–

der Telekom Deutschland GmbH, vertreten durch Rechtsanwälte F. Hölscher und J. von Lucius,

–

der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch C. Mögelin, M. Otremba und J. Schölzel,

–

der griechischen Regierung, vertreten durch K. Konsta, S. Papaioannou, M. Tassopoulou und D. Tsagkaraki als Bevollmächtigte,

–

der Europäischen Kommission, vertreten durch G. Conte, O. Gariazzo und G. Meeßen als Bevollmächtigte,

1

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 72 und 73 der Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (ABl. 2018, L 321, S. 36).

2

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Telekom Deutschland GmbH und der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Deutschland) (im Folgenden: Bundesnetzagentur), über die Verpflichtung, Zugang zu baulichen Anlagen im Telekommunikationssektor zu gewähren.

3

Im 29. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/1972 heißt es:

„Das Ziel dieser Richtlinie besteht darin, die sektorspezifische Vorabregulierung je nach der Wettbewerbsentwicklung auf den Märkten schrittweise abzubauen und letztendlich sicherzustellen, dass die elektronische Kommunikation nur dem Wettbewerbsrecht unterliegt. Da die Märkte für elektronische Kommunikation in den letzten Jahren eine starke Wettbewerbsdynamik gezeigt haben, ist es von entscheidender Bedeutung, dass regulatorische Vorabverpflichtungen nur auferlegt werden, wenn kein wirksamer und nachhaltiger Wettbewerb auf den betreffenden Märkten besteht. Mit der Vorabregulierung soll zum Nutzen der Endnutzer ein nachhaltiger und wirksamer Wettbewerb auf den Endkundenmärkten sichergestellt werden. Verpflichtungen auf Vorleistungsebene sollten auferlegt werden, wenn ohne solche Verpflichtungen auf einem oder mehreren Endkundenmärkten wahrscheinlich kein wirksamer Wettbewerb zustande kommen würde. Es ist davon auszugehen, dass die nationalen Regulierungsbehörden auf der Grundlage der Marktanalyseverfahren künftig immer mehr Endkundenmärkte auch ohne Regulierung auf der Vorleistungsebene als wettbewerbsorientiert einstufen, insbesondere angesichts der in den Bereichen Innovation und Wettbewerb zu erwartenden Verbesserungen. In diesen Fällen sollte die nationale Regulierungsbehörde den Schluss ziehen, dass auf der Vorleistungsebene keine Regulierung mehr notwendig ist, und prüfen, ob die Vorabregulierung für den betreffenden einschlägigen Vorleistungsmarkt aufgehoben werden kann. …“

4

Der 187. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/1972 sieht vor:

„Bauliche Anlagen, in denen elektronische Kommunikationsnetze ausgebaut werden können, sind wegen der hohen Kosten einer Replizierung und der erheblichen Einsparungen bei ihrer Wiederverwendung von zentraler Bedeutung für einen erfolgreichen Ausbau neuer Netze. Deshalb ist zusätzlich zu den Vorschriften über physische Infrastrukturen in der Richtlinie 2014/61/EU [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über Maßnahmen zur Reduzierung der Kosten des Ausbaus von Hochgeschwindigkeitsnetzen für die elektronische Kommunikation (ABl. 2014, L 155, S. 1)] eine besondere Abhilfemaßnahme erforderlich für Fälle, in denen ein Unternehmen, das als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft wurde, der Eigentümer solcher baulichen Anlagen ist. Sind bauliche Anlagen vorhanden und wiederverwendbar, so ist es von sehr großem Nutzen, wenn für den Ausbau konkurrierender Infrastrukturen ein tatsächlicher Zugang besteht, weshalb sichergestellt werden muss, dass der Zugang zu solchen Anlagen als eigenständige Abhilfemaßnahme zur Verbesserung der Wettbewerbs- und Ausbaudynamik auf allen nachgelagerten Märkten eingesetzt werden kann und vor der Prüfung der Erforderlichkeit etwaiger anderer Abhilfemaßnahmen zuerst zu erwägen ist, und zwar nicht nur als zusätzliche Abhilfemaßnahme neben anderen Vorleistungsprodukten oder ‑diensten oder als Abhilfemaßnahme, die auf Unternehmen beschränkt ist, die sich solcher Vorleistungsprodukte oder ‑dienste bedienen. …“

5

Art. 3 („Allgemeine Ziele“) der Richtlinie 2018/1972 bestimmt:

„(1)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die nationalen Regulierungsbehörden und anderen zuständigen Behörden bei der Wahrnehmung der in dieser Richtlinie festgelegten regulatorischen Aufgaben alle angezeigten Maßnahmen treffen, die zur Erreichung der in Absatz 2 vorgegebenen Ziele erforderlich und verhältnismäßig sind. …

