URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)

12. März 2026(*)

„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Rechtsangleichung – Telekommunikationssektor – Richtlinie (EU) 2018/1972 – Europäischer Kodex für die elektronische Kommunikation – Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 – Recht von Endnutzern, ihren Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, wenn ein Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste einseitig Änderungen vorschlägt – Ausnahmen – Unmittelbar durch Unionsrecht oder nationales Recht vorgeschriebene Änderungen “

In der Rechtssache C‑514/24

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht von der Kúria (Oberstes Gericht, Ungarn) mit Entscheidung vom 26. Juni 2024, beim Gerichtshof eingegangen am 24. Juli 2024, in dem Verfahren

Magyar Telekom Nyrt.

gegen

Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Präsidenten des Gerichtshofs K. Lenaerts in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Zweiten Kammer sowie der Richter F. Schalin, M. Gavalec (Berichterstatter) und Z. Csehi,

Generalanwalt: M. Campos Sánchez-Bordona,

Kanzler: I. Illéssy, Verwaltungsrat,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 26. Juni 2025,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

– der Magyar Telekom Nyrt., vertreten durch V. Brengel und Gy. V. Radics, Ügyvédek, M. L. Keresztury und B. Modok,

– der ungarischen Regierung, vertreten durch D. Csoknyai und Z. Fehér als Bevollmächtigte,

– von Irland, vertreten durch M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan und A. Joyce als Bevollmächtigte im Beistand von B. Quigley, SC, und S. Brittain, BL,

– der finnischen Regierung, vertreten durch M. Pere als Bevollmächtigte,

– der Europäischen Kommission, vertreten durch V. Bottka, G. Conte und O. Gariazzo als Bevollmächtigte,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 18. September 2025

folgendes

Urteil

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (ABl. 2018, L 321, S. 36).

2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Magyar Telekom Nyrt., einer Anbieterin elektronischer Kommunikationsdienste, und dem Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke (Präsident der Nationalen Behörde für Medien und Kommunikation, Ungarn) (im Folgenden: Präsident der NMHH) wegen dessen Entscheidung, Magyar Telekom u. a. aufzugeben, die mit Endnutzern geschlossenen Teilnehmerverträge zu ändern, die eine Tarifoption zum sogenannten „Nulltarif“ enthalten.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht

Verordnung (EU) 2015/2120

3 Art. 1 („Gegenstand und Geltungsbereich“) Abs. 1 der Verordnung (EU) 2015/2120 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet und zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten sowie der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union (ABl. 2015, L 310, S. 1) sieht vor:

„In dieser Verordnung werden gemeinsame Regeln zur Wahrung der gleichberechtigten und nichtdiskriminierenden Behandlung des Verkehrs bei der Bereitstellung von Internetzugangsdiensten und der damit verbundenen Rechte der Endnutzer festgelegt.“

4 Art. 3 („Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet“) Abs. 1 bis 3 der Verordnung 2015/2120 bestimmt:

„(1) Endnutzer haben das Recht, über ihren Internetzugangsdienst, unabhängig vom Standort des Endnutzers oder des Anbieters und unabhängig von Standort, Ursprung oder Bestimmungsort der Informationen, Inhalte, Anwendungen oder Dienste, Informationen und Inhalte abzurufen und zu verbreiten, Anwendungen und Dienste zu nutzen und bereitzustellen und Endgeräte ihrer Wahl zu nutzen.

…

(2) Vereinbarungen zwischen Anbietern von Internetzugangsdiensten und Endnutzern über die gewerblichen und technischen Bedingungen und die Merkmale von Internetzugangsdiensten wie Preis, Datenvolumina oder Geschwindigkeit sowie die Geschäftspraxis der Anbieter von Internetzugangsdiensten dürfen die Ausübung der Rechte der Endnutzer gemäß Absatz 1 nicht einschränken.

(3) Anbieter von Internetzugangsdiensten behandeln den gesamten Verkehr bei der Erbringung von Internetzugangsdiensten gleich, ohne Diskriminierung, Beschränkung oder Störung, sowie unabhängig von Sender und Empfänger, den abgerufenen oder verbreiteten Inhalten, den genutzten oder bereitgestellten Anwendungen oder Diensten oder den verwendeten Endgeräten.

Unterabsatz 1 hindert die Anbieter von Internetzugangsdiensten nicht daran, angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen anzuwenden. Damit derartige Maßnahmen als angemessen gelten, müssen sie transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein und dürfen nicht auf kommerziellen Erwägungen, sondern auf objektiv unterschiedlichen technischen Anforderungen an die Dienstqualität bestimmter Datenverkehrskategorien beruhen. Mit diesen Maßnahmen darf nicht der konkrete Inhalt überwacht werden, und sie dürfen nicht länger als erforderlich aufrechterhalten werden.

Anbieter von Internetzugangsdiensten wenden keine Verkehrsmanagementmaßnahmen an, die über die Maßnahmen gemäß Unterabsatz 2 hinausgehen; insbesondere dürfen sie nicht bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste – oder bestimmte Kategorien von diesen – blockieren, verlangsamen, verändern, einschränken, stören, verschlechtern oder diskriminieren, außer soweit und solange es erforderlich ist, um

a) Gesetzgebungsakten der Union oder mit dem Unionsrecht im Einklang stehenden nationalen Rechtsvorschriften, denen der Internetzugangsanbieter unterliegt, oder mit dem Unionsrecht im Einklang stehenden Maßnahmen zur Umsetzung dieser Gesetzgebungsakte der Union oder dieser nationalen Rechtsvorschriften zu entsprechen, einschließlich Verfügungen von Gerichten oder Behörden, die über die entsprechenden Befugnisse verfügen;

b) die Integrität und Sicherheit des Netzes, der über dieses Netz erbrachten Dienste und der Endgeräte der Endnutzer zu wahren;

c) eine drohende Netzüberlastung zu verhindern oder die Auswirkungen einer außergewöhnlichen oder vorübergehenden Netzüberlastung abzumildern, sofern gleichwertige Verkehrsarten gleich behandelt werden.“

Verordnung (EU) 2018/1971

5 Im fünften Erwägungsgrund der Verordnung (EU) 2018/1971 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Einrichtung des Gremiums europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und der Agentur zur Unterstützung des GEREK (GEREK-Büro), zur Änderung der Verordnung (EU) 2015/2120 und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1211/2009 (ABl. 2018, L 321, S. 1) heißt es:

„Das [Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und die Agentur zur Unterstützung des GEREK (GEREK-Büro)] wurden mit der Verordnung (EG) Nr. 1211/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 25. November 2009 zur Einrichtung des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und des Büros (ABl. 2009, L 337, S. 1)] eingerichtet. Das GEREK hat die [Gruppe Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (ERG)] ersetzt und sollte zum einen zur Entwicklung und zum anderen zum besseren Funktionieren des Binnenmarkts für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste beitragen, indem es für die einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation sorgt. Das GEREK fungiert als Forum für die Zusammenarbeit zwischen den [nationalen Regulierungsbehörden (NRB)] untereinander und zwischen den NRB und der [Europäischen] Kommission bei der Wahrnehmung aller ihrer Aufgaben gemäß dem Rechtsrahmen der Union. Das GEREK wurde eingerichtet, um Fachwissen einzubringen und unabhängig und transparent zu handeln.“

6 Art. 3 („Ziele des GEREK“) Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 bestimmt:

„Das GEREK verfolgt die in Artikel 3 der Richtlinie (EU) 2018/1972 genannten Ziele. Das GEREK verfolgt insbesondere das Ziel, eine einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation innerhalb des in Absatz 1 dieses Artikels genannten Geltungsbereichs zu gewährleisten.“

7 Art. 4 („Regulierungsaufgaben des GEREK“) Abs. 1 und 4 der Verordnung 2018/1971 sieht vor:

„(1) Das GEREK hat folgende Regulierungsaufgaben:

…

d) Erstellung von Leitlinien zur Umsetzung des Rechtsrahmens der Union zur elektronischen Kommunikation, insbesondere gemäß der Verordnungen (EU) Nr. 531/2012 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juni 2012 über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union (ABl. 2012, L 172, S. 10)] und [2015/2120] sowie der Richtlinie [2018/1972] in Bezug auf

…

e) Erstellung weiterer Leitlinien zur Sicherstellung der einheitlichen Umsetzung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation und einheitlicher regulatorischer Entscheidungen der NRB von Amts wegen oder auf Antrag einer NRB, des Europäischen Parlaments, des Rates oder der Kommission, und zwar insbesondere zu Regulierungsfragen, die eine signifikante Anzahl von Mitgliedstaaten betreffen oder einen grenzüberschreitenden Bezug haben;

…

(4) Unbeschadet der Einhaltung des einschlägigen Unionsrechts tragen die NRB und die Kommission allen Leitlinien, Stellungnahmen, Empfehlungen, gemeinsamen Standpunkten und bewährten Verfahren weitestgehend Rechnung, die vom GEREK mit dem Ziel verabschiedet wurden, eine einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation innerhalb des in Artikel 3 Absatz 1 genannten Geltungsbereichs zu gewährleisten.

