MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Fahrplan für eine Bankenunion /* COM/2012/0510 final */
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS
EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Fahrplan für eine Bankenunion 1. Einleitung In den vergangenen vier Jahren hat die EU mit
Entschlossenheit auf die Wirtschafts- und Finanzkrise reagiert. Es wurde eine
entscheidende Verbesserung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) erreicht
und derzeit wird eine umfassende Finanzreformagenda umgesetzt, womit die auf
G20-Ebene eingegangenen Verpflichtungen zur Bekämpfung der Finanzkrise
eingelöst und Finanzinstitute und Finanzmärkte stabiler, wettbewerbsfähiger und
widerstandsfähiger gemacht werden sollen.[1] Die Vollendung dieser Reform des
EU-Regulierungsrahmens ist von grundlegender Bedeutung, wird aber nicht
ausreichen, um die erheblichen Bedrohungen für die Finanzstabilität in der gesamten
Wirtschafts- und Währungsunion erfolgreich zu bewältigen. Weitere Schritte sind
notwendig, um die spezifischen Risiken innerhalb des Euroraums – wo durch die
Zusammenlegung der geldpolitischen Zuständigkeiten bereits eine enge
wirtschaftliche und finanzielle Integration bewirkt wurde und sich die
Möglichkeit grenzüberschreitender Spill-over-Effekte im Falle von Bankenkrisen
erhöht hat – anzugehen, Staatsschulden und Bankschulden voneinander zu
entkoppeln und damit den Teufelskreis zu durchbrechen, der den Steuerzahler
bereits über 4,5 Bio. EUR für Bankenrettungen in der EU gekostet hat.
Eine Koordinierung zwischen den Aufsichtbehörden ist zwar unabdingbar, doch hat
die Krise gezeigt, dass eine bloße Koordinierung nicht ausreicht, insbesondere
nicht im Kontext einer gemeinsamen Währung, und dass eine gemeinsame
Beschlussfassung erforderlich ist. Wichtig ist auch, das zunehmende Risiko
einer Fragmentierung der EU-Bankenmärkte einzudämmen, die den Binnenmarkt für
Finanzdienstleistungen in erheblichem Maße unterminiert und ein Durchwirken der
Geldpolitik auf die Realwirtschaft im gesamten Euroraum erschwert. Daher hat die
Kommission im Rahmen einer längerfristigen Vision einer wirtschaftlichen und
haushaltspolitischen Integration eine Bankenunion gefordert[2], die den Bankensektor auf ein
solideres Fundament stellen und wieder Vertrauen in den Euro schaffen soll. Die
Verlagerung der Bankenaufsicht auf die europäische Ebene ist ein
Kernbestandteil dieses Prozesses, der in der Folge mit anderen Schritten wie der
Einführung eines gemeinsamen Einlagensicherungssystems und eines integrierten
Bankenkrisenmanagements kombiniert werden muss. Diese Vision wurde durch den
Bericht der Präsidenten des Europäischen Rates, der Kommission, der Eurogruppe
und der Europäischen Zentralbank (EZB) vom 26. Juni 2012[3]
unterstützt. Auch das Europäische Parlament hat Maßnahmen empfohlen, die in
dieselbe Richtung gehen, so in seinem Bericht vom Juli 2010 zum
grenzübergreifenden Krisenmanagement im Bankensektor[4]. Auf dem Gipfel der Mitglieder
des Euro-Währungsgebiets vom 29. Juni 2012[5] wurde dies bekräftigt. Indem sichergestellt wird, dass
Beaufsichtigung und Abwicklung von Banken im gesamten Euroraum hohen Standards
genügen, werden Bürger und Märkte die Versicherung haben, dass alle Banken in
gleicher Weise einem hohen Maß an aufsichtsrechtlicher Regulierung unterliegen.