…

(2)   Im Rahmen dieser Richtlinie verfolgen die nationalen Regulierungsbehörden und anderen zuständigen Behörden sowie das [Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK)], die Kommission und die Mitgliedstaaten sämtliche nachstehenden Ziele, wobei die Auflistung keiner Rangfolge der Prioritäten entspricht:

…“

6

Art. 67 („Marktanalyseverfahren“) der Richtlinie 2018/1972 sieht vor:

„(1)   Die nationalen Regulierungsbehörden stellen fest, ob die Merkmale eines gemäß Artikel 64 Absatz 3 definierten relevanten Marktes die Auferlegung der Verpflichtungen aus dieser Richtlinie rechtfertigen. …

Die Merkmale eines Marktes können die Auferlegung von Verpflichtungen aus dieser Richtlinie rechtfertigen, wenn alle folgenden Kriterien erfüllt sind:

…

(3)   Gelangt eine nationale Regulierungsbehörde zu dem Schluss, dass die Merkmale eines relevanten Marktes die Auferlegung von Verpflichtungen nach dem Verfahren der Absätze 1 und 2 des vorliegenden Artikels nicht rechtfertigen, oder falls die in Absatz 4 genannten Bedingungen nicht zutreffen, erlegt sie weder eine der spezifischen Verpflichtungen gemäß Artikel 68 auf noch behält sie diese bei. …

…

(4)   Stellt eine nationale Regulierungsbehörde fest, dass auf einem relevanten Markt die Auferlegung von Verpflichtungen gemäß den Absätzen 1 und 2 des vorliegenden Artikels gerechtfertigt ist, so ermittelt sie, welche Unternehmen allein oder gemeinsam über beträchtliche Marktmacht auf diesem relevanten Markt gemäß Artikel 63 verfügen. Die nationale Regulierungsbehörde erlegt diesen Unternehmen geeignete spezifische Verpflichtungen nach Artikel 68 auf bzw. ändert diese oder behält diese bei, wenn solche bereits bestehen, wenn sie der Ansicht ist, dass das Ergebnis für die Endnutzer ohne diese Verpflichtungen keinen wirksamen Wettbewerb darstellen würde.

…“

7

In Art. 68 („Auferlegung, Änderung oder Aufhebung von Verpflichtungen“) der Richtlinie 2018/1972 heißt es:

„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die nationalen Regulierungsbehörden befugt sind, die in den Artikeln 69 bis 74 und 76 bis 81 festgelegten Verpflichtungen aufzuerlegen.

(2)   Wird ein Unternehmen aufgrund einer Marktanalyse nach Artikel 67 als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuft, so erlegt die nationale Regulierungsbehörde diesem gegebenenfalls im erforderlichen Umfang die in den Artikeln 69 bis 74 sowie [in den] Artikeln 76 und 80 genannten Verpflichtungen auf. Eine nationale Regulierungsbehörde wählt entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei den im Rahmen der Marktanalyse ermittelten Problemen eine Lösung, bei der geringstmögliche Eingriffe erfolgen.

(3)   Die nationalen Regulierungsbehörden erlegen die in den Artikeln 69 bis 74 sowie in den Artikeln 76 und 80 genannten Verpflichtungen nur Unternehmen auf, die gemäß Absatz 2 dieses Artikels als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft wurden; dies gilt unbeschadet:

…

(4)   Die nach diesem Artikel auferlegten Verpflichtungen müssen

…“

8

Art. 72 („Zugang zu baulichen Anlagen“) der Richtlinie 2018/1972 sieht vor:

„(1)   Die nationalen Regulierungsbehörden können gemäß Artikel 68 Unternehmen dazu verpflichten, angemessenen Anträgen auf Zugang zu baulichen Anlagen, wozu unter anderem auch Gebäude oder Gebäudezugänge, Verkabelungen in Gebäuden, Antennen, Türme und andere Trägerstrukturen, Pfähle, Masten, Leitungsrohre, Leerrohre, Kontrollkammern, Einstiegsschächte und Verteilerkästen gehören, und auf deren Nutzung stattzugeben, wenn die nationale Regulierungsbehörde unter Berücksichtigung der Marktanalyse zu dem Schluss gelangt, dass die Verweigerung des Zugangs oder unangemessene Bedingungen mit ähnlicher Wirkung die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes behindern oder den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würden.

