BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Barcelona-Ziele Ausbau der Betreuungseinrichtungen für Kleinkinder in Europa mit dem Ziel eines nachhaltigen und integrativen Wachstums /* COM/2013/0322 final */
INHALTSVERZEICHNIS 1........... Einleitung........................................................................................................................ 2 2........... Die Verwirklichung der
Barcelona-Ziele - Ein Erfordernis................................................ 3 3........... Aktuelle Lage................................................................................................................. 4 4........... Weiterhin uneinheitliche Qualität
in Europa..................................................................... 12 5........... Die Verwirklichung der
Barcelona-Ziele – Ein im Rahmen der Strategie Europa 2020 bekräftigtes Engagement.................................................................................................................................... 15 1. Einleitung Die Bereitstellung erschwinglicher und qualitativ hochwertiger
Betreuungseinrichtungen für Kinder zwischen 0 Jahren und dem
Schulpflichtalter[1]
gehört zu den vorrangigen Zielen der Europäischen Union. Dies umfasst neben Kinderkrippen und sonstigen Kindertagesstätten auch die
familiäre Kinderbetreuung, die Betreuung durch zugelassene
Tagesmütter, die vorschulische oder vergleichbare Erziehung und Bildung, die Pflichtschulerziehung
und -bildung sowie die Hortbetreuung. Auf seiner Tagung in Barcelona im Jahr
2002 legte der Europäische Rat folgende Ziele für diesen Bereich fest: „ (…) Die Mitgliedstaaten sollten
Hemmnisse beseitigen, die Frauen von einer Beteiligung am Erwerbsleben
abhalten, und bestrebt sein, nach Maßgabe der Nachfrage nach Kinderbetreuungseinrichtungen
und im Einklang mit den einzelstaatlichen Vorgaben für das Versorgungsangebot
bis 2010 für mindestens 90 % der Kinder zwischen drei Jahren und dem
Schulpflichtalter und für mindestens 33 % der Kinder unter drei Jahren
Betreuungsplätze zur Verfügung zu stellen[2].“ Später wurden die „Barcelona-Ziele“ in den Mittelpunkt der Lissabonner
Strategie und der darauffolgenden Strategie Europa 2020 gestellt[3], denn die Fähigkeit der
Mitgliedstaaten, die Erwerbsquoten spürbar und anhaltend zu erhöhen, hängt
unter anderem von den Möglichkeiten ab, die Männer und Frauen haben, Berufs-
und Privatleben miteinander in Einklang zu bringen. Vor diesem Hintergrund ist
die Bereitstellung hochwertiger Kinderbetreuungseinrichtungen besonders
wichtig, da diese zusammen mit flexiblen Formen der Arbeitsorganisation und angemessenen
Systemen für die Inanspruchnahme von Urlaub aus familiären Gründen die
Grundlage für die auf europäischer Ebene geförderte Vereinbarkeit von Familie
und Beruf bilden. Gleichzeitig stellen sie eine grundlegende Investition in die
Entwicklung der Kinder und in die Bekämpfung des Schulabbruchs und des Kreislaufs der Benachteiligung dar[4]. Ungeachtet erster Erfolge seit 2002 und trotz der Verpflichtungen, die
die Mitgliedstaaten in zwei aufeinanderfolgenden Europäischen Pakten für die
Gleichstellung der Geschlechter[5]
eingegangen sind, waren die für das Kinderbetreuungsangebot gesetzten Ziele
im Jahr 2010 in der EU noch immer nicht erreicht, und die Lage scheint sich
2011 in einigen Mitgliedstaaten sogar noch verschlechtert zu haben. Die Debatte über diese Herausforderung und deren Gründe muss daher
offenkundig wieder in Gang gesetzt werden, und es müssen gleichzeitig Lösungen
und politische Leitlinien zum Erreichen dieser Ziele vorgeschlagen werden. Das
dritte Europäische Semester bietet eine politische Gelegenheit, noch einmal
nachdrücklich auf die Bedeutung von Kinderbetreuungseinrichtungen und deren
Beitrag zu den Zielen der Europäischen Union hinzuweisen. Vor diesem Hintergrund und gemäß der Ankündigung in der Strategie für
die Gleichstellung von Frauen und Männern 2010-2015[6] gibt der vorliegende Bericht
einen Überblick über den Stand der Umsetzung der Barcelona-Ziele in den
Mitgliedstaaten und untersucht die Hemmnisse und Herausforderungen, vor denen
die Mitgliedstaaten im Bereich des Ausbaus von Kinderbetreuungseinrichtungen
stehen. Im Bericht wird sowohl die Notwendigkeit unterstrichen, diese Ziele noch
einmal zu bekräftigen, als auch an die Verpflichtung erinnert, die die
Europäische Kommission zur Unterstützung der Mitgliedstaaten eingegangen ist. Der Bericht stellt zusammen mit den jüngsten und ergänzenden
Initiativen der Kommission, wie dem Vorschlag für eine Richtlinie zur
Gewährleistung einer ausgewogeneren Vertretung von Frauen und Männern in Führungsgremien[7] einen realen Beitrag der
Kommission zum Erreichen der Ziele der Strategie Europa 2020 und zur Förderung
der Gleichstellung von Frauen und Männern dar. 2. Die Verwirklichung
der Barcelona-Ziele - Ein Erfordernis … für die Umsetzung der Ziele der Strategie
Europa 2020 Das Ziel einer Beschäftigungsquote von 75 % bis zum Jahr 2020 ist ohne einen Beitrag der Frauen nicht umsetzbar[8]. Zur Förderung der
Beschäftigung von Frauen sind Vereinbarkeitsmaßnahmen daher unerlässlich. Die Verfügbarkeit von Kinderbetreuungseinrichtungen
erweist sich als der wichtigste Faktor für die Beteiligung von Frauen am
Erwerbsleben, während die Erhöhung der öffentlichen
Ausgaben für diese Einrichtungen zu einem Anstieg der Vollzeitbeschäftigung von
Frauen führt[9]. Die Verbesserung des Zugangs von Frauen zum
