Rechtssache C‑540/22

SN
und
AS
und
RA

gegen

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(Vorabentscheidungsersuchen der Rechtbank Den Haag)

Urteil des Gerichtshofs (Fünfte Kammer) vom 20. Juni 2024

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Freier Dienstleistungsverkehr – Art. 56 und 57 AEUV – Entsendung von Drittstaatsangehörigen durch ein Unternehmen eines Mitgliedstaats zur Durchführung von Arbeiten in einem anderen Mitgliedstaat – Dauer von über 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen – Pflicht entsandter drittstaatsangehöriger Arbeitnehmer, bei einem Leistungszeitraum von über drei Monaten Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat zu sein – Begrenzung der Gültigkeitsdauer der ausgestellten Aufenthaltserlaubnisse – Höhe der Gebühren für die Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis – Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs – Zwingende Gründe des Allgemeininteresses – Verhältnismäßigkeit“

Freier Dienstleistungsverkehr – Bestimmungen des Vertrags – Tragweite – Grenzen – Dienstleistungsfreiheit der Arbeitgeber – Abgeleitetes Aufenthaltsrecht entsandter drittstaatsangehöriger Arbeitnehmer – Unzulässigkeit

(Art. 56 und 57 AEUV)

(vgl. Rn. 49, 55, Tenor 1)
Freier Dienstleistungsverkehr – Bestimmungen des Vertrags – