1

Mit ihrer Klage nach Art. 263 AEUV beantragt die Klägerin, TP, die Nichtigerklärung des Beschlusses der Europäischen Kommission vom 1. Oktober 2022, mit dem sie zum einen von der Teilnahme an Vergabeverfahren, die der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1296/2013, (EU) Nr. 1301/2013, (EU) Nr. 1303/2013, (EU) Nr. 1304/2013, (EU) Nr. 1309/2013, (EU) Nr. 1316/2013, (EU) Nr. 223/2014, (EU) Nr. 283/2014 und des Beschlusses Nr. 541/2014/EU sowie zur Aufhebung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 (ABl. 2018, L 193, S. 1, im Folgenden: Haushaltsordnung 2018) unterliegen oder vom 11. Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) finanziert werden, und zum anderen von der Auswahl zur Ausführung von Mitteln der Europäischen Union ausgeschlossen wurde (im Folgenden: angefochtener Beschluss).

2

Die Klägerin schloss am 26. Juni 2009 eine Konsortialvereinbarung mit einer anderen Gesellschaft (im Folgenden: Partner) für die Teilnahme an einem von der Kommission eingeleiteten Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Bauauftrags. Dieser Auftrag bezog sich auf die Modernisierung einer Anlage.

3

Die Kommission beschloss, den Auftrag an das aus der Klägerin und deren Partner bestehende Konsortium (im Folgenden: Konsortium) zu vergeben. Hierzu wurde am 5. Oktober 2009 ein Vertrag geschlossen (im Folgenden: streitiger Vertrag).

4

Die Arbeiten begannen im November 2009 und wurden zwei Jahre später im November 2011 abgeschlossen.

5

Im Februar 2012 wurden Funktionsstörungen an der Anlage festgestellt. Der mit den Arbeiten beauftragte Ingenieur führte daraufhin eine Begutachtung durch. Der Partner führte auf Grundlage dieser Begutachtung und der Anweisungen des Ingenieurs im Namen des Konsortiums Reparaturen durch.

6

Die Kommission war mit den Reparaturen des Partners unzufrieden und übermittelte dem Konsortium am 17. Dezember 2013 eine Mitteilung über die vorzeitige Beendigung des streitigen Vertrags. Am 14. Januar 2014 übersandte das Konsortium seinerseits eine Mitteilung über die Kündigung des streitigen Vertrags.

7

Die Kommission und das Konsortium kamen überein, die Streitigkeiten über die Vertragskündigung durch die Vorlage an einen Streitbeilegungsausschuss zu klären.

8

Mit Beschluss vom 3. Juli 2014 stellte der Streitbeilegungsausschuss fest, dass die Probleme beim Betrieb der Anlage durch eine Kombination von Planungs- und Ausführungsmängeln verursacht worden seien, für die sowohl die Kommission als auch das Konsortium verantwortlich seien.

9

Die Kommission forderte daraufhin die Durchführung einer erneuten Begutachtung der Anlage, zu der am 17. Juli 2017 ein Bericht übermittelt wurde.

10

Namentlich auf der Grundlage dieses Berichts leitete die Kommission am 15. September 2017 ein Schiedsverfahren nach der Schiedsordnung der Internationalen Handelskammer (ICC) ein.

11

Am 11. Februar 2020 erließ ein unter der Schirmherrschaft der ICC gebildetes Schiedsgericht (im Folgenden: Schiedsgericht) einen Teilschiedsspruch, mit dem es das Vorliegen von 6757 Mängeln feststellte, die sich aus den in Ausführung des streitigen Vertrags verrichteten Arbeiten ergeben hätten. Nach Ansicht des Schiedsgerichts haftet das Konsortium für 4206 der Mängel allein und für 2551 Mängel haften die Kommission und das Konsortium gemeinsam, nämlich die Kommission zu 60 % und das Konsortium zu 40 %.

12

Am 19. Juli 2022 erließ das Schiedsgericht den Endschiedsspruch, in dem es u. a. die Klägerin und den Partner gesamtschuldnerisch verurteilte, einen Betrag in Höhe der für die Reparatur der Anlage erforderlichen Kosten an die Union zu zahlen.

13

Zu dieser Entscheidung gelangte das Schiedsgericht über die Einstufung des Verhaltens des Konsortiums als grob fahrlässig, wodurch es eine die vertragliche Haftung der Parteien beschränkende Klausel des streitigen Vertrags unangewendet lassen konnte.

14

Beide Schiedssprüche des Schiedsgerichts wurden mit Klagen angegriffen, die zum Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Klage nach wie vor anhängig waren.

15

Im Februar 2021 rief die Kommission das gemäß Art. 143 der Haushaltsordnung 2018 gebildete interinstitutionelle Gremium an, dessen Aufgabe – wie sich aus dem 38. Erwägungsgrund der Haushaltsordnung 2018 ergibt – darin besteht, in Fällen, die ihm von der Kommission oder anderen Organen und Einrichtungen der Union vorgelegt werden, Anträge zu bewerten und Entscheidungen über den Ausschluss und die Verhängung von finanziellen Sanktionen zu treffen.

16

Am 1. Oktober 2022 erließ die Kommission im Anschluss an die Entscheidung des oben in Rn. 15 genannten interinstitutionellen Gremiums den angefochtenen Beschluss.