Arbeitsmarkt ist gleichbedeutend mit der Verbesserung und Diversifizierung des
Fachkräfteangebots und bietet den Unternehmen die Möglichkeit, sich personell
möglichst gut auszustatten und ihre Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen,
während gleichzeitig dafür gesorgt wird, dass sich staatliche Investitionen in
die Bildung auszahlen. Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben im
Allgemeinen und das Angebot an Kinderbetreuungseinrichtungen im Besonderen
verhelfen Frauen und Männern zu wirtschaftlicher Unabhängigkeit und tragen so
zur Verwirklichung eines anderen wesentlichen Ziels der Strategie Europa 2020
bei, nämlich mindestens 20 Millionen gefährdete Menschen vor Armut und
sozialer Ausgrenzung zu schützen. Die höhere Teilhabe von Eltern und
insbesondere von Frauen an der Beschäftigung verringert das Armutsrisiko
während des gesamten Lebens, ermöglicht die soziale Eingliederung aller
Haushaltsmitglieder und verbessert die Zukunftschancen der Kinder[10]. Dies gilt besonders für
gefährdete gesellschaftliche Gruppen (Alleinerziehende, Roma, Migranten). Investitionen in qualitativ hochwertige
Kinderbetreuungseinrichtungen sind gleichbedeutend mit Investitionen in die
Entwicklung des Humankapitals von morgen, wird doch jedem Kind ein besserer
Start ins Leben ermöglicht und das Fundament für erfolgreiches Lernen, soziale
Integration, persönliche Entwicklung und spätere Beschäftigungsfähigkeit gelegt[11]. Es handelt sich also um eine
soziale Investition mit großem Potenzial. Die Bereitstellung hochwertiger
Vorschulerziehung und der allgemeine Zugang dazu gelten als eine der
Präventivmaßnahmen gegen Schulabbruch[12],
wie dies der Rat der Europäischen Union ebenfalls bestätigt hatte[13]. …für die Verwirklichung der angestrebten
Gleichstellung von Frauen und Männern Die Beteiligung von Frauen am Erwerbsleben steht mit der Aufteilung der
familiären Verpflichtungen zwischen den Geschlechtern in Verbindung. Es sind noch
immer die Frauen, die die Art ihrer Berufstätigkeit ändern, sobald Kinder da
sind, indem sie in Elternzeit gehen, halbtags arbeiten oder sich ganz vom
Arbeitsmarkt zurückziehen, was wiederum Auswirkungen auf das Einkommen und die Rentenansprüche
hat. Die geschlechtsspezifischen Lohnunterschiede in der
Europäischen Union sind weiterhin unerträglich hoch (durchschnittlich 16,2 %
pro Stunde[14]),
wobei die Spanne in den Ländern mit einem geringen Kinderbetreuungsangebot am
größten ist[15].
Fehlende politische Maßnahmen zur Unterstützung der Vereinbarkeit von Beruf und
Familie im Allgemeinen und der Mangel an Betreuungsplätzen im Besonderen gehören
zu den Haupthemmnissen für die wirtschaftliche Unabhängigkeit von Frauen und
für ihren Aufstieg in Führungspositionen[16]. … für die Bewältigung der demografischen
Herausforderung Nicht zuletzt erleichtert die Verfügbarkeit von Betreuungseinrichtungen
auch die Familiengründung, was angesichts des Bevölkerungsrückgangs in Europa
wichtig ist. Tatsächlich ist in den Mitgliedstaaten, die zurzeit die höchste
Fruchtbarkeitsrate aufweisen, die Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben relativ
einfach, und auch die Frauenbeschäftigungsquote ist hoch. 3. Aktuelle
Lage Eine erste Bestandsaufnahme[17]
im Jahr 2008 ergab, dass der Bedarf an formellen Betreuungseinrichtungen
insbesondere für Kinder unter drei Jahren noch lange nicht gedeckt war. Ferner
ging daraus hervor, welch hohe Kosten den Eltern durch die Betreuung entstehen
und dass die Öffnungszeiten der Einrichtungen kaum mit einer Vollzeit-Erwerbstätigkeit
vereinbar sind. Fünf Jahre später bleibt trotz einer deutlichen Verbesserung noch
viel zu tun. Beträchtlicher Handlungsbedarf bei der
Bereitstellung von Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren Europäischen Daten[18] zufolge hatten im Jahr 2010
nur zehn Mitgliedstaaten (DK, SE, NL, FR, ES, PT, SI, BE, LU und UK) das Ziel
von Barcelona in Bezug auf Kinder unter drei Jahren erreicht. 15 Mitgliedstaaten
lagen unterhalb von 25 % (Abbildung 2). Besonders
gering war das Betreuungsangebot in Polen, der Tschechischen Republik und der
Slowakei, wo die Betreuungsquote unter 5 % lag. In den meisten Ländern
besteht zudem ein erheblicher Unterschied zwischen städtischen und eher ländlichen
Gebieten und/oder zwischen Regionen (z. B. in Deutschland und Italien). Zwischen 2006 und 2010 ist die Betreuungsquote von Kindern
unter drei Jahren leicht angestiegen … … und zwar von 26 % auf 29 % im EU-Durchschnitt[19]. In einigen Mitgliedstaaten
lassen sich gleichwohl bemerkenswerte Entwicklungen feststellen, so
insbesondere in Frankreich, wo die Betreuungsquote von 31 % im Jahr 2006 auf
43 % im Jahr 2010 gestiegen ist. Es ist davon auszugehen, dass sich dieser
Trend aufgrund eines weitreichenden Plans zum Ausbau des Angebots fortsetzen
wird, in dessen Rahmen im Zeitraum 2009-2012 200 000 neue Betreuungsplätze
geschaffen werden sollen. Eine nennenswerte Entwicklung vollzog sich auch in
Slowenien (+8 Prozentpunkte), die wahrscheinlich auf die Änderung des
Gesetzes über Kindergartenplätze im Jahr 2008 zurückzuführen ist, mit der die
Übernahme der Betreuungskosten ab dem zweiten Kind durch den Staat eingeführt
