MITTEILUNG DER KOMMISSION Gemeinsame Grundsätze für nationale fiskalpolitische Korrekturmechanismen /* COM/2012/0342 final */
MITTEILUNG
DER KOMMISSION Gemeinsame
Grundsätze für nationale fiskalpolitische Korrekturmechanismen Hintergrund Laut
dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union sind die
Mitgliedstaaten gehalten, ihre Wirtschaftspolitik als eine Angelegenheit von
gemeinsamem Interesse zu betrachten und ihre Haushaltspolitik am Ziel gesunder
öffentlicher Finanzen auszurichten. Die
weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrisen haben einige Schwächen der
wirtschafts- und haushaltspolitischen Steuerung in der Wirtschafts- und
Währungsunion zum Vorschein gebracht. Ein neues Reformpaket – der so genannte
„Six-Pack“ – wurde bereits verabschiedet und ist vergangenen Dezember in Kraft
getreten. Mit dem anhaltend schwierigen Bedingungen ist deutlich geworden,
welches Ausmaß und welche möglichen Folgen Übertragungseffekte zwischen Ländern
des Euroraums im Hinblick auf die Wirtschafts- und Haushaltslage haben können. Vor
diesem Hintergrund hat die Kommission am 23. November 2011 – zusätzlich zu
einem Grünbuch über Euro-Stabilitäts-Anleihen – zwei weitere Rechtsakte zur
Stärkung der Überwachungsmechanismen im Euroraum vorgeschlagen. Dieser
„Two-Pack“ umfasst zwei Vorschläge für:
eine
Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame
Bestimmungen für die Überwachung und Bewertung von Haushaltsplanentwürfen
und für die Gewährleistung der Korrektur übermäßiger Defizite der
Mitgliedstaaten im Euro-Währungsgebiet;
eine
Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Ausbau der
wirtschafts- und haushaltspolitischen Überwachung von Mitgliedstaaten, die
im Euro-Währungsgebiet von gravierenden Schwierigkeiten in Bezug auf ihre
finanzielle Stabilität betroffen oder bedroht sind.
Aufbauend
auf diesen Elementen und im Interesse einer Stärkung der Stabilität des
gesamten Euroraums enthält der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und
Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (VSKS), der am 2. März
2012 von 25 Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde, einen Fiskalpakt (Titel III).
Die darin enthaltenen Verpflichtungen sollen innerhalb von fünf Jahren nach
Inkrafttreten in den Rechtsrahmen der EU überführt werden. Die
Vertragsparteien werden im Rahmen des Fiskalpakts in ihre einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften Bestimmungen über einen Korrekturmechanismus aufnehmen, der
automatisch ausgelöst wird, wenn erhebliche Abweichungen vom mittelfristigen
Ziel oder dem dorthin führenden Anpassungspfad eintreten (Artikel 3
Absatz 1 Buchstabe e und Absatz 2). Laut
Artikel 3 Absatz 2 VSKS stützen sich die Vertragsparteien bei
der Einrichtung der Korrekturmechanismen „auf gemeinsame, von der Europäischen
Kommission vorzuschlagende Grundsätze, die insbesondere die Art, den Umfang und
den zeitlichen Rahmen der – auch unter außergewöhnlichen Umständen – zu
treffenden Korrekturmaßnahmen sowie die Rolle und Unabhängigkeit der auf
nationaler Ebene für die Überwachung der Einhaltung der […] Regelungen
zuständigen Institutionen betreffen“. Die
vorliegende Mitteilung wird im Rahmen der Umsetzung des VSKS im allgemeinen
Interesse der Union und im Interesse einer ordnungsgemäßen Funktionsweise der
Wirtschafts- und Währungsunion verabschiedet. Diese
Mitteilung enthält gemeinsame Grundsätze für die nationalen
Korrekturmechanismen. Die sieben Grundsätze können dem Anhang entnommen werden.