Weicht eine NRB von den in Absatz 1 Buchstabe e genannten Leitlinien ab, so begründet sie diese Abweichung.“

Richtlinie 2018/1972

8 Der 275. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/1972 lautet:

„Werden von Anbietern öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste mit Ausnahme der nummernunabhängigen interpersonellen Kommunikationsdienste Änderungen, z. B. in Bezug auf Entgelte, Tarife, Begrenzungen des Datenvolumens, die Datengeschwindigkeit, die Versorgung oder die Verarbeitung personenbezogener Daten, vorgeschlagen, die für den Endnutzer nicht vorteilhaft sind, sollten diese das Recht haben, das Vertragsverhältnis ohne Kosten zu kündigen, selbst wenn gleichzeitig für sie vorteilhafte Änderungen vorgeschlagen werden. Bei allen vom Anbieter vorgenommenen Änderungen der Vertragsbedingungen sollte somit der Endnutzer das Recht haben, den Vertrag zu kündigen, es sei denn, jede einzelne Änderung ist für ihn vorteilhaft oder es handelt sich um rein administrative Änderungen, beispielsweise Änderung der Anschrift des Anbieters, die keine nachteiligen Folgen für den Endnutzer haben, oder die Änderungen sind aufgrund von Änderungen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften – wie etwa neuen Informationsanforderungen im Unionsrecht oder im nationalen Recht – unbedingt geboten. Ob eine Änderung für den Endnutzer ausschließlich von Vorteil ist, sollte anhand objektiver Kriterien beurteilt werden. Der Endnutzer sollte nur dann nicht berechtigt sein, den Vertrag zu kündigen, wenn der Anbieter beweisen kann, dass sämtliche Vertragsänderungen für den Endnutzer ausschließlich von Vorteil sind oder dass es sich um rein administrative Änderungen ohne nachteilige Folgen für den Endnutzer handelt.“

9 Art. 3 („Allgemeine Ziele“) Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2018/1972 bestimmt:

„Im Rahmen dieser Richtlinie verfolgen die [NRB] und anderen zuständigen Behörden sowie das GEREK, die Kommission und die Mitgliedstaaten sämtliche nachstehenden Ziele, wobei die Auflistung keiner Rangfolge der Prioritäten entspricht:

…

d) Förderung der Interessen der Bürgerinnen und Bürger der Union, indem sie die Konnektivität und breite Verfügbarkeit und Nutzung von Netzen – einschließlich Festnetz‑, Mobilfunk- und Drahtlosnetzen – mit sehr hoher Kapazität wie auch von elektronischen Kommunikationsdiensten gewährleisten, indem sie größtmögliche Vorteile in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität auf der Grundlage eines wirksamen Wettbewerbs ermöglichen, die Sicherheit der Netze und Dienste aufrechterhalten, mittels der erforderlichen sektorspezifischen Vorschriften ein hohes gemeinsames Schutzniveau für die Endnutzer sicherstellen und die Bedürfnisse – wie z. B. erschwingliche Preise – bestimmter gesellschaftlicher Gruppen, insbesondere von Endnutzern mit Behinderungen, älteren Endnutzern und Endnutzern mit besonderen sozialen Bedürfnissen, sowie die Wahlmöglichkeiten und den gleichwertigen Zugang für Endnutzer mit Behinderungen berücksichtigen.“

10 Art. 10 („Beteiligung der [NRB] am GEREK“) der Richtlinie 2018/1972 sieht vor:

„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die jeweiligen [NRB] die Ziele des GEREK in Bezug auf bessere regulatorische Koordinierung und mehr Kohärenz aktiv unterstützen.

(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die [NRB] den vom GEREK verabschiedeten Leitlinien, Stellungnahmen, Empfehlungen, gemeinsamen Standpunkten, bewährten Verfahren und Methoden bei Entscheidungen, die ihre nationalen Märkte betreffen, weitestmöglich Rechnung tragen.“

11 Art. 105 („Vertragslaufzeit und ‑kündigung“) Abs. 4 der Richtlinie 2018/1972 bestimmt:

„Bei Bekanntgabe von Änderungen der Vertragsbedingungen, die der Anbieter anderer öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste als nummernunabhängiger interpersoneller Kommunikationsdienste vorschlägt, haben Endnutzer das Recht, ihren Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, es sei denn, die vorgeschlagenen Änderungen sind ausschließlich zum Vorteil des Endnutzers, sind rein administrativer Art und haben keine negativen Auswirkungen auf den Endnutzer oder sind unmittelbar durch Unionsrecht oder nationales Recht vorgeschrieben.

Die Anbieter teilen Endnutzern mindestens einen Monat im Voraus Änderungen der Vertragsbedingungen mit und machen sie gleichzeitig auf ihr Recht aufmerksam, den Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, wenn sie den neuen Bedingungen nicht zustimmen. Das Kündigungsrecht kann innerhalb eines Monats nach der Mitteilung ausgeübt werden. Die Mitgliedstaaten können diese Frist um bis zu drei Monate verlängern. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Mitteilung in klarer und verständlicher Weise auf einem dauerhaften Datenträger erfolgt.“

Ungarisches Recht

12 § 132 des Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (Gesetz Nr. C von 2003 über die elektronische Kommunikation) in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Gesetz 2003/100) sieht in den Abs. 5 und 6 vor:

„(5) Der Teilnehmer kann innerhalb von 45 Tagen nach Erhalt der Benachrichtigung über die einseitige Vertragsänderung des öffentlich zugängliche elektronische Kommunikationsdienste gewährenden Anbieters den Teilnehmervertrag fristlos ohne weitere Rechtsfolgen kündigen.

