(1)

Am 22. November 2017 nahm die Kommission den Jahreswachstumsbericht an, mit dem das Europäische Semester für wirtschaftspolitische Koordinierung 2018 eingeleitet wurde. Dabei wurde der europäischen Säule sozialer Rechte, die am 17. November 2017 vom Europäischen Parlament, vom Rat und von der Kommission proklamiert wurde, gebührend Rechnung getragen. Die Prioritäten des Jahreswachstumsberichts wurden am 22. März 2018 vom Europäischen Rat gebilligt. Am 22. November 2017 nahm die Kommission auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates (2) auch den Warnmechanismus-Bericht an, in dem sie Polen nicht als einen der Mitgliedstaaten nannte, für die eine eingehende Überprüfung durchzuführen sei.

(2)

Der Länderbericht 2018 für Polen wurde am 7. März 2018 veröffentlicht. Darin wurden die Fortschritte Polens bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen des Rates vom 11. Juli 2017 (3), bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen der Vorjahre und bei der Verwirklichung seiner nationalen Ziele im Rahmen der Strategie Europa 2020 bewertet.

(3)

Am 26. April 2018 übermittelte Polen sein Nationales Reformprogramm 2018 und sein Konvergenzprogramm 2018. Um wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme gleichzeitig bewertet.

(4)

Die einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen wurden bei der Programmplanung der europäischen Struktur- und Investitionsfonds („ESI-Fonds“) für den Zeitraum 2014-2020 berücksichtigt. Gemäß Artikel 23 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (4) kann die Kommission einen Mitgliedstaat zur Überarbeitung seiner Partnerschaftsvereinbarung und der jeweiligen Programme und zur Unterbreitung von Änderungsvorschlägen auffordern, wenn dies für die Förderung der Umsetzung der einschlägigen Empfehlungen des Rates notwendig ist. In den Leitlinien für die Anwendung von Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der ESI-Fonds und der ordnungsgemäßen wirtschaftspolitischen Steuerung hat die Kommission erläutert, wie sie diese Bestimmung anzuwenden gedenkt.

(5)

Polen befindet sich derzeit in der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Im Konvergenzprogramm 2018 rechnet die Regierung mit einer allmählichen Verbesserung des Gesamtsaldos von einem Defizit von 1,7 % des BIP im Jahr 2017 auf 0,7 % des BIP im Jahr 2021. Das mittelfristige Haushaltsziel eines strukturellen Defizits von 1,0 % des BIP dürfte bis 2021, d. h. innerhalb des Programmzeitraums, nicht erreicht werden. Der neu berechnete strukturelle Saldo (5) deutet für 2021 auf ein Defizit von 1,3 % des BIP hin. Dem Konvergenzprogramm 2018 zufolge wird die gesamtstaatliche Schuldenquote voraussichtlich von 50,6 % des BIP im Jahr 2017 auf 50,4 % des BIP im Jahr 2018 und bis 2021 auf 46,0 % des BIP zurückgehen. Das diesen Haushaltsprojektionen zugrunde liegende makroökonomische Szenario ist für 2018 vorsichtig und anschließend plausibel.

(6)

Am 11. Juli 2017 empfahl der Rat Polen sicherzustellen, dass die nominale Wachstumsrate der gesamtstaatlichen Nettoprimärausgaben (6) im Jahr 2018 3,7 % nicht übersteigt, was einer jährlichen strukturellen Anpassung von 0,5 % des BIP entspricht. Gleichzeitig wurde festgehalten, dass das Ziel, einen haushaltspolitischen Kurs zu erreichen, der sowohl zur Stützung der derzeitigen Erholung als auch zur Gewährleistung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beiträgt, bei der Bewertung der Übersicht über die Haushaltsplanung 2018 und der anschließenden Bewertung der Haushaltsergebnisse 2018 berücksichtigt werden muss. Die Kommission hat die Solidität der wirtschaftlichen Bedingungen in Polen einer qualitativen Bewertung unterzogen und dabei den Herausforderungen hinsichtlich der Nachhaltigkeit gebührend Rechnung getragen. Auf dieser Grundlage wird der Schluss gezogen, dass keine weiteren Elemente berücksichtigt werden müssen. Die Kommission geht in ihrer Frühjahrsprognose 2018 davon aus, dass 2018 die Gefahr einer erheblichen Abweichung von dieser empfohlenen Korrektur besteht.

(7)

Angesichts der für Polen prognostizierten Produktionslücke von 1,5 % des BIP darf im Jahr 2019 die nominale Wachstumsrate der gesamtstaatlichen Nettoprimärausgaben 4,2 % nicht überschreiten; dies steht im Einklang mit der strukturellen Anpassung von 0,6 % des BIP nach der gemeinsam vereinbarten Anpassungsmatrix hinsichtlich der Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Die Kommission geht in ihrer Frühjahrsprognose 2018 davon aus, dass 2019 die Gefahr einer erheblichen Abweichung von dieser Anforderung besteht. Insgesamt ist der Rat der Auffassung, dass die erforderlichen Maßnahmen ab 2018 ergriffen werden sollten, um die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts einzuhalten.

(8)

Mittel- und langfristig wird für Polen in mehreren Bereichen Ausgabendruck bestehen, vor allem im Zusammenhang mit der Bevölkerungsalterung. Infolgedessen sind neue Verfahren für die Bewertung der Wirksamkeit und Effizienz der öffentlichen Ausgaben und für eine erleichterte Umverteilung von Mitteln erforderlich. Zu diesem Zweck hat die Regierung begonnen, das Haushaltsverfahren insbesondere dahingehend zu reformieren, dass der mittelfristige Haushaltsrahmen gestärkt und Ausgabenüberprüfungen in das Haushaltsverfahren einbezogen werden. Polen ist der einzige Mitgliedstaat ohne eigenständigen unabhängigen Haushaltsrat, und es sind keine Pläne für die Einrichtung eines solchen Rates bekannt; es besitzt allerdings unabhängige Instanzen, die einige der Funktionen ausüben, die normalerweise Haushaltsräte übernehmen. Aus dem Länderbericht 2018 geht hervor, dass Polen keine Fortschritte bei der Einschränkung der weitreichenden Anwendung ermäßigter Mehrwertsteuersätze erzielt hat. Das polnische Finanzministerium arbeitet jedoch daran, die Verfahren zu vereinfachen, nach denen Waren und Dienstleistungen den jeweils geltenden Sätzen zugeordnet werden.

(9)

Der polnische Arbeitsmarkt hat sich in den vergangenen Jahren gut entwickelt, und die Beschäftigungsquote steigt weiter. Allerdings verharrt die Beteiligung einiger Gruppen der Erwerbsbevölkerung, insbesondere von Frauen, gering qualifizierten und älteren Menschen, im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten auf einem niedrigen Niveau. Einige politische Maßnahmen der letzten Zeit haben die Anreize zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit verringert, insbesondere für Frauen und ältere Menschen. Das polnische Sozialversicherungssystem bietet unzureichende Anreize zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Das Kindergeld hat zwar dazu beigetragen, Armut und Ungleichheit zu verringern, hatte gleichzeitig jedoch bereits negative Auswirkungen auf die Erwerbsbeteiligung von Eltern, vor allem von Frauen, da die Höhe des Kindergelds und die begrenzte Bedürftigkeitsprüfung Arbeitsanreize neutralisieren, die durch andere Sozialleistungen geschaffen werden. Darüber hinaus gehört die Zahl der Kinder unter drei Jahren, die in regulären Kinderbetreuungseinrichtungen angemeldet sind, zu den niedrigsten in der Union, was die Beteiligung von Frauen am Arbeitsmarkt weiter hemmt. Menschen, die langfristig Angehörige pflegen, erhalten kaum Unterstützung, was es ihnen unmöglich macht, in den Arbeitsmarkt einzutreten. Die Senkung des gesetzlichen Renteneintrittsalters hat einige ältere Arbeitskräfte dazu bewegt, aus dem Erwerbsleben auszuscheiden. Die Zuwanderung aus Nicht-EU-Ländern trägt dazu bei, die erhöhte Nachfrage nach Arbeitskräften zu decken.

(10)

Ergänzend könnten die Beteiligung am Arbeitsmarkt und die Innovationsfähigkeit der Wirtschaft dadurch gefördert werden, dass Schülerinnen und Schüler sowie Erwachsene mit angemessenen Fähigkeiten und Kompetenzen ausgestattet werden, die die Beschäftigung in einem sich rasch verändernden Arbeitsmarkt erleichtern. Die Beteiligungsrate von Erwachsenen an Ausbildungs- und Weiterbildungsmaßnahmen liegt weit unter dem Unionsdurchschnitt. In Kombination mit gewissen Schwächen bei den digitalen Kompetenzen sowie bei den Lese-, Schreib- und Rechenfertigkeiten, insbesondere unter Erwachsenen ohne tertiären Bildungsabschluss, schmälert dies deren Beschäftigungsfähigkeit. In welchem Umfang sich die kürzlich eingeführten sowie die noch in Planung befindlichen politischen Maßnahmen, z. B. Änderungen an der Organisation der allgemeinen Bildung, Ausbildung und Hochschulbildung, auf das Qualifikationsniveau auswirken werden, ist noch unklar.

