1.

Die vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen beziehen sich auf das Verfahren zur Neukonfiguration der Frequenznutzungsrechte für das digitale terrestrische Fernsehen (im Folgenden: Frequenzneukonfiguration) im Wege des Übergangs vom DVB-T‑Übertragungssystem zum (fortschrittlicheren) DVB-T2- Übertragungssystem ( 2 ) infolge der Umwidmung des Frequenzbands 694-790 MHz (im Folgenden: 700-MHz-Band) zugunsten des Telekommunikationsnetzes der fünften Generation (im Folgenden: 5G-Netz) ( 3 ).

2.

Diese Ersuchen haben ihren Ursprung in Rechtsstreitigkeiten zwischen Unternehmen, die digitale terrestrische Fernsehnetze betreiben, sowie der Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Aufsichtsbehörde für das Kommunikationswesen, Italien, im Folgenden: AGCOM) und anderen öffentlichen Behörden ( 4 ) über die Verfahren zur Umwandlung der Nutzungsrechte für Frequenzen mit DVB-T‑Technologie in Rechte zur Nutzung der Übertragungskapazität in nationalen Multiplexen mit DVB-T2-Technologie ( 5 ) und zur Zuteilung von Rechten zur Nutzung der zusätzlichen Übertragungskapazität, die durch den Übergang zwischen der DVB-T‑ und der DVB-T2-Technologie entsteht (im Folgenden: zusätzliche Übertragungskapazität).

3.

In diesem Kontext erhebt sich die Frage nach der Auslegung mehrerer Bestimmungen des Rechtsrahmens der Union für die elektronische Kommunikation ( 6 ) und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) über im Wesentlichen die Effektivität der gerichtlichen Rechtsbehelfe gegen im Zusammenhang mit der Frequenzneukonfiguration ergangene Rechtsakte und die diesbezüglichen Zuständigkeiten der AGCOM sowie die Beeinträchtigung der Rechte der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens – auch im Hinblick auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes – im Rahmen dieser Neukonfiguration, nicht zuletzt unter Berücksichtigung der historischen Entwicklung des italienischen audiovisuellen Sektors.

4.

Art. 3 („Allgemeingenehmigung für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste“) Abs. 1 und 2 hat folgenden Wortlaut:

„(1)   Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Freiheit, elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste gemäß den in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen bereitzustellen. Sie dürfen ein Unternehmen nur dann an der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze oder ‑dienste hindern, wenn dies aus den in Artikel [52 Absatz 1 AEUV] genannten Gründen notwendig ist.

(2)   Die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze oder die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste darf unbeschadet … der in Artikel 5 genannten Nutzungsrechte nur von einer Allgemeingenehmigung abhängig gemacht werden. Von dem betreffenden Unternehmen kann eine Meldung gefordert werden, aber nicht verlangt werden, vor Ausübung der mit der Genehmigung verbundenen Rechte eine ausdrückliche Entscheidung oder einen anderen Verwaltungsakt der nationalen Regulierungsbehörde zu erwirken. Nach einer entsprechenden Meldung, sofern diese verlangt wird, kann ein Unternehmen seine Tätigkeit aufnehmen, gegebenenfalls vorbehaltlich der Bestimmungen der Artikel 5, 6 und 7 über die Nutzungsrechte.

…“

5.

Art. 5 („Nutzungsrechte für Funkfrequenzen und Nummern“) Abs. 2 dieser Richtlinie lautet:

„Müssen für Funkfrequenzen und Nummern individuelle Nutzungsrechte gewährt werden, so gewähren die Mitgliedstaaten solche Rechte auf Antrag jedem Unternehmen für die Bereitstellung von Netzen oder Diensten auf der Grundlage der in Artikel 3 genannten Allgemeingenehmigung, vorbehaltlich der Artikel 6 und 7 und des Artikels 11 Absatz 1 Buchstabe c der vorliegenden Richtlinie sowie sonstiger Vorschriften zur Sicherstellung einer effizienten Nutzung dieser Ressourcen gemäß der [Rahmenrichtlinie].

Unbeschadet der von den Mitgliedstaaten festgelegten spezifischen Kriterien und Verfahren, die Anwendung finden, wenn Erbringern von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten Frequenznutzungsrechte gewährt werden, um Ziele von allgemeinem Interesse im Einklang mit dem [Unionsrecht] zu erreichen, werden die Rechte zur Nutzung von Frequenzen und Nummern nach offenen, objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Verfahren sowie, im Falle von Funkfrequenzen, im Einklang mit Artikel 9 der [Rahmenrichtlinie] gewährt. Von der Anforderung offener Verfahren darf in den Fällen abgewichen werden, in denen die Gewährung individueller Frequenznutzungsrechte an die Erbringer von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten im Hinblick auf ein von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem [Unionsrecht] festgelegtes Ziel von allgemeinem Interesse notwendig ist.

…“

6.

Art. 7 („Beschränkung der Einräumung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen“) Abs. 3 der genannten Richtlinie sieht vor:

„Muss die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen beschränkt werden, so erteilen die Mitgliedstaaten diese Rechte nach objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Auswahlkriterien. Bei diesen Auswahlkriterien tragen sie der Umsetzung der Ziele nach Artikel 8 der [Rahmenrichtlinie] sowie der Anforderungen ihres Artikels 9 gebührend Rechnung.“

7.

Art. 14 („Änderung von Rechten und Pflichten“) derselben Richtlinie bestimmt:

„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Rechte, Bedingungen und Verfahren im Zusammenhang mit Allgemeingenehmigungen und Nutzungsrechten oder Rechten zur Installation von Einrichtungen nur in objektiv gerechtfertigten Fällen und unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit geändert werden können, wobei sie gegebenenfalls die besonderen, für übertragbare Frequenznutzungsrechte geltenden Bedingungen berücksichtigen. …

(2)   Die Mitgliedstaaten dürfen Rechte zur Installation von Einrichtungen oder Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen nicht vor Ablauf des Zeitraums, für den sie gewährt wurden, einschränken oder entziehen, außer in begründeten Fällen und gegebenenfalls im Einklang mit dem Anhang und einschlägigen nationalen Vorschriften über Entschädigungen für den Entzug von Rechten.“

8.

Art. 3 („Nationale Regulierungsbehörden“) ( 7 ) der Rahmenrichtlinie hat folgenden Wortlaut:

„(1)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass alle den [NRB] mit dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien übertragenen Aufgaben von einer zuständigen Stelle wahrgenommen werden.

(2)   Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Unabhängigkeit der [NRB], indem sie dafür sorgen, dass sie rechtlich und funktional von allen Unternehmen unabhängig sind, die elektronische Kommunikationsnetze, ‑geräte oder ‑dienste anbieten. Wenn Mitgliedstaaten weiterhin an Unternehmen beteiligt sind, die elektronische Kommunikationsnetze und/oder ‑dienste bereitstellen, oder diese kontrollieren, müssen sie eine wirksame strukturelle Trennung der hoheitlichen Funktion von Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Eigentum oder der Kontrolle sicherstellen.

(3)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die [NRB] ihre Befugnisse unparteiisch, transparent und innerhalb eines angemessenen Zeitraums ausüben. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass den [NRB] angemessene finanzielle und personelle Ressourcen zur Verfügung stehen, damit sie die ihnen übertragenen Aufgaben erfüllen können.

