
MFH-Rahmenverordnung und des Vermittlungsverfahrens für den MFH-Beschluss für
Georgien gefunden. Die Gesetzgeber einigten sich auf die Anwendung eines
Schwellenwerts von 90 Mio. EUR im Hinblick auf künftige Maßnahmen: das
Prüfverfahren ist für die Annahme von MoU bezüglich einzelner MFH-Maßnahmen in
einer Höhe von über 90 Mio. EUR und das Beratungsverfahren für MFH-Maßnahmen
in dieser Höhe oder darunter anwendbar. Dieser Kompromiss (der ebenfalls in der
erwähnten Gemeinsamen Erklärung in Fußnote 4 zum Ausdruck kommt) ermöglichte
die Annahme der MFH-Beschlüsse für Georgien und die Kirgisische Republik im
August und im Oktober 2013.
3. Maßnahmen im Rahmen der Makrofinanzhilfe 2013
3.1. Übersicht
Die MFH für
Bosnien und Herzegowina, die 2009 in Höhe von 100 Mio. EUR in Form von
Darlehen genehmigt worden war, wurde 2013 abgeschlossen. Die erste und die
zweite Tranche in Höhe von jeweils 50 Mio. EUR wurden im Februar und im
September 2013 ausgezahlt. Wie bereits erwähnt
ermöglichte die Freigabe des MFH-Instruments 2013 die Annahme der beiden
MFH-Beschlüsse (Georgien, Kirgisische Republik), die für zwei Jahre
aufgeschoben worden waren sowie die Annahme der beiden neuen MFH-Beschlüsse
(Jordanien, Tunesien): -
Im
August 2013 nahmen die Gesetzgeber den Vorschlag der Kommission aus dem Jahr 2011
zur Aufstockung der MFH für Georgien auf insgesamt 23 Mio. EUR in
Form von Darlehen und 23 Mio. EUR in Form von Zuschüssen an. Die Auszahlungen
im Rahmen dieser MFH-Maßnahme werden möglich, sobald Georgien einem neuen mit
Auszahlungen verbundenen IWF-Programm zustimmt. -
Der
Vorschlag der Kommission aus 2011 über die Verlängerung einer außerordentlichen
MFH für die Kirgisische Republik in Höhe von 15 Mio. EUR in Form von Darlehen
und 15 Mio. EUR in Form von Zuschüssen wurde im Oktober 2013
angenommen.
Die Kommission und die kirgisischen Behörden diskutieren aktuell die mit der
MFH verbundenen Dokumente. Die Auszahlung der ersten und der zweiten Tranche
ist für 2014 geplant. -
Im
April 2013 schlug die Kommission eine neue Gesetzgebungsentscheidung zur Bereitstellung
eines Darlehens in Höhe von 180 Mio. EUR an Jordanien vor; diese
wurde im Dezember 2013 angenommen. Das MoU und die Kreditrahmenvereinbarung
wurden am 18. März 2014 durch die jordanischen Behörden und die EU
unterzeichnet. Die Auszahlung der ersten und der zweiten Tranche ist für 2014
geplant. -
Im
Dezember 2013 legte die Kommission einen neuen Gesetzgebungsvorschlag über die
Bereitstellung von MFH für Tunesien in Höhe von maximal 250 Mio. EUR
in Form von Darlehen vor. Die Entscheidung wurde von den Gesetzgebern im
Mai 2014 angenommen. Die Finanzhilfe, die im Rahmen des
Gesetzgebungsverfahrens letztlich auf 300 Mio. EUR erhöht wurde, ist 2014-15
zur Umsetzung geplant. Bezüglich der
Ukraine wurden 2002 und 2010 zwei Beschlüsse angenommen, MFH in einem Gesamtbetrag
in Höhe von 610 Mio. EUR bereitzustellen. Allerdings konnte 2013 die
Umsetzung aufgrund eines langwierigen Verhandlungsprozesses nicht beginnen. Das
MoU und der Darlehensvertrag wurden im Februar und März 2013 unterzeichnet und
ein Jahr später ratifiziert. Die Auszahlung dieser MFH-Mittel unterliegt einer
Vereinbarung zwischen den ukrainischen Behörden und dem IWF über ein mit Auszahlungen
verbundenes IWF-Programm und ist für 2014-15 geplant.
3.2. Einzelne
Maßnahmen 2013 in den Empfängerländern
3.2.1. Bosnien und
Herzegowina
2009
genehmigte der Rat für Bosnien und Herzegowina eine MFH-Maßnahme in Höhe von
maximal 100 Mio. EUR in Form von Darlehen. Das MoU und der Darlehensvertrag
wurden im November 2010 unterzeichnet, der Darlehensvertrag wurde jedoch erst
im August 2011 ratifiziert, teilweise aufgrund der langwierigen
Regierungsbildung nach den allgemeinen Wahlen im Oktober 2010. 2012 wurden
keine Mittel ausgezahlt, weil die Behörden versäumt hatten, die im MoU vereinbarte
Konditionalität einzuhalten. Nach dem Abschluss einer
Bereitschaftskreditvereinbarung mit dem IWF sowie im Anschluss an Schritte der
Behörden zur Verbesserung der Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen
verlängerte die Kommission den Verfügbarkeitszeitraum für die MFH um ein
zusätzliches Jahr bis zum 7. November 2013. Die erste und die zweite
Tranche in Höhe von jeweils 50 Mio. EUR wurden 2013 ausgezahlt. Nach
Eintritt in den negativen Bereich 2012 (das BIP-Wachstum belief sich auf -0,9 %),
erhielt das Wirtschaftswachstum 2013 einen gewissen Auftrieb und soll 1,5 %
erreichen, teilweise als Antwort auf die Erholung der wesentlichen
Handelspartner des Landes. Die 24-monatige Bereitschaftskreditvereinbarung mit
dem IWF in Höhe von ungefähr 400 Mio. EUR wird ungeachtet einiger politischer
Spannungen Ende 2013, aufgrund derer die rechtzeitige Auszahlung der sechsten
Tranche verhindert wurde, weiterverfolgt. Im Januar 2014 wurde die
Bereitschaftskreditvereinbarung bis zum Juni 2015 verlängert und um
zusätzliche 300 Mio. EUR erhöht, um den erhöhten Finanzierungsbedarf
Ende 2014 zu bewältigen.
3.2.2. Georgien
Nach dem
militärischen Konflikt zwischen Georgien und Russland im August 2008 schnürte
die EU auf einer Geberkonferenz ein umfassendes Paket mit maximal 500 Mio. EUR,
um die wirtschaftliche Erholung in Georgien zu unterstützen. Dies beinhaltet
zwei potenzielle MFH-Programme, die sich auf je 46 Mio. EUR belaufen.
Das erste wurde 2009-10 erfolgreich abgeschlossen. Die Annahme der
Gesetzgebungsentscheidung für das zweite MFH-Programm (das zu gleichen Teilen
in Form von Darlehen und Zuschüssen bereitgestellt wird) wurde aufgrund von
Unstimmigkeiten zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat bezüglich des
Verfahrens, das für die Annahme des MoU zu verwenden ist, für zwei Jahre
zurückgestellt. Der Beschluss wurde schließlich im August 2013 angenommen. Die
Auszahlung der MFH-Mittel ist jedoch an ein mit Auszahlungen verbundenes
IWF-Programm gebunden, und im Rahmen des im April 2014 ausgelaufenen
IWF-Programms erfolgten keine Auszahlungen, weil die georgischen Behörden dies
als Sicherungsmaßnahme behandelten. Allerdings verhandeln die georgischen
Behörden und der IWF aktuell über eine Nachfolgevereinbarung mit einer
möglichen Verwendung von IWF-Mitteln, die den Weg für die Umsetzung dieser MFH-Maßnahme
ebnen könnte. 2013 ging das
BIP Georgiens auf 3,2 % zurück, im Vergleich mit 6,2 % 2012.