Geraten künftig Banken in Schwierigkeiten, sollte die Öffentlichkeit darauf
vertrauen können, dass schwächelnde Banken restrukturiert oder liquidiert
werden und die Kosten für den Steuerzahler dabei möglichst gering gehalten
werden. Das künftige System wird das nötige Vertrauen zwischen den
Mitgliedstaaten aufbauen helfen, das eine Vorbedingung für die Einführung
etwaiger gemeinsamer Finanzierungsmechanismen zum Schutz der Einleger und zur
Unterstützung einer geordneten Abwicklung ausfallender Banken ist. Diese Mitteilung wird zusammen mit zwei
Legislativvorschlägen vorgelegt – einem zur Schaffung eines einheitlichen
Aufsichtsmechanismus durch Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit
der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank und einen zur
Anpassung der Verordnung zur Errichtung der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde
(EBA)[6].
Diese Vorschläge sind ein erster wichtiger Schritt, der eine qualitative
Verbesserung der Finanzstabilität und insbesondere ein größeres Vertrauen im
Euroraum bewirken wird. In dieser Mitteilung wird der einheitliche
Aufsichtsmechanismus im Zusammenhang betrachtet. Ferner werden die über diese
ersten Vorschläge hinausgehenden weiteren Arbeiten auf dem Weg zu einer
Bankenunion umrissen. 2. Bankenunion und Binnenmarkt Der Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen
beruht auf gemeinsamen Regeln, die gewährleisten, dass Banken und andere
Finanzinstitute, die aufgrund des Vertrags das Recht auf Niederlassungsfreiheit
und Dienstleistungsfreiheit genießen, EU-weit gleichwertigen Regeln und einer
ordnungsgemäßen Beaufsichtigung unterliegen. Die Schaffung der Bankenunion darf Einheit und
Integrität des Binnenmarkts, der nach wie vor eine der größten Errungenschaften
der europäischen Integration ist, nicht beeinträchtigen. Tatsächlich basiert
die Bankenunion auf der vollständigen Durchführung des Programms der laufenden
umfassenden Regulierungsreformen für den Binnenmarkt („einheitliches
Regelwerk“). Binnenmarkt und Bankenunion sind somit sich
gegenseitig verstärkende Prozesse. Die Arbeiten zur Stärkung des Binnenmarkts
müssen in allen Bereichen, für die die Kommission Vorschläge vorgelegt hat,
fortgeführt werden. Darüber hinaus sollten diese Arbeiten in drei
Bereichen, die für die Bankenunion von besonderer Relevanz sind, beschleunigt
vorangetrieben und zwischen den beiden gesetzgebenden Organen bis Ende 2012
eine Einigung über die betreffenden Vorschläge erzielt werden. –
Es wurden strengere aufsichtsrechtliche
Anforderungen für Banken vorgeschlagen. Mit ihren Vorschlägen zu den
Eigenkapitalanforderungen („CRD 4“)[7]
lancierte die Kommission den Prozess der Einführung der neuen globalen
Standards zur Eigenkapital- und Liquiditätsausstattung von Banken. Die
Schaffung des einheitlichen Aufsichtsmechanismus dürfte keine wesentlichen
Änderungen der vorgeschlagenen Verordnung und der vorgeschlagenen Richtlinie
erfordern, wenngleich in einer begrenzten Anzahl von Bereichen mit Blick auf
die neue Situation eine gewisse Feinjustierung notwendig sein kann. In den
abschließenden Phasen der „CRD 4“-Verhandlungen wird die Kommission
insbesondere dafür Sorge tragen, dass die beschlossenen Texte technisch mit der
vorgeschlagenen Verordnung zur Errichtung des einheitlichen
Aufsichtsmechanismus vereinbar sind, und diesbezüglich mit dem Europäischen
Parlament und dem Rat zusammenarbeiten. Dabei wird es vor allem darum gehen,
sicherzustellen, dass alle Vorschriften der vorgeschlagenen
