MITTEILUNG DER KOMMISSION über die Anwendung der Richtlinie 93/109/EG bei den Wahlen zum Europäischen Parlament vom Juni 1999 Aktives und passives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen

1. Einleitung

Das Wahlrecht für die Wahlen zum Europäischen Parlament und die Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat gehört zu den neuen Rechten, die der Vertrag im Rahmen der Unionsbürgerschaft zuerkennt.

Für die Wahlen zum Europäischen Parlament ist dieses Recht in Artikel 19 Absatz 2 EG-Vertrag verankert; es wurde durch die Richtlinie 93/109/EG [1] des Rates vom 6. Dezember 1993 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen [2], umgesetzt.

[1] ABl. L 329 vom 30.12.1993, S. 34.

[2] Anzumerken ist, dass die Richtlinie nur die Wahl im Wohnsitzmitgliedstaat für die Kandidatenlisten des Wohnsitzmitgliedstaats betrifft. Einige Mitgliedstaaten gewähren ihren in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Staatsangehörigen das Wahlrecht für die Listen des Herkunftslandes. Diese Situation wird ausschließlich durch das innerstaatliche Recht des Herkunftmitgliedstaats geregelt.

Die Richtlinie 93/109/EG wurde bei den Wahlen zum Europäischen Parlament vom Juni 1994 [3] zum ersten Mal angewandt. Gemäß Artikel 16 der Richtlinie 93/109/EG hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat über die Anwendung der Richtlinie bei diesen Wahlen berichtet [4].

[3] In Schweden fanden die ersten Wahlen zum Europäischen Parlament am 17. Dezember 1995 statt, in Österreich am 13. Oktober 1996 und in Finnland am 20. Oktober 1996.

[4] KOM(1997) 731 endg.

Für die Wahlen vom Juni 1999 sieht die Richtlinie die Erstellung eines zweiten Berichtes nicht vor. Allerdings scheint aus mehreren Gründen eine Evaluierung erforderlich. Zum einen die Umstände ihrer Anwendung im Jahre 1994. Wegen des Zeitpunkts des Erlasses der Richtlinie war diese in den Mitgliedstaaten kurz vor den Wahlen vom Juni 1994 umgesetzt worden (zwischen dem 22. Dezember 1993 und dem 11. April 1994 erlassene Durchführungsgesetze), womit wenig Zeit für die erforderliche Durchführung einer zielgerichteten Informationskampagne der Unionsbürger über die Existenz dieser Rechte und die Voraussetzungen und Modalitäten für die Ausübung blieb. Zum anderen handelt es sich bei den Schlussfolgerungen des nach den Wahlen von 1994 erstellten Berichtes sowohl im Hinblick auf Artikel 12 (Informationspflicht) als auch Artikel 13 (Informationsaustausch zur Verhinderung der Doppelwahl) der Richtlinie aufgrund der besonderen Bedingungen der Wahlen im Jahre 1994 um vorläufige Aussagen. Schließlich konnten dank der Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen der Kommission und den zuständigen einzelstaatlichen Behörden mehrere Änderungen an den Modalitäten des Informationsaustauschs nach Artikel 13 der Richtlinie vorgenommen werden, deren Effizienz überprüft werden muss.

Diese Mitteilung verfolgt deshalb das Ziel, die Anwendung der Richtlinie bei den Wahlen vom Juni 1999 zu evaluieren, um auf die wichtigsten festgestellten Probleme aufmerksam zu machen und die in einigen Mitgliedstaaten entwickelten guten Praktiken zu fördern und damit die Beteiligung der Unionsbürger am politischen Leben im Wohnsitzmitgliedstaat zu verstärken.

Diese Mitteilung ist auch in der Perspektive der Verpflichtung der Kommission zu sehen, für eine sachgerechte Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu sorgen und die Union ihren Bürgern näherzubringen. Die politischen Rechte für Unionsbürger, die in einem Mitgliedstaat wohnen, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, sind ein wichtiger Faktor für die Stärkung des Zugehörigkeitsgefühls zur Europäischen Union, aber auch ein wesentlicher Faktor für eine gelungene Integration in den Wohnsitzmitgliedstaat.

Diese Mitteilung wird sich auf die Probleme konzentrieren, hauptsächlich die Fragen der Information der Gemeinschaftsbürger und des Funktionierens des Systems für den Informationsaustausch.

2. Die Richtlinie 93/109/CE

2.1. Allgemeine Vorstellung

Mit der Konkretisierung der durch Artikel 19 Absatz 2 EG-Vertrag bestimmten Ziele hat die Richtlinie 93/109/EG die Grundsätze festgelegt, auf deren Grundlage die Unionsbürger, die in einem Mitgliedstaat wohnen, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, ihre Rechte in ihrem Wohnsitzmitgliedstaat ausüben können, sofern sie die durch das Wahlrecht dieses Staates für seine eigenen Staatsangehörigen geforderten Voraussetzungen erfuellen. Diese Grundsätze sind:

Freie Wahl

Die Unionsbürger können frei wählen, ob sie ihre Rechte in ihrem Herkunfts- oder in ihrem Wohnsitzmitgliedstaat ausüben wollen.