(2)   Die nationalen Regulierungsbehörden können Unternehmen dazu verpflichten, den Zugang gemäß dem vorliegenden Artikel zu gewähren, unabhängig davon, ob die unter die Verpflichtung fallenden Anlagen gemäß der Marktanalyse Teil des relevanten Marktes sind, sofern die Verpflichtung im Hinblick auf die Erreichung der Ziele des Artikels 3 notwendig und verhältnismäßig ist.“

9

Art. 73 („Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und deren Nutzung“) der Richtlinie 2018/1972 bestimmt:

„(1)   Die nationalen Regulierungsbehörden können gemäß Artikel 68 Unternehmen dazu verpflichten, angemessenen Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, unter anderem wenn die nationale Regulierungsbehörde der Auffassung ist, dass die Verweigerung des Zugangs oder unangemessene Bedingungen mit ähnlicher Wirkung die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes auf Endkundenebene behindern oder den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würden.

…

(2)   …

Erwägt eine nationale Regulierungsbehörde nach Maßgabe des Artikels 68 Verpflichtungen auf der Grundlage des Artikels 72 oder des vorliegenden Artikels aufzuerlegen, so prüft sie, ob die bloße Auferlegung von Verpflichtungen gemäß Artikel 72 ein verhältnismäßiges Mittel zur Förderung des Wettbewerbs und der Interessen der Endnutzer wäre.

…“

10

Der 28. Erwägungsgrund der Empfehlung (EU) 2020/2245 der Kommission vom 18. Dezember 2020 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die gemäß der Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (ABl. 2020, L 439, S. 23) für eine Vorabregulierung in Betracht kommen, lautet:

„Darüber hinaus ermöglicht Artikel 72 des Kodex den nationalen Regulierungsbehörden, den Zugang zu baulichen Anlagen als eigenständige Verpflichtung auf einem relevanten Vorleistungsmarkt aufzuerlegen. Eine solche Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zu baulichen Anlagen kann – sofern sie verhältnismäßig und ausreichend ist, um den Wettbewerb zum Vorteil der Endnutzer zu fördern – unabhängig davon gerechtfertigt sein, ob die physische Infrastruktur, zu der Zugang gewährt wird, selbst zum regulierten relevanten Markt gehört, und sollte von den nationalen Regulierungsbehörden geprüft werden, bevor andere Zugangsverpflichtungen auf nachgelagerten Märkten auferlegt werden.“

11

§ 26 des Telekommunikationsgesetzes vom 23. Juni 2021 (BGBl. 2021 I S. 1858) in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: TKG), durch den die Art. 72 und 73 der Richtlinie 2018/1972 in deutsches Recht umgesetzt werden, bestimmt:

„Zugangsverpflichtungen

(1)   Die Bundesnetzagentur kann ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht verpflichten, anderen Unternehmen Zugang zu gewähren, wenn anderenfalls die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Endkundenmarktes behindert würde und die Interessen der Endnutzer beeinträchtigt würden.

(2)   Bei der Prüfung, ob und welche Zugangsverpflichtungen nach Absatz 1 gerechtfertigt sind und ob diese in einem angemessenen Verhältnis zu den Zielen nach § 2 stehen, prüft die Bundesnetzagentur, ob

zur Sicherstellung der in § 2 genannten Ziele ausreichen. …

…

(3)   Die Bundesnetzagentur kann Unternehmen, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, unter Beachtung von Absatz 1 unter anderem folgende Verpflichtungen auferlegen:

…

…“

12

Telekom Deutschland ist ein Telekommunikationsunternehmen, das im Rahmen einer Marktanalyse vom 10. Oktober 2019 als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf dem Vorleistungsmarkt für den an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang benannt wurde.

13

Mit Beschluss vom 21. Juli 2022 erlegte die Bundesnetzagentur Telekom Deutschland mehrere Zugangsverpflichtungen auf, darunter die beiden folgenden:

„1.1. Anderen Unternehmen Zugang zu zum Zeitpunkt der Nachfrage bestehenden Kabelkanalanlagen sowie Masten und Trägersystemen oberirdischer Linien zum Zweck des Aufbaus und Betriebs von Netzen mit sehr hoher Kapazität an festen Standorten oder … Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am [Kabelverzweiger] bzw. [Multi-Service Access Node] (Ziffer 1.2 oder 1.3) im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten zu gewähren, wobei [Telekom Deutschland] eine angemessene Betriebsreserve vorhalten und ihren Eigenbedarf vorrangig befriedigen darf. …

1.2. Anderen Unternehmen physisch entbündelten Zugang zur Kupfer-Teilnehmeranschlussleitung am Hauptverteiler oder an einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit als dem Hauptverteiler gelegenen Punkt (insbesondere Kabel- bzw. Endverzweiger – APL) zu gewähren, soweit sie den Zugang nicht nach den Bestimmungen der Anlage 1 – Zugangsverweigerung zum Teilnehmeranschluss außerhalb des Hauptverteiler-Nahbereichs – und der Anlage 2 – Zugangsverweigerung zum Teilnehmeranschluss innerhalb des Hauptverteiler-Nahbereichs – zu dieser Ziffer verweigern darf oder muss …“

14

Zur Begründung führte die Bundesnetzagentur aus, dass sie nach § 26 Abs. 1 Satz 1 TKG marktmächtige Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze verpflichten könne, anderen Unternehmen Zugang einschließlich einer nachfragegerechten Entbündelung zu gewähren, insbesondere wenn anderenfalls die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten nachgelagerten Endnutzermarktes behindert würde oder die Interessen der Endnutzer beeinträchtigt würden. Aus § 26 TKG und dem darin enthaltenen Verweis auf die Regulierungsziele nach § 2 TKG ergebe sich, dass die auferlegten Maßnahmen ein umfangreiches Zielbündel zu erfüllen und gleichzeitig gewisse Randbedingungen einzuhalten hätten.