(3a)   Unbeschadet der Absätze 4 und 5 handeln die für die Vorabregulierung des Markts … zuständigen [NRB] unabhängig und holen im Zusammenhang mit der laufenden Erfüllung der ihnen nach den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des [Unionsrechts] übertragenen Aufgaben weder Weisungen einer anderen Stelle ein noch nehmen sie solche entgegen. Dies steht einer Aufsicht im Einklang mit dem nationalen Verfassungsrecht nicht entgegen. Ausschließlich Beschwerdestellen nach Artikel 4 sind befugt, Entscheidungen der [NRB] auszusetzen oder aufzuheben.

…“ ( 8 )

9.

Art. 4 („Rechtsbehelf“) Abs. 1 dieser Richtlinie lautet:

„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass es auf nationaler Ebene wirksame Verfahren gibt, nach denen jeder Nutzer oder Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze und/oder ‑dienste, der von einer Entscheidung einer [NRB] betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle einen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann. Diese Stelle, die auch ein Gericht sein kann, muss über angemessenen Sachverstand verfügen, um ihrer Aufgabe wirksam gerecht zu werden. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass den Umständen des Falles angemessen Rechnung getragen wird und wirksame Einspruchsmöglichkeiten gegeben sind.

Bis zum Abschluss eines Beschwerdeverfahrens bleibt die Entscheidung der [NRB] wirksam, sofern nicht nach Maßgabe des nationalen Rechts einstweilige Maßnahmen erlassen werden.“

10.

Art. 8 („Politische Ziele und regulatorische Grundsätze“) der genannten Richtlinie hat folgenden Wortlaut:

„(1)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die [NRB] bei der Wahrnehmung der in dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien festgelegten regulatorischen Aufgaben alle angezeigten Maßnahmen treffen, die den in den Absätzen 2, 3 und 4 vorgegebenen Zielen dienen. Die Maßnahmen müssen in angemessenem Verhältnis zu diesen Zielen stehen.

…

(2)   Die [NRB] fördern den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste …

(3)   Die [NRB] tragen zur Entwicklung des Binnenmarktes bei …

(4)   Die [NRB] fördern die Interessen der Bürger der Europäischen Union …“

11.

Art. 9 („Verwaltung der Funkfrequenzen für die elektronischen Kommunikationsdienste“) Abs. 1 derselben Richtlinie sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten sorgen für die effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste in ihrem Hoheitsgebiet im Einklang mit den Artikeln 8 und 8a, wobei sie gebührend berücksichtigen, dass die Funkfrequenzen ein öffentliches Gut von hohem gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftlichen Wert sind. Sie gewährleisten, dass die Zuteilung von Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste und die Erteilung von Allgemeingenehmigungen oder individuellen Nutzungsrechten für solche Funkfrequenzen durch die zuständigen nationalen Behörden auf objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und angemessenen Kriterien beruhen.

Die Mitgliedstaaten halten bei der Anwendung dieses Artikels die einschlägigen internationalen Übereinkünfte, einschließlich der [Vollzugsordnung der Internationalen Fernmeldeunion für den Funkdienst], ein und können öffentliche Belange berücksichtigen.“

12.

Art. 2 („Ausschließliche und besondere Rechte für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste“) der Wettbewerbsrichtlinie lautet:

„(1)   Die Mitgliedstaaten gewähren keine ausschließlichen oder besonderen Rechte für die Errichtung und/oder die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze oder die Erbringung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste und sorgen für die Aufhebung derartiger Rechte.

(2)   Die Mitgliedstaaten stellen durch entsprechende Maßnahmen sicher, dass jedes Unternehmen das Recht zur Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste bzw. zur Errichtung, zum Ausbau und zur Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze erhält.

(3)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass vorbehaltlich der Bestimmungen der Richtlinie 2002/19/EG[ ( 9 )], [der Genehmigungsrichtlinie], [der Rahmenrichtlinie] und [der Richtlinie] 2002/22/EG[ ( 10 )] die Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste über eigene elektronische Kommunikationsnetze der Anbieter, über von Dritten bereitgestellte Infrastrukturen oder im Wege der gemeinsamen Nutzung von Netzen, sonstigen Einrichtungen oder Standorten keinerlei Beschränkungen unterliegt.

(4)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die einem Unternehmen erteilte Allgemeingenehmigung zur Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste oder zur Errichtung und/oder zur Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und die damit verbundenen Bedingungen auf objektiven, diskriminierungsfreien, angemessenen und nachvollziehbaren Kriterien beruhen.

(5)   Eine Entscheidung gemäß Artikel 3 Absatz 1 der [Genehmigungsrichtlinie], wodurch ein Unternehmen von der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste oder ‑netze ausgeschlossen wird, kann nur unter Angabe von Gründen getroffen werden.

Die benachteiligte Partei muss die Möglichkeit erhalten, gegen eine solche Entscheidung vor einem unabhängigen Gremium und in letzter Instanz vor einem Gericht Beschwerde einzulegen.“

13.

Art. 4 („Frequenznutzungsrechte“) dieser Richtlinie bestimmt:

„Unbeschadet der von den einzelnen Mitgliedstaaten zum Schutz des Gemeinwohls in Übereinstimmung mit dem [Unionsrecht] eingeführten besonderen Kriterien und Verfahren für die Vergabe von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen durch Hörfunk- und TV‑Inhalteanbieter gilt Folgendes:

14.

Der Beschluss 2017/899 regelt die Nutzung des 700-MHz-Bands. In Art. 1 Abs. 1 dieses Beschlusses heißt es:

„Ab dem 30. Juni 2020 gestatten die Mitgliedstaaten die Nutzung des [700-MHz-Bands] für terrestrische Systeme, die drahtlose breitbandige elektronische Kommunikationsdienste bereitstellen können …

Die Mitgliedstaaten können jedoch die Bereitstellung des [700-MHz-Bands] aus einem oder mehreren der im Anhang dieses Beschlusses dargelegten gebührend gerechtfertigten Gründen um bis zu zwei Jahre verschieben. … Soweit erforderlich, führen die Mitgliedstaaten gemäß der [Genehmigungsrichtlinie] das Genehmigungsverfahren durch oder ändern entsprechende bestehende Frequenznutzungsrechte, um diese Nutzung zu erlauben.

…“

15.

Art. 5 Abs. 1 dieses Beschlusses hat folgenden Wortlaut:

„So rasch wie möglich und bis spätestens zum 30. Juni 2018 beschließen und veröffentlichen die Mitgliedstaaten ihren nationalen Plan und Zeitplan (im Folgenden ‚nationaler Fahrplan‘) – einschließlich der Maßnahmen im Einzelnen – für die Erfüllung ihrer Verpflichtungen nach Artikel 1 und Artikel 4. Vor der Erstellung ihrer nationalen Fahrpläne konsultieren die Mitgliedstaaten sämtliche relevanten Akteure.“

16.

Die Bestimmungen, die Gegenstand der vorliegenden Rechtssachen sind, wurden mit Art. 1 Abs. 1030 bis 1037 des Gesetzes Nr. 205/2017 ( 11 ) eingeführt.

17.