Eine einzige Stimme und eine einzige Kandidatur

Niemand darf sein aktives und passives Wahlrecht bei ein und derselben Europawahl in mehr als einem Mitgliedstaat ausüben. Wenn sich ein Unionsbürger für die Ausübung des aktiven oder passiven Wahlrechts in einem Mitgliedstaat entscheidet, verliert er automatisch die gleichen Rechte in dem anderen Mitgliedstaat. Um doppelte Stimmabgaben und doppelte Kandidaturen zu vermeiden, tauschen die Mitgliedstaaten Informationen über die Bürger aus, die ihre Wahlrechte in einem anderen Mitgliedstaat wahrnehmen.

Ersteintragung in das Wählerverzeichnis des Wohnsitzmitgliedstaates nur auf Antrag

Unionsbürger, die ihr Wahlrecht in ihrem Wohnsitzmitgliedstaat ausüben wollen, müssen einen Antrag auf Eintragung ins Wählerverzeichnis stellen.

Gleicher Zugang zum Wahlrecht

Aufgrund des Prinzips der Nichtdiskriminierung müssen Unionsbürger ihr aktives und passives Wahlrecht unter den gleichen Bedingungen ausüben können wie die Bürger des Wohnsitzstaates. Das heißt z. B. gleicher Zugang zu den selben Berufungsverfahren in Bezug auf Auslassungen oder Fehler im Wählerverzeichnis, die Wahrnehmung des passiven Wahlrechts oder die Ausdehnung der Wahlpflicht auf ausländische Unionsbürger. Ebenso wird ein Unionsbürger, wenn er einmal ins Wählerverzeichnis eingetragen ist, unter den gleichen Bedingungen wie die Staatsangehörigen darin geführt, bis er beantragt, aus dem Wählerverzeichnis gestrichen zu werden. Dies setzt auch voraus, dass die Unionsbürger am politischen Leben des Wohnsitzmitgliedstaates uneingeschränkt teilnehmen können, insbesondere was die Mitgliedschaft in den bestehenden politischen Parteien bzw. die Gründung neuer politischer Parteien anbetrifft.

Extraterritoriale Wirkung der Vorschriften für den Ausschluss von Kandidaten

Personen, denen in ihrem Herkunftsmitgliedstaat das passive Wahlrecht aberkannt wurde, können in ihrem Wohnsitzmitgliedstaat nicht in das Europäische Parlament gewählt werden.

Informationspflicht

Damit die Wähler der Gemeinschaft, die in einem anderen Mitgliedstaat leben, über ihre neue Rechte in Kenntnis gesetzt werden, verpflichtet die Richtlinie den Wohnsitzmitgliedstaat, sie "rechtzeitig und in geeigneter Form" über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts zu informieren.

Mögliche Ausnahmebestimmungen, wenn sie durch eine besondere Situation in einem Mitgliedstaat gerechtfertigt sind

Artikel 14 erlaubt ausnahmsweise die Einführung von Abweichungen vom Prinzip der Gleichbehandlung, wenn dies durch eine besondere Situation in einem Mitgliedstaat gerechtfertigt ist. Die Richtlinie enthält zwei Ausnahmeregelungen. Die erste betrifft die Mindestwohnsitzdauer, die ein Mitgliedstaat von ausländischen Unionsbürgern fordern kann, wenn der Anteil an Unionsbürgern, die nicht seine Staatsangehörigkeit besitzen, mehr als 20 % aller Wahlberechtigten beträgt. Die zweite betrifft die Mitgliedstaaten, in denen bereits ausländische Unionsbürger an nationalen Wahlen teilgenommen haben und dazu unter den selben Bedingungen wie die inländischen Wahlberechtigten in das Wählerverzeichnis aufgenommen wurden. Die Richtlinie gestattet diesen Mitgliedstaaten, einige ihrer Bestimmungen (Artikel 6 bis 13) in einer solchen Situation nicht auf diese Staatsangehörigen anzuwenden.

2.2. Die Umsetzung der Richtlinie

Artikel 17 der Richtlinie sah vor, dass die Mitgliedstaaten dieser Richtlinie spätestens am 1. Februar 1994 nachzukommen hatten, um ihre Anwendung bei den Wahlen im Juni 1994 zu ermöglichen.

Alle Mitgliedstaaten haben die Richtlinie rechtzeitig umgesetzt, um ihre Anwendung im Juni 1994 zu ermöglichen, wenn auch oft zu einem Zeitpunkt, der sehr nah an den betreffenden Wahlen lag (Umsetzungen zwischen dem 22.12.93 und dem 11.4.94).

Insgesamt wurde die Richtlinie von den Mitgliedstaaten zufriedenstellend umgesetzt. Auf Ersuchen der Kommission haben diese an den Durchführungsgesetzen eine Reihe geringfügiger Änderungen vorgenommen.

In einem einzigen Fall war es erforderlich, das Verfahren nach Artikel 226 des Vertrages bis zum Stadium der mit Gründen versehenen Stellungnahme zu verfolgen. Es handelt sich um das Vertragsverletzungsverfahren, das gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitet wurde. Nach den deutschen Rechtsvorschriften wird für jede Wahl ein Wählerverzeichnis erstellt und anschließend vernichtet. Für die Aufstellung dieses Verzeichnisses machte das Durchführungsgesetz einen Unterschied zwischen den Wählern deutscher Staatsangehörigkeit und den Unionsbürgern, die eine andere Staatsangehörigkeit besitzen. Die Wähler deutscher Staatsangehörigkeit waren von Amts wegen in diesem Verzeichnis geführt, das auf der Grundlage der Bevölkerungsregister erstellt war. Hingegen konnten die Wähler, die nicht deutscher Staatsangehörigkeit waren, nur auf Antrag eingetragen werden, auch wenn sie im Bevölkerungsregister der Gemeinde eingetragen waren und sogar, wenn sie bereits in dem für die vorherige Wahl aufgestellten Wählerverzeichnis standen und ihre Situation unverändert war. Die Unionsbürger müssten somit den Antrag für die Eintragung als Wähler vor jeder Wahl erneut stellen, während die Richtlinie in Artikel 9 Absatz 4 vorsieht, dass aktiv Wahlberechtigte der Gemeinschaft, die in das Wählerverzeichnis eingetragen worden sind, unter den gleichen Bedingungen wie nationale aktiv Wahlberechtigte so lange eingetragen bleiben, bis sie die Streichung aus diesem Wählerverzeichnis beantragen oder von Amts wegen gestrichen werden, weil sie die Bedingungen für die Ausübung des aktiven Wahlrechts nicht mehr erfuellen.

Dieses Vertragsverletzungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen. Deutschland hat mitgeteilt, dass es beabsichtigt, die nationale Rechtsvorschrift zu ändern, um der Richtlinie 93/109/EG nachzukommen.

Diese mangelhafe Umsetzung der Richtlinie in Deutschland hatte signifikante Auswirkungen auf die Beteiligung der Unionsbürger an den Wahlen vom Juni 1999 (vergl. Pkt. 3.2).

3. DIE WAHLEN VOM JUNI 1999

3.1. Allgemeines

Ganz allgemein waren die Wahlen vom Juni 1999 durch den globalen Rückgang der Beteiligung der Bürger an den Wahlen zum Europäischen Parlament gekennzeichnet.

Damit wird ein ständiger Trend seit den ersten Wahlen des Europäischen Parlaments in allgemeiner Direktwahl bestätigt. Aus der Tabelle über die Teilnahme in den 15 Unions-Ländern lässt sich ablesen, dass nur in Belgien, Spanien, Griechenland, Irland und Portugal die Beteiligung leicht zugenommen hat. Dazu ist allerdings anzumerken, dass die Europawahlen in Belgien und Spanien zum gleichen Zeitpunkt wie nationale bzw. kommunale Wahlen organisiert waren. In einigen Ländern ist der Rückgang der Beteiligung sehr stark, wie in Finnland, Österreich oder Deutschland. Auf der Ebene der Europäischen Union ist die Wahlbeteiligung von 56,5 % im Jahre 1994 auf 49,7 % im Jahre 1999 zurückgegangen (bei den ersten Wahlen im Jahre 1979 betrug sie 63 %).

Wahlbeteiligung bei den Wahlen zum EP 1994 und 1999 insgesamt

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3.2. Wahlbeteiligung der Unionsbürger im Wohnsitzmitgliedstaat an den Wahlen vom Juni 1999

Wieder einmal ist der Anteil der in die Wählerverzeichnisse des Wohnsitzmitgliedstaates eingetragenen Unionsbürger sehr unterschiedlich und im Allgemeinen gering, wie aus der nachstehenden Tabelle hervorgeht:

Eintragungsrate der Unionsbürger im Wohnsitzmitgliedstaat

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Festzustellen ist allerdings, dass der Anteil in allen Mitgliedstaaten, mit Ausnahme von Deutschland, zunimmt. Im Übrigen haben die beiden Mitgliedstaaten (Deutschland und Frankreich) mit der größten Anzahl ausländischer Unionsbürger (63 % der Unionsbürger, die in einem Mitgliedstaat wohnen, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, leben in einem dieser beiden Länder) eine sehr niedrige Eintragungsrate zu verzeichnen, die somit den Unionsdurchschnitt drückt (ohne Frankreich und Deutschland 17,3 %).

In Deutschland wurde ein Vertragsverletzungsverfahren wegen mangelhafter Umsetzung der Richtlinie 93/109/EG eingeleitet.

Die 1994 eingetragenen Wähler, die im Anschluss an diese mangelhafte Umsetzung und entgegen den Bestimmungen der Richtlinie 1999 erneut ihre Wiedereintragung in die Wählerverzeichnisse beantragen mussten, waren weder ausreichend darüber informiert worden, dass sie verpflichtet waren, ihre Eintragung erneut zu beantragen, noch über die diesbezüglichen Fristen, was den Rückgang der Wahlbeteiligung erklärt und die Ursache für die meisten Beschwerden bei der Kommission und Petitionen beim Europäischen Parlament zu dieser Frage darstellt (siehe Anhang 5).

In Frankreich hat sich der Prozentsatz der eingetragenen Wähler im Vergleich zu 1994 wenig entwickelt: Er stieg von 3,38 % auf 4,9 % und blieb damit deutlich unter dem Durchschnitt in der Union.