17

Die Klägerin beantragt nach ihrem letzten Schriftsatz,

18

Die Kommission beantragt,

19

Mit gesondertem Schriftsatz, der am 5. Januar 2023 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin einen Antrag auf Weglassen bestimmter Angaben gegenüber der Öffentlichkeit gestellt.

20

Bei der Abwägung zwischen der Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen und dem Recht auf Schutz personenbezogener Daten und des Geschäftsgeheimnisses muss sich das Gericht unter den Umständen des jeweiligen Falles um einen fairen Ausgleich bemühen und dabei das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu den Gerichtsentscheidungen miteinbeziehen (Urteil vom 27. April 2022, Sieć Badawcza Łukasiewicz – Port Polski Ośrodek Rozwoju Technologii/Kommission, T‑4/20, EU:T:2022:242, Rn. 29).

21

Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Öffentlichkeit von Gerichtsentscheidungen bezweckt, eine Kontrolle der Gerichtsbarkeit durch die Öffentlichkeit zu ermöglichen, und dass sie eine grundlegende Verfahrensgarantie gegen Willkür darstellt (EGMR, 16. April 2013, Fazliyski/Bulgarien, CE:ECH:2013:0416JUD004090805, § 69).

22

Folglich ist dem Antrag der Klägerin weitestmöglich stattzugeben, soweit das Erfordernis einer Kontrolle der Gerichtsbarkeit durch die Öffentlichkeit dem nicht entgegensteht. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.

23

Die Klägerin stützt ihren Antrag auf Nichtigerklärung auf drei Klagegründe, mit denen sie erstens einen Verstoß gegen die Bestimmungen von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018, zweitens einen Verstoß gegen die Bestimmungen von Art. 136 Abs. 3 der Haushaltsordnung 2018 und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie drittens die rückwirkende Anwendung einer strengeren Sanktion rügt.

24

Zum ersten Klagegrund bringt die Klägerin vor, der zuständige Anweisungsbefugte müsse, um eine Sanktion nach Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 zu verhängen, eine individuelle Prüfung des Verhaltens der beschuldigten Person durchführen, und zwar auch dann, wenn ein Sachverhalt mehrere Personen oder Stellen betreffe. Sie macht geltend, dass die Kommission ihr gegenüber nicht auf diese Weise vorgegangen sei, da sie sich ausschließlich auf ihre gesamtschuldnerische Haftung als Konsortiumsmitglied gestützt habe, und leitet daraus ab, dass die Kommission gegen Art. 136 Abs. 1 der Haushaltsordnung 2018 verstoßen habe.

25

Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass der angefochtene Beschluss keine strafrechtliche Sanktion darstelle, und führt sodann aus, dass es der Klägerin nicht gelungen sei, die tatsächlichen Feststellungen zu widerlegen, die ihr im Verlauf des Verwaltungsverfahrens vor Erlass des angefochtenen Beschlusses mitgeteilt worden seien.

26

Das Schiedsgericht habe festgestellt, dass das Verhalten der Klägerin als Teil des Vertragspartners grob fahrlässig gewesen sei und dass aufgrund der Bedeutung und der Schwere der festgestellten Mängel keine Haftungsbegrenzung zur Anwendung gelangen könne. Die Kommission führt weiter aus, dass sie den angefochtenen Beschluss auf der Grundlage dieser Feststellung des Schiedsgerichts erlassen habe, die ihr die Schlussfolgerung ermöglicht habe, dass die Klägerin bei der Ausführung des streitigen Vertrags wesentliche Verpflichtungen persönlich verletzt habe.

27

Im Übrigen hätten sich die Klägerin und der Partner gesamtschuldnerisch zur Erfüllung des streitigen Vertrags verpflichtet.

28

Die Kommission beruft sich auch auf die wettbewerbsrechtliche Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Haftung der Muttergesellschaft für das Verhalten ihrer Tochtergesellschaft, namentlich auf das Urteil vom 14. September 2016, Ori Martin und SLM/Kommission (C‑490/15 P und C‑505/15 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:678, Rn. 60).

29

Die Prüfung des vorliegenden Klagegrundes wirft die Frage auf, ob die Feststellung des für den Vertrag zuständigen Gerichts, dass eine Verletzung vertraglicher Verpflichtungen vorliegt, die einer Personenvereinigung zuzurechnen ist, mit der ein Organ oder eine Einrichtung der Union einen Auftrag unterzeichnet hat, aus dem sich eine gesamtschuldnerische vertragliche Haftung aller an dieser Vereinigung beteiligten Personen ergibt, dem zuständigen Anweisungsbefugten ermöglicht, allein auf Grundlage dieser im Vertrag festgelegten gesamtschuldnerischen Haftung eine Ausschlussmaßnahme gegen eine dieser Personen zu verhängen.

30

Hierzu ist in einem ersten Schritt zu bestimmen, ob Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 dahin auszulegen ist, dass er automatisch zum Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten verpflichtet.

31

Wenn ein solcher Zusammenhang bestünde, gäbe nämlich die Feststellung des für den Vertrag zuständigen Gerichts, dass eine Verletzung vertraglicher Verpflichtungen vorliegt, der einer Personenvereinigung zuzurechnen ist, mit der ein Organ oder eine Einrichtung der Union einen Auftrag unterzeichnet hat, aus dem sich eine gesamtschuldnerische vertragliche Haftung aller an dieser Vereinigung beteiligten Personen ergibt, dem zuständigen Anweisungsbefugten die Möglichkeit, allein auf Grundlage dieser im Vertrag festgelegten gesamtschuldnerischen Haftung eine Ausschlussmaßnahme gegen eine dieser Personen zu verhängen.

32

Soweit Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 nach Abschluss des ersten Prüfungsschritts nicht dahin ausgelegt werden kann, dass er automatisch zum Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten verpflichtet, wäre dann in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob diese Bestimmung dahin auszulegen ist, dass sie dem zuständigen Anweisungsbefugten die Verpflichtung zu einer individuellen Prüfung des Verhaltens der beschuldigten Person auferlegt, wenn er von ihr Gebrauch zu machen gedenkt.

33

Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Kontext und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden, sowie gegebenenfalls ihre Entstehungsgeschichte zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 18. Oktober 2022, IG Metall und ver.di, C‑677/20, EU:C:2022:800, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).

34

Art. 136 („Ausschlusskriterien und Ausschlussentscheidungen“) der Haushaltsordnung 2018 sieht in Abs. 1 vor:

„(1)   Der zuständige Anweisungsbefugte schließt eine in Artikel 135 Absatz 2 genannte Person oder Stelle von der Teilnahme an Gewährungsverfahren nach dieser Verordnung oder von der Auswahl zur Ausführung von Unionsmitteln aus, wenn diese Person oder Stelle sich in einer oder mehrere[n] der folgenden Ausschlusssituationen befindet:

…

…“

35

Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 bezieht sich somit auf eine mangelhafte Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung.

36

Der Begriff „rechtliche Verpflichtung“ ist in Art. 2 der Haushaltsordnung 2018 definiert. Er bezieht sich auf eine Handlung, mit der der zuständige Anweisungsbefugte eine Verpflichtung eingeht oder feststellt, die zu einer darauf folgenden Zahlung oder darauf folgenden Zahlungen sowie der Erfassung der Ausgabe zulasten des Haushalts führt und zu der auch spezielle Vereinbarungen und Verträge zählen, die auf der Grundlage von Finanzpartnerschafts-Rahmenvereinbarungen und Rahmenverträgen geschlossen werden. Diese sehr weite Definition schließt Verträge ein.

37

Im 67. Erwägungsgrund der Haushaltsordnung 2018 wird überdies für eine Entscheidung über den Ausschluss einer Person oder Stelle von der Teilnahme an Gewährungsverfahren auf eine „Vertragsverletzung“ Bezug genommen.

38

Schließlich verweist Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018, der u. a. vorsieht, dass die festgestellten Mängel zu einer „vorzeitigen Beendigung“ oder zur Anwendung von „Vertragsstrafen“ geführt haben, auf einen vertraglichen Kontext.

39

Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 ist folglich bei einer Verletzung vertraglicher Verpflichtungen anwendbar.

40

Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 sieht jedoch nicht vor, dass jede Verletzung einer vertraglichen Verpflichtung automatisch zum Erlass einer Ausschlussmaßnahme führt. In dieser Bestimmung wird nämlich auf „erhebliche Mängel“ bei „Hauptauflagen“ Bezug genommen. Es handelt sich um zusätzliche Voraussetzungen, die in der Haushaltsordnung 2018 speziell für den Erlass einer Ausschlussmaßnahme aufgestellt werden.

41

Der Umstand, dass es solche Voraussetzungen gibt, die sich nicht aus dem Vertrag oder dem auf diesen anwendbaren Recht sondern aus der Haushaltsordnung 2018 ergeben, bedeutet, dass es bei einer solchen Fallgestaltung um eine rechtliche Bewertung des Sachverhalts durch den zuständigen Anweisungsbefugten geht, die von derjenigen abweicht, die gegebenenfalls von dem für den Vertrag zuständigen Gericht vorgenommen wird.

42

Die verwendeten Begriffe sind zudem hinreichend unbestimmt, um dem zuständigen Anweisungsbefugten ein Ermessen bei der rechtlichen Bewertung des Sachverhalts zu lassen, was bestätigt, dass er vor dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme eine eigenständige rechtliche Bewertung des Sachverhalts vorzunehmen hat.

43

In Anbetracht der oben in den Rn. 34 bis 42 dargelegten Erwägungen kann im Ergebnis festgehalten werden, dass sich aus dem Wortlaut von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 ergibt, dass es keinen Automatismus zwischen der Feststellung einer Verletzung vertraglicher Verpflichtungen durch das für den Vertrag zuständige Gericht und dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den Anweisungsbefugten gibt, da dieser eine eigenständige rechtliche Bewertung des Verhaltens der beschuldigten Person anhand der spezifischen, in diesem Artikel vorgesehenen Kriterien vorzunehmen hat.

44

Erstens wird hinsichtlich der in Art. 136 Abs. 1 Buchst. b bis d und f bis h der Haushaltsordnung 2018 genannten Fälle auf ein Verhalten wie etwa die Verletzung der Verpflichtungen zur Entrichtung von Steuern oder Sozialversicherungsbeiträgen, eine schwere berufliche Verfehlung oder einen gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten Betrug Bezug genommen, deren rechtliche Bewertung bereits in einer rechtskräftigen Gerichts- bzw. bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung vorgenommen wurde.