(11)

Polen hat weitere Maßnahmen gegen die Segmentierung des Arbeitsmarktes ergriffen, durch die die Möglichkeiten des Missbrauchs befristeter Beschäftigungsverhältnisse eingeschränkt und die Sozialabgaben bei bestimmten atypischen Arbeitsverträgen erhöht wurden, und bei einigen dieser Vertragsarten einen Mindeststundenlohn eingeführt. Obwohl die Anzahl und der Anteil der unbefristeten Verträge seit Ende 2016 gestiegen sind, zählt der Anteil der befristeten Arbeitsverträge immer noch zu den höchsten in der Union. Einige weitere für die Dualität des Arbeitsmarktes relevante Gesetzesänderungen könnten in das neu gefasste Arbeitsgesetzbuch Eingang finden. Die soziale Absicherung für Selbstständige und bestimmte Beschäftigte mit atypischen Verträgen stellt ein potenzielles Problem dar, vor allem unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit der künftigen Renten. Seit 2015 wurden mehrere Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Absicherung von Selbständigen und Beschäftigten mit atypischen Verträgen auf den Weg gebracht.

(12)

Infolge früherer Reformen, etwa zur Aufhebung von Vorruhestandsregelungen und zur schrittweisen Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters, ist das Durchschnittsalter für den Renteneintritt in den vergangenen Jahren gestiegen. Um das mittelfristige wirtschaftliche Wachstum, ein angemessenes Rentenniveau und die Tragfähigkeit des Rentensystems zu gewährleisten, ist eine weitere Erhöhung des tatsächlichen Renteneintrittsalters unabdingbar. Die jüngste Senkung des gesetzlichen Renteneintrittsalters für Frauen auf 60 Jahre und für Männer auf 65 Jahre ist jedoch ein Schritt in die entgegengesetzte Richtung. Die Festlegung des Pensionseintrittsalters für Richterinnen und Richter der ordentlichen Gerichte auf 65 Jahre steht hingegen im Einklang mit der Forderung der Kommission. In der Landwirtschaft ist das besondere Sozialversicherungssystem für Landwirte, das mit Mitteln in Höhe von fast 1 % des BIP bezuschusst wird, einer der Gründe für die geringe Arbeitsmobilität und die versteckte Arbeitslosigkeit.

(13)

Um die Ergebnisse im Bereich der Patientengesundheit in Polen zu verbessern, sind ein besserer Zugang zur Gesundheitsversorgung sowie Effizienzsteigerungen erforderlich. Der nach eigenen Angaben ungedeckte Bedarf an medizinischer Versorgung gehört zu den höchsten in der Union, und die Wartezeiten für bestimmte Eingriffe sind im Vergleich sehr lang. Die Zahl der Krankenhausbetten ist relativ hoch und geografisch nicht optimal verteilt. Die ambulante Versorgung und die primäre Gesundheitsfürsorge sind generell unterentwickelt, und für Ärzte bestehen Anreize, Patienten für Untersuchungen und Behandlungen an Spezialisten zu überweisen. Diese Probleme zu bewältigen stellt insofern eine besondere Herausforderung dar, als der Umfang der öffentlichen Mittel und die Zahl der Ärzte und Krankenpfleger in bestimmten Fachrichtungen in Polen deutlich unter dem Unionsdurchschnitt liegen. Im Jahr 2017 wurden einige Anstrengungen unternommen, um die Mittel im Gesundheitswesen effizienter zu verteilen, doch die Auswirkungen dieser Maßnahmen lassen noch auf sich warten.

(14)

Die Steigerung der Innovationsfähigkeit der Wirtschaft ist eine Grundvoraussetzung dafür, dass Polen in der globalen Wertschöpfungskette aufsteigen kann, sodass weiteres Potenzial zur Erhöhung des Lebensstandards entsteht. Dafür sind allerdings politische Maßnahmen in vielen Bereichen im Rahmen eines schrittweisen, mehrere Jahre dauernden Prozesses erforderlich. Zu den diesbezüglich wichtigsten Aspekten zählen der Aufbau von Vertrauen in die rechtlichen Rahmenbedingungen, die Schaffung von Anreizen im Hinblick auf die Unternehmensausgaben für FuE sowie die Stärkung der Wissenschaftsbasis, etwa durch Reformen der Hochschulbildung oder die Förderung eines starken Wissensflusses und einer engen Zusammenarbeit zwischen Unternehmen und Forschungseinrichtungen. Dazu gehört auch, dass günstige Bedingungen für die wirtschaftliche Nutzung von Forschungsergebnissen sichergestellt werden, die mit öffentlichen Mitteln gefördert und entwickelt worden sind. In diesen Bereichen wurden bereits verschiedene Maßnahmen umgesetzt, und weitere werden von der Regierung geplant.