wurde. Im diversifizierten und dezentralisierten französischen System sind individuelle und kollektive Betreuungsmodelle für Kinder im Alter von 0 bis 3 Jahren gekoppelt. Die Mehrzahl der Plätze wird von Tagesmüttern / Tagesvätern angeboten. Berufstätige Eltern von ca. einem Drittel der Kinder unter drei Jahren entscheiden sich für diese 1991 geschaffene Betreuungsform und erhalten dafür einen monatlichen Zuschuss, dessen Höhe vom Status und von der Vergütung der Tagesmutter/des Tagesvaters, vom Alter des Kindes und dem Haushaltseinkommen abhängig ist. Der Beruf der Tagesmutter/des Tagesvaters hat sich im Laufe der Zeit erheblich gewandelt. Die gesetzlich vorgeschriebene Zahl der Ausbildungsstunden wurde verdoppelt und inzwischen ist auch ein Arbeitsvertrag mit den Eltern abzuschließen. Regelmäßig werden Hygiene- und Sicherheitskontrollen durchgeführt. Allerdings bestehen Probleme, die noch zu bewältigen sind. So genießt der Beruf nur wenig Ansehen und ärmere Familien greifen auf diese Betreuungsform nur zögerlich zurück. Darüber hinaus werden viele Tagesmütter/Tagesväter in den kommenden Jahren in den Ruhestand treten. || Anzahl der Plätze im Jahr 2010 Kollektive und familiäre Betreuung || Kollektive Kinderkrippen || 86 767 davon Betriebskinderkrippen || 8 315 Kindertagesstätten || 30 484 Kindergärten || 8 030 Mischangebote (modulare Betreuung) || 177 984 Familiäre Betreuung || 59 060 Tagesmütter/Tagesväter || 855 400* *Anzahl der
theoretisch vorhandenen Plätze – Quelle: DREES 2012 Die staatlichen französischen Stellen ermuntern seit
einigen Jahren private Unternehmen, Krippenplätze für das Personal zu
finanzieren. Diese so genannten Betriebskinderkrippen werden von privaten und
öffentlichen Unternehmen oder von Krankenhäusern zur Betreuung der Kinder
ihrer Beschäftigten eingerichtet. Die Inanspruchnahme von Betreuungseinrichtungen steigt mit dem Alter
der Kinder Bei Kindern zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter[20] haben elf Mitgliedstaaten (BE,
ES, FR, SE, DE, EE, NL, SI, IE, DK und UK) das Ziel von 90 % im Jahr 2010
erreicht, wobei die Betreuungsstundenzahl unberücksichtigt blieb. 2011 erreichte
auch Italien das Ziel, während die Betreuungsquote in den Niederlanden, Spanien
und Irland erheblich zurückging und unter den Zielwert von 90 % fiel. In 13 Mitgliedstaaten
lag der Anteil unter 80 %, so dass dort noch erhebliche Anstrengungen vonnöten
sind. In Polen und Kroatien werden keine 50 % erreicht (Abbildung 3). Die Betreuungsquote bei Kindern zwischen drei Jahren und dem
Schulpflichtalter ist annähernd stabil geblieben … … und nur leicht von 84 % im Jahr 2006
auf 86 % im Jahr 2010 in der EU gestiegen[21].
Dieser im Durchschnitt sehr geringe Zuwachs verschleiert größere Veränderungen
in den Ländern, in denen ein Maßnahmenmix umgesetzt wurde. So wurden in Luxemburg
(+22 Prozentpunkte) im Jahr 2005 hortähnliche offene Tagesstrukturen („maisons
relais“) geschaffen und im Jahr 2009 das Schulsystem umgestaltet (das weiterhin
fakultative Vorschuljahr für 3‑Jährige wurde in den ersten Zyklus der Grundschule
integriert) und Gutscheine für Kinderbetreuung (chèques-service accueil – CSA)
eingeführt. In Österreich (+13 Prozentpunkte) stellte die Bundesregierung
Fördermittel für den Krippenausbau zur Verfügung (24 500 neue Plätze für
Kinder zwischen 0 und 6 Jahren im Zeitraum 2008-2010). Auch die im Jahr
2009 eingeführte Übernahme der Betreuungskosten für 20 Stunden in der
Woche wirkte sich positiv auf die Betreuungsquote aus. In einigen Ländern war die
Betreuungsquote zwischen 2010 und 2011 rückläufig, darunter insbesondere in Rumänien
(-25 Prozentpunkte), Spanien (‑9 Prozentpunkte), Zypern (-8 Prozentpunkte)
und Irland (-8 Prozentpunkte). In Luxemburg wurde das System der Gutscheine für
Kinderbetreuung (CSA)
am 1. März 2009 vom Ministerium für Familie und Integration in
Zusammenarbeit mit den Gemeinden eingeführt. Damit verbunden ist ein Anspruch
auf drei Stunden kostenloser Bildungsbetreuung pro Woche. Für die nachfolgenden
21 Stunden zahlen die Eltern einen stark ermäßigten Preis von höchstens 3 EUR
pro Stunde. Der
Berechnung dieses Tarifs werden das Haushaltseinkommen und die Stellung des
Kindes in der Geschwisterfolge zugrunde gelegt. Das System wurde insbesondere zugunsten
armutsgefährdeter und am Rande der Gesellschaft lebender Kinder eingeführt. Für
diese Kinder bietet das System zusätzliche Förderung in den Schulwochen und
während der Ferien. Im Januar 2011 waren 69,27 % der
Kinder im Alter zwischen 0-12 Jahren von diesem System erfasst[22]. Diese Maßnahme
geht mit einem kontinuierlichen Anstieg der Zahl der Kindergartenplätze einher,
einschließlich der Hortbetreuungsplätze für Kinder bis zum Alter von 12 Jahren. Bestandsaufnahme der Lage in den
Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Barcelona-Ziele von 2011 ·
Sechs Mitgliedstaaten haben die beiden Ziele erreicht:
Schweden, Belgien, Frankreich, Slowenien, Dänemark und das Vereinigte
Königreich. ·
Eine zweite Gruppe von sieben Mitgliedstaaten hat
eines der beiden Ziele erreicht. Es handelt sich um Portugal, Spanien, die
Niederlande und Luxemburg bei der ersten Altersgruppe von Kindern und um Deutschland,
Italien und Spanien bei den älteren Kindern. ·
Drei Mitgliedstaaten verfehlten eines der Ziele nur
knapp: Finnland meldete eine Betreuungsquote von über 25 % für die erste
Altersgruppe, Irland und Österreich erreichten eine Betreuungsquote von über 80 %
in der zweiten Altersgruppe. ·
In elf Mitgliedstaaten sind noch große
Anstrengungen erforderlich, so insbesondere in Polen, Bulgarien, Griechenland,
Rumänien, der Slowakei, der Tschechischen Republik und in Kroatien. Legende: Abb. oben rechts: Les deux obejctifs sont atteints –