45

In diesen Fällen ist der für den Erlass einer Ausschlussmaßnahme zuständige Anweisungsbefugte daher offensichtlich durch die rechtliche Bewertung einer anderen Behörde gebunden, ohne dass ihm insoweit irgendein Ermessen zustünde.

46

Im Gegensatz dazu nimmt Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 unmittelbar auf das betreffende Verhalten Bezug und nicht auf die Gerichts- bzw. Verwaltungsentscheidung, mit der eine andere Behörde als der zuständige Anweisungsbefugte, beispielsweise das für den Vertrag zuständige Gericht, eine vorherige Bewertung dieses Verhaltens vorgenommen hat.

47

Dieser wesentliche Unterschied im Wortlaut von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 schließt jedweden Automatismus zwischen der Feststellung einer Verletzung der vertraglichen Verpflichtungen durch die beschuldigte Person durch das für den Vertrag zuständige Gericht und dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten aus. Was konkret die von dieser Bestimmung erfasste Fallgestaltung betrifft, hat der zuständige Anweisungsbefugte daher eine eigenständige rechtliche Bewertung des betreffenden Verhaltens vorzunehmen.

48

Zweitens sieht Art. 136 Abs. 2 der Haushaltsordnung 2018 eine Verknüpfung zwischen der rechtlichen Bewertung des Sachverhalts durch den zuständigen Anweisungsbefugten und den Feststellungen anderer Behörden vor.

49

Aus Art. 136 Abs. 2 der Haushaltsordnung 2018 ergibt sich allerdings, dass die Feststellungen in einer rechtskräftigen Gerichts- bzw. bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung für den zuständigen Anweisungsbefugten in den in Art. 136 Abs. 1 Buchst. c, d, und f bis h der Haushaltsordnung 2018 genannten Fällen bindend sind, nicht aber in dem in Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung genannten Fall.

50

In Art. 136 Abs. 2 Unterabs. 1 der Haushaltsordnung 2018 werden diese beiden Fallgestaltungen nämlich unterschieden, wobei für die erste ausgeführt wird, dass der zuständige Anweisungsbefugte in Ermangelung einer rechtskräftigen Gerichts- bzw. bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung eine eigenständige Bewertung des Sachverhalts vornimmt, während er bei der zweiten Fallgestaltung eine solche Bewertung vornehmen darf, ohne dass es diesen Vorbehalt gäbe.

51

Da Art. 136 Abs. 2 der Haushaltsordnung 2018 nicht vorsieht, dass sich das Vorliegen einer rechtskräftigen Gerichts- bzw. bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung, die von einer anderen Behörde als dem Anweisungsbefugten getroffen wurde, auf die Beurteilung auswirkt, die er bei der in Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung vorgesehenen Fallgestaltung vornimmt, ist jeglicher Automatismus zwischen der Feststellung einer Verletzung der vertraglichen Verpflichtungen durch die beschuldigte Person durch das für den Vertrag zuständige Gericht und dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten ausgeschlossen. Was konkret diese Bestimmung betrifft, hat der zuständige Anweisungsbefugte im Gegenteil eine eigenständige rechtliche Bewertung des in Rede stehenden Verhaltens der beschuldigten Person vorzunehmen.

52

Aus der Würdigung insgesamt der Systematik von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 ergibt sich, dass diese Bestimmung nicht dahin ausgelegt werden kann, dass sie einen Automatismus zwischen der Feststellung einer Verletzung vertraglicher Verpflichtungen durch das für den Vertrag zuständige Gericht und dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten vorsähe.

53

Die Einführung von Ausschlussmaßnahmen erfolgte mit der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 2002, L 248, S. 1, im Folgenden: Haushaltsordnung 2002). Diese Maßnahmen unterfielen von Anfang an einer eigenständigen rechtlichen Regelung, die auch finanzielle Sanktionen einschloss.

54

Sowohl diese finanziellen Sanktionen als auch die Ausschlussmaßnahmen mussten nach den Bestimmungen der Haushaltsordnung 2002 also nach Maßgabe einer Reihe von durch diese Haushaltsordnung definierten Kriterien verhältnismäßig sein. Außerdem wurde der Erlass von Ausschlussmaßnahmen und finanziellen Sanktionen durch die Einrichtung einer den anderen Unionorganen zugänglichen Datenbank innerhalb jedes dieser Organe erleichtert.

55

Die oben in Rn. 53 genannte und in Rn. 54 näher erläuterte eigenständige rechtliche Regelung wurde bei den verschiedenen Änderungen der Haushaltsordnung bis zum Erlass der Haushaltsordnung 2018 beibehalten. Dieser Regelung ist nunmehr ein ganzer Abschnitt der Haushaltsordnung 2018 gewidmet, der acht Artikel umfasst und u. a. die Erstellung einer einheitlichen, von der Kommission eingerichteten Datenbank vorsieht.

56

Aus den oben in den Rn. 53 bis 55 dargelegten Erwägungen ergibt sich, dass der Unionsgesetzgeber beabsichtigte, von Beginn an eine eigenständige Sanktionsregelung einzuführen, die beibehalten und im Laufe der Zeit, u. a. beim Erlass der Haushaltsordnung 2018, ausgebaut wurde.

