BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Siebter Bericht über die Durchführung der Richtlinie des Rates über die Behandlung von kommunalem Abwasser (91/271/EWG) /* COM/2013/0574 final */
INHALT 1........... Einleitung........................................................................................................................ 3 2........... Gesamtbewertung der Einhaltung der
Anforderungen....................................................... 4 2.1........ Kanalisationen................................................................................................................ 5 2.2........ Zweitbehandlung............................................................................................................. 5 2.3........ Weitergehende Behandlung............................................................................................. 5 2.4........ Große Städte/große Einleiter........................................................................................... 8 2.5........ Empfindliche Gebiete...................................................................................................... 8 3........... Trends der Einhaltung der
Anforderungen........................................................................ 8 4........... Bisherige und künftige Verringerung
der Verschmutzung................................................... 9 5........... Verbesserung durch Kofinanzierung.............................................................................. 10 6........... Bisherige Einhaltungsverfahren....................................................................................... 11 7........... Das „neue
Konzept“ zur Förderung der Einhaltung......................................................... 12 8........... Schlussfolgerungen
und Ausblick................................................................................... 12 1. Einleitung Die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser[1] (im Folgenden „Abwasserrichtlinie“) zählt
zu den maßgeblichen Instrumenten im Bereich der Wasserpolitik in Europa. Ihr
Ziel ist es, die Umwelt vor den schädlichen Auswirkungen von Abwasser aus
Wohngebieten (Städten) und biologisch abbaubarem industriellen Abwasser aus der
Agrar- und Ernährungsindustrie (z. B. milchverarbeitende Industrie,
Fleischindustrie, Brauereien) zu schützen. Die Abwasserrichtlinie schreibt vor,
Abwässer in geeigneter Weise zu sammeln, und regelt die Einleitung von
Abwässern; hierzu wurden Mindestvorgaben für die Art der Abwasserbehandlung
sowie Emissionsobergrenzen für die wichtigen Schadstoffe (organische Belastung
und Nährstoffe) festgesetzt.[2] Die vollständige Anwendung der Abwasserrichtlinie ist eine
Voraussetzung für die Erreichung der Umweltziele, die in der
EU-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL)[3] und der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie[4] dargelegt
sind. Die Durchführung der Abwasserrichtlinie war eine
Herausforderung, hauptsächlich wegen der finanziellen und planungstechnischen
Aspekte, die mit großen Infrastrukturinvestitionen wie Kanalisationen und Kläranlagen
verbunden sind. Niedrige Durchführungsniveaus können zu organischer
Verschmutzung von Flüssen und Seen sowie zur Ansammlung überhöhter
Nährstoffbelastungen (Eutrophierung)[5] führen,
die vor allem die besonders empfindlichen Seen, Küsten- und Meeresgewässer
beeinträchtigen. Im jüngst veröffentlichten Bericht über die Durchführung der
Wasserrahmenrichtlinie[6] wird darauf hingewiesen, dass die Verschmutzung aus Punktquellen in 22 %
der EU-Gewässer immer noch eine bedeutende Belastung darstellte. Über 30 %
der Wasserkörper in 17 Mitgliedstaaten waren nach wie vor besonders
gefährdet, eutroph zu werden. Die Einleitung unbehandelter oder unzureichend
behandelter Abwässer trägt in erheblichem Umfang zu diesen Problemen bei. Durch Abwasser verursachte Verschmutzung kann auch den
Verlust der biologischen Vielfalt beschleunigen und eine Verschlechterung der
Trinkwasserversorgung oder der Badegewässer bewirken, was wiederum Probleme für
die Gesundheit der Bevölkerung mit sich bringt. Beispiele für derartige
Probleme sind durch Wasser übertragene Krankheiten, die insbesondere bei
knapper Wasserversorgung auftreten, und Krankheiten, die durch Exposition
gegenüber verunreinigten Badegewässern (organisch verunreinigt oder durch
Algenblüte, hervorgerufen durch ein Nährstoffüberangebot) oder durch den Verzehr
verunreinigter Meeresfrüchte usw. verursacht werden. In der Folge können zudem