Außenwirtschaftliche Anfälligkeiten gaben ebenfalls Anlass zur Sorge, wie aus
der zwar zurückgehenden, jedoch nach wie vor hohen Quote des
Leistungsbilanzdefizits gemessen am BIP, der hohen Brutto-Auslandsverschuldung
und den sinkenden ausländischen Direktinvestitionen hervorgeht. Im letzten Quartal
2013 waren in Georgien Anzeichen einer wirtschaftlichen Erholung sichtbar, die
bis zum Januar und Februar 2014 anhielten, mit einem BIP-Wachstum und einer
beschleunigten Inflation, die durch die Auslands- und die Inlandsnachfrage
angetrieben wurde.
3.2.3. Jordanien
Während
der letzten drei Jahre wurde Jordanien durch die externen regionalen
wirtschaftlichen Schocks schwer beeinträchtigt. Die wirtschaftlichen und
sozialen Auswirkungen des syrischen Konflikts, die sich aus dem wachsenden
Zustrom von Flüchtlingen ergeben, wiederholte Unterbrechungen der Erdgaslieferungen
aus Ägypten, ein schwaches globales Wirtschaftsklima und hohe globale
Energiepreise fügten den Außeneinnahmen und dem BIP-Wachstum, das 2013 auf 3,3 %
zurückging, einen schweren Schaden zu. Vor diesem Hintergrund schloss Jordanien
im August 2012 eine 36-monatige Bereitschaftskreditvereinbarung mit dem IWF in Höhe
von 2 Mrd. USD ab (800 % der Quote). Gemäß der letzten
Überprüfung wird das Programm weitgehend weiterverfolgt – Ende 2013 war die
Hälfte des Gesamtbetrags ausbezahlt. Im Anschluss an
einen offiziellen MFH-Antrag im Dezember 2012 legte die Kommission am 29. April 2013
einen Vorschlag für einen Beschluss vor, Jordanien MFH in Höhe von maximal 180 Mio. EUR
in Form von Darlehen zur Verfügung zu stellen. Dieser Beschluss wurde vom
Parlament und dem Rat am 11. Dezember 2013 angenommen. Das MoU und
die Kreditrahmenvereinbarung wurden am 18. März 2014 unterzeichnet.
Die MFH-Maßnahme für Jordanien ist als Ergänzung der finanziellen Mittel gedacht,
die durch den IWF im Rahmen der Bereitschaftskreditvereinbarung zur Verfügung
gestellt werden; die Freigabe ist 2014 in zwei Raten geplant. Die Hilfe zielt
darauf ab, Reformanstrengungen im Bereich der öffentlichen Finanzverwaltung und
Steuerreform, des sozialen Sicherheitsnetzes und der Arbeitsmärkte, des
Investitionsrahmens und des Handels sowie auf dem Energiesektor zu
unterstützen.
3.2.4. Kirgisische
Republik
Am 20. Dezember 2011
stellte die Kommission einen Vorschlag vor, der Kirgisischen Republik MFH in
einer Höhe von maximal 30 Mio. EUR bereitzustellen (jeweils 15 Mio. EUR
in Form von Darlehen und Zuschüssen). Diese außergewöhnliche MFH-Maßnahme
befand sich außerhalb des geografischen Abdeckungsbereichs der Makrofinanzhilfen.
Sie war aufgrund der Stärke der prodemokratischen politischen und
wirtschaftlichen Reformdynamik im Land sowie aufgrund der Lage des Landes in
einer Region, die für die EU von wirtschaftlicher und politischer Bedeutung ist,
gerechtfertigt. Parallel hierzu wurde ein dreijähriges Programm mit dem IWF mit
einer Laufzeit vom Juni 2011 bis zum Juni 2014 vereinbart, das durch
eine erweiterte Kreditfazilität in Höhe von 102,3 Mio. USD
unterstützt wird. Der MFH-Beschluss wurde schließlich
am 22. Oktober 2013 angenommen, nach einer zweijährigen Verzögerung,
die durch Unstimmigkeiten zwischen den Gesetzgebern bezüglich des Verfahrens,
das für die Annahme des MoU zu verwenden ist, verursacht wurde (siehe
Abschnitt 2.3). Falls die aktuellen Diskussionen über die MFH-Dokumente
erfolgreich sind, könnten beide Tranchen 2014 ausgezahlt werden. Nach einem
Rückgang des BIP 2012 um 0,9 % aufgrund einer Schrumpfung der Goldherstellung
um 40 % erholte sich die Wirtschaft 2013 wieder. Das BIP-Wachstum wird für
2013 auf 7,8 % geschätzt und ist nicht nur auf eine Erholung der Goldherstellung
zurückzuführen (ungeachtet eines Rückgangs des Goldpreises 2013 um 25 %),
sondern ebenfalls auf eine starke Leistung der nicht mit Gold verbundenen
Sektoren. Die Inflation war 2013 mit geschätzten 7,0 % unter Kontrolle.
Die kirgisische Regierung übertraf die finanziellen Ziele für 2013 leicht, mit
einem Haushaltsdefizit in Höhe von 5,2 % des BIP, dank eines Wachstums,
das stärker als erwartet war und beträchtlichen Einfuhren, die zu einer
besseren Leistung bezüglich der MwSt.- und Einkommenssteuereinnahmen führten.
Es wird erwartet, dass das aktuelle Leistungsbilanzdefizit 2013 auf 10,4 %
zurückgeht. Die Auslandsverschuldung sank Ende 2013 leicht auf geschätzte 44,6 %
des BIP. Die Höhe der Bruttowährungsreserven ging infolge eines gesteigerten
Einfuhrbedarfs von 3,7 Monaten des Einfuhrbedarfs im Vorjahr auf 3,3 Monate
zurück. Die Kirgisische Republik verfolgt das aktuelle IWF-Programm weitgehend.
3.2.5. Tunesien
Mitte
April 2013 schloss Tunesien mit dem IWF eine 24-monatige Bereitschaftskreditvereinbarung
in Höhe von 1,75 Mrd. USD ab; das IWF-Exekutivdirektorium erteilte im
Juni 2013 seine Genehmigung. In diesem Zusammenhang beantragte die
tunesische Regierung bei der EU MFH in Höhe von 500 Mio. EUR. Als
Antwort übermittelte die Kommission am 5. Dezember einen Vorschlag,
Tunesien MFH von maximal 250 Mio. EUR in Form von Darlehen zur
Verfügung zu stellen, die 2014 und in der ersten Hälfte 2015 auszubezahlen
sind. Im Rahmen der Diskussionen im Parlament und im Rat wurde der Umfang der
Hilfe auf 300 Mio. EUR erhöht. Der Beschluss bezüglich dieser
MFH-Maßnahme wurde von den Gesetzgebern im Mai 2014 angenommen. Die
fortdauernde politische Krise in Kombination mit einer schlechten Getreideernte
und einer schwachen Auslandsnachfrage wirkten sich 2013 negativ auf das
BIP-Wachstum aus, von dem erwartet wird, dass es sich auf 2,6 %
beschränkt. Die letzten Schätzungen der steuerlichen Situation und der
aktuellen Leistungsbilanz ergaben Defizite in Höhe von 8,8 % bzw. 8,2 %
des BIP. Diese Werte sind wesentlich höher als die ursprünglichen
IWF-Prognosen. Zum Jahresende 2013 wurde geschätzt, dass die Reserven knapp
drei Monate des Einfuhrbedarfs abdecken. Ungeachtet positiver politischer
Ereignisse zu Beginn 2014 (Genehmigung einer neuen Verfassung und Ernennung
einer Übergangsregierung) sind die Risiken in der makroökonomischen Perspektive
nach wie vor hoch. Im Klima eines schwachen weltweiten Wachstums steht Tunesien
wesentlichen Außen- und Haushaltsfinanzierungsengpässen gegenüber. Das Land ist
ebenfalls anfällig gegenüber wachsenden Bedrohungen der nationalen Sicherheit sowie
den gemäßigten Risiken für die regionale Stabilität. Die Übergangsregierung
sollte, unterstützt durch das aktuelle IWF-Programm, die erforderlichen
Strukturreformen verfolgen, die auf eine Verbesserung des integrativen
Wachstums und die Behebung der außenwirtschaftlichen und finanziellen
Ungleichgewichte abzielen. 3.2.6. Ukraine Im
Juli 2010 nahm die EU vor dem Hintergrund einer fortdauernden
Außenfinanzierungslücke sowie zur Unterstützung des Wirtschaftsreformprozesses
in der Ukraine einen Beschluss an, dem Land Makrofinanzhilfe in einer Höhe von
maximal 500 Mio. EUR zur Verfügung zu stellen. In Kombination mit den
110 Mio. EUR, die im Rahmen des MFH-Beschlusses aus 2002 immer noch
verfügbar sind, implizierte dies ein Gesamtpaket von maximal 610 Mio. EUR
in Form von Darlehen, die in drei Tranchen auszahlbar sind. Das MoU und der Darlehensvertrag
wurden im März 2013 unterzeichnet und im März 2014 vom ukrainischen Parlament
ratifiziert. Die
Ukraine leidet an ernsthaften makroökonomischen Ungleichgewichten und aufgrund
der weiter bestehenden politischen Krise existieren zahlreiche Unsicherheiten.
Nach einer Stagnation 2012-13 wird für das erste Quartal 2014 ein Rückgang des
BIP um 10 % erwartet. Die Inflation wurde mit -0,2 %
im Jahr 2013 negativ. Das Haushaltsdefizit stieg 2013 auf 6,5-7,5 %
des BIP an. Auch wenn die gesamtstaatliche Verschuldung im internationalen Vergleich
noch tragbar erschien (41 % des BIP im Jahr 2013), erreichten die
Schuldentilgungen 2013 doch einen Höchststand. So stand das Land vor der großen
Herausforderung, seine Schulden zu tragbaren Zinssätzen zu refinanzieren, bis
die Ukraine im Dezember eine Finanzhilfe in Höhe von 3 Mrd. USD von
Russland erhielten. Die Leistungsbilanz verschlechterte sich aufgrund der geschrumpften
Exporte weiter und wies schließlich ein Defizit von schätzungsweise 10 %
des BIP auf. Ende Februar 2014 deckten die offiziellen Währungsreserven nur
noch den Einfuhrbedarf der kommenden zwei Monate. Dies war auf das umfangreiche
Leistungsbilanzdefizit, den Druck auf die Griwna und die umfangreichen
Schuldentilgungen im letzten Quartal 2013 zurückzuführen. Während der ersten
Monate 2014 verschlechterte sich die wirtschaftliche Situation infolge der
akuten politischen Krise zusätzlich. Schätzungen zufolge ist das BIP-Wachstum
im Januar und Februar 2014 im Vorjahresvergleich um rund 3-4 % zurückgegangen. Angesichts
der politischen Entwicklungen Anfang 2014 und der akuten Anfälligkeit der
ukrainischen Wirtschaft und ihrer Zahlungsbilanz bereitete die Kommission eine
neue MFH-Maßnahme von maximal 1 Mrd. EUR in Form von Darlehen für die
Ukraine vor. Der Beschluss über diese Hilfe wurde am 14. April 2014 im
Rahmen eines beschleunigten Verfahrens gemäß Artikel 213 AEUV gefasst. Die
Auszahlung ist an eine IWF-Vereinbarung und an die Umsetzung der politischen
Voraussetzungen gebunden, die in einem MoU festgelegt sind, das im April mit
den ukrainischen Behörden ausgehandelt wurde und im Mai unterzeichnet und vom ukrainischen
Parlament ratifiziert werden soll. Das IWF-Exekutivdirektorium genehmigte im
April 2014 eine 24-monatige Bereitschaftskreditvereinbarung in Höhe von
maximal 17 Mrd. USD für die Ukraine, die es im Wesentlichen ermöglicht,
die MFH-Maßnahmen aus 2002/2010 und 2014 auszubezahlen.
4. Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Verwendung der
MFH-Mittel: operationelle Bewertungen und Ex-post- Bewertungen
4.1. Operationelle
Bewertungen
In
Übereinstimmung mit den Anforderungen der EU-Haushaltsordnung führt die
Kommission mithilfe externer Berater operationelle Bewertungen durch, um sich
ausreichend über die Funktionsweise der Verwaltungsverfahren und Finanzströme
in den Empfängerländern zu vergewissern. Operationelle
Bewertungen konzentrieren sich auf Systeme der öffentlichen Finanzverwaltung
(PFM), insbesondere auf die Verfahren und die Organisation des
Finanzministeriums und der Zentralbank sowie auf die Verwaltung der Stellen,
die EU-Mittel erhalten. Zusätzlich wird der Funktionsweise der externen
Prüfstellen, ihrer Unabhängigkeit, ihren Arbeitsprogrammen und der Wirksamkeit
ihrer Kontrollen besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Öffentliche Verfahren zur
Auftragsvergabe auf zentraler Ebene werden ebenfalls überprüft. 2013 führte die
Kommission operationelle Bewertungen in Jordanien, Ägypten und Tunesien durch.
4.2. Ex-post-Bewertungen
Die Kommission
führt in Übereinstimmung mit der EU-Haushaltsordnung Ex-post-Bewertungen
von MFH-Programmen durch, um die Auswirkungen von MFH zu bewerten. Die
wesentlichen Ziele von Ex-post-Bewertungen bestehen in: (i) der Analyse
der wirtschaftlichen Auswirkungen der MFH auf die Wirtschaft des
Empfängerlandes und insbesondere auf die Nachhaltigkeit seiner außenwirtschaftlichen
Position; und (ii) der Bewertung des Mehrwerts der EU-Maßnahme. 2013 wurden
drei Ex-post-Bewertungen von MFH-Maßnahmen mit Serbien, Moldawien und
Armenien abgeschlossen.[7] -
Die
Ex-post-Bewertung des serbischen MFH-Programms ergab, dass die
Unterstützung zusammen mit dem IWF-Paket dazu beigetragen hatte, ein Abgleiten
der serbischen Wirtschaft in eine größere Wirtschaftskrise zu verhindern.
Ungeachtet dessen sind die Haushaltssituation und die externe Finanzlage
Serbiens nach wie vor instabil und unterliegen zahlreichen Risiken und
Herausforderungen. -
Bezüglich
von Moldawien kam die Bewertung zum Schluss, dass die MFH-Maßnahme eine
positive Nettoauswirkung auf die moldawische Wirtschaft hatte. Die Maßnahme
ermöglichte eine schrittweise Haushaltskonsolidierung, die auf andere Weise im
Zeitraum nach der Krise nicht möglich gewesen wäre und unterstützte auf diese
Weise das wirtschaftliche Wachstum im Zeitraum 2010 bis 2012. Bestimmte
Strukturreformen wurden durch die Verknüpfung der Auszahlung der Tranchen mit
bestimmten Bedingungen, die mit den moldawischen Behörden vereinbart und mit anderen
Gebern koordiniert wurden, gefördert. -
In
Bezug auf Armenien stellte die Bewertung fest, dass die MFH sich stärkend auf
die Bereiche der Steuer- und Zollpolitikreformen auswirkte. Allerdings ergaben
sich keine eindeutigen Schlussfolgerungen im Hinblick auf andere Reformbereiche,
wie die Rentenreform: da die inländische Beteiligung bereits hoch war, wäre
diese Reform wahrscheinlich ebenfalls in Abwesenheit der MFH-Maßnahme
durchgeführt worden.
5. Anträge auf Finanzhilfe und zukünftige Vorschläge der
Kommission – Haushaltssituation
Das
Programm für MFH-Maßnahmen sieht folgende Maßnahmen vor: (i) vier
bereits angenommene Beschlüsse über MFH-Maßnahmen in der Kirgisischen Republik,
Jordanien, Georgien und der Ukraine. (ii) einen
MFH-Beschluss für Tunesien, der von der Kommission 2013 vorgeschlagen wurde und
dessen Umsetzungsstart für 2014 geplant ist; (iii)
einen neuen MFH-Beschluss für die Ukraine, der vom Rat im April 2014
angenommen wurde und dessen Umsetzung 2014 erwartet wird und (iv) maximal
zwei neue Programme auf der Grundlage der bisher gestellten Anträge aus Ländern
der Europäischen Nachbarschaftspolitik (aktuell Armenien und Ägypten). Wie
bereits weiter oben erwähnt ist die Auszahlung der beiden Tranchen der
MFH-Maßnahme für die Kirgisische Republik (15 Mio. EUR in Form von
Darlehen, 15 Mio. EUR in Form von Zuschüssen) für 2014 geplant.
Dasselbe gilt für die MFH-Maßnahme in Jordanien (180 Mio. EUR in Form
von Darlehen). Im
Rahmen des 2002/2010 angenommenen MFH-Programms für die Ukraine ( 610 Mio. EUR
in Form von Darlehen), das der Einhaltung der politischen Bedingungen in der MoU
unterliegt, ist die Auszahlung der Mittel für 2014-15 geplant. Für die neue, im
April 2014 angenommene MFH-Maßnahme für die Ukraine in Höhe von 1 Mrd. EUR
wird 2014 eine vollständige Umsetzung erwartet. Im
Rahmen der neuen Gesetzgebungsentscheidung für die tunesische MFH-Maßnahme in
Höhe von 300 Mio. EUR (unter anderem in Darlehen), die im Mai 2014
angenommen wurde, sind die Auszahlungen für 2014-15 in drei Tranchen geplant. Die
volle Umsetzung der weiter oben erwähnten Maßnahmen unterliegt der
Übereinstimmung mit den politischen Bedingungen im entsprechenden MoU. Sollten
die aktuellen Diskussionen zwischen dem IWF und Georgien zu einem neuen
IWF-Programm führen und vorausgesetzt, die georgischen Behörden und die EU
einigen sich auf ein MoU, könnte die Umsetzung des MFH-Beschlusses für Georgien
(23 Mio. EUR in Form von Darlehen, 23 Mio. EUR in Form von
Zuschüssen) 2014 beginnen. Die Kommission
erhielt im Februar 2014 einen neuen Antrag auf MFH-Unterstützung für
Armenien. Mit diesem Antrag wird beabsichtigt, an das 2012 abgeschlossene
MFH-Programm anzuknüpfen, mit dem Ziel, das Land dabei zu unterstützen, die
restliche, für 2014-15 prognostizierte Außenfinanzierungslücke zu schließen und
die durch den IWF im Rahmen einer neuen Finanzierungsvereinbarung bereitgestellten
Mittel zu ergänzen (Erweiterte Fondsfazilität in Höhe von 125 Mio. EUR), was
am 7. März 2014 genehmigt wurde. Im
November 2012 erneuerte Ägypten seinen MFH-Antrag auf einen Gesamtbetrag in
Höhe von 500 Mio. EUR. Auf dieser Grundlage erwog die Kommission die
Übermittlung eines Vorschlags, der wahrscheinlich ein Darlehen in Höhe von 450 Mio. EUR
kombiniert mit einem Zuschuss in Höhe von 50 Mio. EUR beinhaltet. Im
Juni 2013 wurde eine operationelle Bewertung durchgeführt, in deren Rahmen
die Finanzkreisläufe und -kontrollen des ägyptischen Systems für die
öffentliche Finanzverwaltung analysiert wurden. Allerdings wurde dieser Vorschlag
bis zum Abschluss eines mit Auszahlungen verbundenen IWF-Programms zwischen