57

Ein Automatismus zwischen der Feststellung eines Fehlverhaltens – dessen Vorliegen in Rechtsvorschriften auf nationaler oder Unionsebene vorgesehen ist – durch eine andere Behörde als den zuständigen Anweisungsbefugten zum einen und dem Erlass einer – zu einer mit der Haushaltsordnung eingeführten eigenständigen Sanktionsregelung gehörenden – Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten zum anderen kann aber nicht vermutet werden.

58

Insoweit ist das Fehlen eines Automatismus im Bereich von Verträgen, d. h. bei der in Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 bezeichneten Fallgestaltung (siehe oben, Rn. 37 bis 39), im 76. Erwägungsgrund der Haushaltsordnung 2018 dokumentiert, in dem es heißt, dass die Möglichkeit, über einen Ausschluss oder die Verhängung finanzieller Sanktionen zu entscheiden, die Möglichkeit von Vertragsstrafen wie etwa pauschaliertem Schadensersatz unberührt lässt.

59

Überdies verfolgt die mit der Haushaltsordnung vorgesehene eigenständige Sanktionsregelung seit ihrer Einführung spezifische Ziele des allgemeinen Interesses, die von der ordnungsgemäßen Vertragserfüllung oder dem Schutz und der Entschädigung der Vertragsparteien, die von einer Regelung der vertraglichen Haftung gewährleistet werden sollen, verschieden sind. Wie im 25. Erwägungsgrund der Haushaltsordnung 2002 ausgeführt, geht es um die Verhinderung von Unregelmäßigkeiten, die Bekämpfung von Betrug und Korruption sowie die Förderung eines effizienten Finanzmanagements. Der Unterschied zwischen den Zielen, die von der durch die Haushaltsordnung eingeführten Sanktionsregelung verfolgt werden, und den Zielen, die mit einer Regelung der vertraglichen Haftung verfolgt werden, bestätigt das oben in Rn. 58 festgestellte Fehlen eines Automatismus.

60

Aus einer grammatikalischen, systematischen, historischen und teleologischen Auslegung von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 ergibt sich, dass es keinen Automatismus zwischen der Feststellung einer Verletzung vertraglicher Verpflichtungen durch das für den Vertrag zuständige Gericht und dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme durch den zuständigen Anweisungsbefugten gibt.

61

Da Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 nicht dahin verstanden werden kann, dass er automatisch den Erlass einer Ausschlussmaßnahme bedeuten würde, ist zu prüfen, ob diese Bestimmung dahin auszulegen ist, dass sie dem zuständigen Anweisungsbefugten die Verpflichtung zu einer individuellen Prüfung des Verhaltens der beschuldigten Person auferlegt, wenn er von dieser Bestimmung Gebrauch zu machen gedenkt.

62

Erstens ergibt sich bei einer grammatikalischen Auslegung von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 aus dem Wortlaut dieser Bestimmung, dass die „Person“ oder die „Stelle“, die ihre vertraglichen Verpflichtungen verletzt hat, vom zuständigen Anweisungsbefugten ausgeschlossen wird. Dies setzt grundsätzlich voraus, dass der Verletzer mit dem Adressaten der Sanktion identisch ist, und damit eine individuelle Verletzung der dem Adressaten der Sanktion obliegenden vertraglichen Verpflichtungen durch diesen.

63

Was zweitens die systematische Auslegung von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 betrifft, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sie sich auf eine Würdigung von Bestimmungen aus anderen Rechtstexten als demjenigen, zu dem die auszulegende Bestimmung gehört, stützen kann, namentlich in dem Fall, dass die betreffenden Bestimmungen gleichgelagert sind oder sie sich in Rechtstexten mit gleicher Zielsetzung finden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. März 2022, MEKH und FGSZ/ACER, T‑684/19 und T‑704/19, EU:T:2022:138, Rn. 109, Schlussanträge des Generalanwalts Jääskinen in der Rechtssache Kommission/Vereinigtes Königreich, C‑582/08, EU:C:2010:286, Nr. 44, und des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache Belgian Electronic Sorting Technology, C‑657/11, EU:C:2013:195, Nr. 43).

64

In der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG (ABl. 2014, L 94, S. 65) findet sich insoweit eine Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 gleichgelagerte Bestimmung, und zwar Art. 57 Abs. 4 Buchst. g der Richtlinie. Diese Bestimmung sieht nämlich die Möglichkeit vor, einen Wirtschaftsteilnehmer von der Teilnahme an einem Vergabeverfahren auszuschließen, wenn er erhebliche oder dauerhafte Mängel hat erkennen lassen.

65

Darüber hinaus wollte der Unionsgesetzgeber eine Kohärenz zwischen der Haushaltsordnung 2018 und der Richtlinie 2014/24 herstellen, wie aus mehreren Erwägungsgründen der Haushaltsordnung 2018, insbesondere den Erwägungsgründen 77, 101, 105 und 106, hervorgeht. Konkret wird im 77. Erwägungsgrund ausgeführt, dass der Ausschluss, wie in der Richtlinie 2014/24 vorgesehen, zeitlich befristet sein sollte, was zeigt, dass der Kohärenzanspruch des Gesetzgebers für Ausschlussmaßnahmen gilt.