Sie erfassen die zentralen Aspekte, die bei der Einrichtung der
Korrekturmechanismen zu berücksichtigen sind, einschließlich deren
Rechtsstatus, der Vereinbarkeit mit dem EU-Rahmen, der Auslösung des
Mechanismus, der Art der Korrekturmaßnahmen im Hinblick auf Umfang und
zeitlichen Rahmen, der operativen Instrumente, der Funktionsweise möglicher
Ausweichklauseln und der Rolle und Unabhängigkeit der für die Überwachung
zuständigen Institutionen. In
Artikel 3 VSKS wird die Kommission aufgefordert, unter Berücksichtigung
der länderspezifischen Risiken für die langfristige Tragfähigkeit einen
zeitlichen Rahmen für eine rasche Annäherung der Vertragsparteien an ihr
mittelfristiges Ziel vorzuschlagen. Diesen zeitlichen Rahmen wird die
Kommission noch im Laufe dieses Jahres vorlegen. Die von den Mitgliedstaaten in
der letzten Aktualisierung des Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogramms
mitgeteilten Konsolidierungspläne bieten sich als Ausgangspunkt für die
Bestimmung der Geschwindigkeit an, mit der die Annäherung an das mittelfristige
Ziel erfolgen soll. Diese Konsolidierungspläne müssten vor dem Hintergrund der
Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts neu bewertet werden,
einschließlich einer Prüfung der Angemessenheit der mittelfristigen Ziele und
der Grundsätze für die Ausstiegsstrategie vor dem Hintergrund der
makroökonomischen Aussichten, wobei insbesondere die unterschiedliche
fiskalische Anfälligkeit berücksichtigt werden muss. 1. Rechtsstatus der Bestimmungen über die
Korrekturmechanismen und Bezug zum EU-Rahmen Dem
VSKS zufolge werden die Korrekturmechanismen im einzelstaatlichen Recht wirksam
„in Form von Bestimmungen, die verbindlicher und dauerhafter Art sind,
vorzugsweise mit Verfassungsrang, oder deren vollständige Einhaltung und
Befolgung im gesamten nationalen Haushaltsverfahren auf andere Weise garantiert
ist“. Deshalb sollte durch den Rechtsstatus der Korrekturmechanismen
gewährleistet sein, dass ihre Bestimmungen nicht einfach per Haushaltsgesetz
geändert werden können. Gleichzeitig wird im VSKS (und in Grundsatz 1)
eindeutig festgelegt, dass die Korrekturmechanismen „uneingeschränkt die
Vorrechte der nationalen Parlamente“ wahren müssen. Dadurch soll sichergestellt
werden, dass die fiskalpolitischen Bestimmungen wirksam in die nationale Haushaltspolitik
einfließen können, ohne die grundlegenden Rechte der Parlamente einzuschränken.
Grundsatz
2 fordert die Vereinbarkeit der nationalen Korrekturmechanismen mit
den Haushaltsbestimmungen der EU. Die Anforderungen des Fiskalpakts sind
Teil einer breiter angelegten Strategie, die bereits mit der jüngsten Reform
des Stabilitäts- und Wachstumspakts („Six-Pack“) eingeleitet wurde, und binden
die Mitgliedstaaten stärker in den Überwachungsrahmen der Union ein. Folglich
wird im VSKS selbst auf bereits bestehende Elemente der Haushaltsüberwachung
verwiesen wie das „mittelfristige Ziel“ und den „dorthin führenden
Anpassungspfad“, „erhebliche Abweichungen“ und „außergewöhnliche Umstände“.
Laut Grundsatz 2 sollen sich die nationalen Mechanismen eng an EU-Konzepte und
–Bestimmungen anlehnen, auch wenn bei der Festlegung der Methodik ein gewisses
Maß an Flexibilität möglich ist, um länderspezifischen Merkmalen Rechnung
tragen zu können. 2. Inhalt der Korrekturmechanismen: Auslösung, Art der
Korrekturmaßnahmen, operative Instrumente, Ausweichklauseln Gemäß
Grundsatz 3 sollten die Korrekturmechanismen ausgelöst werden,
wenn genau beschriebene Bedingungen eintreten, die auf erhebliche Abweichungen
vom mittelfristigen Ziel oder dem dorthin führenden Anpassungspfad schließen
lassen. Deshalb werden Bestimmungen benötigt, die im Voraus die Kriterien
festlegen, anhand deren bewertet wird, ob erhebliche Abweichungen vorliegen.
Grundsatz 3 erkennt an, dass die Vertragsparteien vorbehaltlich dieser
Bedingungen unterschiedliche Mechanismen und Kriterien anwenden können. So
können sich die Auslösemomente auf EU-Kriterien, länderspezifische Kriterien
oder auf beides stützen: Ein Beschluss auf EU-Ebene, durch den erhebliche
Abweichungen festgestellt werden, wäre ein natürliches Auslösemoment für
Korrekturmechanismen. Gleichzeitig könnten auch länderspezifische Kriterien als
Auslösemoment dienen, sofern sie am Konzept der erheblichen Abweichung
ausgerichtet sind, und hätten darüber hinaus möglicherweise den Vorteil, dass
sie früher greifen. Die
Art der Korrekturmaßnahmen im Hinblick auf Umfang und zeitlichen Rahmen
ist Gegenstand von Grundsatz 4. Der vorgeschlagene Grundsatz bietet eine
konkrete praktische Hilfestellung, ohne ein übermäßig starres Verfahren
aufzuerlegen. Grundsatz 4
umfasst deshalb fünf Teilgrundsätze: - Erstens wird gefordert, dass im
Voraus festgelegte Bestimmungen Umfang und zeitlichen Rahmen der
Korrekturmaßnahmen vorgeben, so dass der Ermessensspielraum bei der Gestaltung
der Reaktion auf erhebliche Haushaltsabweichungen zwar nicht völlig aufgehoben,
aber doch eingeschränkt wird. - Zweitens sollten umfangreichere
Abweichungen auch umfangreichere Korrekturmaßnahmen auslösen, wobei der
Vernunft halber stets Verhältnismäßigkeit gewahrt sein muss. - Drittens wäre der Referenzpunkt für
die Festlegung der erforderlichen Korrektur die Einhaltung des mittelfristigen
Ziels bzw. des dorthin führenden Anpassungspfads, womit der Geist des
Fiskalpakts wiedergegeben wird, dessen Kernziele die Einhaltung des
mittelfristigen Ziels bzw. des dorthin führenden Anpassungspfads sind. Konkret
würde von einem Mitgliedstaat, der sich auf seinem Anpassungspfad befindet und
von diesem abweicht, erwartet, dass er am zeitlichen Rahmen für die Rückkehr
zum mittelfristigen Ziel festhält. Von einem Mitgliedstaat, der das
mittelfristige Ziel zunächst erfüllt und dann von diesem abweicht, würde
erwartet, dass er das mittelfristige Ziel so schnell wie realistischerweise
möglich, im Allgemeinen im unmittelbar auf die Abweichung folgenden Jahr oder im
Jahr darauf, wieder erfüllt. Dies dient als Referenzszenario und schließt – je
nach Umständen – ein gewisses Maß an Flexibilität jedoch nicht völlig aus. - Viertens sollten die
Korrekturmechanismen dem Haushaltsrahmen kritische Stabilitätselemente hinzufügen,
um das bei Zielverfehlungen typische „Phänomen des beweglichen Ziels“ zu
vermeiden. Deshalb sollten die Korrekturmechanismen gewährleisten, dass
wesentliche Haushaltsziele, die vor der erheblichen Abweichung festgelegt
wurden, eingehalten werden. - Fünftens müsste bei Beginn der
Korrektur ein Plan für Abhilfemaßnahmen verabschiedet werden, der für die
nachfolgenden Haushaltsgesetze des Korrekturzeitraums verbindlich ist und
dadurch die Mechanismen glaubwürdiger macht. Ein
wichtiger Aspekt bei der Ausarbeitung der Korrekturmechanismen ist deren operativer
Ablauf. Grundsatz 5 erkennt an, dass Bestimmungen über die
öffentlichen Ausgaben und diskretionäre einnahmenseitige Maßnahmen in diesem
Zusammenhang eine zentrale Rolle spielen können, wobei zu berücksichtigen ist,
dass diese Aggregate die diskretionären Entscheidungen der Haushaltsbehörden
unmittelbarer widerspiegeln als Haushaltsergebnisse oder konjunkturbereinigte
Haushaltssalden. Ein weiteres wichtiges Element, dem Mitgliedstaaten bei der
Gestaltung ihrer Systeme Rechnung tragen sollten, ist die Koordinierung einiger
oder aller Teilsektoren des Gesamtstaats bei Maßnahmen zur Behebung erheblicher
Haushaltsabweichungen, um die Glaubwürdigkeit ihrer Mechanismen zu stärken.