Wirtschaftszweige wie der Fremdenverkehr oder die Schalentiererzeugung[7] in Mitleidenschaft gezogen
werden. Die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Durchführung der
Abwasserrichtlinie haben bereits deutliche Verbesserungen bei der
Abwasserbehandlung gebracht. Dadurch hat sich die Wasserqualität in Europa in
den vergangenen Jahrzehnten spürbar verbessert, und die Auswirkungen von
Schadstoffen sind zurückgegangen.[8] Allerdings
ist die Durchführung bei weitem noch nicht abgeschlossen, und
verschmutzungsbedingte Probleme bestehen weiterhin. Im Vorschlag der Kommission für ein 7. Umweltaktionsprogramm
(7. UAP)[9]
und im neuen „Blueprint für den Schutz der europäischen Wasserressourcen“[10] wird die Bedeutung dieser
Richtlinie gewürdigt und betont, dass verstärkte Maßnahmen erforderlich sind,
um ihre erfolgreiche Anwendung sicherzustellen. Im vorliegenden Siebten Bericht über die Durchführung der
Abwasserrichtlinie werden die Fortschritte vorgestellt, die bis Ende des
Zeitraums 2009/2010 erzielt worden sind. In diesem Bericht werden auch Trends
der Einhaltung der Anforderungen aufgezeigt und zudem das neue Konzept zur
„Förderung der Einhaltung“ sowie die hierin vorgesehenen Schritte zur
Unterrichtung der Öffentlichkeit und zur Berichterstattung vorgestellt. Zusätzlich
zu diesem Bericht liegen noch ein Anhang mit Tabellen[11] und ein ausführlicherer
technischer „Bericht“[12] vor. Die Lücken zwischen den übermittelten Daten und der Veröffentlichung
dieses Berichts sind unmittelbar auf die Art der Datenverwaltung durch
Kommission und Mitgliedstaaten in der Vergangenheit zurückzuführen. Die
Dienststellen der Kommission schlagen daher ein „neues Konzept“ vor, das auch
die Übermittlung von Daten über die Einhaltung der Anforderungen betrifft, und
ersuchen die Mitgliedstaaten, auf nationaler Ebene online aktuellere Daten bereitzustellen
(siehe Ziffer 7). 2. Gesamtbewertung
der Einhaltung der Anforderungen Die Bewertung der Einhaltung der Anforderungen dient dazu,
den Grad der Durchführung der Abwasserrichtlinie auf der Grundlage von Informationen
der Mitgliedstaaten zu analysieren. Sie basiert auf der Anwendung der
Leitlinien und der Methodik, die über das von der Europäischen Umweltagentur
(EUA) eingerichtete Reportnet[13]
verfügbar sind. Die gemeldeten Daten zur Abwasserinfrastruktur können aus der Datenbank
„Waterbase“ des Wasserinformationssystems für Europa (WISE) für die im Bericht
berücksichtigten Siedlungen und ihre Kläranlagen abgerufen werden.[14] Die Meldung von Daten über die Durchführung der
Abwasserrichtlinie für den vorliegenden Bericht war erfolgreich. Erstmals haben
hierzu 27 Mitgliedstaaten mit Informationen beigetragen, wobei die
Übermittlung in allen Fällen weitgehend fristgerecht erfolgte. Der Bericht
deckt nahezu 24 000 Städte mit mehr als 2 000 Einwohnern ab (die
die einer Bevölkerung von 615 Mio. Menschen entsprechende Verschmutzung
verursachen, die so genannten Einwohnerwerte[15]). Knapp 18 000 Städte
(oder 81 % der Schadstoffbelastung) entfallen auf die 15 Mitgliedstaaten,
die der EU vor 2004 angehörten. Die übrigen Städte befinden sich in den zwölf
Mitgliedstaaten, die der EU 2004 bzw. 2007 beigetreten sind. Bei der Bewertung
der Einhaltung der Anforderungen wurden 26 Mitgliedstaaten berücksichtigt,
da im Falle Rumäniens 2010 keine der im Beitrittsvertrag vereinbarten
Übergangsfristen für die Einhaltung abgelaufen war. Kroatien ist der EU am 1. Juli
2013 beigetreten und daher in diesem Bericht nicht berücksichtigt. Für mehrere andere der EU 2004 bzw. 2007 beigetretene
Mitgliedstaaten liefen während des Berichtszeitraums weitere Übergangsfristen
ab. Für viele Städte in diesen Ländern laufen Fristen 2010 und später ab, so
dass sie nicht in diesen Bericht einfließen. Im Folgenden sind die wesentlichen Ergebnisse der Durchführungsanalyse
zusammengefasst (nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselte Einzelheiten siehe
Tabelle 1 im Anhang, der auch ausführliche Angaben zu den Fristen umfasst,
die für die zwölf der EU 2004 bzw. 2007 beigetretenen Mitgliedstaaten
abgelaufen sind). 2.1. Kanalisationen Die meisten EU-Mitgliedstaaten können hinsichtlich der
Abwassersammlung sehr hohe Werte vorweisen; im Durchschnitt beträgt die
Einhaltungsquote 94 % (gegenüber zuvor 92 %). In rund 15 Mitgliedstaaten
liegt die Quote sogar bei 100 %. Alle Mitgliedstaaten haben entweder das zuvor
erreichte Niveau gehalten oder haben sich gegenüber früheren Werten verbessert.
Es gibt jedoch immer noch Länder, die keine Kanalisation haben oder nur einen
Teil der Abwässer sammeln. Bei fünf Mitgliedstaaten lagen die Einhaltungsquoten
im Zeitraum 2009/2010 unter 30 % (BG, CY, EE, LV, SI). 2.2. Zweitbehandlung Im Zeitraum 2009/2010 wurden insgesamt 82 % der Abwässer in
der EU einer Zweitbehandlung zugeführt, die den Anforderungen der Abwasserrichtlinie
entspricht; dies sind gegenüber dem Wert im vorangegangenen Bericht vier
Prozentpunkte mehr. Vier Mitgliedstaaten erreichten eine Einhaltungsquote von 100 %,
weitere sechs kamen auf 97 % und mehr. Bei der Betrachtung dieses Aspekts liegen
jedoch die neuen (12) Mitgliedstaaten mit nur 39 % der Abwässer, die einer
geeigneten Zweitbehandlung zugeführt wurden, deutlich zurück. Nur CZ, HU, LT und
SK erzielten Ergebnisse zwischen 80 und 100 %. 2.3. Weitergehende
Behandlung Diese Form der Abwasserbehandlung, auch Drittbehandlung
genannt, wird erforderlichenfalls in Ergänzung zur Zweitbehandlung angewandt
und soll in erster Linie Nährstoffe beseitigen, um Eutrophierung zu bekämpfen
oder bakteriologische Verschmutzung zu mindern, die die Gesundheit von Menschen
beeinträchtigen könnte (z. B. in Trinkwassergebieten oder Badegewässern).[16] Die Einhaltungsquote betrug
insgesamt 77 %. In den neuen (12) Mitgliedstaaten waren aber, was die Anwendung
der Drittbehandlung anbelangt, mit lediglich 14 % der
Abwässer, die entsprechend behandelt wurden, besondere Verzögerungen
festzustellen. Positiv zu vermerken ist, dass vier Länder eine 100-prozentige
Einhaltung erzielten. Abbildung 1:
Einhaltungswerte für die EU der 27, für die alten (15) und neuen (12)
Mitgliedstaaten in Bezug auf Artikel 3 der Abwasserrichtlinie
(Kanalisation), grüner Balken, in Bezug auf Artikel 4 (Zweitbehandlung),
rosa, und auf Artikel 5 (Drittbehandlung), blau. Durchschnittswerte sind
nach Größe der Mitgliedstaaten gewichtet. Die Ergebnisse für die EU der 27, für die alten und die
neuen Mitgliedstaaten sind in Abbildung 1 dargestellt.[17] Die Werte für die alten Mitgliedstaaten sind in der Regel
hoch und im Falle Deutschlands, der Niederlande und Österreichs z. B. sogar
sehr hoch. Die Ergebnisse der neuen Mitgliedstaaten sind recht niedrig, insbesondere
bei der weitergehenden Behandlung. Auch die Werte für die EU der 27 sind hoch und denen für
die alten Mitgliedstaaten recht ähnlich (wenn auch geringfügig niedriger); dies
hat folgende Gründe: a) die relativ höhere Relevanz von Daten über die Sammlung
und Behandlung in den alten Mitgliedstaaten. Für diese 15 Mitgliedstaaten
gelten keine Übergangsfristen mehr, was dazu führt, dass die Abwassermenge groß
ist, für die die Anforderungen der Abwasserrichtlinie eingehalten werden müssen,
und auch die zugehörigen Werte für die Einhaltung der Anforderungen sind hoch. b) die geringere Relevanz von Daten über die Sammlung und
Behandlung in den neuen Mitgliedstaaten, in denen die Ergebnisse für die
Einhaltung der Anforderungen nur für einen Teil der Städte vorliegen,
d. h. der Städte, für die im Zeitraum 2009/2010 die Anforderungen eingehalten
werden mussten. Abbildung 2: Ergebnisse für
die Einhaltung nach Mitgliedstaten in Bezug auf Artikel 3 der
Abwasserrichtlinie (Kanalisation), grüner Balken, in Bezug auf Artikel 4
(Zweitbehandlung), rosa, und auf Artikel 5 (Drittbehandlung), blau. Die
Länder sind zu Gruppen zusammengefasst und angefangen bei den Ländern mit dem
niedrigsten Einhaltungsniveau in Bezug auf Artikel 5 in aufsteigender
Reihenfolge bis zu den Ländern mit dem höchsten Niveau dargestellt. Bei der
Slowakei (Artikel 5) und Rumänien (Artikel 3, 4 und 5) erfolgte die
Einordnung nach dem Kriterium, ob Anlagen vorhanden sind, und nicht nach der
Einhaltung, da die Übergangsfristen für diese Artikel im Berichtsjahr noch
andauerten (Daten zur Einhaltung wurden nicht erfragt; die Mitgliedstaaten
lieferten jedoch Angaben über das kanalisierte und behandelte Abwasser). Im
Falle Zyperns und Lettlands lag die Einhaltung bei 0 %, da die Kanalisationen
und Kläranlagen im Berichtsjahr (2009) noch nicht vollständig betriebsbereit
waren; seither wurden jedoch deutliche Fortschritte erzielt, und die jüngsten
Einhaltungsquoten sind sehr viel höher. Die einzelstaatlichen Ergebnisse in Abbildung 2
beziehen sich auf die Daten und den Zustand des Jahres 2009 bzw. spätestens 2010.
Den Dienststellen der Kommission ist bewusst, dass seither in vielen
Mitgliedstaaten, insbesondere in den Ländern mit niedrigen Einhaltungsquoten,
deutliche Fortschritte erzielt wurden und die tatsächlichen Quoten oft (erheblich)
höher sind (insbesondere im Falle Zyperns und Lettlands). 2.4. Große
Städte/große Einleiter In diesem Bericht sind 585 große Städte berücksichtigt, von denen
jede die auf eine Bevölkerung von 150 000 Einwohnern entfallenden
Abwässer (oder mehr) produziert. Die allein von diesen großen Städten
ausgehende Schadstoffbelastung macht 45 % der Gesamtbelastung des
kanalisierten Abwassers aus. Die Schadstofffracht von rund 91 % dieser 585 Städte
wird einer Drittbehandlung (beste verfügbare Techniken) zugeführt. Dies ist
eine Verbesserung im Vergleich zum vorangegangenen Bericht, der bei diesem Wert
nur 77 % auswies. Der Grad der Einhaltung der Anforderungen weist jedoch innerhalb
der Gruppe der großen Städte/großen Einleiter große Unterschiede auf. Als Beispiel kann angeführt werden, dass 2010 nur elf der 27 Hauptstädte[18] der EU-Mitgliedstaaten für
sich die „vollständige Einhaltung“ auch der höchsten Anforderungen an die
Abwasserbehandlung, falls zutreffend, in Anspruch nehmen können. (Nähere
Einzelheiten zu den Hauptstädten in der EU siehe Tabelle 2 und Anmerkungen
im Anhang). 2.5. Empfindliche
Gebiete Der als empfindliches Gebiet ausgewiesene bzw. geltende
Anteil des Hoheitsgebiets der EU hat gegenüber dem vorangegangenen Bericht
zugenommen und machte 2010 rund 75 % der Gesamtfläche aus. Die
bedeutendsten Zunahmen entfallen auf Frankreich und Griechenland. Einzelheiten
zu empfindlichen Gebieten in EU-Mitgliedstaaten können der Kartenanzeige auf
der Website WISE entnommen werden.[19] 3. Trends
bei der Einhaltung der Anforderungen Bei einer Bewertung aller Mitgliedstaaten hinsichtlich der
Fortschritte, die auf dem Weg zur vollständigen Einhaltung der Anforderungen
gemacht wurden, ist zu unterscheiden zwischen den alten Mitgliedstaaten und den
Mitgliedstaaten, die der EU 2004 bzw. 2007 beigetreten sind. Die Voraussetzungen
für die Einhaltung waren oft Änderungen unterworfen, die hauptsächlich mit der
Erweiterung der Union und dem Ablauf der in der Abwasserrichtlinie vorgesehenen
gestaffelten Übergangsfristen zusammenhingen. Zum 31. Dezember 2005 waren
für die alten Mitgliedstaaten alle Fristen abgelaufen; für die neuen
Mitgliedstaten hingegen gelten noch Fristen, von denen die letzte endgültig 2018
enden wird. Bis 2004 liegen nur Daten für die alten Mitgliedstaaten vor. Die
Messung der Fortschritte in allen 27 Mitgliedstaaten ist daher erst seit
dem fünften Bericht (2005/2006) möglich. Die Betrachtung aller in den
vorangegangenen Kommissionsberichten enthaltenen Daten lässt einen Anstieg der
Einhaltungsquote erkennen. Mit einer Ausnahme: Der Rückgang der Quote zwischen
dem fünften und dem sechsten Bericht ist darauf zurückzuführen, dass mehrere
Mitgliedstaaten mit den schlechteren Durchführungsergebnissen nicht die für den
fünften Bericht (2005/2006) benötigten Angaben übermittelt hatten. Trotzdem ist
es als positiv zu bewerten, dass der Trend zwischen dem sechsten Bericht (2007/20008)
und dem siebten Bericht (2009/2010) ansteigt, zu dem Zeitpunkt also, als die
neuen Mitgliedstaaten erstmals zur Einhaltung/zur Beachtung von Fristen
verpflichtet waren, was aber keine Absenkung der insgesamt positiven Ergebnisse
brachte. Abbildung 3: Entwicklung
der Einhaltungsquote im Verlauf der Jahre. Diese Abbildung zeigt anhand der verschiedenen
Durchführungsberichte (ab dem zweiten Bericht) für die jeweils erfassten
Zeiträume (1998 bis 2009/2010), wie sich die Einhaltung in Bezug auf
Kanalisation, biologische Behandlung oder Zweitbehandlung und
weitergehende Behandlung entwickelt hat. Nicht alle Ergebnisse waren in allen
Berichten enthalten; fehlende Daten können in der Abbildung nicht dargestellt
werden, was sich in einer Unterbrechung der „Trendkurve“ niederschlägt. 4. Bisherige
und künftige Verringerung der Verschmutzung Die Kommission hat auch geprüft, wie weit die Verschmutzung durch die
Anwendung der Abwasserrichtlinie zurückgegangen ist und welche weiteren Minderungen
in den kommenden Jahren unter den Bedingungen einer umfassenden Einhaltung der
Anforderungen zu erwarten sind. Dies geschah im Rahmen des Projekts FATE[20] (zur Bewertung von Verbleib
und Auswirkungen von Schadstoffen in terrestrischen und aquatischen Ökosystemen). 2011/2012 veröffentlichte die Gemeinsame
Forschungsstelle der Kommission (Abkürzung „JRC“ der englischen Bezeichnung
„Joint Research Centre“) zwei Berichte[21],
in denen sie untersuchte, wie sich die Schadstoffbelastungen und die
Verringerung von Schadstoffen als Folge der Durchführung mehrerer politischer
Strategien der EU (wie der Wasserrahmenrichtlinie, Nitratrichtlinie und
Abwasserrichtlinie) in der Vergangenheit (1985 bis 2005) entwickelt hatten und
welche Belastungen und Verringerungen (bis 2020 im Vergleich zum Bezugsjahr 2005)
zu erwarten sind. Hinsichtlich der bisherigen Reduzierung des
Nährstoffeintrags konnten die punktuellen Nährstoffemissionen dank der
Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser erfolgreich
zurückgeführt und so die Einträge in Oberflächengewässer in Europa reduziert
werden. Dies wird in einem der genannten Berichte der JRC mit dem Titel „Long
term nutrient loads entering the European Seas“ (Langfristige
Nährstoffbelastung der europäischen Meere) beschrieben. Dieser Bericht enthält
einen Vergleich der Schätzungen der Nährstoffbelastungen für das Jahr 2005 mit
denen für 1991 für das Gebiet des europäischen Festlands, der zeigt, dass der
Stickstoffaustrag um 9 % zurückgegangen war, während die Gesamtbelastung
durch Phosphor um rund 15 % abgenommen hatte, hauptsächlich infolge eines
Rückgangs der Emissionen aus punktuellen Quellen. Diesem Bericht zufolge war
auch der in der Nord- und Ostsee festzustellende Rückgang im Wesentlichen der
Verringerung punktueller Emissionen infolge der Einführung einer weitergehenden
Abwasserbehandlung zu danken. Im Hinblick auf künftige Trends auf der Grundlage des Szenarios mit
unveränderten Rahmenbedingungen (Annahme, dass keine Maßnahmen zur
Nährstoffreduzierung ergriffen wurden) lautete eine der zentralen Schlussfolgerungen
dieses Berichts, dass in diesem Fall bis 2020 mit einer Zunahme des Nährstoffeintrags
aus landgestützten Quellen zu rechnen ist. Unter der Annahme der vollständigen
Anwendung der Abwasserrichtlinie hingegen würde eine deutliche Reduzierung der
Emissionen aus punktuellen Quellen erreicht. In einigen Teilen Europas könnte
die umfassende Durchführung der Abwasserrichtlinie aber auch (zunächst) zu
einem Anstieg der punktuellen Emissionen nicht kanalisierter Abwässer führen,
insbesondere im unteren Donaubecken. Grund hierfür ist, dass für kleine
Siedlungen ohne Entwässerungssysteme eine besser organisierte Sammlung und
Entsorgung der Abwässer eingerichtet würde, so dass sich neue, bislang noch
nicht vorhandene punktuelle Quellen ergeben würden. Trotz einer möglichen
Beeinträchtigung der Wirksamkeit der Minderung des Nährstoffeintrags in das
Schwarze Meer würden sich dennoch Umweltverbesserungen ergeben, z. B. in
Form einer weniger starken Verunreinigung des Grundwassers, die im Rahmen der
Studie nicht untersucht wurde. Zur Vorbereitung dieses Durchführungsberichts
wurden speziell die Schadstoffbelastungen berechnet, die von dem Teil städtischer
Abwässer verursacht werden, bei dem die Anforderungen nicht erfüllt sind
[Schätzung, wie weit der bisher erreichte Zustand noch vom Zustand der
vollständigen Einhaltung der Anforderungen entfernt ist (Grad der Einhaltung)].
Bei dieser Berechnung blieben die Städte unberücksichtigt, für die noch keine
Einhaltungspflichten gelten (d. h. Städte, für die die in den
Beitrittsverträgen vereinbarten Übergangsfristen 2009 bzw. 2010, dem letzten
Jahr, für das die Mitgliedstaaten Daten übermittelt haben, noch nicht
abgelaufen waren). Diesen Schätzungen zufolge machten die jährlichen
Gesamtbelastungen aus kommunalem Abwasser, das nicht den Anforderungen der
Abwasserrichtlinie entsprach, bei Stickstoff rund 603 kt/Jahr[22], bei Phosphor 78 kt/Jahr und bei der Gesamtfracht an organischen
Schadstoffen[23]
3 900 kt/Jahr aus. Ein Vergleich dieser Zahlen mit den im Bericht
der JRC „Long term nutrient loads entering the European Seas“ angegebenen
Schätzwerten für die jährliche Gesamtbelastung durch den Eintrag von
Nährstoffen (Stickstoff und Phosphor) in die europäischen Meere ergab, dass der
Stickstoff aus dem Teil der Abwässer, bei dem die Anforderungen der
Abwasserrichtlinie nicht eingehalten wurden, 15 % des gesamten Stickstoffeintrags
in die Meere entsprach. Für Phosphor ergibt sich mit 35 % der Gesamtmenge
Phosphor sogar ein noch höherer Anteil. Diese Prozentsätze unterstreichen, wie
wichtig die vollständige Anwendung der Abwasserrichtlinie in der gesamten EU
ist. Die JRC kommt in dem genannten Bericht
generell zu dem Schluss, dass die „Verringerung punktueller
Nährstoffemissionen die wirksamste Option für eine Reduzierung des
Nährstoffaustrags in die europäischen Meere darstellt. Ihre Machbarkeit ist
jedoch eher gering, und eine weitere Minderung von Nährstoffemissionen aus
punktuellen Quellen wird mit beträchtlichen Kosten verbunden sein“. 5. Verbesserung
durch Kofinanzierung Für die Unterstützung der Durchführung der
Abwasserrichtlinie stehen EU-Mittel bereit, insbesondere aus dem Kohäsionsfonds
und dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), die von Regionen
mit Entwicklungsrückstand oder mit strukturellen Problemen für Projekte zur
nachhaltigen Entwicklung in Anspruch genommen werden können. In mehreren Programmplanungszeiträumen
haben diese Fördermittel den Mitgliedstaaten und Regionen in erheblichem Umfang
bei Investitionen in die für die Abwasserbehandlung benötigte Infrastruktur
geholfen. Im laufenden Programmplanungszeitraum 2007-2013 sind für die finanzielle
Förderung von Investitionen in abwasserbezogene Arbeiten und
Infrastrukturmaßnahmen in 21 Mitgliedstaaten rund 14,3 Mrd. EUR
vorgesehen. Überwiegend, aber nicht ausschließlich die „neuen“ Mitgliedstaaten
haben die größten Anteile ihrer Fördermittel für die Abwasserbehandlung
eingesetzt. Im Berichtszeitraum 2009/2010 beliefen sich die kumulativen
Mittelzuweisungen in der Kategorie „Abwasser“ auf insgesamt 3,5 Mio. EUR
(2009) bzw. 9,7 Mio. EUR (2010). Die Mitgliedstaaten mit den höchsten
kumulativen Mittelzuweisungen waren Polen (3,3 Mrd. EUR), Rumänien (1,2 Mrd. EUR)
und Ungarn (0,6 Mrd. EUR). Trotz der beträchtlichen Unterstützung durch
EU-Fördermittel machte der „Fitnesscheck zur EU-Süßwasserpolitik“ deutlich,
dass die meisten für die Erfüllung der Anforderungen der EU-Wasserpolitik
benötigten Mittel in den Mitgliedstaaten aufgebracht werden müssen. Einer
Untersuchung[24]
von 22 Mitgliedstaaten zufolge klafft im Hinblick auf die Gewährleistung
der künftigen Einhaltung der Anforderungen der Abwasserrichtlinie in diesen
Mitgliedstaaten immer noch eine große Finanzierungslücke. Hauptgrund für diese Finanzierungslücke ist
die Tatsache, dass die meisten Mitgliedstaaten bei der Kostendeckung durch
Wasserverbraucher und der in der Wasserrahmenrichtlinie vorgesehenen Umsetzung
des Verursacherprinzips langsam und ungenügend vorangekommen sind. Zur
Förderung dieser Wasserpreispolitiken hat die Kommission eine Reihe von Ex-ante-Bedingungen
vorgeschlagen, unter anderem die Anforderungen der WRRL zur Wasserpreisbildung,
die die Mitgliedstaaten im Rahmen der künftigen EU-Kohäsionspolitik (2014-2020)
für die Finanzierung von Projekten im Wassersektor erfüllen müssen. 6. Bisherige
Einhaltungsverfahren Die Kommission hat sich durch einen ständigen Dialog und,
wenn nötig, auch durch die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren, die zum
Teil ins Jahr 1997 zurückreichen, bemüht, die Einhaltung der Anforderungen zu
gewährleisten. Gegenwärtig sind noch rund 20 horizontal zusammengefasste Fälle[25] gegen zehn der alten EU-Mitgliedstaaten anhängig. Die jüngste Bewertung der politischen Strategien im Rahmen
des „Fitnesschecks zur EU-Süßwasserpolitik“[26] ergab,
dass die Vertragsverletzungsverfahren eine beschleunigte Durchführung bewirkt
und somit die Wirksamkeit der Durchführung der Abwasserrichtlinie positiv
beeinflusst haben. Obwohl Durchsetzungsmaßnahmen auf der Ebene der EU relativ
langsam und zeitaufwändig sind, wurden die meisten Fälle im Vorverfahren
beigelegt. Als erfolgreiche Beispiele können Frankreich (Verfahren,
die 682 Städte betrafen, die die Anforderungen 1998 und 2000 nicht
erfüllten) und Belgien (Einleitung eines Verfahrens im Jahr 1998, weil
ursprünglich 175 Städte die Anforderungen nicht erfüllten) angeführt
werden. In beiden Fällen halten nunmehr praktisch alle betroffenen Städte die
Anforderungen ein. Auch in Italien verstießen 1998, als ein entsprechendes
Verfahren eingeleitet wurde, 475 Städte gegen die Anforderungen; nach dem
Urteil des Gerichts sind es mittlerweile nur noch 110 Städte. Außer diesen
drei Ländern haben seit dem letzten Bericht Spanien und Griechenland von den
Mitgliedstaaten, gegen die Vertragsverletzungsverfahren anhängig sind,
insbesondere in Bezug auf die Pflichten zur Abwasserbehandlung die größten
Fortschritte erzielt. 7. Das „neue Konzept“ zur Förderung der Einhaltung Trotz der ermutigenden Anzeichen für Fortschritte besteht
immer noch ein erheblicher Handlungsbedarf vor allem in den Mitgliedstaaten,
die der EU 2004 und später beigetreten sind. Es kristallisiert sich nunmehr
heraus, dass sich die Durchführung in diesen „neuen“ Mitgliedstaaten ohne
verstärkte Anstrengungen auf der Ebene der EU, auf nationaler, regionaler und
lokaler Ebene genauso lange oder sogar noch länger als bei den alten (15)
Mitgliedstaaten hinziehen wird. Die Aussichten, die erforderlichen Fortschritte
allein über Vertragsverletzungsverfahren zu erreichen, sind nicht ermutigend.
In Anbetracht der derzeitigen Krise und der zunehmenden Haushaltszwänge in den
Mitgliedstaaten hat die Kommission die Abwasserrichtlinie für eine mögliche
Pilotinitiative zur Anwendung des „neuen Konzepts“ zur Förderung der Einhaltung
der Anforderungen und der Durchführung ausgewählt. Dieses „neue Konzept“ ist im Vorschlag für das 7. Umweltaktionsprogramm
(UAP) und in der Mitteilung „Ein Blueprint für den Schutz der europäischen
Wasserressourcen“ beschrieben. Als viertes prioritäres Ziel des 7. UAP
werden unter dem Titel „Maximierung der Vorteile aus dem Umweltrecht der EU“
spezifische Maßnahmen[27] vorgeschlagen, insbesondere: ·
Errichtung von Systemen auf nationaler Ebene zur
Verbreitung von Informationen darüber, wie das Umweltrecht der EU angewendet
wird, kombiniert mit einer EU-weiten Übersicht über die Leistung der einzelnen
Mitgliedstaaten (ein so genanntes „Strukturiertes Anwendungs- und Informationskonzept“); ·
Abschluss von partnerschaftlichen
Durchführungsvereinbarungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission. Im Wasser-Blueprint wurde das Ziel der „Verbesserung der Einhaltung
der Vorschriften für die Abwasserbehandlung durch langfristige Investitionsplanung
(einschließlich EU-Fonds und EIB-Darlehen)“ bis 2018 gesteckt. Konkret wird in
dieser Mitteilung angekündigt, dass die Kommission mit den Mitgliedstaaten an
der Erstellung von Durchführungsplänen, die als partnerschaftliche
Durchführungsvereinbarungen ausgestaltet sein können, bis 2014 zusammenarbeiten
wird. Die Dienststellen der Kommission haben im Dezember 2012
einen Workshop[28]
zur Einleitung entsprechender Maßnahmen ausgerichtet und werden in regelmäßigen
Abständen über den Stand der Dinge berichten. 8. Schlussfolgerungen und Ausblick Fast 20 Jahre nach der Verabschiedung der Richtlinie
über die Behandlung von kommunalem Abwasser waren 2010 deutliche Fortschritte
auf dem Weg zur vollständigen Durchführung zu verzeichnen. Für die alten EU-Mitgliedstaaten
beträgt die durchschnittliche Einhaltungsquote bei der Zweitbehandlung 88 %
und bei der Kanalisation und der weitergehenden Behandlung sogar 97 %
bzw. 90 %. An der Spitze liegen die Länder Österreich, Deutschland
und die Niederlande, die die Abwasserrichtlinie weitgehend durchgeführt haben,
sowie einige andere Länder, die nicht weit davon entfernt sind. In diesen
Mitgliedstaaten wird es künftig vorrangig darauf ankommen, die bestehende
Infrastruktur in Stand zu halten und zu erneuern. Ferner wurden seit 2010 in
den alten Mitgliedstaaten, die mit der Einhaltung der Anforderungen im
Rückstand waren, auch infolge der von der Kommission angestrengten
Vertragsverletzungsverfahren weitere Investitionen getätigt. Bei anhaltenden
Anstrengungen in den kommenden Jahren kann die Abwasserrichtlinie in diesen 15
Mitgliedstaaten bis 2015 oder 2016 (nahezu) vollständig umgesetzt sein. Damit
wäre das Ziel zehn Jahre nach Ablauf der letzten in der ursprünglichen
Abwasserrichtlinie festgesetzten Frist erreicht. In den Mitgliedstaaten, die der EU 2004 und später
beigetreten sind, stellt sich das Bild anders dar. Diese Länder weisen eine
durchschnittliche Einhaltungsquote von 72 % bei den Kanalisationen und von
39 % bzw. 14 % bei der Zweit- bzw. Drittbehandlung auf und sind damit
immer noch weit von der Zielvorgabe entfernt. Ohne eine Verstärkung der
Anstrengungen auf allen Ebenen ist davon auszugehen, dass die Durchführung
ähnlich lange wie bei den alten Mitgliedstaaten oder noch länger auf sich
warten lassen wird, so dass die letzten die Abwasserrichtlinie erst 2028
durchgeführt haben würden. Ein weiteres Problemfeld ist die mangelhafte Einhaltung der
Anforderungen in vielen „großen Städten“. Nur elf der 27 Hauptstädte in
der EU verfügen beispielsweise über Kanalisationen und Kläranlagen, die den vor
über 20 Jahren festgesetzten technischen Standards entsprechen. Dies
bringt in Anbetracht der von diesen großen Einleitern verursachten hohen Schadstofffracht
immer noch eine erhebliche Umweltverschmutzung mit sich. Der vorliegende siebte Durchführungsbericht beinhaltet erstmals
eine ausführliche Bewertung der Einhaltung der Anforderungen für 27 Mitgliedstaaten.
Die innerhalb von WISE eingerichtete Berichtsinfrastruktur funktioniert gut.
Das Verfahren wurde verbessert, und die Zeiten für Datenverarbeitung und
Bewertung sind spürbar verkürzt worden. Dennoch ist in einigen Mitgliedstaaten
noch eine weitere Verbesserung der Überwachungs- und Berichtsverfahren möglich.
Dies erklärt zum Teil die niedrigen Durchführungsquoten bzw. die
Unstimmigkeiten zwischen Daten im Verlauf verschiedener Berichtsrunden. Im Vorschlag für das 7. Umweltaktionsprogramm und im
Blueprint für den Schutz der europäischen Wasserressourcen wird die Bedeutung
der Sammlung und Behandlung von kommunalem Abwasser betont. Die Kommission
kündigte in diesen jüngsten politischen Initiativen an, ihre Unterstützung der
Mitgliedstaaten bei ihren Durchführungsbemühungen weiter zu intensivieren und
zu diesem Zweck ein „neues Konzept“ mit dem Ziel zu fördern, die Einhaltung der
Anforderungen zu gewährleisten. Im Dezember 2012 begannen die Dienststellen der
Kommission mit ersten Aktivitäten auf der Grundlage des „neuen Konzepts“, um
die Mitgliedstaaten zu ermutigen, die Durchführungspläne bis spätestens 2014 zu
erstellen oder zu überarbeiten. [1] Richtlinie 91/271/EWG,
ABl. L 135 vom 30.5.1991. [2] Näheres zu Anwendungsbereich,
Zielen und Bestimmungen der Abwasserrichtlinie siehe: http://ec.europa.eu/environment/water/water-urbanwaste/index_en.html. [3] Richtlinie 2000/60/EG,
ABl. L 327 vom 22.12.2000. [4] Richtlinie 2008/56/EG,
ABl. L 164 vom 25.6.2008. [5] „Eutrophierung“ bedeutet
„Anreicherung des Wassers mit Nährstoffen, insbesondere mit Stickstoff-
und/oder Phosphorverbindungen, die zu einem vermehrten Wachstum von Algen und
höheren Formen des pflanzlichen Lebens und damit zu einer unerwünschten
Beeinträchtigung des biologischen Gleichgewichts und der Qualität des
betroffenen Gewässers führt.“ [6] Nähere Informationen siehe: http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/implrep2007/index_en.htm#third. [7] Nähere Informationen siehe: EEA
(2010): The European Environment – State and Outlook 2010 – Freshwater Quality
(Europäische Umweltagentur, 2010, Die Umwelt in Europa: Zustand und Ausblick 2010,
Qualität des Süßwassers). [8] Nähere Informationen siehe: EEA
(2012): European Waters - Assessment of status and pressures (Europäische
Umweltagentur, 2012, Die Gewässer in Europa: Bewertung des Zustands und der
Belastungen). [9] COM(2012) 710
final. Näheres
siehe: http://ec.europa.eu/environment/newprg/pdf/7EAP_Proposal/en.pdf. [10] COM(2012) 673
final. Näheres siehe: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0673:FIN:DE:PDF. [11] SWD(2013)
298. [12] 7th Technical assessment of
information on the implementation of Council Directive 91/271/EEC of 21 May 1991
concerning Urban Waste Water Treatment as amended by Commission Directive 98/15/EC
of 27 February 1998 (Siebte technische Bewertung der Informationen über die
Durchführung der Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991
über die Behandlung von kommunalem Abwasser, geändert durch die
Richtlinie 98/15/EG der Kommission vom 27. Februar 1998), Stand: 31. Dezember
2009 bzw. 31. Dezember 2010, Verfasser: Umweltbundesamt GmbH (Österreich)
in der Funktion als Berater der Kommission. [13] Näheres
siehe: http://rod.eionet.europa.eu/obligations/613. [14] http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/waterbase-uwwtd-urban-waste-water-treatment-directive-3 [15] Der Begriff „Einwohnerwert“ (EW)
wird in der Abwasserrichtlinie definiert und entspricht danach der organischen
Belastung, die hauptsächlich von den Einwohnern einer Stadt verursacht wird,
sowie aus anderen Quellen stammt, unter anderem von der nicht ortsansässigen
Bevölkerung (Touristen) und der Agrar- und Ernährungsindustrie. [16] Technologien der Drittbehandlung
(z. B. Ozonbehandlung, Chlorung, UV-Bestrahlung, Membrantechniken,
Sandfilter) werden in der allgemeinen Diskussion zudem als eine der
aussichtsreichsten Optionen für die Reduzierung von Mikroschadstoffen (neueren
Schadstoffen, einschließlich Arzneimitteln und Körperpflegeartikeln, sonstigen
Industriechemikalien), die in die aquatische Umwelt gelangen, gesehen. [17] Tabelle 1
(siehe Anhang) zeigt Ergebnisse aufgeschlüsselt nach den einzelnen
Mitgliedstaaten und nach der EU der 27, den alten (15) und neuen (12)
Mitgliedstaaten und klassifiziert nach Einhaltungsbereichen. [18] Amsterdam,
Athen, Berlin, Bratislava, Kopenhagen,
Helsinki, Madrid, Paris, Stockholm, Wien und Vilnius. [19] http://www.eea.europa.eu/themes/water/interactive/soe-wfd/urban-waste-water-treatment-directive-viewer [20] http://fate.jrc.ec.europa.eu/rational/home [21] http://bookshop.europa.eu/en/scenario-analysis-of-pollutants-loads-to-european-regional-seas-for-the-year-2020-pbLBNA25159/ und http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/111111111/15938/1/lbna24726enc.pdf. [22] Kilotonnen/Jahr. [23] Auf der
Grundlage des chemischen Sauerstoffbedarfs (CSB). [24] COWI 2010: Compliance Costs of the Urban Wastewater
Treatment Directive. Final report (COWI, 2010, Kosten der Einhaltung der
Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser, Schlussbericht) http://ec.europa.eu/environment/water/water-urbanwaste/info/pdf/Cost%20of%20UWWTD-Final%20report_2010.pdf. [25] En Verzeichnis der (bisherigen)
wichtigsten Vertragsverletzungsverfahren und der Urteile seit 2009/2010
befindet sich im Anhang zum Bericht (Tabelle 3 bzw. 4). [26] SWD(2012) 393. [27] Anhang VI (S. 102 ff)
der Folgenabschätzung [SWD(2012) 397 final] mit näheren Einzelheiten zu
Pilotmaßnahmen im Bereich des kommunalen Abwassers. [28] https://circabc.europa.eu/w/browse/340cea09-390f-4c11-8e99-712c519c21e4