Hervorgehoben werden muss ferner Griechenland, mit der niedrigsten Eintragungsrate der 15 Mitgliedstaaten, die sich im Vergleich zu 1994 nur sehr wenig verändert hat.

Dazu ist zu präzisieren, dass es keine Angaben über die tatsächliche Wahlbeteiligung von Unionsbürgern bei den europäischen Wahlen gibt, die in einem Mitgliedstaat leben, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen. Die einzigen verfügbaren Daten betreffen die Zahl der in die Wählerverzeichnisse des Wohnsitzmitgliedstaates eingetragenen Bürger und für einige Mitgliedstaaten die Zahl dieser Bürger, die für die Wahl in ihrem Herkunftsstaat eingetragen sind. Man kann allerdings davon ausgehen, dass die große Mehrheit der in die Wählerverzeichnisse des Wohnsitzmitgliedstaates eingetragenen Unionsbürger, die den Schritt unternommen haben, die Eintragung in das Wählerverzeichnis zu beantragen, ihr Wahlrecht tatsächlich ausüben und in Folge dessen die Enthaltungsrate unter diesen Bürgern nicht sehr bedeutend ist.

Eine kombinierte Lektüre der oben stehenden Angaben mit den Angaben über die Zahl der ausländischen Bürger, die für die Listen ihres Herkunftslandes stimmen, könnte nützliche Informationen liefern. Leider haben nur neun Mitgliedstaaten diese Angaben mitgeteilt: A, B, D, DK, E, I, IRL, NL, P. Außerdem haben einige Mitgliedstaaten (FI, IRL, L, NL, VK) die Daten über die in ihren Verzeichnissen eingetragenen Unionsbürger nicht nach Staatsangehörigkeit aufgeschlüsselt, sodass die kombinierte Lesung dieser beiden Datenarten nicht möglich ist. Trotz dieser Lücken ermöglicht Anhang 6 aber doch, die großen Trends herauszukristallisieren. So lassen sich enorme Unterschiede unter den Mitgliedstaaten feststellen: Während die Wahl im Herkunftsland in einigen Mitgliedstaaten ein zu vernachlässigender Faktor ist (B, IRL), übersteigt sie in anderen mehr oder weniger die Wahl in den Wohnsitzmitgliedstaaten (A, E, I, P). Diese Situation lässt sich zweifelsohne durch eine Reihe von Faktoren erklären, insbesondere die Bestimmungen des Wahlgesetzes des Herkunftsmitgliedstaates, der Grad der tatsächlichen Verbindung zu dem Herkunftsstaat, die Informationsbemühungen und der Wahlanreiz durch den Herkunftsmitgliedstaat usw. Wie dem auch sei, es handelt sich um ein Zusatzelement, das bei der Analyse der Beteiligung der Unionsbürger im Wohnsitzmitgliedstaat zu berücksichtigen ist. Dieser bedeutende Prozentsatz von Bürgern, die beschließen, für die Listen des Herkunftsmitgliedstaates zu stimmen, ist zweifelsohne auch mit der Tatsache in Verbindung zu setzen, dass sich die politische Debatte während der Wahlkampagne wenig auf europäische Fragen richtet, sondern vor allem auf Fragen von nationalem Interesse.

Es ist auch zu vermuten, dass die Verallgemeinerung kurzfristiger Aufenthalte in einem anderen Mitgliedstaat aus beruflichen oder anderen Gründen geeignet ist, die Eintragungsrate zu beeinflussen.

Ausländische Unionsbürger würden ihre Wahlrechte im Wohnsitzmitgliedstaat wahrscheinlich eher ausüben wollen, wenn sie das Gefühl hätten, korrekt vertreten und gehört zu werden. Dazu ist es wichtig, ihnen eine echte Möglichkeit zur aktiven Beteiligung am aktiven Leben im Wohnsitzmitgliedstaat einzuräumen. Anhang 5 zeigt, dass die Möglichkeit, politische Parteien im Wohnsitzmitgliedstaat zu gründen und sich ihnen anzuschließen, nicht in allen Mitgliedstaaten garantiert ist. Die Kommission bestätigt [5], dass die politischen Rechte Voraussetzungen für die Ausübung des aktiven und des passiven Wahlrechts gemäß Artikel 19 EG-Vertrag darstellen, um so mehr als in den meisten Mitgliedstaaten nur die politischen Parteien Kandidaten für die europäischen Wahlen aufstellen können. Ohne dieses Recht auf uneingeschränkte Beteiligung am lokalen politischen Leben ist das Wahlrecht nicht komplett.

[5] Siehe zweiter Bericht der Kommission über die Unionsbürgerschaft (KOM(1997)230 endg.), Punkt 1.4.

In diesem Zusammenhang ist es nicht erstaunlich, dass - wie 1994 - die Zahl der Kandidaten und der gewählten Personen auf den Listen eines Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, außerordentlich niedrig ist. Die nachstehende Tabelle führt für jeden Mitgliedstaat die Anzahl der ausländischen Kandidaten und die Anzahl der ausländischen Gewählten bei den Wahlen vom Juni 1999 auf.