66

Bei der Auslegung von Art. 57 Abs. 4 Buchst. g der Richtlinie 2014/24 hat der Gerichtshof zunächst darauf hingewiesen, dass eine nationale Regelung zur Umsetzung dieser Richtlinie, um die wesentlichen Merkmale des in dieser Bestimmung vorgesehenen fakultativen Ausschlussgrundes und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, so ausgestaltet sein muss, dass, bevor ein Wirtschaftsteilnehmer, der Mitglied einer Gruppe ist, an die ein vorzeitig beendeter öffentlicher Auftrag vergeben wurde, in die Liste der unzuverlässigen Auftragnehmer eingetragen wird, alle relevanten Gesichtspunkte konkret zu beurteilen sind, die dieser Wirtschaftsteilnehmer vorgelegt hat, um nachzuweisen, dass seine Eintragung in diese Liste in Anbetracht seines individuellen Verhaltens ungerechtfertigt sei. Ein solcher Wirtschaftsteilnehmer darf daher im Fall der vorzeitigen Beendigung dieses Auftrags wegen erheblicher oder dauerhafter Mängel bei seiner Ausführung nicht automatisch als unzuverlässig eingestuft und vorübergehend ausgeschlossen werden, ohne dass sein Verhalten zuvor im Licht aller relevanten Gesichtspunkte konkret und individuell beurteilt wurde (Urteil vom 26. Januar 2023, HSC Baltic u. a.,C‑682/21, EU:C:2023:48, Rn. 46 und 47).

67

Sodann hat der Gerichtshof zwar entschieden, dass es den Mitgliedstaaten im Rahmen des ihnen bei der Umsetzung der Richtlinie 2014/24 zustehenden Spielraums freisteht, eine Vermutung vorzusehen, dass jeder Wirtschaftsteilnehmer, der rechtlich für die ordnungsgemäße Ausführung eines öffentlichen Auftrags einzustehen hat, bei der Ausführung dieses Auftrags zur Entstehung oder zum Fortbestehen erheblicher oder dauerhafter Mängel beigetragen hat, die zur vorzeitigen Beendigung dieses Auftrags geführt haben (Urteil vom 26. Januar 2023, HSC Baltic u. a.,C‑682/21, EU:C:2023:48, Rn. 48). Er hat aber auch darauf hingewiesen, dass eine solche Vermutung widerlegbar sein muss, wenn dieser Auftrag an eine Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern vergeben wurde, deren einzelne Beiträge zu diesen Mängeln und etwaige Anstrengungen, um sie zu beheben, nicht notwendigerweise identisch sind, da andernfalls die wesentlichen Merkmale dieses Ausschlussgrundes und der in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie genannte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit missachtet würden. Unabhängig von der gesamtschuldnerischen Haftung der Mitglieder einer solchen Gruppe muss die Anwendung des in Art. 57 Abs. 4 Buchst. g der Richtlinie 2014/24 vorgesehenen Ausschlussgrundes nach Ansicht des Gerichtshofs nämlich darauf gestützt werden, dass dieses individuelle Verhalten fehlerhaft oder fahrlässig ist (Urteil vom 26. Januar 2023, HSC Baltic u. a.,C‑682/21, EU:C:2023:48, Rn. 48 und 49).

68

Diese Verpflichtung, das Verhalten der beschuldigten Person anhand aller relevanten Gesichtspunkte konkret und individualisiert zu beurteilen, die ein Mitgliedstaat ungeachtet des ihm bei der Umsetzung der Richtlinie 2014/24 zustehenden Ermessens in seinen Rechtsvorschriften vorsehen muss, beansprucht im Rahmen der Anwendung der Haushaltsordnung 2018 durch die Organe und Einrichtungen der Union erst recht Geltung.

69

In Bezug auf die Auslegung von Art. 57 Abs. 4 Buchst. g der Richtlinie 2014/24 hat der Gerichtshof nämlich das Bestehen einer solchen Verpflichtung festgestellt, dabei aber anerkannt, dass ein Mitgliedstaat berechtigt ist, diese Richtlinie durch Einführung einer Vermutung wie der oben in Rn. 67 genannten umzusetzen, wobei diese Vermutung in Anbetracht dieser Verpflichtung widerlegbar sein muss (Urteil vom 26. Januar 2023, HSC Baltic u. a.,C‑682/21, EU:C:2023:48, Rn. 48).

70

Was Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 anbelangt, ist eine solche Vermutung allerdings nicht möglich, da die Haushaltsordnung 2018 nicht dahin ausgelegt werden kann, dass sie einen Automatismus zwischen der Feststellung einer Verletzung vertraglicher Verpflichtungen durch das für den Vertrag zuständige Gericht und dem Erlass einer Ausschlussmaßnahme begründen würde (siehe oben, Rn. 60).

71

Aus einer analogen Anwendung der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Richtlinie 2014/24 ergibt sich somit, dass es bei der Durchführung von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 Sache des zuständigen Anweisungsbefugten ist, das Verhalten der beschuldigten Person konkret und individualisiert zu bewerten.

72

Drittens ist darauf hinzuweisen, dass die Verpflichtung zu einer konkreten und individualisierten Beurteilung des Verhaltens der beschuldigten Person anhand aller relevanten Gesichtspunkte umso mehr geboten ist, als der Gerichtshof entschieden hat, dass die mit der Haushaltsordnung 2018 eingeführte Ausschlusssanktion vor allem Strafcharakter hat (vgl. entsprechend Urteil vom 30. Mai 2024, Vialto Consulting/Kommission,C‑130/23 P, EU:C:2024:439, Rn. 31).

73

Um den allgemeinen Grundsatz der individuellen Zumessung von Strafen zu wahren (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Mai 2013, Eni/Kommission,C‑508/11 P, EU:C:2013:289, Rn. 50) und unbeschadet der Möglichkeit des Unionsgesetzgebers, ausdrücklich eine von ihm für erforderlich und gerechtfertigt erachtete Ausnahme vorzusehen, darf eine Bestimmung des Unionsrechts vom Unionsrichter nicht dahin ausgelegt werden, dass sie es zuließe, ohne eine vorherige Prüfung des individuellen Verhaltens der beschuldigten Person eine Ausschlussmaßnahme zu erlassen.

74

Aus den Erwägungen in den Rn. 66 bis 73 oben ergibt sich, dass der zuständige Anweisungsbefugte das Verhalten einer Person oder Stelle anhand aller relevanten Gesichtspunkte konkret und individualisiert beurteilen muss, bevor er auf Grundlage von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 gegenüber dieser Person oder Stelle eine Ausschlussmaßnahme erlässt.

75

Dabei ist zu ergänzen, dass die Verpflichtung, das Verhalten der beschuldigten Person anhand aller relevanten Gesichtspunkte konkret und individualisiert zu beurteilen, im Einklang mit den Zielen steht, die der Unionsgesetzgeber den Ausschlussmaßnahmen beigemessen hat, nämlich der Verhinderung von Unregelmäßigkeiten, der Bekämpfung von Betrug und Korruption sowie der Förderung eines effizienten Finanzmanagements (siehe oben, Rn. 59).

76

Das betroffene Organ bzw. die betroffene Einrichtung kann nämlich grundsätzlich von den betroffenen Personen oder Stellen die Übermittlung von Unterlagen über den weiteren Verlauf des fraglichen Auftrags anfordern, die es ihm bzw. ihr ermöglichen können, das individuelle Verhalten jedes einzelnen Mitglieds einer Gruppe zu beurteilen. Art. 136 Abs. 1 Buchst. e Ziff. iii der Haushaltsordnung 2018 sieht hierzu vor, dass die Mängel „durch einen Anweisungsbefugten … nach Überprüfungen“ aufgedeckt worden sein können.

77

Das betroffene Organ bzw. die betroffene Einrichtung kann für den Fall, dass es bzw. sie einen Vertrag mit einer Unternehmensgruppe abschließt, grundsätzlich verlangen, dass eine konkrete Zuordnung der von jedem Beteiligten erbrachten Leistungen ermöglicht wird, um gegebenenfalls eine individuelle Haftung – die von einer etwaigen gesamtschuldnerischen vertraglichen Haftung der Beteiligten zu unterscheiden ist – im Hinblick auf die mit der Haushaltsordnung 2018 eingeführte Sanktionsregelung zu bestimmen (siehe oben, Rn. 53 bis 58).

78

Schließlich verfügt das betroffene Organ bzw. die betroffene Einrichtung über die Möglichkeit, gegebenenfalls gegenüber dem Unionsrichter zu erläutern, dass es ihm bzw. ihr nicht möglich gewesen sei, die Haftung der einzelnen Beteiligten einer komplexen Gruppierung abzugrenzen. Es bzw. sie muss jedoch darlegen, zumindest versucht zu haben, eine individualisierte Prüfung vorzunehmen, und sich nicht darauf beschränkt zu haben, seine bzw. ihre Ausschlussentscheidung lediglich auf die Feststellung einer gesamtschuldnerischen vertraglichen Haftung der beschuldigten Person gestützt zu haben.

79

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Vorbringen der Klägerin auf der Sachverhaltsannahme beruht, dass die Kommission sich darauf beschränkt habe, ihre gesamtschuldnerische Haftung als Konsortiumsmitglied zugrunde zu legen, ohne ihr individuelles Verhalten zu berücksichtigen.

80

In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission, wie im Protokoll vermerkt worden ist, eingeräumt, über den Ausschluss der Klägerin entschieden zu haben, ohne die jeweilige individuelle Haftung der Vertragspartner für die Mängel bei der Vertragsausführung geprüft zu haben, und ihre Bewertung anhand der gesamtschuldnerischen Haftung beider Konsortiumsmitglieder sowie der Haftung des Konsortiums insgesamt vorgenommen zu haben.