Beide Ziele erreicht Der Besuch von Betreuungseinrichtungen erfolgt fast ausschließlich halbtags
… … in einigen der Länder, die das Ziel erreicht
haben. Die Öffnungszeiten der Betreuungseinrichtungen sind von Land zu Land
sehr unterschiedlich. In mehreren Ländern werden die Einrichtungen nur halbtags
und nicht eine komplette Arbeitswoche lang besucht. So erfolgt die Betreuung
von Kindern im Vereinigten Königreich, in den Niederlanden und in Irland
unabhängig von der Altersgruppe im Wesentlichen halbtags. Anzumerken ist, dass
die Betreuungszeit in einigen Fällen deutlich unter 30 Stunden pro Woche
liegt. Im Vereinigten Königreich beispielsweise ist eine große Zahl von
Betreuungsplätzen für die kleinsten Kinder für weniger als 20 Stunden
ausgelegt. Es stellt sich die Frage, ob der halbtägliche Besuch der
Einrichtungen bewusst gewählt wird oder dem Mangel geschuldet ist. In diesem
Fall könnte der Mangel an Vollzeitbetreuungsplätzen ein Hemmnis für die
Vollzeitbeschäftigung insbesondere alleinerziehender Mütter sein. Es gibt alternative Strategien für die Betreuung von Kleinkindern Daher ist die Ursache für die relativ niedrige Betreuungsquote in
einigen Ländern nicht unbedingt im Mangel an Betreuungseinrichtungen zu suchen.
So kann sich beispielsweise der Anspruch auf Urlaub aus familiären Gründen auf
den Betreuungsbedarf bei den jüngsten Kindern auswirken. In den nordischen
Ländern sowie in Slowenien werden die Kinder im ersten Lebensjahr häufig von
ihren Eltern betreut. Danach haben sie Anspruch auf eine Betreuung in einer
Einrichtung. In anderen Ländern besteht ein längerer Anspruch auf Urlaub, der
in Verbindung mit einem Mangel an Betreuungsplätzen Frauen allerdings von der
Beteiligung am Erwerbsleben abhalten könnte. Somit zeigt sich, dass neben der
Bereitstellung von Betreuungsplätzen im Anschluss an den Elternurlaub auch
Möglichkeiten für die Väter geschaffen werden müssen, Urlaub aus familiären
Gründen zu nehmen. Auf Formen der informellen Betreuung[23] (die überwiegend von den
Großeltern erbracht wird) wird für beide Altersgruppen zurückgegriffen, doch da
sie in den meisten Fällen nur halbtags erfolgt, reicht sie allein nicht aus, um
Eltern eine Vollzeitbeschäftigung zu ermöglichen. Zudem könnte der Trend in
Richtung einer längeren Lebensarbeitszeit die Möglichkeit der Inanspruchnahme
der Großeltern erschweren. In den meisten Ländern hängt die Akzeptanz der
Fremdbetreuung vom Alter des Kindes ab Für „ältere Kinder“
werden Kinderkrippen und andere formelle Betreuungsformen allgemein als positiv
angesehen, während sie für sehr kleine Kinder weniger positiv eingeschätzt
werden, und dies ungeachtet der Tatsache, dass die Vorteile qualitativ
hochwertiger Betreuungseinrichtungen für die Entwicklung der Kinder (und
insbesondere der Kinder aus einem benachteiligten Umfeld) umfassend
nachgewiesen worden sind[24].
Aus Abbildung 6 geht ein gewisser Zusammenhang zwischen dem Grad der
allgemeinen Akzeptanz der Vollzeitberufstätigkeit von Frauen mit kleinen
Kindern einerseits und dem Anteil der in Betreuungseinrichtungen betreuten
Kinder unter drei Jahren sowie der Beschäftigungsquote von Müttern andererseits
hervor: In DK, FI, SE und SI sind sowohl eine breite Akzeptanz als auch eine
hohe Betreuungsquote und hohe Beschäftigungsquoten der Frauen zu verzeichnen. Abbildung 6
veranschaulicht zudem, dass in den Niederlanden, Österreich und Estland der
Grad der Missbilligung über 50 % liegt. Und schließlich muss selbst in
Ländern, in denen die Vollzeitberufstätigkeit junger Mütter allgemein
akzeptiert wird, wie in Polen und Zypern, das Betreuungsangebot noch verbessert
werden, damit die Mütter ihre Arbeitsbereitschaft auf dem Arbeitsmarkt
verwirklichen können. Die Kosten bleiben für viele Eltern ein Hemmnis Formelle Betreuungseinrichtungen für
Kleinkinder bieten Eltern nur dann die Möglichkeit zur Aufnahme einer
Beschäftigung und/oder zum Verbleib auf dem Arbeitsmarkt, wenn sie
erschwinglich sind. So verweisen 53 % der Mütter, die angeben, aus Gründen,
die mit dem formellen Betreuungsangebot zusammenhängen, nicht berufstätig zu
sein oder eine Teilzeittätigkeit auszuüben[25],
auf die Betreuungskosten als Hemmnis. In Irland, den Niederlanden, in Rumänien
und im Vereinigten Königreich liegt diese Zahl bei über 70 %. Die Regierungen der meisten Mitgliedstaaten fördern die formelle
Betreuung (in Form von Direktzuschüssen, Elterngeld unter der Voraussetzung des
Einkommensbezugs, Steuerermäßigungen, Gutscheinen für
außerschulische Kinderbetreuung). Abbildung 7 zeigt, dass die von
den Familien zu tragenden Kosten weiterhin hoch sind, und dies insbesondere im
Vereinigten Königreich und in Irland, wo sie 41 % des
Nettohaushaltseinkommens von Familien ausmachen, in denen beide Elternteile
arbeiten. Zudem müssen die Kosten für diese Einrichtungen in Verbindung mit den
übrigen sozial- und steuerpolitischen Maßnahmen betrachtet werden, die
ebenfalls Einfluss auf das Familieneinkommen haben, denn selbst wenn
Betreuungsplätze stark subventioniert werden, lohnt sich Berufstätigkeit für
die Eltern und insbesondere den zweiten Verdiener kaum, wenn der Faktor Arbeit einer
hohen Besteuerung unterliegt. Die Betreuungskosten belasten einkommensstarke und einkommensschwache
Haushalte nicht in gleichem Umfang … … und das Ausmaß der Unterschiede ist enorm. In Frankreich
beispielsweise nutzen 64 % der Haushalte des oberen Einkommensquintils die
Betreuungseinrichtungen gegenüber nur 15 % der Haushalte des unteren Einkommensquintils.