15

Für die Bundesnetzagentur bestand dieses Bündel aus den folgenden vier Grundzielen: erstens die Sicherstellung der Konnektivität sowie die Förderung des Zugangs zu Netzen mit sehr hoher Kapazität durch alle Bürger und Unternehmen, zweitens die Wettbewerbsförderung, insbesondere auf dem Endnutzermarkt, drittens die Wahrung der Interessen der Nutzer, insbesondere der Verbraucher, und viertens die Förderung der Entwicklung des Binnenmarkts der Europäischen Union.

16

Die Bundesnetzagentur führte aus, dass für die Erreichung dieser Ziele bestimmte Randbedingungen einzuhalten seien. So müsse bei der Beurteilung der Voraussetzung der Notwendigkeit der Maßnahme insbesondere darauf geachtet werden, ob das bloße Auferlegen von Verpflichtungen, Zugang zu Kabelkanalanlagen, Masten und Trägersystemen oberirdischer Linien zu gewähren, ausreiche, um die in § 2 TKG genannten Ziele zu gewährleisten.

17

Am 19. August 2022 erhob Telekom Deutschland beim Verwaltungsgericht Köln (Deutschland), dem vorlegenden Gericht, Klage gegen den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 21. Juli 2022.

18

Sie beantragte die teilweise Aufhebung dieses Beschlusses, soweit ihr darin in Ziffer 1.1 des verfügenden Teils auferlegt worden sei, anderen Unternehmen Zugang zu Kabelkanalanlagen sowie Masten und Trägersystemen oberirdischer Leitungen zum Zweck des Ausbaus und Betriebs von Netzen mit sehr hoher Kapazität an festen Standorten zu gewähren.

19

Das vorlegende Gericht legt dar, dass die Bedeutung der maßgeblichen nationalen Bestimmungen nicht eindeutig sei. Einige Gesichtspunkte sprächen dafür, § 26 TKG dahin auszulegen, dass die Bundesnetzagentur „vorab“ eine Prüfung allein anhand der Tatbestandsmerkmale des § 26 Abs. 1 TKG (eine Behinderung der Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Endkundenmarktes und eine Beeinträchtigung der Interessen der Endnutzer aufgrund der Verweigerung des Zugangs) hätte durchführen müssen. Andere Gesichtspunkte legten hingegen nahe, dass die Notwendigkeit der Auferlegung von Zugangsverpflichtungen im Hinblick auf ein umfassenderes „Zielbündel“ zu prüfen sei. Die Auslegung von § 26 TKG, mit dem die Art. 72 und 73 der Richtlinie 2018/1972 in deutsches Recht umgesetzt würden, müsse außerdem mit diesen beiden Artikeln vereinbar sein.

20

Das vorlegende Gericht vertritt die Ansicht, dass die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits von der Antwort auf die Frage abhänge, ob eine nationale Regulierungsbehörde, die auf der Grundlage der Art. 72 und 73 der Richtlinie 2018/1972 erwäge, die verpflichtende Gewährung von Zugang zu baulichen Anlagen zu verfügen, lediglich die in Art. 72 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Ziele zu prüfen habe oder sich hierzu auf ein umfassenderes „Zielbündel“ stützen dürfe, zu dem insbesondere die in Art. 3 dieser Richtlinie genannten Ziele gehörten.

21

Das vorlegende Gericht sieht sich nicht in der Lage, die Frage im Sinne eines „acte clair“ zu beantworten. Insbesondere erlaube Art. 73 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2018/1972 es nicht, diese Frage direkt zu beantworten, denn für die Auferlegung einer Verpflichtung, Zugang zu baulichen Anlagen zu gewähren, sei allein Art. 72 dieser Richtlinie einschlägig. Außerdem sei Art. 72 Abs. 2 der Richtlinie 2018/1972 nur scheinbar eindeutig, da sein Verhältnis zu Art. 72 Abs. 1 dieser Richtlinie unklar sei.

22

Vor diesem Hintergrund hat das Verwaltungsgericht Köln beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Sind die Art. 72 und 73 der Richtlinie 2018/1972 dahin auszulegen, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Prüfung des „Ob“ der Auferlegung einer Zugangsverpflichtung zu baulichen Anlagen, die nach der Marktanalyse nicht Teil des relevanten Marktes sind,

allein zu prüfen haben, ob ohne die Auferlegung dieser Verpflichtung eine Behinderung der Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes einträte oder es den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würde, wenn diese Verpflichtung nicht auferlegt würde,

oder

ob bei der Prüfung der Auferlegung einer Zugangsverpflichtung zu solchen Anlagen über die genannten Voraussetzungen hinaus gleichrangig in einem „Zielbündel“ auch die weiteren Ziele des Art. 3 der Richtlinie 2018/1972 und gegebenenfalls weitere Zielsetzungen eingestellt werden dürfen?

23

Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof um Klarstellung, welche Art von Prüfung die nationalen Regulierungsbehörden durchzuführen haben, wenn sie erwägen, ein als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuftes Unternehmen zu verpflichten, Zugang zu baulichen Anlagen zu gewähren, die nach der Marktanalyse nicht Teil des relevanten Marktes sind. In seiner dem Gerichtshof vorgelegten Frage nimmt dieses Gericht sowohl auf Art. 72 als auch auf Art. 73 der Richtlinie 2018/1972 Bezug.

24

Nach Art. 72 der Richtlinie 2018/1972 können Unternehmen in Form einer „eigenständigen Abhilfemaßnahme“ verpflichtet werden, Zugang zu baulicher Infrastruktur zu gewähren, wobei diese Bestimmung den Zugang zu rein baulichen Anlagen betrifft, während Unternehmen nach Art. 73 der Richtlinie in Form einer „zusätzlichen Abhilfemaßnahme“ verpflichtet werden können, Zugang zu Komponenten baulicher Infrastruktur zu gewähren, die mit Zugang zu einem Netz oder einem elektronischen Kommunikationsdienst zusammenhängen.

25

Obwohl in der Vorlagefrage sowohl auf Art. 72 als auch auf Art. 73 der Richtlinie 2018/1972 Bezug genommen wird, ergibt sich aus dem Vorabentscheidungsersuchen, dass für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits lediglich die Auslegung von Art. 72 maßgeblich ist; dies ist im Übrigen auch von allen Teilnehmern an der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof vertreten worden.

26

Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seiner Frage im Wesentlichen wissen möchte, ob Art. 72 der Richtlinie 2018/1972 dahin auszulegen ist, dass eine nationale Regulierungsbehörde bei ihrer Beurteilung, ob einem als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuften Unternehmen die Verpflichtung aufzuerlegen ist, Zugang zu baulichen Anlagen zu gewähren, unabhängig davon, ob diese Anlagen gemäß der Marktanalyse Teil des relevanten Marktes sind, allein zu prüfen hat, ob ohne die Auferlegung dieser Verpflichtung eine Behinderung der Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes einträte oder es den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würde, wenn diese Verpflichtung nicht auferlegt würde, oder ob die Behörde zu diesem Zweck über diese beiden Aspekte hinaus gleichrangig die weiteren Ziele des Art. 3 der Richtlinie 2018/1972 berücksichtigen darf.

27

Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele der Regelung, zu der sie gehört, zu berücksichtigen (vgl. Urteile vom 17. November 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, Rn. 12, und vom 1. August 2025, Alace und Canpelli, C‑758/24 und C‑759/24, EU:C:2025:591, Rn. 91).

28

Als Erstes knüpft Art. 72 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 nach seinem Wortlaut die Auferlegung einer eigenständigen Verpflichtung, Zugang zu baulichen Anlagen zu gewähren, an die Voraussetzung, dass die Verweigerung des Zugangs oder unangemessene Bedingungen mit ähnlicher Wirkung die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes behindern oder den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würden.

29

Es ist darauf hinzuweisen, dass im Unterschied zu mehreren anderen Sprachfassungen, insbesondere der spanischen, der englischen, der französischen, der italienischen und der ungarischen Sprachfassung dieser Bestimmung, in denen die Kriterien für die Auferlegung einer Zugangsverpflichtung im Hinblick auf „die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes“ und die „Interessen der Endnutzer“ mit der Konjunktion „und“ verbunden sind, diese Kriterien in der deutschen Sprachfassung der Bestimmung mit der Konjunktion „oder“ verbunden sind. Insoweit kann nach ständiger Rechtsprechung die in einer der Sprachfassungen einer Vorschrift des Unionsrechts verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Vorschrift herangezogen werden oder insoweit Vorrang vor den anderen Sprachfassungen beanspruchen. Weichen die verschiedenen Sprachfassungen voneinander ab, muss die fragliche Vorschrift nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört (vgl. Urteile vom 27. März 1990, Cricket St Thomas, C‑372/88, EU:C:1990:140, Rn. 18 und 19, sowie vom 4. September 2025, Hakamp, C‑203/24, EU:C:2025:662, Rn. 34).

30

Außerdem können die nationalen Regulierungsbehörden nach Art. 72 Abs. 2 der Richtlinie 2018/1972 Unternehmen dazu verpflichten, den Zugang gemäß diesem Artikel zu gewähren, unabhängig davon, ob die unter die Verpflichtung fallenden Anlagen gemäß der Marktanalyse Teil des relevanten Marktes sind, sofern die Verpflichtung im Hinblick auf die Erreichung der Ziele des Art. 3 notwendig und verhältnismäßig ist.

31

Die in Art. 3 genannten Ziele bestehen erstens in der Förderung der Konnektivität von sowie des Zugangs zu und der Nutzung von Netzen mit sehr hoher Kapazität durch alle Bürger und Unternehmen der Union, zweitens in der Förderung des Wettbewerbs bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und zugehöriger Einrichtungen, drittens in der Leistung eines Beitrags zur Entwicklung des Binnenmarkts und viertens in der Förderung der Interessen der Bürgerinnen und Bürger der Union, indem ihnen u. a. größtmögliche Vorteile in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität ermöglicht werden.

32

Diese allgemeinen Ziele umfassen somit die Ziele, auf die in Art. 72 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 mit den beiden Kriterien für die Auferlegung einer Zugangsverpflichtung Bezug genommen wird, aber auch andere Ziele, wie etwa jenes der Förderung der Konnektivität von sowie des Zugangs zu und der Nutzung von Netzen mit sehr hoher Kapazität.

33

Als Zweites ist zum Zusammenhang, in den sich Art. 72 dieser Richtlinie einfügt, erstens darauf hinzuweisen, dass diese Richtlinie den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation festlegt. Mit ihr wurde eine Neufassung mehrerer Richtlinien vorgenommen und ein harmonisierter und vereinfachter Rahmen, insbesondere für die Regulierung elektronischer Kommunikationsnetze und elektronischer Kommunikationsdienste sowie zugehöriger Einrichtungen und zugehöriger Dienste, geschaffen. Die Richtlinie 2018/1972 beschränkt sich nicht auf die Kodifizierung der Unionsrechtsakte, die durch sie geändert oder ersetzt werden, sondern mit ihr werden Änderungen an dem vor ihrem Erlass geltenden Rechtsrahmen vorgenommen, um der Technologie- und Marktentwicklung Rechnung zu tragen (Urteil vom27. Februar 2025, T – 2, C‑562/23, EU:C:2025:126, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung). In diesem Zusammenhang handelt es sich bei Art. 72 der Richtlinie 2018/1972 im Vergleich zum vorherigen Rechtsrahmen um eine neue Bestimmung.

34

Art. 68 der Richtlinie 2018/1972, der zu Kapitel IV („Zugangsverpflichtungen für Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht“) in Teil II Titel II dieser Richtlinie gehört, sieht in Abs. 2 Satz 1 vor, dass in Fällen, in denen ein Unternehmen aufgrund einer Marktanalyse als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuft wird, die nationale Regulierungsbehörde diesem gegebenenfalls die in den Art. 69 bis 74 sowie die in den Art. 76 und 80 dieser Richtlinie genannten Verpflichtungen auferlegt.

35

Zu den Zugangsverpflichtungen gemäß diesem Kapitel IV zählt zum einen Art. 72 der Richtlinie 2018/1972, der nationale Regulierungsbehörden ermächtigt, einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt die spezielle Verpflichtung aufzuerlegen, angemessenen Anträgen auf Zugang zu rein baulicher Infrastruktur und auf deren Nutzung stattzugeben. Zum anderen verleiht Art. 73 dieser Richtlinie den nationalen Regulierungsbehörden die Befugnis, ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt zu verpflichten, angemessenen Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Juni 2014, TDC, C‑556/12, EU:C:2014:2009, Rn. 30). Nach Art. 2 Nr. 10 der Richtlinie 2018/1972 kann eine Zugangsverpflichtung zu „zugehörigen Einrichtungen“ auch den Zugang zu physischen Infrastrukturen umfassen, sofern diese mit einem elektronischen Kommunikationsnetz oder einem elektronischen Kommunikationsdienst verbunden sind.

36

Außerdem können die nationalen Regulierungsbehörden, wie im Übrigen im 28. Erwägungsgrund der Empfehlung 2020/2245 und in der dazugehörigen Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen bestätigt, auf der Grundlage von Art. 72 der Richtlinie 2018/1972 Zugangsverpflichtungen auch dann auferlegen, wenn die betreffenden Anlagen gemäß der Marktanalyse nicht zum relevanten Markt gehören.

37

Zweitens sieht Art. 68 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2018/1972 vor, dass eine nationale Regulierungsbehörde entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei den im Rahmen der Marktanalyse ermittelten Problemen eine Lösung wählt, bei der geringstmögliche Eingriffe erfolgen. Außerdem müssen gemäß Art. 68 Abs. 4 der Richtlinie die nach diesem Artikel auferlegten Verpflichtungen insbesondere der Art des von einer nationalen Regulierungsbehörde in ihrer Marktanalyse festgestellten Problems entsprechen, möglichst unter Berücksichtigung der Kosten und des Nutzens angemessen und im Hinblick auf die Ziele des Art. 3 dieser Richtlinie gerechtfertigt sein.

38

Daraus folgt, dass eine nationale Regulierungsbehörde, wenn sie erwägt, nach Maßgabe des Art. 72 der Richtlinie 2018/1972 eine eigenständige Zugangsverpflichtung aufzuerlegen, sich vergewissern muss, dass diese Maßnahme angemessen und im Hinblick auf sämtliche Ziele des Art. 3 dieser Richtlinie gerechtfertigt ist.

39

Drittens kann nach Art. 67 der Richtlinie 2018/1972 einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht eine Zugangsverpflichtung erst auferlegt werden, nachdem im Rahmen einer Marktanalyse auf der Grundlage der in Art. 67 Abs. 1 Unterabs. 2 genannten Kriterien das Fehlen eines wirksamen und nachhaltigen Wettbewerbs auf einem bestimmten Markt festgestellt wurde. Nach Art. 67 Abs. 4 Satz 2 erlegt die nationale Regulierungsbehörde Verpflichtungen nach Art. 68 dieser Richtlinie nur auf, wenn das Ergebnis für die Endnutzer ohne diese Verpflichtungen keinen wirksamen Wettbewerb darstellen würde.

40

Außerdem sieht Art. 73 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2018/1972 vor, dass eine nationale Regulierungsbehörde, die nach Maßgabe des Art. 68 dieser Richtlinie erwägt, Verpflichtungen auf der Grundlage ihres Art. 72 oder ihres Art. 73 aufzuerlegen, sich vergewissern muss, dass die bloße Auferlegung von Verpflichtungen gemäß Art. 72 ein verhältnismäßiges Mittel zur Förderung des Wettbewerbs und der Interessen der Endnutzer wäre.

41

Daraus ergibt sich, dass – entsprechend den Art. 67 und 73 der Richtlinie 2018/1972, die sowohl auf den Wettbewerb als auch auf den Endnutzer Bezug nehmen – die in Art. 72 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Kriterien für die Auferlegung einer Zugangsverpflichtung im Hinblick auf „die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes“ und die „Interessen der Endnutzer“ kumulativen Charakter aufweisen.

42

Zudem ist daraus abzuleiten, dass die Voraussetzung für die Auferlegung einer Zugangsverpflichtung gemäß Art. 72 Abs. 1 der Richtlinie 2018/1972 im Wesentlichen dem sich aus den Art. 67 und 73 dieser Richtlinie ergebenden Erfordernis entspricht, wonach eine solche Verpflichtung im Hinblick auf die Ziele der Förderung des Wettbewerbs und der Interessen der Endnutzer notwendig und verhältnismäßig sein muss. Da diese beiden Ziele zu den allgemeinen Zielen gemäß Art. 3 dieser Richtlinie zählen, ist diese Voraussetzung als erfüllt anzusehen, wenn eine Verpflichtung, Zugang zu baulichen Anlagen zu gewähren, die einem als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuften Unternehmen auferlegt wurde und die nach Maßgabe des Art. 68 Abs. 4 dieser Richtlinie der Art des in der Marktanalyse festgestellten Problems entspricht, im Hinblick auf sämtliche in Art. 3 dieser Richtlinie genannten Ziele notwendig und verhältnismäßig ist.

43

Die Auslegung, die sich aus den Rn. 28 bis 42 des vorliegenden Urteils ergibt, wird als Drittes durch die mit der in Rede stehenden Regelung verfolgten Ziele gestützt. Wie nämlich Art. 68 Abs. 4 der Richtlinie 2018/1972 zu entnehmen ist, werden mit den Zugangsverpflichtungen, die Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auferlegt werden, die in Art. 3 dieser Richtlinie genannten Ziele verfolgt. Nach dem 29. Erwägungsgrund dieser Richtlinie soll mit der Vorabregulierung insbesondere zum Nutzen der Endnutzer ein nachhaltiger und wirksamer Wettbewerb auf den Endkundenmärkten sichergestellt werden. Diesem Erwägungsgrund kann außerdem entnommen werden, dass eines der Ziele des Unionsgesetzgebers darin besteht, diese Vorabregulierung je nach der Wettbewerbsentwicklung schrittweise abzubauen und letztendlich sicherzustellen, dass die elektronische Kommunikation nur dem Wettbewerbsrecht unterliegt.