81

Die Ausführungen der Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätigen die Analyse des Inhalts des angefochtenen Beschlusses. Die Gründe des angefochtenen Beschlusses betreffend die in Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 vorgesehenen Bedingungen und insbesondere die Feststellung einer Verletzung der vertraglichen Verpflichtungen der Klägerin durch diese finden sich im ersten und dritten Abschnitt des sechs Abschnitte umfassenden Beschlusses. Zunächst wird im ersten Abschnitt des angefochtenen Beschlusses zum einen auf einen „Vertragspartner“ Bezug genommen, womit gemäß der Festlegung im ersten Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses das Konsortium bezeichnet wird, zum anderen auf die Klägerin „als Teil des Vertragspartners“, mithin als gesamtschuldnerisch haftendes Konsortiumsmitglied, wie sich aus einer Gesamtbetrachtung des angefochtenen Beschlusses ergibt, die durch Rn. 24 der Klagebeantwortung bestätigt wird. Folglich wird im ersten Abschnitt des angefochtenen Beschlusses nur auf ein dem Konsortium zugeschriebenes Verhalten Bezug genommen. Konkret wird in den Erwägungsgründen 20 bis 22 des Beschlusses zu den Schlussfolgerungen aus dem Teilschiedsspruch des Schiedsgerichts ausgeführt, dass der „Vertragspartner“ vollständig bzw. teilweise für die Mängel der Anlage verantwortlich gewesen sei und dass festgestellt worden sei, dass er gegen mehrere seiner vertraglichen Verpflichtungen verstoßen habe. Was sodann den dritten Abschnitt des angefochtenen Beschlusses betrifft, der der Bewertung des Sachverhalts gewidmet ist, auf die sich die Kommission für die Feststellung gestützt hat, dass eine Verletzung der vertraglichen Verpflichtungen durch die Klägerin vorliege, so wird dort lediglich auf Verstöße der Klägerin „als Teil des Vertragspartners“ Bezug genommen, d. h. als gesamtschuldnerisch haftendes Konsortiumsmitglied. Dies gilt insbesondere für die Erwägungsgründe 84 bis 92 des angefochtenen Beschlusses, in denen die Kommission die Schlussfolgerungen aus dem Teilschiedsspruch des Schiedsgerichts übernommen und ausgeführt hat, welche vertraglichen Verpflichtungen verletzt worden seien. Schließlich lässt sich einer Gesamtschau des angefochtenen Beschlusses nicht entnehmen, dass sich die Kommission für die Feststellung, dass die Klägerin ihre vertraglichen Verpflichtungen verletzt habe, über die Feststellungen des Schiedsgerichts hinaus auf weitere Feststellungen gestützt hätte. Aus den beiden Schiedssprüchen des Schiedsgerichts ergibt sich jedoch, dass dieses über die gesamtschuldnerische vertragliche Haftung der Konsortiumsmitglieder befunden hat, ohne nach deren jeweiliger individueller Haftung zu unterscheiden.

82

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass sich die Kommission für die Anwendung von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 auf die gesamtschuldnerische Haftung der Klägerin als Konsortiumsmitglied stützte, ohne ihr individuelles Verhalten zu berücksichtigen.

83

Da der zuständige Anweisungsbefugte das Verhalten einer Person oder Stelle anhand aller relevanten Gesichtspunkte konkret und individualisiert beurteilen muss, bevor er auf Grundlage von Art. 136 Abs. 1 Buchst. e der Haushaltsordnung 2018 gegenüber dieser Person oder Stelle eine Ausschlussmaßnahme erlässt (siehe oben, Rn. 74), und da sich die Kommission im vorliegenden Fall darauf beschränkt hat, die gesamtschuldnerische Haftung der Klägerin als Konsortiumsmitglied zugrunde zu legen, ohne ihr individuelles Verhalten zu berücksichtigen (siehe oben, Rn. 82), greift der erste Klagegrund nach alledem durch.

84

Folglich ist dem Antrag der Klägerin auf Nichtigerklärung stattzugeben, ohne dass die beiden weiteren Klagegründe zur Stützung dieses Antrags geprüft zu werden bräuchten.

85

Zu dem Antrag, die Kommission zu verurteilen, der Klägerin den Verlust zu ersetzen, der ihr durch den angefochtenen Beschluss entstanden sei (siehe oben, Rn. 17), hat die Klägerin in ihrer Erwiderung ausgeführt, dass sie nicht die Absicht gehabt habe, eine Klage auf Schadensersatz nach Art. 268 AEUV zu erheben, sondern vielmehr das Gericht darum ersuche, in der Begründung des zu erlassenden Urteils festzustellen, dass die Kommission alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen habe, um die Folgen des angefochtenen Beschlusses zu beseitigen.

86

Diese Anträge, die nach den Angaben der Klägerin nicht auf den Erlass einer Anordnung gerichtet sind, stellen gegenüber dem von der Klägerin gestellten Antrag auf Nichtigerklärung keine eigenständigen Anträge dar.

87

Nach Art. 266 Abs. 1 AEUV hat das Organ, dem das durch ein Urteil des Gerichts für nichtig erklärte Handeln zur Last fällt, die sich aus diesem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen. Ein für nichtig erklärtes Handeln wird rückwirkend aus der Rechtsordnung entfernt und so betrachtet, als ob es niemals erfolgt wäre (vgl. Urteil vom 23. Oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Rat, T‑256/07, EU:T:2008:461, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).

88

Somit verpflichtet die Nichtigerklärung aus sich heraus die Kommission, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Folgen des Beschlusses zu beseitigen, ohne dass dies im Urteil des Gerichts eigens festgestellt werden müsste.

89

Nach alledem ist der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären.

90

Nach Art. 134 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Klägerin die Kosten einschließlich der Kosten des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat

DAS GERICHT (Dritte erweiterte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden: