12.11.2013   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 327/111


Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für den Zugang zum Markt für Hafendienste und für die finanzielle Transparenz der Häfen

COM(2013) 296 final — 2013/0157 (COD)

2013/C 327/19

Hauptberichterstatter: Jan SIMONS

Der Rat und das Europäische Parlament beschlossen am 19. Juni bzw. am 10. Juni 2013, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 100 Absatz 2 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für den Zugang zum Markt für Hafendienste und für die finanzielle Transparenz der Häfen

COM(2013) 296 final — 2013/0157 (COD).

Das Präsidium des Ausschusses beauftragte die Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft am 21. Mai 2013 mit der Ausarbeitung dieser Stellungnahme.

Angesichts der Dringlichkeit der Arbeiten (Art. 59 GO) bestellte der Ausschuss auf seiner 491. Plenartagung am 10./11. Juli 2013 (Sitzung vom 11. Juli) Jan SIMONS zum Hauptberichterstatter und verabschiedete mit 81 gegen 2 Stimmen folgende Stellungnahme:

1.   Fazit und Empfehlungen

1.1

Der EWSA stimmt einer Kombination aus einem Ansatz mit unverbindlichen Regelungen ("soft law") und unvermeidlichen Rechtsvorschriften zu.

1.2

Der Ansatz der Kommission, die Vorschläge auf alle 319 TEN-V-Häfen anzuwenden, wobei die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, die Bestimmungen der Verordnung auch auf andere Häfen anzuwenden, wird vom EWSA befürwortet.

1.3

Angesichts der derzeit geringen Auswirkungen akzeptiert der EWSA den Vorschlag der Kommission, Personenverkehr und Ladungsumschlagsdienste vom Anwendungsbereich der Verordnung auszunehmen. Allerdings empfiehlt der EWSA, bei der Anwendung besonders auf Lotsendienste, Festmachen und Schleppen zu achten und ihren verschiedenen Auswirkungen angemessen Rechnung zu tragen, damit diese Dienste auf der Grundlage einer unabhängigen Beurteilung ohne jeglichen kommerziellen Druck durchgeführt werden können, der Sicherheit, Gefahrenabwehr und Umweltschutz der Hafengemeinschaft und der breiten Öffentlichkeit beeinträchtigen könnte.

1.4

Der EWSA ist zufrieden darüber, dass die Garantie der Arbeitnehmerrechte in die Verordnung aufgenommen wurde, fragt sich gleichwohl, warum die Umsetzung der Richtlinie 2001/23/EG freigestellt ist. Bezüglich der sozialen Aspekte, die bei öffentlichen Aufträgen und Konzessionsverträgen zu berücksichtigen sind, verweist der EWSA auf seine Stellungnahme vom 26. April 2012 über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (1). Zudem ist mit der Einführung eines unabhängigen sozialen Dialogs im Hafensektor kürzlich ein langgehegter Wunsch des EWSA in Erfüllung gegangen.

1.5

Der Grundgedanke der Kommission, die finanzielle Transparenz im Hafensektor zu vergrößern, wird vom EWSA unterstützt, da dadurch Informationen über mögliche staatliche Beihilfen schneller bekannt werden.

1.6

Die Handelsfreiheit des Leitungsorgans des Hafens bei der Festlegung der Hafentarife wird durch die Anführung von allerlei Kriterien und die Übertragung von Befugnissen an die Kommission praktisch zunichte gemacht. Unter Ziffer 5.5 wird eine Lösung vorgeschlagen.

1.7

Nach Ansicht des EWSA ist das in Artikel 17 angeführte unabhängige Aufsichtsorgan, das die Anwendung dieser Verordnung überwachen soll, überflüssig. Das Wettbewerbsrecht ist ausreichend und falls nicht, ist eine spezifische Regelung zu finden.

1.8

Die Kommission möchte die Verordnung bereits drei Jahre nach ihrem Inkrafttreten bewerten und möglicherweise neue Maßnahmen vorschlagen. Der EWSA hält diesen Zeitraum für zu kurz und regt an, innerhalb von drei Jahren eine Zwischenbewertung mit reinen Anmerkungen zu erstellen und die endgültige Bewertung mit Schlussfolgerungen erst nach sechs Jahren vorzunehmen.

2.   Einleitung

2.1

Aller guten Dinge sind drei! Zum dritten Mal unterbreitet die Europäische Kommission Vorschläge zu Seehäfen der Union – diesmal mit einer neuen Ausgangslage und einem anderen Ansatz.

2.2

Neu sind die Aufnahme von 319 Seehäfen in das transeuropäische Verkehrsnetz (TEN-V) und die Fazilität "Connecting Europe" (CEF) mit dem Ziel, die Seehäfen und ihre Verbindungen mit dem Hinterland zu verbessern. Dadurch sind die Seehäfen jetzt per Definition ein europäisches Anliegen, aber auch – zumindest potenziell – Konkurrenten.

2.3

Die unverbindlichen Regelungen der Vergangenheit hatten nahezu keinerlei Wirkung auf den gleichberechtigten Marktzugang und die Transparenz. Deshalb schlägt die Kommission jetzt, neben einer Reihe anderer Aktionen, eine verbindliche Maßnahme – eine Verordnung – für die zwei vorgenannten Punkte vor, damit die Häfen der EU zu einem Motor für Wachstum und kombinierten Verkehr werden.

3.   Die Kommissionsdokumente

3.1

Nach einer langen und detaillierten Konsultation, wie in der Wirkungsanalyse beschrieben, schlägt die Kommission in ihrer Mitteilung "Häfen als Wachstumsmotor" ein Paket von acht zusätzlichen, sogenannten unverbindlichen Aktionen vor, die sie für die Entwicklung des Potenzials der 319 Häfen, von denen 83 Teil des TEN-V-Kernnetzes sind, für notwendig hält.

3.2

Die Kommission weist darauf hin, dass das Grundprinzip der EU-Strategie darin besteht, jegliches unnötige Eingreifen in Häfen mit guten Leistungen zu vermeiden, jedoch rückständigen Häfen unter Berücksichtigung der Vielfalt und der besonderen Gegebenheiten der einzelnen Häfen durch die Einführung "bewährter Verfahrensweisen" und eines gesunden Managementkonzepts Unterstützung anzubieten.

3.3

Der Hafenbetrieb trägt direkt zur Schaffung von Arbeitsplätzen bei. Die 2 200 Hafenbetreiber beschäftigen derzeit etwa 110 000 Hafenarbeiter und die Häfen in den 22 Küstenmitgliedstaaten bieten insgesamt bis zu 3 Millionen (direkte und indirekte) Arbeitsplätze. Außerdem sind sie eine wichtige Steuereinnahmequelle für die Behörden.

3.4

In dem Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung eines Rahmens für den Zugang zum Markt für Hafendienste und für die finanzielle Transparenz der Häfen wird das Prinzip der Dienstleistungsfreiheit ausdrücklich auf alle Dienstleistungsformen in sämtlichen TEN-V-Häfen angewandt.

3.5

Der Abschnitt über den Marktzugang (Kapitel II) und die Übergangsmaßnahmen (Artikel 24) des Verordnungsvorschlags gelten jedoch nicht für Fahrgast- und Ladungsumschlagsdienste.

3.6

Das Leitungsorgan des Hafens hat die Möglichkeit, an den Dienstleister Qualitäts- und Verfügbarkeitsanforderungen zu stellen, wobei sie die Zahl der Dienstleister für eine spezifische Dienstleistung aufgrund von Flächenknappheit beschränken kann, sofern dies in einem offiziellen Entwicklungsplan für den Hafen klar festgelegt ist oder einem Betreiber eine eindeutige und öffentlich dokumentierte Gemeinwohlverpflichtung auferlegt wird.

3.7

Die Kommission weist darauf hin, dass die Rechte der Arbeitnehmer gewährleistet werden und die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben müssen, diese Rechte im Falle der Übernahme eines Unternehmens und des Personals des ehemaligen Unternehmens weiter zu stärken.

3.8

In dem Vorschlag wird präzisiert, dass die Finanzbeziehungen zwischen den Leitungsorganen der Häfen und den öffentlichen Behörden transparent sein müssen, vor allem wenn das Leitungsorgan des Hafens öffentliche Mittel erhält.

3.9

Das Leitungsorgan des Hafens legt die Entgelte für die Nutzung der Hafeninfrastruktur autonom und entsprechend seiner eigenen gewerblichen Strategie und seinem Investitionskonzept fest, wobei diese Entgelte unterschiedlich hoch angesetzt werden können, je nach Häufigkeit der Nutzung des Hafens und/oder um eine effizientere Nutzung der Hafeninfrastruktur und des Kurzstreckenseeverkehrs oder aber eine hohe Umweltverträglichkeit, Energieeffizienz oder Kohlenstoffeffizienz des Verkehrs zu fördern.

3.10

In dem Vorschlag werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine unabhängige nationale Stelle zu haben, die die Anwendung der vorliegenden Verordnung überwacht.