(6) Der Teilnehmer darf den Teilnehmervertrag nicht gemäß Abs. 5 kündigen, wenn

a) sich infolge der Änderung der Teilnehmervertrag oder die auf die Inanspruchnahme der Dienste bezogenen Bedingungen auf eine für den Teilnehmer ausschließlich vorteilhafte Weise ändern,

b) die Änderung rein administrativer Art ist und keine negativen Auswirkungen auf den Teilnehmer hat oder

c) die Änderung ausdrücklich auf einer Änderung einer Rechtsnorm oder einer behördlichen oder Gerichtsentscheidung beruht.“

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

13 Magyar Telekom ist ein im Sektor der Informations- und Kommunikationstechnologien tätiges Unternehmen. Sie bot den Endnutzern für einige ihrer Internetzugangspakete eine Tarifoption zum sogenannten „Nulltarif“ an, bei der sie die durch die Nutzung bestimmter Anwendungen und/oder bestimmter Dienste verbrauchten Daten nicht auf das in diesen Paketen enthaltene Datenvolumen anrechnete.

14 Mit Entscheidung vom 6. September 2022 stellte die NMHH fest, dass Magyar Telekom gegen Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 verstoßen habe, weil sie im Rahmen der Anwendung dieser Tarifoption nicht den gesamten Internetverkehr gleich und diskriminierungsfrei behandele. In dieser Entscheidung forderte die NMHH Magyar Telekom auf, die „Nulltarif“-Angebote bis zum 15. November 2022 einzustellen und bis zum 31. März 2023 die Verträge der betreffenden Teilnehmer, d. h. die allgemeinen Geschäftsbedingungen und die einzelnen Teilnehmerverträge, so abzuändern, dass darin auf diese Tarifoption kein Bezug mehr genommen werde.

15 Da sich die Notwendigkeit, die Verträge der betreffenden Teilnehmer zu ändern, aus der Unvereinbarkeit der Praxis von Magyar Telekom mit Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 ergebe, habe die einseitige Änderung dieser Verträge zum Nachteil der Teilnehmer diesen das Recht gegeben, die Verträge gemäß § 132 Abs. 5 des Gesetzes 2003/100, mit dem Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 in ungarisches Recht umgesetzt werde, zu kündigen. Insoweit sei die in § 132 Abs. 6 Buchst. c des Gesetzes 2003/100 vorgesehene Ausnahme, mit der die dritte im letzten Halbsatz von Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 vorgesehene Ausnahme in ungarisches Recht umgesetzt werde, nicht anwendbar.

16 Mit Entscheidung vom 27. Oktober 2022 (im Folgenden: Entscheidung des Präsidenten der NMHH) bestätigte der Präsident der NMHH, bei dem Magyar Telekom einen verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelf eingelegt hatte, die Entscheidung der NMHH.

17 In dieser Entscheidung vom 27. Oktober 2022 führte der Präsident der NMHH aus, dass der Gerichtshof in den Urteilen vom 2. September 2021, Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675), vom 2. September 2021, Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676), und vom 2. September 2021, Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), entschieden habe, dass die Tarifoption zum sogenannten „Nulltarif“ mit den Pflichten aus Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 unvereinbar sei. Somit ergebe sich die Verpflichtung von Magyar Telekom, die einzelnen laufenden Teilnehmerverträge zu ändern, aus dieser Bestimmung, deren zutreffende Auslegung der Gerichtshof in diesen Urteilen gegeben habe.

18 Magyar Telekom sei nach der Verkündung dieser Urteile verpflichtet gewesen, freiwillig das Angebot und die Nutzung einer solchen Tarifoption zu unterlassen. Der Zweck der Entscheidung der NMHH bestehe darin, sicherzustellen, dass die Verordnung 2015/2120 von Magyar Telekom im Einklang mit den genannten Urteilen angewandt werde, deren Lehren in die Leitlinien des GEREK zur Durchführung der Verordnung über ein offenes Internet vom 9. Juni 2022 (BoR [22] 81, im Folgenden: GEREK-Leitlinien von 2022) aufgenommen worden seien.

19 Während nämlich in den früheren Leitlinien des GEREK zur Durchführung der europäischen Vorschriften über die Netzneutralität durch die nationalen Regulierungsbehörden vom 30. August 2016 (BoR [16] 127, im Folgenden: GEREK-Leitlinien von 2016) die Bestimmungen der Verordnung 2015/2120 dahin ausgelegt worden seien, dass bestimmte Tarifoptionen zum sogenannten „Nulltarif“ zulässig seien, habe das GEREK im Anschluss an das Urteil vom 15. September 2020, Telenor Magyarország (C‑807/18 et C‑39/19, EU:C:2020:708), und die in Rn. 17 des vorliegenden Urteils genannten Urteile die GEREK-Leitlinien von 2022 erlassen, in denen diese Bestimmungen dahin ausgelegt worden seien, dass solche Tarifoptionen nicht zulässig seien.

20 In ihrer Klage gegen die Entscheidung des Präsidenten der NMHH beim Fővárosi Törvényszék (Hauptstädtisches Tafelgericht, Ungarn) trug Magyar Telekom vor, dass sie nicht verpflichtet sei, die genannten Urteile umzusetzen, dass ihre Praxis auf der Grundlage der GEREK-Leitlinien von 2016 entwickelt worden sei und dass sie nicht nach den GEREK-Leitlinien von 2022 verpflichtet sei, die Verträge zu ändern, weil sich diese Leitlinien allein an die NRB richteten. Die Entscheidung sei als „nationales Recht“ im Sinne von Art. 105 Abs. 4 der Richtlinie 2018/1972 anzusehen, das ihr unmittelbar die Änderung der Verträge vorschreibe.

21 Das Fővárosi Törvényszék (Hauptstädtisches Stuhlgericht) wies die Klage von Magyar Telekom ab.

22 Es wies darauf hin, dass § 132 Abs. 6 Buchst. c des Gesetzes 2003/100 eine Ausnahme enthalte, deren Wortlaut eindeutig auf eine Änderung verweise, die unmittelbar durch eine Vorschrift des Unionsrechts oder des nationalen Rechts vorgeschrieben werde, die nur für Rechtsakte der Union im Sinne von Art. 288 AEUV sowie für nationale Gesetzgebungsakte gelte. Die in einem Einzelfall getroffene Entscheidung des Präsidenten der NMHH sei jedoch keine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift, da sie von einer Verwaltungsbehörde in Ausübung ihrer Befugnisse zur Rechtsanwendung erlassen worden sei, so dass diese Entscheidung nicht unter die in dieser Bestimmung vorgesehene Ausnahme fallen könne. Änderungen der Auslegung und praktischen Anwendung des Rechts könnten nicht mit Änderungen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften gleichgesetzt werden.

23 In ihrer beim vorlegenden Gericht, der Kúria (Oberstes Gericht, Ungarn), eingelegten Kassationsbeschwerde macht Magyar Telekom geltend, das Fővárosi Törvényszék (Hauptstädtisches Stuhlgericht) habe das Verhältnis zwischen dem 275. Erwägungsgrund und Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 falsch ausgelegt, indem es davon ausgegangen sei, dass der Begriff „Verwaltungsvorschriften“ im zweiten Satz dieses Erwägungsgrundes keine Entscheidung umfassen könne, die im Rahmen der Ausübung von Befugnissen zur Rechtsanwendung ergangen sei.

24 Die Ausnahme vom Recht der Endnutzer zur Kündigung der Teilnehmerverträge aufgrund einseitiger Änderungen dieser Verträge durch den betreffenden Anbieter gelte nicht nur dann, wenn diese Änderungen unmittelbar durch Rechtsvorschriften der Union oder eines Mitgliedstaats vorgeschrieben seien, sondern auch dann, wenn diese Änderungen durch Unionsrecht oder nationales Recht im weiteren Sinne vorgeschrieben seien.

25 Das vorlegende Gericht hält es für erforderlich, den Gerichtshof um Klärung der Auslegung von Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 zu ersuchen, um sein Urteil erlassen zu können, da es über die Frage zu entscheiden habe, ob die Endnutzer aufgrund der von Magyar Telekom vorgeschlagenen Änderungen der Vertragsbedingungen das Recht hätten, ihre Verträge ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, während diese Bestimmung ein solches Kündigungsrecht ohne zusätzliche Kosten ausschließe, wenn die vorgeschlagenen Änderungen „unmittelbar durch Unionsrecht oder nationales Recht vorgeschrieben“ seien.

26 Nach dem durch die Richtlinie 2018/1972 eingeführten Mechanismus sei es Aufgabe des GEREK, die Auslegung der Bestimmungen der Verordnung 2015/2120 für die NRB auf Unionsebene zu harmonisieren. Die GEREK-Leitlinien von 2016 hätten jedoch bei Magyar Telekom ein berechtigtes Vertrauen begründet. Auf der Grundlage dieser Leitlinien sei Magyar Telekom nicht in der Lage gewesen, die Praxis vorherzusehen, die nach den in Rn. 17 des vorliegenden Urteils genannten Urteilen des Gerichtshofs anzuwenden gewesen wäre und der die Entscheidung der NMHH entsprochen habe, nachdem diese Praxis in die GEREK-Leitlinien von 2022 übernommen worden sei.

27 Der Umstand, dass die GEREK-Leitlinien zwangsläufig den Urteilen des Gerichtshofs gefolgt seien, und den GEREK-Leitlinien ihrerseits zwangsläufig die Entscheidungen der NRB gefolgt seien, die sich damit an die Auslegung der Bestimmungen der Verordnung 2015/2120 durch den Gerichtshof angepasst hätten, deute darauf hin, dass ein solches Verfahren durch das Vorliegen eines „normativen Elements“ gekennzeichnet gewesen sei, das nicht als bloße Rechtsanwendung angesehen werden könne.