Ägypten und dem IWF sowie angesichts der politischen Entwicklungen in der
zweiten Jahreshälfte 2013 zurückgestellt. Die
Kommission wird angesichts der Verschlechterung der Wirtschaftslage in
Moldawien und kürzlicher Gespräche mit dem IWF über ein neues Programm
gegebenenfalls einen Vorschlag zu einer neuen MFH-Maßnahme für das Land
vorlegen. Die Tabelle
weiter unten bietet einen Überblick über die Verpflichtungen und Zahlungen von
MFH-Zuschüssen für 2012, 2013 und 2014 (Richtwerte). Die Prognose für 2014
besitzt einen sehr vorläufigen Charakter und beinhaltet lediglich diejenigen
MFH-Maßnahmen, für die von der Kommission ein Beschluss vorgeschlagen wurde
oder die bereits von den Gesetzgebern angenommen wurden. Bezüglich der
Darlehen belief sich der Gesamtbetrag der ausstehenden MFH-Darlehen zum
Jahresende 2013 auf 582 Mio. EUR. Dieser Betrag wird vom
Garantiefonds für Maßnahmen im Bereich der Außenbeziehungen[8]
abgedeckt, der bei 9 % des ausstehenden Betrags gehalten wird. Mit dem
Garantiefonds werden nicht nur MFH-Darlehen, sondern ebenfalls Euratom-Darlehen
und EIB-Darlehen für Drittländer abgedeckt; er wird durch den EU-Haushalt
unterstützt. Die Auszahlungen im Rahmen von MFH-Darlehen werden 2014 schätzungsweise
etwa 1,8 Mrd. EUR erreichen, was einer Dotierung des Garantiefonds in
Höhe von rund 160 Mio. EUR entspräche. Diese Zahlen beinhalten jedoch
keine möglichen neuen MFH-Maßnahmen, für die die Kommission noch keinen Vorschlag
vorgelegt hat. [1] Diese Zuteilung erfolgte
ungeachtet der Standpunkte zum Status sowie in Übereinstimmung mit der
Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrates und des Gutachtens des
Internationalen Gerichtshofs über die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo. [2] Weitere
Hintergrundinformationen über die wirtschaftliche Entwicklung in den südlichen
Nachbarländern, siehe ebenfalls „Die Wirtschaft in der EU-Nachbarschaft:
Verwaltung politischer Strategien in einer herausfordernden globalen Umwelt“,
Diskussionspapiere Nr. 160, August 2013, GD ECFIN, Europäische
Kommission. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/index_en.htm). [3] KOM(2011)
396 endgültig vom 4.7.2011. [4] Im Zusammenhang mit der
Annahme des Beschlusses Nr. 778/2013/EU über eine weitere Makrofinanzhilfe
für Georgien nahmen das Europäische Parlament und der Rat eine Gemeinsame
Erklärung an, in deren Rahmen die Kompromisse zum Ausdruck gebracht werden, die
zwischen den beiden Gesetzgebern im Rahmen der Verhandlungen über die
Rahmenverordnung und das Vermittlungsverfahren für den Beschluss über Georgien
festgelegt wurden (ABI. L 218, 14.8.2013, S. 18). Bei der
Erklärung handelt es sich um eine politische Vereinbarung ohne
rechtsverbindliche Wirkung. [5] Rechtssache C-409/13. [6] Beschluss (EG) Nr. 182/2011
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011. [7] Alle Ex-post-Bewertungen
stehen auf der Website der GD ECFIN zur Verfügung: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm. [8] Weitere Informationen
können dem Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über
die durch den Gesamthaushaltsplan abgedeckten Garantien entnommen werden.