Zahl der ausländischen Kandidaten und Gewählten pro Mitgliedstaat

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1994 hatten 53 ausländische Unionsbürger kandidiert, nur ein einziger war in seinem Wohnsitzmitgliedstaat gewählt worden.

3.3. Information der Unionsbürger (Artikel 12 der Richtlinie)

Die Wahlen vom Juni 1994 waren die ersten, an denen ausländische Unionsbürger teilnehmen konnten [6].

[6] Mit Ausnahme von Irland und dem Vereinigten Königreich, die ausländischen Staatsangehörigen bereits das Wahlrecht gewährten.

In ihrem Bericht über die Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahre 1994 [7] hatte die Kommission erklärt, dass die Information über die neuen Rechte unzureichend war. Aus diesem Grunde stellte sich heraus, dass die Mitgliedstaaten ihre Anstrengungen zur Unterrichtung ihrer ausländischen Unionsbürger, wie in Artikel 12 der Richtlinie vorgesehen, deutlich verstärken sollten. Dies gilt besonders für diejenigen Mitgliedstaaten, die sich nicht einzeln an ihre Unionsbürger wenden, sondern nur auf Verwaltungsschreiben zurückgreifen. Besondere Anstrengungen müssten unternommen werden, um die Unionsbürger über die Eintragungsfristen zu informieren.

[7] KOM(1997) 731 endg.

Die Ausübung der politischen Rechte, die aufgrund der Unionsbürgerschaft mehr als 5 Mio. Europäern im wahlfähigen Alter gewährt werden, die in einem anderen Mitgliedstaat leben, erforderte zweifelsohne enorme Anstrengungen zur Information dieser Bürger, die nicht nur nicht wissen, dass sie diese Rechte besitzen, sondern denen auch die praktischen Modalitäten der Ausübung dieser Rechte im Wohnsitzmitgliedstaat unbekannt sind. Hinzu kommt, dass diese Modalitäten sich von denen ihres Herkunftsmitgliedstaats sehr unterscheiden können.

Auch wenn legitimerweise davon ausgegangen werden kann, dass die Mehrheit der Betroffenen jetzt von der Existenz des Wahlrechts im Wohnsitzmitgliedstaat weiss, ist es doch ebenso legitim, davon auszugehen, dass die meisten die Modalitäten seiner Ausübung, insbesondere im Hinblick auf die Eintragung in die Wählerverzeichnisse, nicht ausreichend kennen. Dies geht insbesondere aus den bei der Kommission eingegangenen Beschwerden und den zahlreichen Petitionen hervor, die vom Petitionsausschuss des Europäischen Parlaments zu der Frage behandelt wurden (siehe Anhang 5).

Die in Anhang 1 stehende Tabelle 1 stellt die Art der in jedem Mitgliedstaat durchgeführten Informationskampagne heraus und weist die Prozentsätze der Eintragungen ausländischer Unionsbürger in die Wählerverzeichnisse aus. Zu begrüßen ist, dass festzustellen ist, dass sechs Mitgliedstaaten die Information direkt an die potentiellen Wähler geschickt haben (Dänemark, Finnland, Niederlande, Spanien, Irland [8] und das Vereinigte Königreich [9]). In anderen Mitgliedstaaten haben einige Gemeinden die erforderliche Information direkt an die Wähler geschickt (Italien, Deutschland), aber die Wirkung ist schwer zu bewerten. Diese Art der Information hat wieder einmal ihre Effizienz unter Beweis gestellt, weil sich die Eintragungsrate der Unionsbürger in diesen sechs Mitgliedstaaten auf 23,5 % beläuft, gegenüber 9 % für die gesamte Union.

[8] An alle Haushalte geschickte Information über die Modalitäten der Ausübung des Wahlrechts.

[9] Idem.

Artikel 12 der Richtlinie verpflichtet die Wohnsitzmitgliedstaaten, die aktiv und passiv Wahlberechtigten der Gemeinschaft rechtzeitig und in geeigneter Form über die Bedingungen und die Einzelheiten für die Ausübung des aktiven und des passiven Wahlrechts in diesem Mitgliedstaat zu unterrichten. In einer ersten Bemerkung zu diesem Artikel ist zu bestätigen, dass er sich nicht auf die ersten in Anwendung der Richtlinie durchgeführten Wahlen beschränkt. In dem Artikel selbst oder in der Richtlinie erlaubt nichts eine derartige Schlussfolgerung.

Ferner ist festzustellen, dass die Definition dessen, was eine Information "in geeigneter Form" darstellt, nicht leicht ist. In einer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage [10] hat die Kommission bestätigt, "dass die einzige Verpflichtung der Mitgliedstaaten darin besteht, die Bürger in angemessener Art und Weise zu unterrichten; die Wahl der Form, in der diese Information übermittelt wird, steht den Mitgliedstaaten selbst völlig frei". Zwar wird den Mitgliedstaaten ein großer Beurteilungsspielraum eingeräumt, nichtsdestoweniger muss die Information aber unter Berücksichtigung der Zweckbestimmung des Artikels erfolgen und dem von der Richtlinie gesteckten Ziel entsprechen.

[10] Schriftliche Anfrage Nr. E-3111/95 - ABl. C 79/50 vom 18.3.1996.

Die Kommission ist der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten die in ihrem Hoheitsgebiet lebenden Unionsbürger spezifisch über die Einzelheiten und Bedingungen der Ausübung ihrer Wahlrechte unterrichten müssen. Dies bedeutet, dass ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung nach Artikel 12 nicht nachkommen könnte, wenn er sich auf die normalerweise seinen eigenen Staatsangangehörigen erteilte Information beschränkt. Wäre dies so, so hätte Artikel 12 keinerlei sinnvolle Wirkung, und das kann nicht sein. Diese Information muss also zielgerichtet sein und dem spezifischen Informationsbedarf dieser Wähler entsprechen.

Die Kommission vertritt deshalb die Auffassung, dass bei der Bewertung der sachgerechten Umsetzung dieser Bestimmung der Richtlinie nicht der Wortlaut des Durchführungsgesetzes berücksichtigt werden muss, sondern die praktischen Ergebnisse dieser Information und ihrer Auswirkungen auf die Beteiligung der Unionsbürger an den Wahlen zum Europäischen Parlament. Es ist der Kommission bewusst, dass es nicht leicht ist, Mindestschwellen zu definieren, unterhalb derer man davon ausgehen könnte, dass eine unsachgemäße Anwendung von Artikel 12 der Richtlinie vorliegt. Die Art dieser Aufgabe selbst legt eher einen Fall-Ansatz nahe als eine vorherige Definition allgemeiner Kriterien oder Schwellenwerte.

Die Kommission ist der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten, in denen die Eintragungsrate unter dem (aufgrund der Wirkung des statistischen Gewichts von Deutschland und Frankreich bereits recht niedrigen) EU-Durchschnitt liegt, spezifische Informationsmaßnahmen umsetzen müssen, wie beispielsweise die durch die Post verschickte Information an die einzelnen Personen oder die Aushändigung entsprechender Informationen an die EU-Bürger bei jedem Kontakt mit den lokalen oder nationalen Behörden.

Nach Auffassung der Kommission ist eine außerordentlich niedrige, weit unter dem EU-Durchschnitt liegende Beteiligung ein Indiz für eine unangemessene Information und könnte möglicherweise dazu führen, dass der betreffende Staat wegen mangelnder Durchführung von Artikel 12 der Richtlinie zur Verantwortung gezogen wird.

3.4. Das System des Informationsaustausches

Artikel 13 der Richtlinie sieht vor, dass "die Mitgliedstaaten untereinander die Informationen austauschen, die für die Durchführung des Artikels 4 notwendig sind. Hierfür übermittelt der Wohnsitzmitgliedstaat auf der Grundlage der förmlichen Erklärung nach den Artikeln 9 und 10 dem Herkunftsmitgliedstaat rechtzeitig vor jeder Wahl die Informationen über dessen Staatsangehörige, die in das Wählerverzeichnis eingetragen wurden oder die eine Kandidatur eingereicht haben. Der Herkunftsmitgliedstaat trifft gemäß seinen Rechtsvorschriften die geeigneten Maßnahmen, um die doppelte Stimmabgabe und die doppelte Kandidatur seiner Staatsangehörigen zu verhindern."

Dieser Artikel ist das Kettenglied zweier Grundsätze der Richtlinie: Zum einen der Grundsatz der freien Wahl und zum anderen der Grundsatz der einmaligen Stimmabgabe und Kandidatur.

Bei den Europawahlen von 1994 hatte die Kommission mehrere Probleme bei der Durchführung dieses Informationsaustausches festgestellt. Der dazu erstellte Bericht [11] hob hervor, dass die Dienststellen der Kommission gegenwärtig mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, um:

[11] KOM(1997) 731 endg., S. 24.

*genau zu bestimmen, an welche einzelstaatlichen Behörden die Meldung des Wohnsitzmitgliedstaates zu richten ist;

*genau zu ermitteln, welche Informationen die Mitgliedstaaten benötigen, um die Namen des aktiv Wahlberechtigten aus ihrem eigenen Wählerverzeichnis zu streichen;

*ein gemeinsames Format für ein Standardformular für den Informationsaustausch zu vereinbaren;

*Möglichkeiten für einen Informationsaustausch auf elektronischem Wege zu erkunden, um die Verfahren zu beschleunigen.

Sollte allerdings der Versuch fehlschlagen und sollte sich das System in seiner gegenwärtigen Form mit zahlreichen Eintragungsfristen in den Mitgliedstaaten als unvereinbar erweisen [...], so wäre eine Änderung der Richtlinie die einzige Alternative.

Die Dienststellen der Kommission haben sich bemüht, diese Empfehlungen in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten umzusetzen. Neben der Verteilung des Verzeichnisses der für den Eingang der Daten zuständigen einzelstaatlichen Behörden haben sich die Bemühungen auf die Definition der dem Herkunftsmitgliedstaat zu übermittelnden Daten (Definition eines Standardformulars), die Annahme eines einheitlichen elektronischen Formats für den Informationsaustausch sowie die Definition konkreter Modalitäten für den Informationsaustausch (Disketten und/oder elektronische Post) konzentriert.

Alle im Rahmen der Richtlinie denkbaren Maßnahmen sind somit getroffen worden und jetzt ist ihre Leistung im Jahre 1999 zu bewerten.

Um das Funktionieren des Informationsaustausches bei den Wahlen vom Juni 1999 nach den eingebrachten Änderungen korrekt bewerten zu können, hat die Kommission am 12. Juli 1999 einen Fragebogen zur Anwendung der Richtlinie bei den Wahlen vom Juni 1999 an die Mitgliedstaaten gerichtet. Anhang 2 greift ihre Evaluierungen der Effizienz des Systems zum Informationsaustausch und zur Zweckmäßigkeit einer Änderung der Richtlinie in diesem Punkt auf.

Die meisten Mitgliedstaaten (B, D, DK, E, I, IRL, P, VK) erklären, dass das System zum Informationsaustausch besser funktioniert hat als 1994.

Nur Österreich, Belgien, Dänemark und Finnland bejahen allerdings die Frage, ob die erhaltenen Daten die Identifizierung und Streichung der in einem anderen Mitgliedstaat eingetragenen Bürger aus den Wählerverzeichnissen ermöglicht hatten. Spanien, Italien, Luxemburg, die Niederlande und Portugal erklären, dass sie dies nur teilweise tun konnten. Verschiedene, unterschiedliche Gründe werden für diese mangelnde Effizienz des Systems genannt, u. a.:

*unvollständige Informationen;

*zu spät erhaltene Informationen;

*nicht lesbare Datenträger;

*nicht verwertbare Information auf Papier;

*rechtliche Unmöglichkeit, die erstellten Wählerverzeichnisse zu ändern.

Im Allgemeinen sehen die Mitgliedstaaten keine Notwendigkeit, die Richtlinie im Hinblick auf das System zum Informationsaustausch zu ändern. Allerdings heben einige (A, B, I, NL) hervor, dass ein Zeitraum für das Verfahren für den Informationsaustausch bestimmt werden muss, der allen Mitgliedstaaten die Möglichkeit bietet, die betreffenden Personen aus ihren Wählerverzeichnissen zu streichen. Andere Mitgliedstaaten (IRL, VK) schlagen sogar die Aufhebung dieses Austauschsystems vor, das durch eine Erklärung des Wählers vorteilhaft ersetzt werden könnte.

Nach den Antworten der Mitgliedstaaten scheint das gegenwärtige System mit einigen praktischen Verbesserungen beibehalten werden zu können. Insbesondere muss die Diskussion über die für die Identifizierung in jedem Mitgliedstaat unerlässlichen Daten vertieft werden, bei der aufgrund der Verwaltungstraditionen jedes Mitgliedstaates große Unterschiede herrschen. Auch für die Probleme der Länder, die nicht über ein zentralisiertes Register verfügen, müssen praktische Lösungen gefunden werden.

Allerdings darf nicht aus dem Auge verloren werden, dass das System zum Informationsaustausch einfach bleiben muss, sonst wäre es im Verhältnis zur Dimension des Problems für das er eingesetzt werden soll, unverhältnismäßig.

Der Informationsaustausch hat neue Probleme zu Tage gefördert, die sich sicher bei künftigen Wahlen zu verschärfen drohen und für die eine Lösung gefunden werden muss.

Das aufgrund seiner Auswirkung schwerwiegendste Problem ist die Streichung von Wählern, die auf der von einem Wohnsitzmitgliedstaat übermittelten Liste standen, im Rahmen des in Artikel 13 vorgesehenen Austauschs durch den Herkunftsmitgliedstaat, während sie diesen Mitgliedstaat bereits verlassen hatten und zum Herkunftsmitgliedstaat zurückgekehrt waren. In diesen Fällen wurde den betreffenden Personen das Wahlrecht für die Wahlen zum Europäischen Parlament entzogen. Diese Situation muss mit den Mitgliedstaaten erörtert werden, um die Ursachen zu bestimmen und eine praktische Lösung zu finden.

Mehrere Mitgliedstaaten haben hervorgehoben, dass die Richtlinie eine Lücke im Hinblick auf Personen aufweist, die die doppelte Staatsangehörigkeit von zwei Mitgliedstaaten der Europäischen Union besitzen. In Ermangelung von Bestimmungen der Richtlinie zu dieser Frage sei dies eine potentielle Quelle für doppelte Stimmabgabe.

Die Frage der doppelten Staatsangehörigkeit liegt allerdings außerhalb des Anwendungsbereichs der Richtlinie. Die Richtlinie gilt für Unionsbürger, die in einem Mitgliedstaat wohnen, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen. Der Bürger, der eine doppelte Staatsangehörigkeit besitzt, darunter die Staatsangehörigkeit des Wohnsitzmitgliedstaats, lebt per definitionem nicht in einem Staat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt.

Unabhängig von ihrer echten Dimension stellt die doppelte Staatsangehörigkeit jedenfalls eine potentielle Quelle der doppelten Stimmabgabe dar. Hier stellt sich die Frage, ob das System zum Informationsaustausch verwendet werden kann, um dieses Risiko zu vermeiden. Nach Ansicht der Kommission muss diese Frage, die formell nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fällt, im Rahmen der Diskussionen mit den Mitgliedstaaten über das System zum Informationsaustausch vertieft werden.

Zwei Mitgliedstaaten haben die Frage der verschiedenen Regelungen für den Aufenthalt aufgeworfen, die dazu führen können, das davon ausgegangen wird, dass sich eine Person in zwei verschiedenen Ländern rechtmäßig aufhält. Die Kommission ist der Ansicht, dass dieses Problem mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten analysiert und vertieft werden muss.

4. Schlussfolgerungen

4.1. Zur Information der Bürger

Es ist zwar richtig, dass die Beteiligungsrate an den Wahlen im Wohnsitzmitgliedstaat von verschiedenen Faktoren abhängt und sich in den Kontext eines globalen Rückgangs der Wahlbeteiligung einordnet, nichtsdestoweniger sind die Unterschiede zwischen den Eintragungsraten in die Wählerverzeichnisse der verschiedenen Mitgliedstaaten zu einschneidend, um lediglich auf durch Informationskampagnen nicht beeinflussbare Faktoren zurückgeführt werden zu können.

Die Kommission ist der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten zwar über einen großen Ermessensspielraum bei der Wahl der praktischen Modalitäten für die Information der Unionsbürger verfügen, diese aber rechtzeitig und in geeigneter Form erfolgen muss. So müssen die Mitgliedstaaten, deren Eintragungsrate spürbar unter dem Unionsdurchschnitt liegt (hauptsächlich Griechenland, Deutschland und Frankreich) alles daran setzen, die Informationspflicht der Unionsbürger uneingeschränkt zu erfuellen, indem sie die Effizienz der gelieferten Information verbessern. Nach Auffassung der Kommission müssen diese drei Mitgliedstaaten sich bereits jetzt in dieser Richtung engagieren.

Die Kommission ermutigt alle Mitgliedstaaten, die noch kein System des direkten und persönlichen Kontakts über den Postweg mit den in ihrem Hoheitsgebiet lebenden ausländischen Wählern eingesetzt haben, dieses System einzuführen. Nach Möglichkeit sollten die Mitgliedstaaten die Eintragung in das Wählerverzeichnis durch die Möglichkeit der Rücksendung des entsprechenden Formulars auf dem Postweg erleichtern.

Nach Ansicht der Kommission müssen andere Möglichkeiten geprüft werden, insbesondere die Bereitstellung von Antragsformularen für die Eintragung in die Wählerverzeichnisse für ausländische Unionsbürger bei jedem Kontakt dieser Bürger mit den lokalen oder nationalen Behörden. Die Anstrengungen müssen sich von nun an auf die Förderung und Erleichterung der Eintragung in die Wählerverzeichnisse des Wohnsitzmitgliedstaats konzentrieren, sowie auf die Information über die Existenz des aktiven und passiven Wahlrechts. Diese Förderungsarbeit ist ständig zu leisten, während die traditionellen Informationskampagnen nur während des Zeitraums vor jeder Wahl durchgeführt werden.

4.2. Zu dem System zum Informationsaustausch

Das System zum Informationsaustausch hat wieder einmal nicht zufriedenstellend funktioniert. Zwei unterschiedliche Faktoren haben zu dieser Situation geführt: Die Nichteinhaltung der für die Durchführung des Austausches vereinbarten Modalitäten durch einige Mitgliedstaaten und die Bestimmungen einiger Wahlgesetze der Mitgliedstaaten.

In Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten wird die Kommission sich weiter bemühen, die praktische Ausübung des Austauschs im gegenwärtigen gesetzlichen Rahmen zu verbessern. Nach Ansicht der Kommission muss die Richtlinie nicht geändert werden, auch wenn die Nichtharmonisierung der Fristen für die Eintragung in die Listen das Verfahren schwierig gestaltet.

Die Kommission hebt allerdings hervor, dass jedes eingeführte System der Dimension des Problems entsprechen muss, für dessen Regelung es vorgesehen ist.

Anhänge

ANHANG 1

Informationskampagne

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ANHANG 2

Funktionieren des Systems zum Informationsaustausch

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ANHANG 3

System zum Informationsaustausch

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ANHANG 4

Anteil der Wahlberechtigten und der tatsächlichen Wähler, die ausländische EU-Bürger sind

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ANHANG 5

ZAHL DER BESCHWERDEN UND PETITIONEN PRO MITGLIEDSTAAT

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ANHANG 6

Politische Betätigung von Staatsangehörigen anderer EU-Mitgliedstaaten im Vorfeld der Wahlen [12]

[12] Die Tabelle stammt aus dem Bericht über die Anwendung der Richtlinie 93/109/EG bei den Wahlen zum Europäischen Parlament vom Juni 1994 (KOM(1997) 731 endg.)

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ANHANG 7

ZAHL DER WÄHLER IM HERKUNFTS- UND IM WOHNSITZMITGLIEDSTAAT [13]

[13] Diese Tabelle zeigt nur die großen Trends auf, da lediglich neun Mitgliedstaaten Daten über ihre in einem anderen Mitgliedstaat wohnenden Staatsangehörigen übermittelt haben, die für die Listen des Herkunftsstaates wählen, und fünf Mitgliedstaaten die Angaben für die in ihren Verzeichnissen geführten Unionsbürger nicht nach Staatsangehörigkeiten aufgeschlüsselt haben.

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