28 Unter diesen Umständen hat die Kúria (Oberstes Gericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1. Kann ein Urteil des Gerichtshofs als eine unmittelbar verbindliche Vorschrift des Unionsrechts im Sinne von Art. 105 Abs. 4 der Richtlinie 2018/1972 angesehen werden, oder ist das Urteil als eine Rechtsauslegung anzusehen, die im Sinne von Art. 105 Abs. 4 der Richtlinie 2018/1972 keine Änderung der bisherigen Vorschriften darstellt?

2. Können die GEREK-Leitlinien von 2016, die, soweit sie den vorliegenden Rechtsstreit betreffen, durch die GEREK-Leitlinien von 2022 ersetzt wurden, insbesondere im Hinblick auf Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2018/1972 und Art. 4 Abs. 4 der Verordnung 2018/1971 als Unionsrecht bzw. unmittelbar verbindliche Vorschrift des Unionsrechts angesehen werden, und stellen sie als solche eine Änderung der Vorschriften dar, die eine Anwendung der in Art. 105 Abs. 4 der Richtlinie 2018/1972 vorgesehenen Ausnahme rechtfertigt, oder sind die Leitlinien – insbesondere, wenn sie ein Urteil des Gerichtshofs umsetzen – lediglich als eine Auslegung des Unionsrechts anzusehen, die im Sinne von Art. 105 Abs. 4 der Richtlinie 2018/1972 keine Änderung der bisherigen Vorschriften darstellt?

3. Wenn weder ein Urteil des Gerichtshofs noch die GEREK-Leitlinien von 2022 eine Rechtsgrundlage für die Anwendung der in Art. 105 Abs. 4 der Richtlinie 2018/1972 vorgesehenen Ausnahme bilden, kann dann die Entscheidung einer NRB, die auf den infolge eines Urteils des Gerichtshofs geänderten GEREK-Leitlinien von 2022 beruht und die geänderte Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 auf einen Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste anwendet, zu den Vorschriften des nationalen Rechts im Sinne von Art. 105 Abs. 4 der Richtlinie 2018/1972 gehören, die unmittelbar eine Änderung der Vertragsbedingungen vorschreiben, wobei zu beachten ist, dass diese Bestimmung der Verordnung 2015/2120 während des streitigen Zeitraums nicht geändert wurde?

Zu den Vorlagefragen

29 Mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 dahin auszulegen ist, dass ein Endnutzer das Recht hat, den mit einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste geschlossenen Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, wenn der Anbieter Änderungen dieses Vertrags vorschlägt, um ihn mit der Auslegung, die der Gerichtshof der Europäischen Union einer Bestimmung des Unionsrechts, die bestimmte Aspekte eines solchen Vertrags regelt, in einem Vorabentscheidungsurteil gegeben hat, mit den GEREK-Leitlinien, die im Anschluss an dieses Urteil erlassen wurden, oder mit einer Entscheidung, die eine NRB unter Berücksichtigung dieses Urteils und dieser Leitlinien gegenüber dem Anbieter getroffen hat, in Einklang zu bringen.

30 Nach ständiger Rechtsprechung ist bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur deren Wortlaut zu berücksichtigen, sondern auch der Zusammenhang, in dem sie steht, und die Ziele, die mit der Regelung verfolgt werden, zu der sie gehört (Urteile vom 17. November 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, Rn. 12, und vom 8. Mai 2025, Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, Rn. 54 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

31 Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 sieht vor, dass bei Bekanntgabe von Änderungen der Vertragsbedingungen, die der Anbieter öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste vorschlägt, Endnutzer das Recht haben, ihren Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, es sei denn, die vorgeschlagenen Änderungen sind ausschließlich zum Vorteil des Endnutzers, sind rein administrativer Art und haben keine negativen Auswirkungen auf den Endnutzer oder sind unmittelbar durch Unionsrecht oder nationales Recht vorgeschrieben.

32 Nach dem 275. Erwägungsgrund dieser Richtlinie sollte der Endnutzer bei allen vom Anbieter vorgenommenen Änderungen der Vertragsbedingungen das Recht haben, den Vertrag ohne Kosten zu kündigen, es sei denn, jede einzelne Änderung ist für ihn vorteilhaft oder es handelt sich um rein administrative Änderungen, beispielsweise eine Änderung der Anschrift des Anbieters, die keine nachteiligen Folgen für den Endnutzer haben, oder die Änderungen sind aufgrund von Änderungen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften unbedingt geboten.