44

Art. 72 der Richtlinie 2018/1972 dient der Erreichung derselben Ziele. Im 187. Erwägungsgrund dieser Richtlinie wird klargestellt, dass der tatsächliche Zugang zu baulichen Anlagen der Verbesserung der Wettbewerbs- und Ausbaudynamik der Netze auf allen nachgelagerten Märkten dient. Es wird betont, dass diese Anlagen, in denen elektronische Kommunikationsnetze ausgebaut werden können, wegen der hohen Kosten einer Replizierung und der erheblichen Einsparungen bei ihrer Wiederverwendung von zentraler Bedeutung für einen erfolgreichen Ausbau neuer Netze sind.

45

Daraus folgt, dass eine nationale Regulierungsbehörde sich nicht auf die Feststellung beschränken kann, dass eine auf Art. 72 der Richtlinie 2018/1972 gestützte Maßnahme verhältnismäßig und zur Förderung des Wettbewerbs und der Interessen der Endnutzer notwendig ist, sondern prüfen muss, ob dies auch im Hinblick auf sämtliche Ziele gemäß Art. 3 dieser Richtlinie der Fall ist (vgl. entsprechend Urteil vom 15. September 2016, Koninklijke KPN u. a., C‑28/15, EU:C:2016:692, Rn. 50).

46

Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass die Auflistung der allgemeinen Ziele in Art. 3 dieser Richtlinie keiner Rangfolge der Prioritäten entspricht.

47

Prüft eine nationale Regulierungsbehörde, ob gemäß Art. 72 der Richtlinie 2018/1972 eine Verpflichtung aufzuerlegen ist, muss sie demnach nicht vorab beurteilen, ob diese Verpflichtung verhältnismäßig und zur Förderung des Wettbewerbs und der Interessen der Endnutzer notwendig ist. Sie kann die Prüfung der Verhältnismäßigkeit und der Notwendigkeit dieser Verpflichtung vornehmen, indem sie ihre Analyse mit einem der in Art. 3 dieser Richtlinie genannten Ziele beginnt.

48

Es ist damit Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob die Telekom Deutschland auferlegte Verpflichtung, Zugang zu baulichen Anlagen zu gewähren, in Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften, mit denen Art. 72 der Richtlinie 2018/1972 in nationales Recht umgesetzt wurde, nach Maßgabe des Art. 68 Abs. 4 dieser Richtlinie der Art des in der Marktanalyse festgestellten Problems entspricht und ob sie im Hinblick auf sämtliche in Art. 3 dieser Richtlinie aufgeführten Ziele, deren Auflistung keiner Rangfolge der Prioritäten entspricht, notwendig und verhältnismäßig ist.

49

Nach alledem ist Art. 72 der Richtlinie 2018/1972 dahin auszulegen, dass eine nationale Regulierungsbehörde bei ihrer Beurteilung, ob einem als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuften Unternehmen die Verpflichtung aufzuerlegen ist, Zugang zu baulichen Anlagen zu gewähren, unabhängig davon, ob diese Anlagen gemäß der Marktanalyse Teil des relevanten Marktes sind, prüfen muss, ob ohne die Auferlegung dieser Verpflichtung eine Behinderung der Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes einträte und es den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würde, wenn diese Verpflichtung nicht auferlegt würde. Zudem muss sich diese Behörde auch vergewissern, dass diese Verpflichtung der Art des in der Marktanalyse festgestellten Problems entspricht und sie im Hinblick auf sämtliche in Art. 3 dieser Richtlinie aufgeführten Ziele, deren Auflistung keiner Rangfolge der Prioritäten entspricht, notwendig und verhältnismäßig ist.

50

Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:

Art. 72 der Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation

ist dahin auszulegen, dass

eine nationale Regulierungsbehörde bei ihrer Beurteilung, ob einem als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuften Unternehmen die Verpflichtung aufzuerlegen ist, Zugang zu baulichen Anlagen zu gewähren, unabhängig davon, ob diese Anlagen gemäß der Marktanalyse Teil des relevanten Marktes sind, prüfen muss, ob ohne die Auferlegung dieser Verpflichtung eine Behinderung der Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes einträte und es den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würde, wenn diese Verpflichtung nicht auferlegt würde. Zudem muss sich diese Behörde auch vergewissern, dass diese Verpflichtung der Art des in der Marktanalyse festgestellten Problems entspricht und sie im Hinblick auf sämtliche in Art. 3 dieser Richtlinie aufgeführten Ziele, deren Auflistung keiner Rangfolge der Prioritäten entspricht, notwendig und verhältnismäßig ist.