Art. 1 Abs. 1031 dieses Gesetzes lautet:

„Im Einklang mit den Zielen der europäischen und nationalen audiovisuellen Politik in Form des sozialen Zusammenhalts, der Vielfalt der Kommunikationsmittel und der kulturellen Diversität und zu dem Zweck der möglichst effizienten Verwaltung des zulässigen Spektrums durch Einsatz der fortschrittlichsten Technologien werden sämtliche auf nationaler und lokaler Ebene für den digitalen terrestrischen Fernsehdienst zugeteilten und dem VHF‑Band III und dem Band von 470 bis 694 MHz zugeordneten Frequenzen nach Maßgabe des Zeitplans in Abs. 1032 freigegeben. Für die in Satz 1 genannten Zwecke werden für die Frequenzen, deren Inhaber zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des vorliegenden Gesetzes die nationalen Netzbetreiber sind, die Nutzungsrechte nach Maßgabe der von der [AGCOM] bis zum 31. März 2019 für die Zwecke der Zuteilung der Frequenznutzungsrechte festgelegten Kriterien in Nutzungsrechte für Übertragungskapazitäten in neu einzurichtenden nationalen Multiplexen der Technologie DVB-T2 umgewandelt. Die [AGCOM] legt bis zum 31. März 2019 die Kriterien für die Zuteilung der nach Abs. 1030 geplanten Frequenznutzungsrechte für den digitalen terrestrischen Fernsehdienst [im Band von 470 bis 694 MHz UHF] an die nationalen Netzbetreiber auf nationaler Ebene fest, wobei sie die Notwendigkeit berücksichtigt, die Eindämmung der etwaigen Kosten der Transformation und Errichtung der Netze, die Verkürzung der Fristen des in Abs. 1032 genannten Übergangszeitraums und die Minimierung der Kosten für und Auswirkungen auf die Endnutzer sicherzustellen. Bis zum 30. Juni 2019 erteilt das [Ministero dello sviluppo economico (Ministerium für Wirtschaftsentwicklung)] die in Satz 3 genannten Frequenznutzungsrechte auf der Grundlage der von der [AGCOM] bestimmten Kriterien an die nationalen Netzbetreiber. …“

18.

Art. 1 Abs. 1031bis des genannten Gesetzes sieht vor:

„Die Zuteilung der auf nationaler Ebene verfügbaren zusätzlichen Übertragungskapazität und der terrestrischen Frequenzen, die zu denjenigen hinzukommen, die zur Umwandlung der in Abs. 1031 genannten Nutzungsrechte bestimmt und von der [AGCOM] in den Mitteilungen im [nationalen Frequenzzuteilungsplan] eingeplant sind, und die für den digitalen terrestrischen Fernsehdienst für die nationalen Netzbetreiber und die Erbringerin der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Multimediadienstes bestimmt sind, erfolgt im Wege eines kostenpflichtigen Verfahrens ohne weitere Aufrufe zur Angebotsabgabe, das vom Ministerium für Wirtschaftsentwicklung bis zum 30. November 2019 in Durchführung der von der [AGCOM] bis zum 30. September 2019 … festgelegten Verfahren auf der Grundlage der folgenden Grundsätze und Kriterien eingeleitet wird: a) Zuteilung der Übertragungskapazität und der Frequenzen anhand von Losen, deren Umfang der Hälfte eines Multiplex entspricht; b) Festlegung eines Mindestwerts für die Angebote auf der Grundlage der von der [AGCOM] ermittelten Marktwerte; c) Berücksichtigung des Werts der vorgelegten wirtschaftlichen Angebote; d) Gewährleistung der Kontinuität des Dienstes, der zügigen technischen Umstellung sowie der Qualität der von den im Sektor tätigen nationalen Netzbetreibern einschließlich der Erbringerin der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung des öffentlichen Rundfunk- und Multimediadienstes bereitgestellten technischen Infrastruktur; e) Auswertung der bisherigen Erfahrung der nationalen Netzbetreiber des Sektors unter besonderer Bezugnahme auf die Errichtung digitaler Rundfunknetze; f) Erweiterung der strukturellen Kapazität zur Gewährleistung der spektralen Effizienz, der fachlichen Qualifikationen und Kompetenzen im Sektor, der technologischen Innovation und der optimalen, effektiven und zeitnahen Ausnutzung der Übertragungskapazität und der zusätzlichen Frequenzen; g) Gewährleistung der bestmöglichen Nutzung des Spektrums unter Berücksichtigung der zeitnahen Ausstrahlung von Inhalten guter Qualität über digitale terrestrische Fernsehtechnologie an die überwiegende Mehrheit der italienischen Bevölkerung. …“

19.

Art. 1 Abs. 1037 desselben Gesetzes bestimmt:

„Rechtsstreitigkeiten über die Zuteilung von Frequenznutzungsrechten, das Vergabeverfahren und die anderen Verfahren nach Abs. 1026 und 1036, insbesondere in Bezug auf die Verfahren der Freigabe der Frequenzen für den digitalen terrestrischen Fernsehdienst, gehören zur ausschließlichen Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte … Aufgrund des herausragenden nationalen Interesses an einer zügigen Freigabe und Zuteilung der Frequenzen führt die Nichtigerklärung von Maßnahmen und Anordnungen, die im Rahmen der Verfahren nach den Abs. 1026 und 1036 getroffen wurden, nicht zur Naturalrestitution oder Naturalvollziehung, und der etwa geschuldete Schadensersatz erfolgt nur in Form von Wertersatz. Der vorläufige Rechtsschutz ist auf die Zahlung eines vorläufigen Betrags beschränkt.“

20.

Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens – die Cairo Network Srl, die Europa Way Srl und die Persidera SpA – sind Unternehmen, die digitale terrestrische Fernsehnetze betreiben und Inhaberinnen der DVB-T‑Übertragungskapazität über Multiplexe waren ( 12 ).

21.

Im Rahmen der Frequenzneukonfiguration ( 13 ) übertrug der italienische Gesetzgeber der AGCOM die Zuständigkeit für den Erlass eines neuen nationalen Frequenzzuteilungsplans für den digitalen terrestrischen Fernsehdienst und die Festlegung der Kriterien für die Umwandlung der Übertragungsrechte (im Folgenden: Umwandlungskriterien) sowie für die Zuteilung der Rechte zur Nutzung der zusätzlichen Übertragungskapazität im Wege eines kostenpflichtigen Verfahrens ohne weitere Aufrufe zur Angebotsabgabe nach bestimmten Grundsätzen und Kriterien ( 14 ).

22.

In diesem Sinne übte die AGCOM ihre Zuständigkeit aus, indem sie erstens den Beschluss Nr. 39/19/CONS, mit dem sie einen neuen nationalen Frequenzzuteilungsplan für das digitale terrestrische Fernsehen ( 15 ) ausarbeitete, zweitens den Beschluss Nr. 129/19/CONS, mit dem sie zum einen die Umwandlungskriterien ( 16 ) festlegte und zum anderen die Zuteilung der Rechte zur Nutzung der zusätzlichen Übertragungskapazität vorsah, sowie drittens den Beschluss Nr. 562/20/CONS erließ, mit dem diese Behörde die Modalitäten des Verfahrens zur entgeltlichen Zuteilung der Rechte zur Nutzung der zusätzlichen Übertragungskapazität (im Folgenden: Vergabeverfahren) festlegte – eines Verfahrens, das schließlich mit dem Beschluss Nr. 564/20/CONS eingeleitet wurde.

23.

In diesem Zusammenhang erhielten die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens in Anwendung der Umwandlungskriterien Rechte zur Nutzung der Übertragungskapazität in nationalen Multiplexen mit DVB-T2-Technologie ( 17 ) und erwarben am Ende des Vergabeverfahrens Rechte zur Nutzung der zusätzlichen Übertragungskapazität ( 18 ). Gegen mehrere aus diesem Verfahren hervorgegangene Rechtsakte erhoben sie jedoch Nichtigkeitsklagen beim Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium, Italien) und legten nach Abweisung dieser Klagen Berufung beim Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien), dem vorlegenden Gericht, ein.