Ähnlich ist die Lage in anderen Ländern mit hoher Betreuungsquote wie Belgien,
Finnland und Irland, aber auch in Ländern mit niedrigerer Quote. Hingegen ist
in Dänemark die Betreuungsquote bei den Haushalten des unteren Einkommensquintils
sehr hoch, während in Schweden, Slowenien und Deutschland die
Betreuungsangebote von allen Haushalten gleichermaßen genutzt werden[26]. Die Barcelona-Ziele werden
sich nur erreichen lassen, wenn die Betreuungseinrichtungen für alle sozialen
Gruppen zugänglich und nicht zuletzt finanziell erschwinglich sind. Vorrangkriterien können ein Hemmnis darstellen … …, und dies bei einem Mangel an Betreuungsplätzen
speziell für nicht arbeitende oder arbeitslose Elternteile, denn wenn Plätze bevorzugt
an Eltern vergeben werden, die einer Arbeit nachgehen, und insbesondere an
Doppelverdienerhaushalte, wird damit die Wiederaufnahme einer Beschäftigung
durch den zweiten Verdiener verhindert. In Belgien (Flandern) übersteigt der Bedarf an
Betreuungsplätzen das Angebot. Von der Flämischen Gemeinschaft wurden
strukturelle Maßnahmen getroffen, um die Verfügbarkeit von Betreuungseinrichtungen
zu erhöhen. So ist zum einen ein System der einkommensabhängigen finanziellen
Beteiligung der Eltern (PFP) an der (nicht) subventionierten kollektiven und
familiären Betreuung eingeführt worden, wie es bereits im Bereich der subventionierten
Betreuung besteht. Zum anderen wurde ein offizielles Prioritätssystem in den Betreuungseinrichtungen
eingeführt, die unter das PFP-System fallen: 20 % der Plätze müssen
Alleinerziehenden und Familien mit geringem Einkommen vorbehalten sein (die entweder
arbeitslos sind oder sich in einer beruflichen Eingliederungsmaßnahme befinden
usw.) 4. Weiterhin
uneinheitliche Qualität in Europa Die Qualität bleibt für die Eltern das
Hauptentscheidungskriterium … … auch wenn sie nicht der entscheidende Faktor ist, der
Eltern davon abhält, formelle Betreuungseinrichtungen für Kleinkinder in
Anspruch zu nehmen. Vor der Qualität, die von durchschnittlich 27 % der
Europäer als Problem genannt wird, rangieren nämlich noch die Kosten (59 %),
die Verfügbarkeit (58 %) und die Erreichbarkeit, d. h. Entfernung
oder Öffnungszeiten (41 %)[27]. Die Messung der Qualität: ein weites Feld für Studien Es laufen zahlreiche Arbeiten, die sich mit der Qualität im
Bereich der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung (FBBE) in der EU
befassen. In ihrer Mitteilung über die FBBE[28] bekräftigte die Europäische Kommission die Notwendigkeit, das
allgemeine Angebot und den Zugang dazu weiter zu verbessern. Sie ging auf die
Schlüsselbereiche in Bezug auf die Qualität ein, so die Lehrpläne, das
Personal, die Verwaltung und die Finanzierung, bei denen durch die politische
Zusammenarbeit auf europäischer Ebene eine Verbesserung der Zugänglichkeit und
Qualität der Betreuungssysteme erreicht werden könnte. Auf Initiative der
Bildungsminister[29] hat die Kommission kürzlich im Rahmen der offenen Methode der
Koordinierung eine thematische Arbeitsgruppe gebildet, die einen europäischen
Rahmen für die Qualität der FBBE entwerfen soll und der politische
Entscheidungsträger, Vertreter von Hochschulen und Praktiker im Bereich der
FBBE angehören. Was die strukturellen Merkmale der Betreuungseinrichtungen
anbelangt, so beträgt die Gruppengröße in der Altersgruppe 0 bis 3 Jahre im
Durchschnitt 10 bis 14 Kinder und in der Gruppe 3 bis 6 Jahre 20 bis
25 Kinder[30],
der Erzieher-Kind-Schlüssel liegt in den meisten
Mitgliedstaaten bei etwa 1:15,
wobei die Spanne bei der Vorschulerziehung von 1:6 in Estland bis 1:21,5 in
Frankreich reicht[31]. Zu viele Unqualifizierte arbeiten in diesem Bereich Das Bildungsniveau des Personals in den Einrichtungen der
frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung ist in den einzelnen Ländern sehr
unterschiedlich, und es werden oft zu geringe Anforderungen an die fachliche
Kompetenz von Hilfskräften oder Assistenten gestellt (die 40 % bis
50 % des Personals ausmachen), obgleich die Forschung und internationale Grundsatzdokumente
empfehlen, dass mindestens 60 % des Personals ein Ausbildungsniveau
entsprechend dem Abitur und einer dreijährigen Hochschulausbildung haben[32]. Assistenten/‑innen, die
sich meist um die Pflege der Kinder und den Kontakt zu den Eltern kümmern,
brauchen keine oder nur eine geringe Qualifizierung und haben nur einen
begrenzten Zugang zur Weiterbildung, während Erzieher/-innen, die mit den
Kindern arbeiten und oftmals hoch qualifiziert sind, diese Möglichkeiten in
Anspruch nehmen können[33]. Weiterhin schwierige Arbeitsbedingungen in den meisten
Ländern Die häufig hohe Fluktuation aufgrund von Teilzeitverträgen
oder atypischen Beschäftigungsverhältnissen hat einen negativen Einfluss auf
die Qualität der Betreuung. Es gibt zudem nur sehr begrenzte
Aufstiegsmöglichkeiten und dem Sektor haftet nicht unbedingt das Image an,
qualitativ hochwertige Arbeitsplätze zu bieten[34]. Im Betreuungsbereich arbeiten überwiegend weibliche Arbeitskräfte … ... während Männer nur 2 % bis 3 % der Beschäftigten
ausmachen. Eine Ausnahme bildet Dänemark mit 8 %. Die Experten sind übereinstimmend
der Auffassung, dass die Zahl der in diesem Bereich tätigen Männer auf
10 % steigen müsste, um Geschlechtsklischees zu überwinden[35]. Dänemark, wo die Einrichtungen der frühkindlichen Betreuung, Bildung
und Erziehung in das Sozialschutzsystem integriert sind, spielt bei der
Entwicklung von Kompetenzen der Beschäftigten in diesem Bereich (pædagoguddannelsen) eine Vorreiterrolle. Der allgemeine Ansatz[36] (der die
Studenten für die Arbeit unter verschiedenen erzieherischen Bedingungen qualifiziert
und ihnen damit eine größere berufliche Mobilität ermöglicht) und die Anerkennung
der vorherigen Berufserfahrung haben dazu beigetragen, dass der Bereich der FBBE für Männer in
Dänemark attraktiver ist als in den übrigen EU-Mitgliedstaaten. Die direkte öffentliche Finanzierung der Einrichtungen ermöglicht eine
wirksamere Steuerung … … durch die Behörden, Größenvorteile, eine bessere Qualität auf
nationaler Ebene, eine effizientere Ausbildung der Erzieher und einen
gerechteren Zugang, als dies mit der Zahlung von Zuschüssen an die Eltern
möglich ist[37]. Besonders
hoch war im Jahr 2009 der prozentuale Anteil der öffentlichen Ausgaben für die frühkindliche
Betreuung, Bildung und Erziehung am BIP in Dänemark, in Schweden, im
Vereinigten Königreich und in Frankreich, wo er über dem von Experten
empfohlenen Richtwert von 1 % lag[38].
Allerdings erfolgen diese Ausgaben in unterschiedlicher Form und wirken sich
nicht in gleichem Maße auf den Ausbau und die Qualität der Betreuung aus. Die integrierten Systeme sorgen offenbar für mehr Kohärenz
… … zwischen den Betreuungseinrichtungen
und dem übrigen Bildungssystem, für mehr Mittel für Kinder unter drei Jahren
und für eine bessere Ausbildung des Personals[39].
Am häufigsten vertreten in Europa ist das zweigliedrige Modell, bei dem
die Betreuung der Kleinkinder (unter drei Jahren) und die Vorschulerziehung (bis
zum Schulpflichtalter) getrennt voneinander erfolgen. Es gibt aber auch Länder,
in denen die politische Entscheidung getroffen wurde, ein System zu entwickeln,
bei dem die Kleinkindbetreuung in das Bildungssystem integriert ist – wie
in Lettland, Slowenien, England, Schottland und Schweden – oder Teil des
„pädagogischen Systems“ im weiteren Sinne, wie in Finnland. In nur wenigen
Ländern bestehen diese beiden Modelle nebeneinander (Dänemark, Griechenland, Spanien,
Zypern und Litauen). Die Eingliederung der Betreuungseinrichtungen in ein
größeres System setzt eine einheitliche Struktur und einen gemeinsamen Ansatz
in Bezug auf den Zugang, die Förderung, die Programme und das Personal voraus,
was im Ergebnis finanziell günstiger ist[40].
Die Wechselwirkungen zwischen Betreuung sowie Bildung und Erziehung von Kindern
sollten daher auch in einem zweigliedrigen System gefördert werden, um
sämtliche (kognitive, soziale, emotionale und körperliche) Bedürfnisse befriedigen
zu können[41]. Die Zuständigkeit für die Erarbeitung politischer
Konzepte für die frühkindliche Betreuung, Bildung und
Erziehung … … ist in vielen Ländern zwischen der Zentralregierung
und den Kommunen aufgeteilt. Positive Folgen der Dezentralisierung waren die Umsetzung
der FBBE auf lokaler Ebene und damit eine stärkere Berücksichtigung der Erfordernisse
vor Ort. Die Dezentralisierung birgt aber auch gewisse Risiken. So kann die
Übertragung von Befugnissen und Zuständigkeiten zu einer Verschärfung der
regionalen Unterschiede beim Zugang und bei der Qualität führen[42]. Im Bereich der FBBE sollten daher unter Einbindung aller
Beteiligten, einschließlich der Familien, auf lokaler, regionaler und
nationaler Ebene ein allgemeiner und stärker auf Integration ausgerichteter
Ansatz verfolgt und zwischen den verschiedenen Politikbereichen wie Bildung,
Kultur, Soziales, Beschäftigung, Gesundheit und Justiz eine enge und
sektorübergreifende Zusammenarbeit praktiziert werden[43]. 5. Die Verwirklichung der Barcelona-Ziele – Ein im Rahmen der
Strategie Europa 2020 bekräftigtes Engagement Mehr als zehn Jahre nach ihrer Annahme haben
die meisten Mitgliedstaaten die Barcelona-Ziele noch nicht erreicht. Obendrein
hat sich die Lage in mehreren Mitgliedstaaten sogar verschlechtert. Es muss
noch viel getan werden, um ein zufriedenstellendes Versorgungsniveau vor allem
für Kinder unter drei Jahren zu erreichen. Zudem stellen die Kosten für den
Besuch der Betreuungseinrichtungen ebenso wie die Öffnungszeiten, die nicht
immer mit den beruflichen Anforderungen vereinbar sind, weiterhin ein Hemmnis
für die Eltern dar. Es muss auch künftig in eine qualitativ hochwertige,
universelle und für alle zugängliche FBBE investiert werden. Dafür sind in
erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig, die von der Kommission in vielen
verschiedenen Bereichen unterstützt werden. Die Entwicklung kontrollierter
Betreuungseinrichtungen im Rahmen des Europäischen Semesters Die Förderung der Beschäftigungsmöglichkeiten
und der Beteiligung von Zweitverdienern am Erwerbsleben durch angemessene Steueranreize
sowie die Bereitstellung eines hochwertigen, bezahlbaren Betreuungsangebots für
Kinder gehören zu den im Jahreswachstumsbericht[44] genannten
Prioritäten. Neun Mitgliedstaaten (AT, CZ, DE, HU, IT, MT,
PL, SK, UK) wurde im Jahr 2012 eine Empfehlung zur Beschäftigung von Frauen und
zur Verfügbarkeit und Qualität von Betreuungseinrichtungen übermittelt. Davon
hatten sieben Länder bereits 2011 eine Empfehlung erhalten, während an Malta
und die Slowakei 2012 erstmalig eine Empfehlung erging. Die Strukturfonds entfalten eine große
Hebelwirkung Im Zeitraum 2007-2013 wurden schätzungsweise 2,6 Mrd.
EUR aus dem Europäischen Sozialfonds für Maßnahmen zur Förderung der
Beschäftigung und dauerhaften Beteiligung von Frauen am Erwerbsleben und zur
Verbesserung der Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben, einschließlich
Maßnahmen zur Erleichterung des Zugangs zu Betreuungs- und Pflegeeinrichtungen
für betreuungsbedürftige Personen, aufgewendet. Zudem wurden den
Mitgliedstaaten im gleichen Zeitraum ca. 616 Mio. EUR aus dem Europäischen
Fonds für regionale Entwicklung zur Finanzierung von
Kinderbetreuungsinfrastrukturen zur Verfügung gestellt[45]. Fast
alle Mitgliedstaaten haben in die Kinderbetreuung investiert. Allerdings unterscheiden
sich die Gesamtausgaben der Mitgliedstaaten je nach den zur Verfügung
gestellten Strukturfondsmitteln und dem aktuellen Stand des Betreuungsangebots
erheblich. Eine wichtige
Rolle bei der Schaffung und beim Betrieb institutioneller
Kinderbetreuungseinrichtungen im Rahmen des operationellen Programms
Humankapital (HC PO) spielt der ESF in Polen. Seit 2012
werden im Rahmen einer mit 46 Mio. EUR dotierten Maßnahme Projekte mit
folgender Zielrichtung (zu 85 %) kofinanziert: - Unterstützung der Schaffung
und des Betriebs von Krippen und Kinderbetreuungsstätten („kluby dziecięce“)
einschließlich Deckung der Betreuungskosten für Kinder unter drei Jahren, wenn
mindestens ein Elternteil nach einer Unterbrechung wegen Entbindung oder
Kindererziehung auf den Arbeitsmarkt zurückkehrt; - Förderung der Betreuung
durch eine Tagesmutter/einen Tagesvater. Im Zuge der
ersten Ausschreibung werden 171 Krippen und 23 Kinderbetreuungsstätten
geschaffen sowie sieben Verträge über die Betreuung durch eine
Tagesmutter/einen Tagesvater abgeschlossen werden können. Diese Maßnahme ist
Teil einer umfassenden Rechtsreform und dient der Erweiterung der Art und des
Umfangs des Betreuungsangebots (Programm
„MALUCH“). Mit einer
ähnlichen Maßnahme werden Projekte für die Vorschulerziehung von Kindern im
Alter zwischen drei und fünf Jahren im Umfang von 369 Mio. EUR
kofinanziert. Die Kommission setzt die Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern fort … …, die neben den staatlichen Stellen eine Schlüsselrolle bei der
Vereinbarkeit von Beruf und Familie spielen. Die Kommission wird zudem die Zusammenarbeit zwischen ihren
Dienststellen verbessern … …, die für die mit der FBBE in Verbindung stehenden einschlägigen
Politikbereiche (wie Justiz, Grundrechte und Unionsbürgerschaft, Bildung und
Kultur, Beschäftigung, Sozialpolitik und Gesundheit) zuständig sind. Die Kommission wird die Umsetzung der Barcelona-Ziele vorantreiben
… …, indem sie die Mitgliedstaaten beim Ausbau ihrer
statistischen Kapazität einschließlich besserer Datenerfassung unterstützt, die
Messung der Nutzung der Betreuungseinrichtungen im Rahmen der EU-SILC-Erhebung optimiert
und insbesondere vergleichbare Informationen zu den Barrieren für die Nutzung der
Betreuungseinrichtungen (Kosten, ungedeckter Bedarf usw.) zusammenträgt. Die Kommission wird die Mitgliedstaaten weiterhin
unterstützen ·
Bei Bedarf wird die Kommission während der
Europäischen Semester auch künftig spezifische Empfehlungen annehmen, in denen
sie die Mitgliedstaaten auffordert, die Barcelona-Ziele zu verwirklichen und
öffentliche Investitionen trotz der Krise fortzusetzen. ·
Bei der Programmplanung der Europäischen Fonds wird
die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten daran arbeiten, dass die von
den Strukturfonds und den sonstigen Gemeinschaftsprogrammen wie „Erasmus für
alle“ gebotenen Kofinanzierungsmöglichkeiten voll ausgeschöpft und auch im
nächsten Programmplanungszeitraum für den Ausbau von Betreuungseinrichtungen
für Kinder und andere betreuungsbedürftige Personen, die Ausbildung des
Personals und die Verbesserung der Qualität der Angebote verwendet werden. Der Ausbau von Betreuungseinrichtungen für Kinder im
Vorschulalter allein eröffnet Frauen und Männern noch nicht die Möglichkeit,
frei darüber zu entscheiden, wie sie Beruf und Familie vereinbaren wollen, weil
damit nicht den unterschiedlichen Problemen in den verschiedenen Lebensphasen
Rechnung getragen wird. Die Kommission muss daher handeln, ·
indem sie einen Maßnahmenmix für die Vereinbarkeit
fördert, der flexible Formen der Arbeitsorganisation, ein
System für Urlaub aus familiären Gründen und die Bereitstellung von bezahlbaren
und qualitativ hochwertigen Betreuungseinrichtungen für Vorschulkinder, aber auch
von Horteinrichtungen für Kinder und Jugendliche sowie Betreuungsmöglichkeiten
für andere betreuungsbedürftige Personen umfasst; ·
indem sie die Mitgliedstaaten ermuntert, die
Hemmnisse (auch solche steuerlicher Art) für die Berufstätigkeit von Frauen
abzubauen und Anreize für die Väter zu schaffen, verstärkt familiäre
Verpflichtungen zu übernehmen, vor allem indem sie gleichberechtigt mit den
Frauen Urlaub aus familiären Gründen nehmen. Der vorliegende Bericht zeigt, wie die
Kommission im Rahmen ihrer Kompetenzen die Umsetzung der Barcelona-Ziele und
den Ausbau erschwinglicher, leicht zugänglicher und hochwertiger
Kleinkinderbetreuungseinrichtungen unterstützt, um die Hemmnisse zu beseitigen,
die Eltern von einer Beteiligung am Erwerbsleben abhalten, um die soziale
Eingliederung zu begünstigen und um die Gleichstellung von Frau und Mann zu
fördern. [1] In diesem Bericht werden die Begriffe
„Betreuungsplätze“, „Betreuungseinrichtungen“ und „frühkindliche Betreuung,
Bildung und Erziehung (FBBE)“ synonym verwendet. [2] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/71025.pdf [3] KOM(2010) 2020. [4] COM(2013) 83. [5] 2011/C 155/02. [6] KOM(2010) 491. [7] COM(2012) 614. [8] Im Zeitraum 1998-2008 stieg die Beschäftigungsquote von
Frauen (im Alter zwischen 20 und 64 Jahren) um 7,2 % gegenüber
2,4 % bei den Männern. [9] OECD (2012) „Gleichstellung der Geschlechter – Zeit zu
handeln“. [10] COM(2013) 778. [11] KOM(2011) 66. [12] KOM(2011) 18. [13] 2011/C 191/01. [14] Eurostat, 2011 tsdsc340 [15] OECD (2012) „Gleichstellung der Geschlechter – Zeit zu
handeln“. [16] COM(2012) 615. [17] KOM(2008) 638. [18] Der Indikator gibt den Anteil der Kinder an, die eine der
in der Einführung aufgelisteten formellen Betreuungseinrichtungen besuchen. [19] EU-25, 2011 lag die Betreuungsquote bezogen auf die EU-25
bzw. die EU-27 bei durchschnittlich 30 %. [20] Das Schulpflichtalter beginnt je nach Mitgliedstaat mit 4,
5, 6 oder 7 Jahren. [21] 2011 lag die Betreuungsquote bei durchschnittlich
86 % in der EU-25 und bei 83 % in der EU-27. [22] Ministerium für
Chancengleichheit, 2011. [23] Es
handelt sich um die Betreuung von Kindern durch eine Tagesmutter/einen
Tagesvater (die/der nicht durch eine organisierte Struktur kontrolliert wird)
und zwar entweder im Hause des Kindes oder der Tagesmutter/des Tagesvaters, die
Betreuung von Kindern durch die Großeltern, andere Haushaltsmitglieder
(ausgenommen die Eltern), andere Eltern, Freunde oder Nachbarn. [24] OECD
(2012) „Starting strong III“. [25] Quellen: LFS ad-hoc module 2010 Reconciliation between
work and family life – 23 % bzw. 18 % der Mütter, deren jüngstes Kind
jünger als drei Jahre bzw. im Alter zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter
ist, gehen wegen der Betreuung der Kinder einer Teilzeitbeschäftigung nach oder
sind nicht berufstätig. [26] EU-SILC, 2010 [27] Eurofound, 3. EQLS (Europäische Erhebung zur
Lebensqualität) 2012. [28] KOM(2011) 66. [29] (2011/C 175/03). [30] EGGE 2009. [31] SWD(2012) 373. [32] Internationale Klassifikation der Bildungsniveaus (ISCED)
Level 5. [33] CORE-Studie für die GD EAC der Europäischen Kommission,
2011. [34] Eurofound 2012. [35] CORE-Studie für die GD EAC der Europäischen Kommission,
2011. [36] Im Gegensatz zum spezialisierten Ansatz, bei dem die
Erzieher für die Arbeit mit Kindern bestimmter Altersgruppen in einem konkreten
institutionellen Umfeld (z. B. Krippe, Vorschule) ausgebildet werden und
entsprechend qualifiziert sind. CORE-Studie für die GD EAC der Europäischen
Kommission, 2011. [37] OECD 2011 „Doing Better for Families“. [38] Netzwerk Kinderbetreuung der Europäischen Kommission, 1996
– Qualitätsziele in Einrichtungen für kleine Kinder. [39] Kaga Y., Bennett J. und Moss P. (2010), Caring and
Learning Together, A Cross-national Study of Integration of Early Childhood
Care and Education within Education, Paris, UNESCO. [40] Eurydice 2009 - Frühkindliche Betreuung, Bildung und
Erziehung in Europa: ein Mittel zur Verringerung sozialer und kultureller
Ungleichheiten. [41] KOM(2011) 66. [42] OECD „Starting strong II“. [43] Schlussfolgerungen des Rates zur FBBE: 2011/C 175/03. [44] COM(2012) 750. [45] Ende 2011 waren 74 % der entsprechenden
Haushaltsmittel in ausgewählte Projekte geflossen.