„CRD 4“-Richtlinie sowohl auf nationaler Ebene als auch von der EZB in der
Praxis angewendet werden können. –
Die Deckungssumme der nationalen
Einlagensicherungssysteme wurde bereits mit Wirkung vom
31. Dezember 2010 einheitlich auf 100 000 EUR pro Einleger
und Institut erhöht. Im Juli 2010 schlug die Kommission vor[8], einen Schritt weiter
zu gehen und die Einlagensicherung zu harmonisieren und zu vereinfachen, die
Auszahlung von Geldern zu beschleunigen sowie die Finanzierung der
Einlagensicherungssysteme zu verbessern, was insbesondere durch eine
Ex-ante-Finanzierung dieser Systeme über Beiträge der Banken sowie durch eine obligatorische
Fazilität für die Kreditaufnahme zwischen nationalen Systemen innerhalb
festgesetzter Grenzen erreicht werden soll. –
Der am 6. Juni 2012 angenommene Kommissionsvorschlag
zu Sanierungs- und Abwicklungsinstrumenten für Krisenbanken[9] ist der letzte in
einer Reihe von Maßnahmenvorschlägen, die darauf abzielen, den Bankensektor in
Europa zu stärken und die Spill-over-Effekte etwaiger künftiger Finanzkrisen,
die sich zum Nachteil von Einlegern und Steuerzahlern auswirken könnten, zu
verhindern. Um sicherzustellen, dass die Finanzstabilität erhalten bleibt und
Anteilseigner und Gläubiger ihren vollen Anteil an Bankenverlusten und
Rekapitalisierungskosten tragen, hat die Kommission einen gemeinsamen Rahmen
von Vorschriften und Befugnissen vorgeschlagen. Dies wird den Mitgliedstaaten
helfen, die Entstehung von Bankenkrisen von vornherein zu vermeiden und, sollte
es dennoch zu einer Krise kommen, ein geordneteres und effektiveres
Krisenmanagement zu gewährleisten. Die Mitgliedstaaten hätten einen
Ex-ante-Abwicklungsfonds einzurichten, der aus Beiträgen der Banken finanziert
würde. Darüber hinaus ist die obligatorische Einführung einer Fazilität für die
Kreditaufnahme zwischen nationalen Systemen vorgesehen, für die ebenfalls genau
festgelegte Grenzen gelten. Mit diesen Regeln wird somit im gesamten
Binnenmarkt ein gemeinsames Fundament gelegt, auf dem die Vorschläge zur
Bankenunion aufbauen können. Das einheitliche Regelwerk wird für die Stabilität
und Integrität des EU-Binnenmarkts im Bereich der Finanzdienstleistungen
benötigt. Es schafft eine gemeinsame Basis, die einen Übergang zur Bankenunion
ohne Risiko einer Fragmentierung des Binnenmarkts ermöglicht. Eine zügige
Verabschiedung der ausstehenden Reformen zu Eigenkapitalanforderungen,
Einlagensicherungssystemen und Bankenabwicklung durch die gesetzgebenden Organe
bis Ende des Jahres ist somit von größter Bedeutung. Auch müssen diese Vorschriften in der gesamten
Union auf gleiche Weise angewandt werden, was durch eine kohärente und
konvergente Beaufsichtigung der Kreditinstitute durch die nationalen
Aufsichtsbehörden und die EZB gewährleistet werden soll. Bei der Verwirklichung
dieses Ziels fällt der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) eine
wesentliche Rolle zu, insbesondere aufgrund der Instrumente und Befugnisse, die
in der Verordnung zu ihrer Errichtung vorgesehen sind (Befassung mit Fällen
einer Verletzung des Unionsrechts, Schlichtung, verbindliche technische
Standards, Leitlinien und Empfehlungen). Mit Blick auf die Schaffung eines
gemeinsamen Rechtsrahmens und einer gemeinsamen Aufsichtskultur in der gesamten
Union kommt es daher entscheidend darauf an, dass die EBA ihre Rolle in vollem
Umfang wahrnimmt. Um ein Divergieren zwischen dem
Euro-Währungsgebiet und dem Rest der EU zu vermeiden, sollte das einheitliche
Regelwerk darüber hinaus durch einheitliche Aufsichtspraktiken untermauert