3.11

Dabei muss es sich um eine rechtlich selbstständige und in ihrer Funktion von den Leitungsorganen der Häfen oder Hafendiensteanbietern unabhängige Stelle handeln. Sie bearbeitet Beschwerden, ist berechtigt, von den Leitungsorganen der Häfen, Hafendiensteanbietern und Hafennutzern die Vorlage von Informationen zu verlangen, die erforderlich sind, um Aufsicht und Überwachung der Anwendung dieser Verordnung zu gewährleisten, und fasst verbindliche Beschlüsse, gegen die nur vor Gericht Berufung eingelegt werden kann.

4.   Allgemeine Bemerkungen

4.1

Der EWSA ist der Auffassung, dass die Kommission mit der Veröffentlichung der Mitteilung, der Wirkungsanalyse und des Verordnungsvorschlags einen Schritt hin zur Öffnung des Marktzugangs zu Hafendiensten und größerer finanzieller Transparenz der Häfen unternommen hat. Der EWSA weist auf die Bedeutung einer Verbesserung der Qualität der Dienstleistungen und einer Erhöhung der Investitionen in die Häfen hin, die für ein gutes Funktionieren des Marktes dringend notwendig sind. Sicherheit, Sicherung, Umwelt sowie der Koordinierungsaufgabe der Union wird ebenfalls gebührend Rechnung getragen.

4.2

Die Vorschläge umfassen sowohl einen Ansatz mit unverbindlichen Regelungen – die acht in der Mitteilung aufgeführten Aktionen – als auch einen verbindlichen Ansatz in Form eines Verordnungsvorschlags. Ganz allgemein sollten nach Ansicht des EWSA soweit möglich unverbindliche Regelungen und, wo es sich nicht vermeiden lässt, Rechtsvorschriften zum Einsatz kommen. Diese Überlegungen hat der EWSA bereits früher in seiner Stellungnahme über eine Europäische Hafenpolitik angestellt (2).

4.3

Der Verordnungsvorschlag gilt für alle 319 Häfen des TEN-V, da sie aufgrund ihrer Natur eine wichtige Rolle für das europäische Verkehrssystem spielen. Allerdings können die Mitgliedstaaten beschließen, die Bestimmungen dieser Verordnung auch auf andere Häfen anzuwenden. Der EWSA ist mit dem – in seinen Augen – pragmatischen Ansatz der Kommission einverstanden.

4.4

Der EWSA stellt fest, dass die Ladungsumschlags- und Fahrgastdienste von den Marktzugangsbestimmungen und Übergangsmaßnahmen der Verordnung ausgenommen sind (Artikel 11). Die Kommission argumentiert hier, dass Ladungsumschlags- und Fahrgastdienste (soweit es um Kreuzfahrtlinien geht) häufig über Konzessionen abgewickelt werden, während Fahrgastverkehr per Fährdienst in der Regel eine Gemeinwohlverpflichtung ist. Der EWSA kann die Argumentation der Kommission nachvollziehen.

4.5

Der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit in den Seehäfen ist ein entscheidendes Element dieser Verordnung. Es sind vier Möglichkeiten vorgesehen, diese Freiheit einzuschränken:

die Möglichkeit von Mindestanforderungen an die Erbringung von Hafendiensten;

die Beschränkung der Zahl der Anbieter von Hafendiensten;

gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen;

der Rückgriff auf einen internen Betreiber.

Der EWSA kann sich mit diesem Ansatz zur Handhabung des Grundsatzes der Dienstleistungsfreiheit, der die Möglichkeit einzelner, spezifischer auf die Seehäfen zugeschnittener Einschränkungen bietet, anfreunden. Allerdings empfiehlt der EWSA, bei der Anwendung besonders auf Lotsendienste, Festmachen und Schleppen zu achten und ihren verschiedenen Auswirkungen angemessen Rechnung zu tragen, damit diese Dienste auf der Grundlage einer unabhängigen Beurteilung ohne jeglichen kommerziellen Druck durchgeführt werden können, der Sicherheit, Gefahrenabwehr und Umweltschutz der Hafengemeinschaft und der breiten Öffentlichkeit beeinträchtigen könnte.

4.5.1

Es ist nicht klar, warum der "interne Betreiber" (Artikel 9) auf gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen beschränkt ist. Denn rein kommerzielle Gründe, wie die Sicherstellung der Kontinuität und der Verfügbarkeit einer Dienstleistung, können das Leitungsorgan eines Hafens dazu veranlassen, eine bestimmte Dienstleistung selber erbringen zu wollen, ohne dass es dabei ausdrücklich um eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung geht und/oder dass die Flächenknappheit oder vorbehaltene Flächennutzung zur Begrenzung der Zahl der Anbieter führt. Die letztgenannte Möglichkeit sollte in der Verordnung ebenfalls vorgesehen werden.