33 Aus einer Zusammenschau von Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 und dem 275. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/1972 ergibt sich, dass in dem Fall, dass ein Anbieter Änderungen der Vertragsbedingungen vorschlägt, die dritte Ausnahme im letzten Halbsatz von Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 nur dann Anwendung findet, wenn die Änderungen dieser Vertragsbedingungen unmittelbar und unbedingt durch das Inkrafttreten oder die Änderung einer Rechts- oder Verwaltungsvorschrift des Unionsrechts oder des nationalen Rechts vorgeschrieben sind.

34 Diese Auslegung wird durch die allgemeine Systematik von Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 und die Zielsetzung dieser Richtlinie bestätigt.

35 Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 sieht nämlich eine allgemeine Regel vor, wonach eine von einem Anbieter öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste vorgeschlagene Änderung der Vertragsbedingungen dazu führt, dass die Endnutzer das Recht haben, ihren Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen. Von dieser allgemeinen Regel gibt es drei Ausnahmen, die eng auszulegen sind.

36 Eine enge Auslegung dieser Ausnahmen steht im Einklang mit dem in Art. 3 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2018/1972 genannten allgemeinen Ziel, ein hohes gemeinsames Schutzniveau für die Endnutzer sicherzustellen. Somit ist Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 dieser Richtlinie dahin zu verstehen, dass für die Anwendung der dritten darin vorgesehenen Ausnahme die vom betreffenden Anbieter vorgeschlagene Änderung der Vertragsbedingungen unmittelbar und unbedingt durch eine Änderung des Unionsrechts oder des nationalen Rechts, das den einschlägigen Rechtsrahmen bildet, vorgeschrieben sein muss.

37 Im vorliegenden Fall möchte das vorlegende Gericht erstens wissen, ob ein Vorabentscheidungsurteil des Gerichtshofs der Europäischen Union als eine Änderung des Unionsrechts im Sinne der vorstehenden Randnummer angesehen werden kann.

38 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass durch die Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts, die der Gerichtshof der Europäischen Union in Ausübung seiner Befugnisse aus Art. 267 AEUV vornimmt, erforderlichenfalls erläutert und verdeutlicht wird, in welchem Sinne und mit welcher Bedeutung diese Bestimmung ab ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre. Eine Vorabentscheidung ist, mit anderen Worten, nicht konstitutiver, sondern rein deklaratorischer Natur und wirkt daher grundsätzlich auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der ausgelegten Vorschrift zurück (Urteile vom 12. Februar 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, Rn. 35, vom 28. Januar 2015, Starjakob, C‑417/13, EU:C:2015:38, Rn. 63, und vom 10. März 2022, Grossmania, C‑177/20, EU:C:2022:175, Rn. 41).

39 Folglich ist die Vorschrift in dieser Auslegung von einer Verwaltungsbehörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit und von einem nationalen Gericht grundsätzlich auch auf Rechtsverhältnisse anzuwenden, die vor dem Erlass des auf das Ersuchen um Auslegung ergangenen Urteils entstanden sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 12. Februar 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, Rn. 36, vom 14. Mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU und C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, Rn. 186, vom 16. März 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, Rn. 56, sowie vom 20. April 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gemeinde Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, Rn. 73).

40 Daher kann ein Vorabentscheidungsurteil des Gerichtshofs, in dem u. a. über die Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 entschieden wird, wie die Urteile vom 15. September 2020, Telenor Magyarország (C‑807/18 und C‑39/19, EU:C:2020:708), vom 2. September 2021, Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675), vom 2. September 2021, Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676), und vom 2. September 2021, Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), nicht als Änderung einer Rechts- oder Verwaltungsvorschrift des Unionsrechts angesehen werden, die einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste unmittelbar vorschreiben könnte, die Vertragsbedingungen der von ihm mit den Endnutzern geschlossenen Teilnehmerverträge zu ändern.

41 Zweitens ist zu den GEREK-Leitlinien festzustellen, dass sie weder Rechts- oder Verwaltungsvorschriften des Unionsrechts noch Änderungen solcher Vorschriften darstellen.

42 Zwar tragen nach Art. 4 Abs. 4 der Verordnung 2018/1971 die NRB und die Kommission „allen Leitlinien, Stellungnahmen, Empfehlungen, gemeinsamen Standpunkten und bewährten Verfahren weitestgehend Rechnung, die vom GEREK … verabschiedet wurden“. Auch stellen die Mitgliedstaaten nach Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2018/1972 sicher, dass die NRB den vom GEREK verabschiedeten Leitlinien, Stellungnahmen, Empfehlungen, gemeinsamen Standpunkten, bewährten Verfahren und Methoden bei Entscheidungen, die ihre nationalen Märkte betreffen, weitestmöglich Rechnung tragen.