werden. Unterschiede bei Aufsichtshandbüchern und Aufsichtskonzepten zwischen
den Mitgliedstaaten, die sich am einheitlichen Aufsichtsmechanismus beteiligen,
und den übrigen Mitgliedstaaten bergen das Risiko einer Fragmentierung des
Binnenmarkts, da Banken diese Unterschiede für Aufsichtsarbitrage ausnutzen
könnten. Die EBA sollte in Ergänzung des einheitlichen Regelwerks auch ein
einheitliches Aufsichtshandbuch erstellen. Alle von der EZB beschlossenen Maßnahmen –
etwa zur Festlegung weiterer Einzelheiten der Ausübung der Aufsicht im Kontext
der mit dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus geschaffenen spezifischen
Aufsichtsstruktur – müssen in Einklang mit dem einheitlichen Regelwerk,
einschließlich der in delegierten Rechtsakten der Europäischen Kommission
festgelegten technischen Standards, stehen. Schließlich ist darauf hinzuweisen,
dass der heute vorgestellte Vorschlag das bestehende Gleichgewicht zwischen
Herkunfts- und Aufnahmemitgliedstaaten wahrt, auch hinsichtlich der Beteiligung
an Aufsichtskollegien. Die tatsächlichen Auswirkungen und
Konsequenzen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus für die praktische
Arbeitsweise der EBA wird im Rahmen der anstehenden Überprüfung der
Funktionsweise der Europäischen Aufsichtsbehörden eingehender untersucht, deren
Ergebnisse die Kommission bis zum 2. Januar 2014 vorzulegen hat[10]. In diesem Kontext wird die
Kommission insbesondere prüfen, ob die Rolle der EBA in Bezug auf Stresstests
weiter gestärkt werden muss, damit eine zu starke Abhängigkeit der Behörde von
Informationen und Beiträgen derjenigen Behörden, die für die Bewertung der tatsächlichen
Widerstandsfähigkeit des Bankensektors in der Union zuständig sind, vermieden
wird. Gleichzeitig wird
die Kommission durch die Kontrolle staatlicher Beihilfen und die
Konditionalität für die Gewährung wirtschaftlicher Anpassungshilfen auch in Zukunft
die Finanzstabilität stärken und im EU-Binnenmarkt gleiche
Wettbewerbsbedingungen für das Bankgewerbe gewährleisten. Schlüsselmaßnahmen Die Kommission fordert das Europäische Parlament und den Rat auf, bis Ende 2012 eine Einigung zu erzielen über i) die „CDR-4“-Vorschläge, damit sie sowohl im gesamten Binnenmarkt als auch im Kontext des einheitlichen Aufsichtsmechanismus zur Anwendung gelangen können; ii) den Vorschlag für eine Richtlinie über Einlagensicherungssysteme, wie er von der Kommission vorgelegt wurde; iii) den Vorschlag für eine Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken. 3. Vollendung der Bankenunion Wie von der Kommission[11] bereits im Vorfeld des
Europäischen Rates vom Juni 2012 und darüber hinaus auch im Bericht der
Präsidenten des Europäischen Rates, der Kommission, der Eurogruppe und der
Europäischen Zentralbank vom 26. Juni 2012[12] dargelegt, erfordert
die Vollendung der Bankenunion weitere Arbeiten zur Errichtung eines
einheitlichen Aufsichtsmechanismus, eines gemeinsamen Einlagensicherungssystems
und eines Rahmens für ein integriertes Krisenmanagement. Die Errichtung des
einheitlichen Aufsichtsmechanismus ist ein wichtiger und entscheidender erster
Schritt. 3.1. Ein einheitlicher
Aufsichtsmechanismus Der heute von der Kommission vorgeschlagene
einheitliche Aufsichtsmechanismus beruht auf der Verlagerung besonderer,
wesentlicher Aufsichtsaufgaben in Bezug auf in den Mitgliedstaaten des
Euroraums niedergelassene Banken auf die europäische Ebene. Die Verantwortung
würde zwar letztlich bei der EZB liegen, doch würde diese ihre Aufgaben im
Rahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus ausüben, der aus der EZB und den
nationalen Aufsichtsbehörden besteht. Diese Struktur wird eine strenge und
einheitliche Beaufsichtigung im gesamten Euroraum unter bestmöglicher Nutzung
des vor Ort vorhandenen spezifischen Know-hows der nationalen Aufsichtsbehörden
gewährleisten. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die Aufsichtsbehörden
über alle für die Finanzstabilität relevanten Gegebenheiten auf nationaler wie
auch auf lokaler Ebene umfassend informiert sind. Die Kommission schlägt
außerdem einen Mechanismus vor, der Mitgliedstaaten, die nicht den Euro
eingeführt haben, sich aber am einheitlichen Aufsichtsmechanismus beteiligen
möchten, eine enge Zusammenarbeit mit der EZB ermöglicht. Im Rahmen des einheitlichen
Aufsichtsmechanismus wird die EZB für die Beaufsichtigung aller Banken
innerhalb der Bankenunion verantwortlich sein und auf diese das für den
gesamten Binnenmarkt geltende einheitliche Regelwerk anwenden. Die jüngste
Erfahrung hat gezeigt, dass Schwierigkeiten selbst bei relativ kleinen Banken
erhebliche negative Auswirkungen auf die Finanzstabilität der Mitgliedstaaten
haben können. Daher wird die EZB vom ersten Tag an befugt sein, sofern sie
einen entsprechenden Beschluss fasst, die Aufsicht über jede beliebige Bank im
Euroraum zu übernehmen, insbesondere wenn die betreffende Bank Unterstützung
aus öffentlichen Mitteln erhält. Für alle anderen Banken wird die
Beaufsichtigung durch die EZB stufenweise automatisch ausgeweitet: am
1. Juli 2013 auf die wichtigsten systemrelevanten europäischen Banken
und am 1. Januar 2014 auf alle übrigen Banken. Somit werden zum
1. Januar 2014 alle Banken im Euroraum unter europäische Aufsicht
gestellt sein. Der EZB werden besondere wesentliche
Aufsichtsaufgaben übertragen, deren Wahrnehmung mit Blick auf die Aufdeckung
von Risiken für die Lebensfähigkeit von Banken unabdingbar ist. Die EZB wird
ermächtigt, von Banken die erforderlichen Abhilfemaßnahmen zu verlangen. Unter
anderem wird die EZB die zuständige Behörde sein für die Zulassung von
Kreditinstituten, die Prüfung qualifizierter Beteiligungen, die Sicherstellung
der Einhaltung der Eigenkapitalanforderungen und der Angemessenheit des
internen Kapitals im Verhältnis zum Risikoprofil eines Kreditinstituts
(„Maßnahmen der Säule 2“), die Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis
sowie für Aufsichtsaufgaben in Bezug auf Finanzkonglomerate. Zudem wird die EZB
die Einhaltung von Bestimmungen zum Verschuldungsgrad und zur
Mindestliquiditätsquote sicherstellen, Kapitalpuffer festlegen und in
Abstimmung mit den Abwicklungsbehörden frühzeitig intervenieren, wenn eine Bank
gegen aufsichtsrechtliche Eigenkapitalvorschriften verstößt oder zu verstoßen
droht. Die EZB wird mit den für die Wahrnehmung ihrer
Aufgaben erforderlichen Untersuchungs- und Aufsichtsbefugnissen ausgestattet.
Es ist eine aktive Einbindung der nationalen Aufsichtsbehörden in den
einheitlichen Aufsichtsmechanismus vorgesehen, damit – im Hinblick auf die
Gewährleistung der Finanzstabilität in der Union und ihren Mitgliedstaaten –
eine reibungslose und effiziente Vorbereitung und Durchführung von
Aufsichtsentscheidungen sowie die erforderliche Koordinierung und der
erforderliche Informationsfluss in Bezug auf Fragen lokaler wie auch
europäischer Natur sichergestellt werden. Sämtliche nicht ausdrücklich der EZB
übertragene Aufgaben obliegen auch weiterhin den nationalen Aufsichtsbehörden.