4.6

Der EWSA begrüßt, dass Artikel 10 in die Verordnung aufgenommen wurde, der die Arbeitnehmerrechte garantiert. Der EWSA fragt sich, warum die Umsetzung der Richtlinie 2001/23/EG freigestellt ist. Bezüglich der sozialen Aspekte, die bei öffentlichen Aufträgen und Konzessionsverträgen zu berücksichtigen sind, verweist der EWSA auf seine Stellungnahme über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (3).

4.7

Die Kommission hat verschiedene Artikel in die Verordnung aufgenommen (Artikel 12 ff.), die die finanzielle Transparenz und Autonomie fördern sollen. Unter anderem müssen die Hafenbehörden offenlegen, wie viel öffentliche Unterstützung sie erhalten, und dafür eine getrennte Buchführung haben, wenn das Leitungsorgan des Hafens selbst auch Hafendienste erbringt. Der EWSA verficht eine möglichst große Transparenz und begrüßt die diesbezüglichen Vorschläge.

4.8

Nach Ansicht des EWSA ist das in Artikel 17 genannte unabhängige Aufsichtsorgan, das die Anwendung dieser Verordnung überwachen soll, überflüssig, da unnötig: so wird gerade die Tendenz der Häfen, als kommerzielle Akteure eine marktorientierte Qualität zu liefern, konterkariert. Das geltende nationale und europäische Wettbewerbsrecht ist ausreichend und dort, wo es nicht angewandt wird, muss die Kommission Maßnahmen gegen den entsprechenden Mitgliedstaat ergreifen.

5.   Besondere Bemerkungen

5.1

Das Erfordernis eines sozialen Dialogs im Hafensektor erscheint umso offensichtlicher, als 2030 schätzungsweise 15 % mehr Hafenarbeiter als heute benötigt werden. Eine der wichtigsten Voraussetzungen für ein reibungsloses Funktionieren der Häfen ist nach Auffassung des EWSA ein gutes soziales Klima und die Bereitschaft aller Beteiligten zu einem konzertierten Handeln.

5.2

Deshalb ist der EWSA erfreut, dass am 19. Juni 2013 ein "EU-Ausschuss für den sozialen Dialog" eingerichtet wurde, in dem die Sozialpartner in völliger Unabhängigkeit u.a. die Arbeitsbedingungen erörtern können.

5.3

Der EWSA begrüßt den Vorschlag, dass das Entgelt für die Nutzung der Hafeninfrastruktur nach Konsultation der Hafennutzer festgesetzt wird. Er hält diese Art der Festsetzung der Hafeninfrastrukturentgelte für transparent.

5.4

Ein Pluspunkt der Verordnung ist nach Ansicht des EWSA, dass die Hafenbehörden offenlegen müssen, wie viel öffentliche Unterstützung sie erhalten und wie diese in ihre Kosten integriert ist. Dadurch werden staatliche Beihilfen früher erkennbar, was der finanziellen Transparenz zugutekommt.

5.5

Ein Aspekt, der dem EWSA sehr wichtig ist, nämlich die Handelsfreiheit der Hafenbehörde bei der Festlegung der Hafentarife (Artikel 14 Absätze 1, 2 und 3), wird in den folgenden Absätzen dieses Artikels praktisch wieder zunichte gemacht, indem allerlei Kriterien angeführt und der Kommission Befugnisse übertragen werden. Im Falle der Streichung dieser Absätze und die einfache Hinzufügung der Wörter "und Wettbewerb" am Ende von Absatz 3, d.h. nach "mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen", bliebe diese Freiheit bestehen.

5.6

Die Kommission schlägt vor, bereits drei Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung einen Bericht über die Folgen dieser Rechtsetzung zu veröffentlichen. Nach Ansicht des EWSA sollte dies ein Zwischenbericht sein, denn die Frist ist für eine endgültige Beurteilung zu kurz. Eine Bestandsaufnahme nach sechs Jahren wäre hingegen sehr wohl gerechtfertigt.

5.7

Schließlich erinnert der Ausschuss daran, dass weitere Schritte erforderlich sind, um einen fairen Wettbewerb zwischen EU-Häfen und Häfen benachbarter Drittstaaten zu gewährleisten.

Brüssel, den 11. Juli 2013

Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Henri MALOSSE


(1)  ABl. C 191, 29.06.2012, S. 84.

(2)  ABl. C 27, 3.2.2009, S. 45.

(3)  ABl. C 191, 29.06.2012, S. 84.