Solche Koordinierungsmechanismen müssen nicht zwangsläufig darauf hinauslaufen,
dass im Voraus festgelegt wird, welche Belastung der Zentralstaat und die
Ebenen darunter jeweils tragen müssen. Allerdings sollte ausreichend gut
abgesichert sein, dass die Erfüllung der gesamtstaatlichen Haushaltsziele, für
die der Zentralstaat gegenüber der EU-Ebene verantwortlich ist, nicht durch das
Verhalten von Teilsektoren des Gesamtstaats in Gefahr gebracht wird. Die
Erkenntnis, dass Haushaltsregeln auch der Möglichkeit außergewöhnlich
ungünstiger Umstände Rechnung tragen sollten, hat schon lange Eingang in den
Überwachungsrahmen der EU gefunden und wird auch im VSKS anerkannt. Laut
Grundsatz 6 sollten Ausweichklauseln eng auf Prinzipien abgestimmt
sein, auf die man sich auf EU-Ebene geeinigt hat, um Kohärenz zu gewährleisten
und zu vermeiden, dass der Begriff der „außergewöhnlichen Umstände“ allzu
großzügig ausgelegt wird. Ferner wird gefordert, dass die im Rahmen einer
Ausweichklausel mögliche Aussetzung der Korrekturmechanismen befristet ist und
nach Beendigung der betreffenden Ausweichklausel im Einklang mit den
Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts ein bestimmtes Mindesttempo
für die Anpassung vorgeschrieben wird. Zudem würde nach Beendigung der
Ausweichklausel die Erstellung eines Plans für Abhilfemaßnahmen erwartet, der
für die nachfolgenden Haushaltsgesetze verbindlich ist. 3. Rolle und Unabhängigkeit der für die Überwachung
zuständigen Institutionen Während
die Befolgung der Korrekturmechanismen in erster Linie durch die Haushaltsbehörden
sicherzustellen ist, spielen laut dem letzten vorgeschlagenen Grundsatz
(Grundsatz 7) nationale für die Überwachung zuständige Institutionen
eine Schlüsselrolle für Glaubwürdigkeit und Transparenz. Diese sollen bewerten,
wie die Korrekturmechanismen in den verschiedenen Phasen der Auslösung und
Umsetzung gemäß den nationalen Vorschriften funktionieren, wobei auch der
mögliche Rückgriff auf Ausweichklauseln zu berücksichtigen ist. Eine
Vorgehensweise, bei der die Empfehlungen dieser Institutionen entweder befolgt
werden oder der betreffende Mitgliedstaat Abweichungen davon erklären muss,
würde gewährleisten, dass die Bewertungen nicht einfach ignoriert würden; die
Befugnisse der Haushaltsbehörden zur politischen Gestaltung blieben jedoch
unberührt. Unabhängigkeit
und funktionale Autonomie dieser Stellen sind fundamentale Voraussetzungen
dafür, dass sie eine wirksame Rolle im nationalen fiskalpolitischen Gefüge
spielen können. Grundsatz 7 enthält mehrere Bestimmungen in diesem Sinne.
Um die für die Überwachung zuständigen Institutionen stärker einzubinden,
sollten diese erstens so konzipiert werden, dass sie dem bereits bestehenden
institutionellen Rahmen und der länderspezifischen Verwaltungsstruktur
angepasst sind. Zweitens werden mehrere Kriterien formuliert, die auf ein hohes
Maß an funktionaler Autonomie abheben. Status, Auftrag und Rechenschaftspflicht
der betreffenden Stellen sollten in Rechtsvorschriften festgelegt werden. Zudem
sollten im Hinblick auf die Besetzung der Stellen, eine angemessene
Ressourcenausstattung und den Zugang zu Informationen starke
Sicherheitsklauseln vorgesehen werden. Dies sind nötige Voraussetzungen dafür,
dass die für die Überwachung zuständigen Institutionen wirksam arbeiten und die
Glaubwürdigkeit und Transparenz der Mechanismen gewährleisten können. Besonders
wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass eine ungehinderte Kommunikation mit
der Öffentlichkeit möglich ist. ANHANG Gemeinsame Grundsätze für nationale
fiskalpolitische Korrekturmechanismen 1)
[Rechtsstatus] Die Korrekturmechanismen werden im einzelstaatlichen Recht in
Form von Bestimmungen verankert, die verbindlicher und dauerhafter Art sind,
vorzugsweise mit Verfassungsrang, oder deren vollständige Einhaltung und
Befolgung im gesamten nationalen Haushaltsverfahren auf andere Weise garantiert
ist. Die Korrekturmechanismen werden die Vorrechte der nationalen Parlamente
uneingeschränkt wahren. 2)
[Vereinbarkeit mit dem EU-Rahmen] Die nationalen Korrekturmechanismen werden
eng auf die haushaltspolitischen Konzepte und Rahmenbestimmungen der EU
abgestimmt. Dies gilt insbesondere für den Begriff der „erheblichen Abweichung“
und die Formulierung möglicher Ausweichklauseln. Die Korrekturmaßnahmen müssen
hinsichtlich ihres Umfangs und zeitlichen Rahmens mit möglichen Empfehlungen,
die im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts an den betreffenden
Mitgliedstaat gerichtet werden, vereinbar sein. 3)
[Auslösung] Der Korrekturmechanismus wird unter genau definierten Bedingungen,
die eine erhebliche Abweichung vom mittelfristigen Ziel oder dem dorthin
führenden Anpassungspfad anzeigen, ausgelöst. Die Auslösemomente können sich
vorbehaltlich der oben genannten Bedingung auf EU-orientierte oder auf
länderspezifische Kriterien stützen. Vorbehaltlich derselben Bedingung können
sowohl Ex-ante-Mechanismen, durch die Haushaltsziele festgelegt werden, die
Abweichungen verhindern, als auch Ex-post-Mechanismen, die Maßnahmen zur
Korrektur eingetretener Abweichungen auslösen, die Anforderungen erfüllen. 4)
[Art der Korrekturmaßnahmen] Umfang und zeitlicher Rahmen der
Korrekturmaßnahmen unterliegen im Voraus festgelegten Bestimmungen.
Umfangreichere Abweichungen vom mittelfristigen Ziel oder dem dorthin führenden
Anpassungspfad erfordern umfangreichere Korrekturmaßnahmen. Der Korrekturmechanismus
orientiert sich am Referenzpunkt der Wiederherstellung eines strukturellen
Saldos, der innerhalb der geplanten Frist die Vorgaben des mittelfristigen
Ziels erfüllt oder übertrifft und in der Nachfolge erhalten wird. Der
Korrekturmechanismus gewährleistet die Erfüllung kritischer, vor Eintreten der
erheblichen Abweichung festgelegter Haushaltsziele, um jegliche dauerhafte
Abweichung von den vor Eintreten der erheblichen Abweichung geplanten
finanzpolitischen Gesamtzielen zu vermeiden. Die Mitgliedstaaten verabschieden
bei Beginn der Korrektur einen Plan für Abhilfemaßnahmen, der für die
Haushaltsgesetze des Korrekturzeitraums verbindlich ist. 5)
[Operative Instrumente] Der Korrekturmechanismus kann Bestimmungen über die
öffentlichen Ausgaben und diskretionäre steuerliche Maßnahmen – auch bei der
Auslösung des Mechanismus und der Durchführung der Korrektur – eine zentrale
operative Rolle verleihen, soweit diese Bestimmungen mit der Erreichung des
mittelfristigen Ziels und dem dorthin führenden Anpassungspfad vereinbar sind.
Bei der Gestaltung des Korrekturmechanismus werden auch Bestimmungen erwogen,
die bei Auslösung des Mechanismus die Koordinierung einiger oder aller
Teilsektoren des Gesamtstaats gewährleisten. 6)
[Ausweichklauseln] Bei der Formulierung möglicher Ausweichklauseln ist dem im
Stabilitäts- und Wachstumspakt definierten Begriff der „außergewöhnlichen
Umstände“ Rechnung zu tragen. Darunter sind ein außergewöhnliches Ereignis, das
sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats entzieht und erhebliche
Auswirkungen auf die Lage der öffentlichen Finanzen hat, oder ein – auch auf
Ebene des Euroraums einsetzender – schwerer Konjunkturabschwung im Sinne des
Stabilitäts- und Wachstumspakts zu verstehen. Eine Aussetzung des Korrekturmechanismus
im Rahmen einer Ausweichklausel muss befristet sein. Im Korrekturmechanismus
wird für die Zeit nach Ablauf der Ausweichklausel eine bestimmte
Mindestgeschwindigkeit der strukturellen Anpassung vorgeschrieben, wobei die
Anforderung des Stabilitäts- und Wachstumspakts als untere Grenze gilt. Die
Mitgliedstaaten verabschieden bei Ausstieg aus der Ausweichklausel einen Plan
für Abhilfemaßnahmen, der für die Haushaltsgesetze des Korrekturzeitraums
verbindlich ist. 7)
[Rolle und Unabhängigkeit der für die Überwachung zuständigen Institutionen]
Wenn die Überwachung durch unabhängige oder funktional autonome Stellen
erfolgt, so kommt dies der Glaubwürdigkeit und Transparenz der
Korrekturmechanismen zugute. Diese Institutionen würden öffentlich zugängliche
Bewertungen liefern über: das Eintreten von Umständen, die die Auslösung des
Korrekturmechanismus rechtfertigen; über die Fortschritte der Korrektur gemäß
den nationalen Vorschriften und Plänen; über das Eintreten von Umständen, die
Ausweichklauseln auslösen, verlängern oder beenden. Der betreffende
Mitgliedstaat ist verpflichtet, entweder den Bewertungen dieser Stellen Folge
zu leisten oder öffentlich zu erklären, warum er dies nicht tut. Bei der
Gestaltung der oben genannten Stellen wird dem bereits bestehenden
institutionellen Rahmen und der länderspezifischen Verwaltungsstruktur Rechnung
getragen. Für die oben genannten Stellen werden nationale Rechtsvorschriften
erlassen, die ihnen ein hohes Maß an funktionaler Autonomie gewähren,
einschließlich i) eines gesetzlich verankerten Status, ii) der Freiheit von
Einflussnahme, d. h. die Stellen nehmen keine Anweisungen entgegen und
haben die Möglichkeit, öffentlich und zeitnah zu kommunizieren, iii)
Benennungsverfahren, die an Erfahrung und Kompetenz ausgerichtet sind, iv)
angemessener Ressourcen und eines zur Erfüllung ihres Auftrags angemessenen
Zugangs zu Informationen.