(15)

Die raschen Gesetzesänderungen und die seltene Durchführung von Konsultationen der Öffentlichkeit und der Sozialpartner zu einer Reihe wichtiger Gesetze belasten die Qualität der Rechtsetzung und erhöhen die Unsicherheit für die Unternehmen. Die Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit und der Unabhängigkeit der Justiz sind in diesem Zusammenhang ebenfalls von grundlegender Bedeutung. Es sei daran erinnert, dass die Kommission dem Rat im Dezember 2017 einen begründeten Vorschlag vorgelegt hat, wonach festgestellt werden sollte, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Rechtsstaatlichkeit durch Polen besteht. Rechtssicherheit und das Vertrauen in die Qualität und Berechenbarkeit von Politik und Institutionen in den Bereichen Gesetzgebung und Steuern und in anderen Bereichen sind wichtige Faktoren, die eine Steigerung der Investitionsquote ermöglichen könnten. Solide Ex-ante- und Ex-post-Folgenabschätzungen und die Durchführung gut konzipierter Konsultationen der Öffentlichkeit und der Sozialpartner könnten dazu beitragen, die Qualität der Rechtsetzung zu verbessern, die Notwendigkeit für anschließende Änderungen zu verringern und dadurch die rechtlichen Rahmenbedingungen berechenbarer zu gestalten. Dies könnte auch dazu beitragen, etwaige kurzfristige negative Nebeneffekte neuer Gesetze, z. B. einen vorübergehenden Anstieg der Verwaltungslasten infolge einer Änderung der Steuervorschriften, zu begrenzen.

(16)

Das Straßennetz wurde dank der Förderung durch die Union rasch ausgebaut, doch die Quote der Straßenverkehrstoten ist nach wie vor eine der höchsten in der Union. Darüber hinaus stehen die Städte vor wachsenden Mobilitätsherausforderungen, etwa in Form von Verkehrsstaus und Luftverschmutzung infolge der zunehmenden Anzahl von Pkw und des hohen Anteils alter Fahrzeuge. Die derzeitigen Anreize zur Nutzung öffentlicher, emissionsarmer Verkehrsmittel und aktiver Formen der Fortbewegung reichen nicht aus, um diesen Herausforderungen zu begegnen. Bei der Umsetzung der von der Union kofinanzierten Bahnprojekte bestehen weiterhin wesentliche Engpässe, vor allem aufgrund der begrenzten Kapazitäten des Bausektors und der institutionellen Schwächen des Bahninfrastrukturbetreibers. Zwar plant die Regierung die Aktualisierung eines einschlägigen Strategiepapiers, doch sind derzeit keine ausreichenden Informationen über strategische Vorstellungen verfügbar, wie die langfristige Entwicklung der Verkehrsnetze für alle Verkehrsträger über das Jahr 2023 hinaus aussehen soll. In dem genannten Papier sollen die Aufgaben der Verkehrsträger klar definiert und zugeordnet werden. Überdies bestehen trotz der in den letzten Jahren erfolgten Investitionen weiterhin Engpässe und Defizite bei den Energienetzen und -infrastrukturen.

(17)

Im Rahmen des Europäischen Semesters 2018 hat die Kommission die Wirtschaftspolitik Polens umfassend analysiert und diese Analyse im Länderbericht 2018 veröffentlicht. Sie hat auch das Konvergenzprogramm 2018, das nationale Reformprogramm 2018 und die Maßnahmen zur Umsetzung der an Polen gerichteten Empfehlungen der Vorjahre bewertet. Dabei hat die Kommission nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial- und Wirtschaftspolitik in Polen berücksichtigt, sondern angesichts der Notwendigkeit, die wirtschaftspolitische Steuerung der Union insgesamt durch auf Unionsebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen zu verstärken, auch deren Übereinstimmung mit Vorschriften und Leitlinien der Union beurteilt.

(18)

Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat das Konvergenzprogramm 2018 geprüft; seine Stellungnahme hierzu (7) spiegelt sich insbesondere in der nachstehenden Empfehlung 1 wider —

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