24.

Im Hinblick auf die Entscheidung der bei ihm anhängigen Rechtsstreitigkeiten sieht sich das vorlegende Gericht mit mehreren Schwierigkeiten bei der Auslegung des Unionsrechts in Bezug auf nationale Rechtsvorschriften konfrontiert, mit denen im Wesentlichen die Möglichkeit einer Naturalrestitution oder Naturalvollstreckung im Fall einer Klage eingeschränkt, die Unabhängigkeit der AGCOM beeinträchtigt, die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens benachteiligt, die historische Entwicklung des italienischen audiovisuellen Sektors nicht berücksichtigt und das berechtigte Vertrauen von Cairo Network, die ihre Nutzungsrechte angeblich zuvor in einem kostenpflichtigen Verfahren erworben hat, verletzt werden soll.

25.

Unter diesen Umständen hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof in der Rechtssache C‑764/23 folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

26.

Dieses Gericht hat darüber hinaus beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof in der Rechtssache C‑765/23 vier Fragen, die den ersten vier Fragen in der Rechtssache C‑764/23 entsprechen, sowie in der Rechtssache C‑766/23 drei Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen, von denen zwei der zweiten und der dritten Frage in der Rechtssache C‑764/23 entsprechen sowie die dritte ähnlich wie die vierte Frage in diesen Rechtssachen formuliert ist ( 20 ).

27.

Cairo Network, Europa Way, Persidera, Elettronica Industriale und die Mediaset SpA, RAI, die italienische und die kroatische Regierung sowie die Europäische Kommission haben dem Gerichtshof schriftliche Erklärungen vorgelegt.

28.

Im Wesentlichen lassen sich die Vorabentscheidungsfragen des vorlegenden Gerichts in drei Gruppen unterteilen:

29.

Mit der ersten Gruppe von Fragen möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob das Unionsrecht ( 23 ) dahin auszulegen ist, dass es nationalen Rechtsvorschriften ( 24 ) entgegensteht, die die Wirkungen von Rechtsbehelfen gegen Handlungen im Zusammenhang mit der Zuteilung von Frequenzen im Rahmen der Frequenzneukonfiguration auf die Gewährung einer finanziellen Entschädigung und den vorläufigen Rechtsschutz auf die Zahlung eines vorläufigen Betrags beschränken, wodurch die Naturalrestitution und Naturalvollstreckung verhindert und der effektive gerichtliche Rechtsschutz beeinträchtigt wird.

30.

Ich weise insoweit darauf hin, dass Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie u. a. die Einführung wirksamer Verfahren auf nationaler Ebene vorschreibt, nach denen jeder Nutzer oder Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze oder ‑dienste, der von einer Entscheidung einer NRB betroffen ist, bei einer unabhängigen Beschwerdestelle, die über den angemessenen Sachverstand verfügen muss, um ihrer Aufgabe wirksam gerecht zu werden, Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann. Die Mitgliedstaaten stellen insoweit sicher, dass den Umständen des Falls angemessen Rechnung getragen wird und wirksame Einspruchsmöglichkeiten gegeben sind. Im Licht dieser Vorschrift, die anhand von Art. 47 der Charta ausgelegt werden muss, ist die vorliegende Frage zu beurteilen ( 25 ), ohne dass es unter den Umständen des vorliegenden Falls erforderlich ist, die Beurteilung auf die anderen vom vorlegenden Gericht erwähnten Vorschriften, insbesondere Art. 6 und Art. 19 Abs. 1 EUV, auszudehnen ( 26 ).

31.

Abgesehen davon ist festzuhalten, dass Art. 4 der Rahmenrichtlinie nicht die konkreten Maßnahmen festlegt, die das zuständige Gericht im Rahmen eines solchen Rechtsbehelfs anordnen können muss ( 27 ). Daher ist es in Ermangelung einer einschlägigen Unionsregelung grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten, im Rahmen ihrer Verfahrensautonomie unter Beachtung der sich aus den Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität ergebenden Anforderungen die Verfahrensregeln für einen Rechtsbehelf wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden vorzusehen ( 28 ).

32.

Zwar wirft der Äquivalenzgrundsatz unter den Umständen des vorliegenden Falls keine besonderen Schwierigkeiten auf, da, wie das vorlegende Gericht feststellt, die einschlägigen nationalen Vorschriften unterschiedslos sowohl auf Rechtsbehelfe, die auf das nationale Recht gestützt werden, als auch auf solche anwendbar sind, die auf das Unionsrecht gestützt werden; dies gilt jedoch nicht für die Anwendung des Effektivitätsgrundsatzes ( 29 ).

33.

Insoweit ist zu bemerken, dass der Gerichtshof den Mitgliedstaaten grundsätzlich das Recht zuerkennt, ihre nationalen Verfahrensvorschriften nach eigenem Ermessen festzulegen und demzufolge keinen unmittelbaren Schutz, sondern nur einen Entschädigungsschutz zu gewähren ( 30 ). Er hat gleichwohl entschieden, dass ein nationales Gericht, das mit dem Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung der NRB befasst ist, diese rückwirkend aufheben können muss, wenn es der Auffassung ist, dass dies zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes für das Unternehmen erforderlich ist, das den Rechtsbehelf eingelegt hat ( 31 ).

34.

Was im vorliegenden Fall als Erstes die Tatsache angeht, dass es dem nationalen Gericht unmöglich ist, in Bezug auf die festgestellten Unregelmäßigkeiten Naturalrestitution oder Naturalvollstreckung anzuordnen, so trifft es zu, dass sich eine ausschließlich finanzielle Entschädigung im Fall einer rechtswidrigen Zuteilung von Frequenznutzungsrechten für den Betroffenen als unbefriedigend erweisen könnte, da sie den rechtswidrigen Zustand fortbestehen lassen würde und damit die Ziele des Wettbewerbsschutzes, den Pluralismus oder die Kontinuität der digitalen terrestrischen Fernsehdienste beeinträchtigt würden ( 32 ). Abgesehen davon ist festzustellen, dass Abhilfemaßnahmen wie beispielsweise Naturalrestitution oder Naturalvollstreckung im Rahmen der Umwidmung des 700-MHz-Bands technisch nur schwer vorstellbar sind und sogar zu einem Verstoß gegen den Beschluss 2017/899 führen könnten ( 33 ), wodurch die Funktionsfähigkeit des 5G-Netzes in Frage gestellt würde und Störungen in Grenzstaaten verursacht werden können ( 34 ).

35.

Unter diesen Umständen bin ich, auch wenn es grundsätzlich nicht wünschenswert ist, dass die nationalen Rechtsvorschriften den nationalen Gerichten Grenzen hinsichtlich der dem Einzelnen zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe setzen, der Ansicht, dass eine Beschränkung der Rechtsbehelfe auf finanzielle Ausgleichsmaßnahmen für sich allein genommen nicht geeignet ist, den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes im Sinne von Art. 47 der Charta zu beeinträchtigen ( 35 ). Hierfür muss nachgewiesen werden, dass ein Verbot der Naturalrestitution oder Naturalvollstreckung die Anwendung eines wirksamen Rechtsbehelfsverfahrens unter Berücksichtigung der auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen (denen private Interessen gegenüberstehen) nicht zuließe, was vom vorlegenden Gericht zu prüfen ist.

36.

Sollte dieses Gericht feststellen, dass die Gewährung einer finanziellen Entschädigung die Wahrung des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz unter den Umständen des vorliegenden Falls gewährleisten kann, muss die mögliche Entschädigung jedenfalls den Effektivitätsgrundsatz beachten und demnach den gesamten den Betroffenen entstandenen Schaden abdecken, so dass zumindest in vermögensrechtlicher Hinsicht die Situation wiederhergestellt wird, die ohne Verstoß gegen das Unionsrecht geherrscht hätte.

37.

Gleiches gilt als Zweites für die Beschränkung des vorläufigen Rechtsschutzes auf die Zahlung eines vorläufigen Betrags. Wird die finanzielle Entschädigung vom vorlegenden Gericht als unzureichend angesehen, um den effektiven gerichtlichen Rechtsschutz der Betroffenen zu gewährleisten, ist die Beschränkung des vorläufigen Rechtsschutzes auf die Zahlung eines vorläufigen Betrags nämlich offensichtlich nicht geeignet, Naturalrestitution oder Naturalvollstreckung zu gewährleisten, und droht damit die praktische Wirksamkeit dieser Rechte zu beeinträchtigen ( 36 ). Wird die finanzielle Entschädigung vom vorlegenden Gericht hingegen für ausreichend gehalten, um den effektiven gerichtlichen Rechtsschutz der Betroffenen zu gewährleisten, erscheint auch der auf die Zahlung eines vorläufigen Betrags beschränkte vorläufige Rechtsschutz angemessen, um diesen Schutz zu gewährleisten.

38.

Im Ergebnis schlage ich vor, auf die erste Frage in den Rechtssachen C‑764/23 und C‑765/23 zu antworten, dass Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie im Licht von Art. 47 der Charta dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die die Wirkungen von Rechtsbehelfen gegen Handlungen im Zusammenhang mit der Zuteilung von Frequenzen im Rahmen der Frequenzneukonfiguration auf die Gewährung einer finanziellen Entschädigung und den vorläufigen Rechtsschutz auf die Zahlung eines vorläufigen Betrags beschränken, soweit die gewährte Entschädigung den gesamten den Betroffenen entstandenen Schaden abdecken kann, so dass in vermögensrechtlicher Hinsicht die Situation wiederhergestellt wird, die ohne Verstoß gegen das Unionsrecht geherrscht hätte.

39.

Mit der zweiten Gruppe von Fragen möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob das Unionsrecht ( 37 ) dahin auszulegen ist, dass es nationalen Rechtsvorschriften ( 38 ) entgegensteht, die vorschreiben, dass zusätzliche Übertragungskapazität in einem kostenpflichtigen Verfahren zugeteilt werden muss, dessen allgemeine Merkmale sie festlegen, wodurch die Unabhängigkeit der AGCOM in ihrer Eigenschaft als NRB beeinträchtigt wird.

40.

Ich weise insoweit darauf hin, dass die Rahmenrichtlinie die Mitgliedstaaten zur Einrichtung einer unabhängigen und unparteiischen NRB verpflichtet, der im Wesentlichen Regulierungs‑, Streitbeilegungs- und Sanktionsaufgaben übertragen werden.

41.

Was als Erstes den Begriff „Unabhängigkeit“ betrifft, so heißt es in Art. 3 dieser Richtlinie u. a., dass die den NRB übertragenen Aufgaben von einer zuständigen Stelle wahrgenommen werden und dass die NRB unabhängig handeln und im Zusammenhang mit der laufenden Erfüllung der ihnen nach den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Unionsrechts übertragenen Aufgaben weder Weisungen einer anderen Stelle einholen noch solche entgegennehmen, wobei u. a. klargestellt wird, dass dies einer Aufsicht im Einklang mit dem nationalen Verfassungsrecht nicht entgegensteht ( 39 ). Der Begriff „Unabhängigkeit“ wird in der Richtlinie jedoch nicht definiert. In seiner Rechtsprechung zu den NRB im Rahmen des Energiebinnenmarkts hat der Gerichtshof die Konturen dieses Begriffs gleichwohl präzisiert ( 40 ) und u. a. dargelegt, dass die ausschließliche Zuständigkeit und die Unabhängigkeit der NRB auch gegenüber dem nationalen Gesetzgeber zu gewährleisten sind ( 41 ). So hat der Gerichtshof hervorgehoben, dass die den NRB vorbehaltenen Zuständigkeiten in den Bereich der Durchführung fallen, und zwar auf der Grundlage einer technisch-fachlichen Beurteilung der Wirklichkeit, gleichzeitig aber klargestellt, dass die NRB bei der Ausübung dieser Zuständigkeiten Grundsätzen und Regeln unterliegen, die durch einen detaillierten normativen Rahmen auf Unionsebene festgelegt werden, ihren Wertungsspielraum beschränken und sie daran hindern, Entscheidungen politischer Art zu treffen ( 42 ).

42.

Was als Zweites die den NRB vorbehaltenen Aufgaben angeht, auf die sich Kapitel III der Rahmenrichtlinie bezieht, so überträgt Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie den „zuständigen nationalen Behörden“ ( 43 ) die Zuteilung von Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste und die Erteilung von Allgemeingenehmigungen oder individuellen Nutzungsrechten für solche Funkfrequenzen. Die Vorschrift überlässt es jedoch den Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass die Wahrnehmung dieser Aufgaben auf objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und angemessenen Kriterien beruht ( 44 ). Der Gerichtshof hat insoweit zum einen entschieden, dass die Durchführung eines Auswahlverfahrens zur Vergabe von digitalen Funkfrequenzen zur Wahrnehmung einer Regulierungsaufgabe gehört, für die eine NRB im Sinne der Rahmenrichtlinie zuständig ist ( 45 ), und zum anderen festgestellt, dass die Mitgliedstaaten frei zwischen der Durchführung von wettbewerbsorientierten und vergleichenden Verfahren wählen können, seien sie unentgeltlich oder entgeltlich ( 46 ).

43.

Auch wenn es meiner Ansicht nach nicht leicht ist, auf der Grundlage der einschlägigen Bestimmungen der Rahmenrichtlinie im Einzelfall auszumachen, welche konkreten Tätigkeiten der NRB ausschließlich übertragen werden ( 47 ), geht aus diesen Bestimmungen insoweit hervor, dass ein Eingreifen des nationalen Gesetzgebers bei der Festlegung bestimmter Aspekte der Verfahren zur Vergabe von Nutzungsrechten nicht ausgeschlossen ist, gleichwohl aber innerhalb klar definierter Grenzen zu erfolgen hat. Nach meinem Dafürhalten können die Mitgliedstaaten zwar einerseits Vorschriften erlassen, die es ihnen ermöglichen, ihre Frequenzpolitiken im Einklang mit dem Unionsrecht zu verfolgen, müssen andererseits aber Vorschriften erlassen, die sicherstellen, dass die NRB ihren Verpflichtungen aus Art. 8 der Richtlinie nachkommen. Sie dürfen hingegen keine Maßnahmen ergreifen, die in die technische Zuständigkeit der NRB fallen oder diese verletzen. Die vorstehende Einschränkung ergibt sich meines Erachtens nicht nur aus den spezifischen Vorschriften, die den NRB bestimmte Zuständigkeiten verleihen, sondern auch aus den Zielen und Grundprinzipien dieser Regelung wie beispielsweise dem Ziel der Förderung des Wettbewerbs und dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung.

44.

Im vorliegenden Fall war nach der vom italienischen Gesetzgeber festgelegten Zuständigkeitsverteilung die AGCOM für den Erlass eines neuen nationalen Frequenzzuteilungsplans für den digitalen terrestrischen Fernsehdienst und für die Festlegung der Umwandlungskriterien zuständig, während das Ministerium für Unternehmen und Made in Italy für die Erstellung des Fahrplans zur Umsetzung des Beschlusses 2017/899 ( 48 ) und die Einleitung eines kostenpflichtigen Verfahrens zur Zuteilung der restlichen Übertragungskapazität ohne weitere Aufrufe zur Angebotsabgabe zuständig war. Außerdem hat dieser Gesetzgeber, was für den vorliegenden Fall relevant ist, selbst vorgesehen, dass die Zuteilung der zusätzlichen Übertragungskapazität „in einem entgeltlichen Verfahren erfolgt“, und als eines der Zuschlagskriterien die Zuteilung „anhand von Losen, deren Umfang der Hälfte eines Multiplex entspricht“ ( 49 ), aufgenommen, was Zweifel hinsichtlich eines Eingriffs in die Rechte der AGCOM aufkommen lässt.

45.

Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts hat der italienische Gesetzgeber der AGCOM damit die Entscheidung über die Festlegung des Umwandlungssatzes bei der Neukonfiguration, die Bestimmung der Kriterien und Grundsätze des entgeltlichen Verfahrens (sowohl in Bezug auf den Umfang der Lose als auch in Bezug auf die Verfahrensregeln) sowie die mögliche Beteiligung der angestammten Betreiber an diesem Verfahren abgenommen. Nach Auffassung der italienischen Regierung hat die AGCOM das Umwandlungskriterium hingegen unabhängig und aus rein technischen Gründen ausgearbeitet ( 50 ), während sich der Gesetzgeber dafür entschieden habe, die zusätzliche Übertragungskapazität im Wege eines Verfahrens zuzuteilen, das zum einen wettbewerbsorientiert sei, da das Unionsrecht vorschreibe, die Möglichkeit des Markteintritts neuer Marktteilnehmer zu prüfen, wenn neue Ressourcen verfügbar seien ( 51 ), und zum anderen entgeltlich sei, wobei allerdings die Grundsätze des Unionsrechts wie beispielsweise die effizienteste Nutzung des Frequenzspektrums beachtet werden müssten.

46.

Meiner Meinung nach ist die Entscheidung des italienischen Gesetzgebers, Verfahrensregeln für die Zuteilung der zusätzlichen Übertragungskapazität und insbesondere deren Entgeltlichkeit vorzuschreiben, nicht geeignet, in die ausschließlichen Zuständigkeiten der AGCOM einzugreifen ( 52 ), da es sich bei den Voraussetzungen des Vergabeverfahrens nicht um Elemente handelt, die unter deren unabhängige technische Beurteilung fallen, sondern Gegenstand einer legitimen politischen Entscheidung des Gesetzgebers sind, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat ( 53 ). Insbesondere hat das vorlegende Gericht u. a. zu untersuchen, inwieweit die vom italienischen Gesetzgeber im Rahmen dieses Verfahrens aufgestellten Voraussetzungen die Behörde bei der Ausarbeitung der technischen Vorschriften für das Verfahren zur Frequenzneukonfiguration unter den gegebenen Umständen tatsächlich gebunden haben und – gegebenenfalls – ob diese Voraussetzungen nur die bloße Umsetzung der bereits von der AGCOM ausgearbeiteten Grundsätze darstellten ( 54 ).

47.

Im Ergebnis schlage ich vor, auf die dritte bis fünfte Frage in der Rechtssache C‑764/23, die dritte und die vierte Frage in der Rechtssache C‑765/23 sowie die zweite und die dritte Frage in der Rechtssache C‑766/23 zu antworten, dass der Rechtsrahmen der Union für die elektronische Kommunikation ( 55 ) dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die Verfahrensregeln für die Frequenzneukonfiguration vorschreiben, soweit diese keine technischen Voraussetzungen beinhalten, die in die ausschließliche Zuständigkeit der NRB fallen.

48.

Die dritte Gruppe von Fragen betrifft in erster Linie die Vereinbarkeit der nationalen Maßnahmen zur Frequenzneukonfiguration mit dem Rechtsrahmen der Union für die elektronische Kommunikation. Das vorlegende Gericht fragt im Wesentlichen, ob das Unionsrecht ( 56 ) dahin auszulegen ist, dass es nationalen Rechtsvorschriften ( 57 ) entgegensteht, die bei der Frequenzneukonfiguration erstens keine Eins-zu-eins-Umwandlung anordnen und einen Teil der Übertragungskapazität einem kostenpflichtigen Verfahren vorbehalten, zweitens keine strukturellen Maßnahmen zum Ausgleich der zuvor auf dem italienischen Markt für Rundfunkdienste aufgetretenen Unregelmäßigkeiten umfassen und drittens dem berechtigten Vertrauen eines Betreibers nicht Rechnung tragen, der Frequenznutzungsrechte im Anschluss an ein früheres kostenpflichtiges und wettbewerbsorientiertes Verfahren erworben hat.

49.

Ich weise darauf hin, dass die einschlägigen Bestimmungen des Rechtsrahmens der Union für die elektronische Kommunikation als allgemeine Regelungsziele im Wesentlichen die Förderung und den Schutz des Wettbewerbs sowie die Sicherstellung einer effizienten Nutzung und Verwaltung der Funkfrequenzen nennen ( 58 ) und vorsehen, dass die Nutzungsrechte für Funkfrequenzen auf der Grundlage objektiver, transparenter, nicht diskriminierender und angemessener Kriterien vergeben werden müssen ( 59 ). Diese Kriterien sind nicht nur bei der erstmaligen Frequenzvergabe zu beachten, sondern auch bei jeder weiteren Vergabe, einer Verlängerung oder einer Frequenzumwandlung ( 60 ). Folglich können die Nutzungsrechte nur in objektiv gerechtfertigten Fällen und unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit geändert werden ( 61 ). Was insbesondere das Verfahren zur Frequenzneukonfiguration infolge der Umwidmung des 700-MHz-Bands angeht, so ist in Art. 1 Abs. 1 des Beschlusses 2017/899 u. a. festgelegt worden, dass die Mitgliedstaaten, soweit erforderlich, entsprechende bestehende Frequenznutzungsrechte gemäß der Genehmigungsrichtlinie ändern.

50.

Ich habe daher den Eindruck, dass das Unionsrecht eine Änderung bestehender Nutzungsrechte zulässt und in einigen Fällen auch vorsieht und dass grundsätzlich keine der einschlägigen Vorschriften im Rahmen eines technologischen Übergangs eine Eins-zu-eins-Umwandlung von Rechten zur Nutzung der zuvor betriebenen Frequenzen oder eine Zuteilung der durch diesen Übergang erzeugten neuen Frequenzen im Wege kostenloser Ausschreibungen vorschreibt ( 62 ). Folglich verfügen die Mitgliedstaaten über einen erheblichen Ermessensspielraum in Bezug auf die Verfahren zur Zuteilung oder Neuzuteilung von Frequenzen, sind aber verpflichtet, objektive, transparente, nicht diskriminierende und angemessene Kriterien anzuwenden, ohne dass die konkreten Modalitäten dieser Verfahren später im Einzelnen festgelegt werden.

51.

In seiner bislang auf der Grundlage der vorstehend angeführten Bestimmungen ergangenen Rechtsprechung hat der Gerichtshof den Erlass nationaler Maßnahmen, mit denen eine Allgemeingenehmigung für die Tätigkeit auf dem Markt für Rundfunkdienstleistungen nur für die bestehenden Kanäle erteilt wurde ( 63 ), und die Anwendung unterschiedlicher Umwandlungskoeffizienten auf Betreiber, die sich in einer vergleichbaren Situation befanden ( 64 ), für unionsrechtswidrig gehalten und entschieden, dass die Unentgeltlichkeit der Zuteilung von Funkfrequenzen nicht zu den unionsrechtlichen Grundsätzen zählt, auf deren Grundlage die Auswahlverfahren durchzuführen sind ( 65 ).

52.

Im vorliegenden Fall haben die italienischen Behörden im Rahmen des Verfahrens zur Frequenzneukonfiguration zum einen auf alle bestehenden Betreiber einen gemeinsamen Umwandlungskoeffizienten von 0,5 angewandt und zum anderen die zusätzliche Übertragungskapazität im Wege eines kostenpflichtigen Verfahrens zugeteilt, das auf asymmetrischen Kriterien beruht, mit denen „Einzelnetz“-Betreiber und neue Marktteilnehmer begünstigt werden sollen ( 66 ). Das vorlegende Gericht hat somit festzustellen, ob die neuen Rechte zur Nutzung der Übertragungskapazität im Einklang mit den in Nr. 49 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten Grundsätzen u. a. auf der Grundlage nicht diskriminierender und angemessener Kriterien gewährt worden sind ( 67 ). Daher sollte dieses Gericht u. a. den technologischen Merkmalen und Zwängen der Frequenzneukonfiguration ( 68 ) sowie der historischen Entwicklung des italienischen Markts für Rundfunkdienste und den besonderen Umständen der Zuteilung von Frequenzen an den Betreiber Cairo Network Rechnung tragen.

53.

Auch wenn es Sache des vorlegenden Gerichts ist, über diese ausgesprochen technischen Aspekte zu entscheiden und eine Würdigung des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens vorzunehmen, obliegt es gleichwohl dem Gerichtshof, ihm insoweit nützliche Hinweise zu geben. Dazu werde ich erstens die Notwendigkeit einer Eins-zu-eins-Umwandlung, zweitens die Notwendigkeit struktureller asymmetrischer Maßnahmen zum Ausgleich der anhaltenden Unregelmäßigkeiten auf dem italienischen Markt für Rundfunkdienste und drittens die Anwendung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes auf Cairo Network prüfen, die ihre Frequenznutzungsrechte im Wege eines früheren kostenpflichtigen Verfahrens erworben hatte.

54.

Was als Erstes die Notwendigkeit einer Eins-zu-eins-Umwandlung betrifft, so ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass die Wahl eines gemeinsamen Umwandlungskoeffizienten von 0,5 Zweifel aufwerfe, weil sich kleine Betreiber ( 69 ) nicht in der gleichen Situation befänden wie angestammte Betreiber, die über mehrere Multiplexe mit DVB-T‑Technologie verfügten.

55.

Ich stelle insoweit fest, dass die Frequenzneukonfiguration im vorliegenden Fall nicht durch die Zuteilung neuer Ressourcen erfolgt ist, sondern im Wesentlichen durch eine „Aktualisierung“ der bestehenden Nutzungsrechte hin zu einem neuen und leistungsfähigeren Übertragungssystem. Daher waren die nationalen Behörden meiner Ansicht nach grundsätzlich verpflichtet, den Inhabern dieser bestehenden Nutzungsrechte gleichwertige Rechte zu garantieren – oder, wenn nicht möglich, die Betroffenen für den erlittenen Schaden zu entschädigen ‑, bevor sie neue Nutzungsrechte zuteilten ( 70 ). Es ist somit nicht ausgeschlossen, dass die nationalen Behörden, um die Aufrechterhaltung der bestehenden Übertragungskapazität zu gewährleisten, veranlasst sein konnten, ein Eins-zu-eins-Umwandlungskriterium anzunehmen. Bei der Prüfung, ob diese Behörden verpflichtet waren, so zu verfahren, wird das vorlegende Gericht jedoch u. a. folgende Umstände berücksichtigen müssen.

56.

Erstens wird das vorlegende Gericht zu prüfen haben, ob und inwieweit die Anwendung eines anderen Umwandlungskoeffizienten unter Berücksichtigung der begrenzten Anzahl verfügbarer Multiplexe in technischer Hinsicht praktikabel war ( 71 ).

57.

Zweitens sind Multiplexe mit DVB-T2-Technologie leistungsfähiger als solche mit DVB-T‑Technologie, weshalb eine Eins-zu-eins-Umwandlung dazu führen könnte, dass die bestehende Übertragungskapazität der betreffenden Betreiber nicht nur erhalten bleibt, sondern sogar erhöht wird ( 72 ).

58.

Drittens muss festgestellt werden, auf welche Weise das kostenpflichtige Frequenzzuteilungsverfahren, in das asymmetrische Bedingungen einbezogen worden sind, um strukturelle Nachteile für kleinere (nicht etablierte) Betreiber auszugleichen, es diesen ermöglicht hat, ihre schwächere Position auf dem relevanten Markt bis zu einem gewissen Grad zu kompensieren ( 73 ).

59.

Viertens ist zu prüfen, ob der Umstand, dass jeder Multiplex unteilbar betrieben werden muss, für eine Ungleichbehandlung sprechen könnte, da dieser Umstand u. a. impliziert, dass „Einzelnetz“-Betreiber, denen ein Nutzungsrecht für einen halben Multiplex zugeteilt worden ist, nicht in der Lage wären, ihre Tätigkeit unabhängig fortzusetzen, während angestammte Betreiber, die Nutzungsrechte für 2,5 Multiplexe erhalten haben, dies tun können ( 74 ).

60.

Fünftens ist festzustellen, ob die Annahme eines Umwandlungskriteriums, das nicht auf der Anzahl der Betreiber, sondern auf den bereits verwerteten Nutzungsrechten beruht, möglicherweise „Mehrnetz“-Betreiber begünstigen könnte ( 75 ).

61.

Was als Zweites die Notwendigkeit weiterer asymmetrischer Maßnahmen angeht, so ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass sich die zuvor auf dem italienischen Markt für Rundfunkdienste festgestellten Unregelmäßigkeiten ( 76 ) nach wie vor auf diesen Markt auswirkten, da die Zuteilung der Multiplexe mit DVB-T2-Technologie weitgehend auf der Verteilung der Multiplexe mit DVB-T‑Technologie beruht habe, die selbst teilweise auf eine Umwandlung der Nutzungsrechte für analoge Kanäle zurückgehe.

62.

Ich bin insoweit der Ansicht, dass, da die nationalen Gerichte insbesondere im Anschluss an die Urteile des Gerichtshofs ( 77 ) festgestellt haben, dass die italienischen Behörden durch die rechtswidrige Zuteilung und Beibehaltung der Fernsehfrequenzen zugunsten bestimmter Betreiber gegen das Unionsrecht verstoßen hätten, diese Verstöße grundsätzlich beseitigt werden müssen ( 78 ). Allerdings haben weder der Gerichtshof in jenen Urteilen noch das vorlegende Gericht im Rahmen der Entscheidungen im Anschluss an diese Urteile genaue Angaben zu den Maßnahmen gemacht, die zur Behebung der festgestellten Unregelmäßigkeiten zu ergreifen waren. Außerdem geht aus den Vorlageentscheidungen nicht klar hervor, ob und inwieweit die nacheinander ergriffenen Maßnahmen die rechtswidrige Situation verlängert haben ( 79 ), von deren gegenwärtigen Auswirkungen die einzelnen Klägerinnen des Ausgangsverfahrens jedenfalls auf sehr unterschiedliche Weise betroffen sind ( 80 ).