So werden die nationalen Aufsichtsbehörden beispielsweise nach wie vor für den
Verbraucherschutz und die Bekämpfung von Geldwäsche ebenso wie für die
Beaufsichtigung von Drittlandskreditinstituten zuständig sein, die in einem
Mitgliedstaat eine Niederlassung gründen oder grenzüberschreitende
Dienstleistungen erbringen. Die EZB muss ihre
neuen Aufsichtsaufgaben in völliger Unabhängigkeit ausüben können und
gleichzeitig in vollem Umfang für ihre Maßnahmen rechenschaftspflichtig sein.
Zur Gewährleistung der demokratischen Legitimität sieht der
Kommissionsvorschlag strenge Rechenschaftspflichten vor, insbesondere gegenüber
dem Europäischen Parlament und dem Rat. Ferner werden in der vorgeschlagenen
Verordnung einige organisatorische Grundsätze festgelegt, um für eine klare
Trennung zwischen Geldpolitik und Aufsicht zu sorgen. Konfliktpotenziale
zwischen unterschiedlichen politischen Zielen werden dadurch verringert.
Gleichzeitig können Synergien in vollem Umfang genutzt werden. Sämtliche
vorbereitenden Arbeiten und Durchführungsmaßnahmen werden daher Stellen und
Verwaltungseinheiten übertragen, die von den geldpolitischen Funktionen
getrennt sind. Speziell zu diesem Zweck wird innerhalb der EZB ein
Aufsichtsgremium eingerichtet. Die
vorgeschlagenen Änderungen an der EBA-Verordnung werden schließlich
sicherstellen, dass die EBA auch weiterhin ihre Aufgaben in Bezug auf alle
Mitgliedstaaten effektiv ausüben kann. Insbesondere wird die EBA ihre
Befugnisse und Aufgaben auch gegenüber der EZB wahrnehmen. Die
Abstimmungsmodalitäten innerhalb der EBA werden angepasst, so dass auch künftig
Ausgewogenheit und Effizienz der EBA-Beschlussfassungsstrukturen gewährleistet
sind und dass die Standpunkte der zuständigen Behörden sowohl der
Mitgliedstaaten, die sich am einheitlichen Aufsichtsmechanismus beteiligen, als
auch der Mitgliedstaaten, die sich nicht daran beteiligen, berücksichtigt
werden und somit die Integrität des Binnenmarkts in vollem Umfang gewahrt
bleibt. Die Änderung der Abstimmungsmodalitäten stellt speziell auf diejenigen
Bereiche ab, in denen die EBA im Zusammenhang mit der Verfolgung von
Rechtsverletzungen und der Beilegung von Meinungsverschiedenheiten verbindliche
Beschlüsse über die Anwendung des einheitlichen Regelwerks fasst. In anderen
Bereichen werden die im Rahmen der bestehenden Verfahren vorgesehenen Schutzmaßnahmen
als ausreichend betrachtet, um eine ausgewogene und effiziente Beschlussfassung
zu gewährleisten. So sind beispielsweise Entwürfe technischer Standards der
Kommission zur Annahme vorzulegen. Die Kommission kann beschließen, diese nicht
zu billigen oder sie zu ändern, insbesondere dann, wenn sie nicht in vollem Einklang
mit den Grundprinzipien des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen stehen.
Schließlich wurde in den Entwurf einer Verordnung zur Änderung der Verordnung
1093/2010 eine spezielle Überprüfungsklausel aufgenommen, so dass vor allem den
Entwicklungen in den vielen Mitgliedstaaten, die den Euro eingeführt haben oder
deren zuständige Behörden eine enge Zusammenarbeit eingegangen sind, Rechnung
getragen und geprüft werden kann, ob im Lichte dieser Entwicklungen etwaige weitere
Anpassungen der betreffenden Vorschriften erforderlich sind, um
sicherzustellen, dass die Beschlüsse der EBA im Sinne der Wahrung und Stärkung
des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen gefasst werden. Schlüsselmaßnahmen Die Kommission fordert i) den Rat auf, den Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank unter Berücksichtigung des Standpunkts des Europäischen Parlaments zu erörtern und dringlich zu verabschieden; ii) das Europäische Parlament und den Rat auf, den Vorschlag zur Änderung der Verordnung 1093/2010 zur Errichtung der EBA zu erörtern und dringlich zu verabschieden. Eine Einigung über diese beiden Vorschläge sollte noch vor Ende 2012 erzielt werden. 3.2. Weitere Fortschritte beim
Management von Bankenkrisen Die globale Finanzintegration und der
EU-Binnenmarkt haben es möglich gemacht, dass der Bankensektor in einigen
Ländern um ein Vielfaches über das nationale BIP hinausgewachsen ist und dass
einige Institute zu groß geworden sind, als dass man sie im Rahmen der
nationalen Regelungen scheitern lassen könnte („too big to fail“), aber auch zu
groß, als dass man sie retten könnte („too big to save“). Andererseits hat die Erfahrung gezeigt, dass der
Ausfall selbst relativ kleiner Banken grenzüberschreitend systemische Schäden
verursachen kann. Außerdem können
grenzübergreifende Bankenruns die nationalen Bankensysteme erheblich schwächen,
das finanzielle Standing eines Staates weiter beschädigen und sowohl für die
Banken als auch für den Staat zu einer raschen Verschärfung der
Finanzierungsprobleme führen. Eine verstärkte Aufsicht im Rahmen der
Bankenunion wird die Banken widerstandsfähiger machen.
Wenn es dennoch zu einer Krise kommt, muss sichergestellt sein, dass
Institute auf geordnete Weise abgewickelt werden können und dass die Einleger
ihre Ersparnisse in Sicherheit wissen. Vor diesem Hintergrund hat die Kommission
betont[13], dass
eine Bankenunion auch ein stärker zentralisiertes Management von Bankenkrisen
umfassen sollte. Auch das Europäische
Parlament hat Fortschritte in diesem Bereich gefordert.
Die Notwendigkeit gemeinsamer „Mechanismen für die
Bankenrestrukturierung und die Absicherung von Kundeneinlagen“ wurde außerdem
in dem von den Präsidenten des Europäischen Rates, der Kommission, der
Eurogruppe und der Europäischen Zentralbank am 26. Juni 2012
vorgelegten Bericht[14]
herausgestellt. Daher plant die Kommission vor allem, einen
Vorschlag zur Schaffung eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus vorzulegen,
in dessen Rahmen die Abwicklung von Banken und insbesondere die Anwendung von
Abwicklungsinstrumenten auf Banken innerhalb der Bankenunion geregelt wird. Ein solcher Mechanismus wäre effizienter als ein Netz
nationaler Abwicklungsbehörden, insbesondere in Fällen grenzüberschreitender
Insolvenzen, da es bei der Bewältigung von Bankenkrisen auf rasches und
glaubwürdiges Handeln ankommt. Er wäre eine
natürliche Ergänzung des zu schaffenden einheitlichen Aufsichtsmechanismus. Die Einrichtung eines solchen Mechanismus würde
auch erhebliche Größenvorteile bewirken und die negativen externen Effekte
vermeiden, die rein nationale Entscheidungen mit sich bringen können. Entscheidungen würden in Übereinstimmung mit den im
einheitlichen Regelwerk festgelegten Abwicklungsgrundsätzen getroffen, die
internationalen Best Practices entsprechen und in vollem Einklang mit den
Vorschriften der Union für staatliche Beihilfen stehen.