43 Diese Handlungen sind jedoch nicht rechtsverbindlich und fallen nicht unter ein Verfahren zur Ausarbeitung der Rechtsvorschriften der Union im Bereich der elektronischen Kommunikation. Wie sich aus Art. 3 Abs. 2 in Verbindung mit dem fünften Erwägungsgrund der Verordnung 2018/1971 ergibt, fungiert das GEREK lediglich als Forum für die Zusammenarbeit zwischen den NRB untereinander und zwischen den NRB und der Kommission mit dem Ziel, eine einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens im Bereich der elektronischen Kommunikation zu gewährleisten (Urteil vom 17. Januar 2023, Spanien/Kommission, C‑632/20 P, EU:C:2023:28, Rn. 85).

44 Daraus folgt, dass GEREK-Leitlinien wie die GEREK-Leitlinien von 2022, in denen anders als in den GEREK-Leitlinien von 2016 festgestellt wird, dass Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 keine Tarifoption zum sogenannten „Nulltarif“ zulässt, einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste nicht im Sinne von Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 unmittelbar vorschreiben, Vertragsbedingungen zu ändern.

45 Drittens ist zu der Frage, ob dies aber bei einer Entscheidung einer NRB der Fall ist, darauf hinzuweisen, dass das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen ausführt, dass der Ausgangsrechtsstreit eine Entscheidung betreffe, die der Präsident der NMHH im Rahmen seiner Befugnisse zur Verwaltungsaufsicht getroffen habe, um ihre Adressatin, die Anbieterin elektronischer Kommunikationsdienste Magyar Telekom, dazu anzuhalten, ihren Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 in der Auslegung durch den Gerichtshof nachzukommen.

46 Eine solche Entscheidung hat jedoch keinen normativen Charakter, denn mit ihrem Erlass beschränkt sich eine NRB darauf, diese zu den Unionsvorschriften im Bereich der elektronischen Kommunikation gehörende Bestimmung auszulegen und auf einen Einzelfall anzuwenden.

47 Folglich schreibt eine Entscheidung einer NRB, die diese im Rahmen ihrer Befugnisse zur Verwaltungsaufsicht gegenüber einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste trifft, um ihn dazu anzuhalten, seine Pflichten aus einer Bestimmung des Unionsrechts zu erfüllen, die zu den Rechtsvorschriften im Bereich der elektronischen Kommunikation gehört, diesem Anbieter nicht im Sinne von Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 unmittelbar vor, Vertragsbedingungen zu ändern.

48 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV „in allen ihren Teilen verbindlich [ist] und … unmittelbar in jedem Mitgliedstaat [gilt]“, und dass nach gefestigter Rechtsprechung Verordnungen gemäß dieser Bestimmung sowie aufgrund ihrer Rechtsnatur und ihrer Funktion im Rechtsquellensystem des Unionsrechts im Allgemeinen unmittelbare Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen haben, ohne dass nationale Durchführungsmaßnahmen erforderlich wären (Urteil vom 16. Januar 2024, Österreichische Datenschutzbehörde, C‑33/22, EU:C:2024:46, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).

49 Es kann zwar vorkommen, dass manche Bestimmungen einer Verordnung zu ihrer Durchführung des Erlasses von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten bedürfen (Urteil vom 15. Juni 2021, Facebook Ireland u. a., C‑645/19, EU:C:2021:483, Rn. 110 und die dort angeführte Rechtsprechung). Im vorliegenden Fall erwähnt das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen jedoch keine solchen nationalen Durchführungsmaßnahmen, und aus Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 geht letztlich nicht hervor, dass für seine Umsetzung der Erlass solcher nationalen Durchführungsmaßnahmen erforderlich wäre.

50 Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 dahin auszulegen ist, dass ein Endnutzer das Recht hat, den mit einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste geschlossenen Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, wenn der Anbieter Änderungen dieses Vertrags vorschlägt, um ihn mit der Auslegung, die der Gerichtshof der Europäischen Union einer Bestimmung des Unionsrechts, die bestimmte Aspekte eines solchen Vertrags regelt, in einem Vorabentscheidungsurteil gegeben hat, mit den GEREK-Leitlinien, die im Anschluss an dieses Urteil erlassen wurden, oder mit einer Entscheidung, die eine NRB unter Berücksichtigung dieses Urteils und dieser Leitlinien gegenüber dem Anbieter getroffen hat, in Einklang zu bringen.

Kosten

51 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

Art. 105 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation

ist dahin auszulegen, dass

ein Endnutzer das Recht hat, den mit einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste geschlossenen Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, wenn der Anbieter Änderungen dieses Vertrags vorschlägt, um ihn mit der Auslegung, die der Gerichtshof der Europäischen Union einer Bestimmung des Unionsrechts, die bestimmte Aspekte eines solchen Vertrags regelt, in einem Vorabentscheidungsurteil gegeben hat, mit den Leitlinien des Gremiums europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation, die im Anschluss an dieses Urteil erlassen wurden, oder mit einer Entscheidung, die eine nationale Regulierungsbehörde unter Berücksichtigung dieses Urteils und dieser Leitlinien gegenüber dem Anbieter getroffen hat, in Einklang zu bringen.

Unterschriften

* Verfahrenssprache: Ungarisch.