63.

Daher obliegt dem vorlegenden Gericht die Prüfung der Frage, ob die rechtswidrige Situation durch die asymmetrischen Maßnahmen, die von den italienischen Behörden im Rahmen des vom italienischen Gesetzgeber vorgesehenen kostenpflichtigen Vergabeverfahrens ergriffen worden waren, wieder ins Gleichgewicht gebracht werden konnte ( 81 ) oder ob, wie es in Betracht zu ziehen scheint, weitere strukturelle Maßnahmen unerlässlich waren.

64.

Ohne in die Zuständigkeiten des vorlegenden Gerichts eingreifen zu wollen, stelle ich fest, dass dieses bei der Durchführung seiner Prüfung u. a. zu ermitteln haben wird, ob der Erlass weiterer asymmetrischer Maßnahmen im Hinblick auf das Ziel der Förderung und des Schutzes des Wettbewerbs erforderlich war, was eine Analyse etwaiger gegenwärtiger Auswirkungen der vorstehend erwähnten Unregelmäßigkeiten auf den Markt für Rundfunkdienste in Italien einschließt. Dazu wird auch zu prüfen sein, ob zusätzliche asymmetrische Maßnahmen in technischer Hinsicht praktikabel waren ( 82 ).

65.

Was als Drittes und Letztes die Anwendung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes auf die Situation von Cairo Network betrifft, so fragt das vorlegende Gericht, ob die Tatsache, dass dieser Betreiber das Frequenznutzungsrecht im Anschluss an ein kostenpflichtiges, wettbewerbsorientiertes Verfahren erhalten hatte, in dem ausdrücklich vorgesehen war, dass bei der Frequenzneukonfiguration ein Recht auf eine Frequenz mit ähnlicher Abdeckung und einer Laufzeit wie bei seinem Nutzungsrecht gewährt würde, ihm ein berechtigtes Vertrauen in die Beibehaltung seiner Übertragungskapazität bei der Frequenzneukonfiguration verliehen hat ( 83 ).

66.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes – der zu den tragenden Grundsätzen der Union gehört und von den Organen der Union, aber auch von den Mitgliedstaaten bei der Ausübung der Befugnisse, die ihnen die Unionsrichtlinien einräumen, beachtet werden muss – jeder berufen, bei dem eine Verwaltungsbehörde aufgrund bestimmter Zusicherungen, die sie ihm gegeben hat, begründete Erwartungen geweckt hat. Präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte von zuständiger und zuverlässiger Seite stellen unabhängig von der Form ihrer Mitteilung Zusicherungen dar, die solche Erwartungen wecken können ( 84 ). Der Gerichtshof hat gleichwohl entschieden, dass ein Wirtschaftsteilnehmer nicht auf das völlige Ausbleiben von Gesetzesänderungen vertrauen, sondern nur die Modalitäten einer solchen Änderung in Frage stellen kann ( 85 ), was hier der Fall ist, wobei die Frequenzneukonfiguration im Übrigen durch das Unionsrecht vorgeschrieben war, da die Umwidmung des 700-MHz-Bands, die die Frequenzneukonfiguration erforderlich gemacht hat, im Beschluss 2017/899 vorgesehen war.

67.

Angesichts dieser Rechtsprechung ist festzustellen, dass der bloße Umstand, dass ein Betreiber Inhaber der Rechte zur Nutzung eines Kommunikationsnetzes ist, für sich allein genommen zwar kein berechtigtes Vertrauen darauf begründen kann, dass seine Rechte bei der Frequenzneukonfiguration garantiert bleiben oder in Rechte zur Nutzung gleichwertiger Übertragungskapazitäten umgewandelt werden. Anders verhält es sich jedoch, wenn die zuständigen Behörden ihm präzise und nicht an Bedingungen geknüpfte Garantien hinsichtlich der Beibehaltung seiner Nutzungsrechte oder der Gewährung gleichwertiger Rechte für den Fall einer solchen Situation gegeben haben.

68.

In Anbetracht der dem Gerichtshof vom vorlegenden Gericht gemachten Angaben waren die von den italienischen Behörden im vorliegenden Fall gegebenen Zusicherungen offenbar geeignet, das berechtigte Vertrauen des fraglichen Betreibers zu begründen, was jedenfalls von diesem Gericht zu prüfen ist. Sollte sich das bestätigen, wird das vorlegende Gericht außerdem zu prüfen haben, ob die Zuteilung der neuen Nutzungsrechte im Kontext des Verfahrens zur Frequenzneukonfiguration es diesem Betreiber unter Berücksichtigung der Verbesserung des Übertragungssystems trotz der Anwendung eines Umwandlungskriteriums von 0,5 ermöglicht hat, eine Übertragungskapazität aufrechtzuerhalten, die derjenigen entspricht, über die er zuvor verfügte, und damit seine Erwartungen erfüllt hat ( 86 ).

69.

Im Ergebnis schlage ich vor, auf die dritte bis fünfte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑764/23, die dritte und die vierte Frage in der Rechtssache C‑765/23 sowie die zweite und die dritte Frage in der Rechtssache C‑766/23 zu antworten, dass der Rechtsrahmen der Union für die elektronische Kommunikation ( 87 ) dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften, die im Rahmen des Verfahrens zur Frequenzneukonfiguration keine Eins-zu-eins-Umwandlung der bestehenden Frequenznutzungsrechte in Rechte zur Nutzung der Übertragungskapazität anordnen und einen Teil der Übertragungskapazität einem kostenpflichtigen Verfahren vorbehalten, nicht entgegensteht, sofern diese Maßnahmen unter Berücksichtigung der gegenwärtigen Auswirkungen früherer Verstöße gegen das Unionsrecht die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Angemessenheit einhalten und die Umwandlungskriterien den von den zuständigen Behörden gegebenen präzisen und nicht an Bedingungen geknüpften Garantien hinsichtlich der Beibehaltung der Nutzungsrechte oder der Gewährung gleichwertiger Nutzungsrechte bei dieser Frequenzneukonfiguration Rechnung tragen.

70.

In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) zu antworten, dass der Rechtsrahmen der Union für die elektronische Kommunikation, insbesondere Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 geänderten Fassung (ausgelegt im Licht von Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union), Art. 3 Abs. 3 und 3a sowie die Art. 8 und 9 der Richtlinie 2002/21 in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung, die Art. 3, 5, 7 und 14 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste (Genehmigungsrichtlinie) in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung, die Art. 2 und 4 der Richtlinie 2002/77/EG der Kommission vom 16. September 2002 über den Wettbewerb auf den Märkten für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie die Erwägungsgründe 11 und 20 des Beschlusses (EU) 2017/899 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai 2017 über die Nutzung des Frequenzbands 470-790 MHz in der Union,

dahin auszulegen ist, dass

er nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die im Rahmen des Verfahrens zur Neukonfiguration der Frequenznutzungsrechte für das digitale terrestrische Fernsehen