Vor allem sollten Anteilseigner und Gläubiger die Kosten einer
Abwicklung tragen, bevor externe Mittel bereitgestellt werden, und es sollten
privatwirtschaftliche Lösungen gefunden werden, bevor Steuergelder eingesetzt
werden. Darüber hinaus
könnten einem solchen einheitlichen Abwicklungsmechanismus nach Bewertung
seiner Funktionsweise auch weitere Koordinierungsaufgaben in den Bereichen
Krisenmanagement und Abwicklungsinstrumente im Bankensektor übertragen werden,
wie dies in dem im Juni 2012 von den Präsidenten des Europäischen Rates, der
Kommission, der EZB und der Eurogruppe vorgestellten Bericht dargelegt wurde. Schlüsselmaßnahmen Sobald eine Einigung über die vorliegenden Vorschläge zu den Einlagensicherungssystemen und zur Sanierung und Abwicklung von Banken erzielt wurde, beabsichtigt die Kommission insbesondere, einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus für die Abwicklung von Banken und die Koordinierung der Anwendung von Abwicklungsinstrumenten auf Banken im Rahmen der Bankenunion vorzuschlagen 4. Nächste Schritte Die Europäische Union verfügt über Mittel und
Wege, um ihre derzeitigen Schwächen zu überwinden und als wesentlichen Schritt
auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion die Bankenunion zu
errichten. Die Kommission fordert das Europäische
Parlament und den Rat auf, –
der Bankenunion ihre volle Unterstützung zuteil
werden zu lassen und die in dieser Mitteilung dargelegten Orientierungen sowie
den darin umrissenen Fahrplan zu billigen; –
im Legislativprozess den für die Errichtung der
Bankenunion erforderlichen Maßnahmen höchste Priorität einzuräumen; –
so bald wie möglich, in jedem Fall aber noch vor
Ende des Jahres, die vorliegenden Vorschläge zu folgenden Bereichen zur
Verabschiedung zu bringen: –
Einlagensicherungssysteme; –
Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und Beaufsichtigung
von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen („CRD“); –
aufsichtsrechtliche Anforderungen für
Kreditinstitute und Wertpapierfirmen („CRR“); –
Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von
Kreditinstituten und Wertpapierfirmen; –
Übertragung bestimmter Aufgaben im Zusammenhang mit
der Aufsicht über Kreditinstitute auf die EZB; –
Änderung bestimmter Vorschriften der
EBA-Verordnung. Mit der Vorlage dieser Mitteilung und der
beigefügten Legislativvorschläge hat die Kommission das ihr Ende Juni vom
Europäischen Rat und den Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebiets
erteilte Mandat zügig und verantwortungsvoll erfüllt. Nun ist es an den anderen
Organen, ihren Beitrag zu leisten, um sicherzustellen, dass der einheitliche
Aufsichtsmechanismus bis zum 1. Januar 2013 errichtet wird. [1] http://ec.europa.eu/internal_market/finances/policy/map_reform_de.htm. [2]
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/06/20120626_speeches_2_de.htm. [3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131201.pdf. [4] Entschließung des Europäischen Parlaments vom 7. Juli 2010
mit Empfehlungen an die Kommission zu einem grenzübergreifenden
Krisenmanagement im Bankensektor (2010/2006(INI)). [5] „Die Kommission wird in Kürze auf der Grundlage von Artikel 127
Absatz 6 Vorschläge für einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus
unterbreiten. Wir ersuchen den Rat, diese Vorschläge dringlich bis Ende 2012 zu
prüfen. Sobald unter Einbeziehung der EZB ein wirksamer einheitlicher
Aufsichtsmechanismus für Banken des Euro-Währungsgebiets eingerichtet worden
ist, hätte der ESM nach einem ordentlichen Beschluss die Möglichkeit, Banken
direkt zu rekapitalisieren. Dies würde an angemessene Auflagen geknüpft,
darunter die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen, die
institutsspezifischer, sektorspezifischer oder gesamtwirtschaftlicher Natur
sein sollten und in einer Vereinbarung (MoU) festgeschrieben würden.“
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131359.pdf [6] Verordnung (EU) Nr. 1093/2010. [7] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_de.htm. [8] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/guarantee/200914_de.pdf. [9] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm. [10] Gemäß Artikel 81 der Verordnungen zur Errichtung der europäischen
Aufsichtsbehörden [Verordnung (EU) Nr. 1093/2010, Verordnung (EU)
Nr. 1094/2010 und Verordnung (EU) Nr. 1095/2010]. [11] http://ec.europa.eu/europe2020/banking-union/index_de.htm. [12] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131201.pdf. [13] http://ec.europa.eu/europe2020/banking-union/index_de.htm. [14] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131201.pdf.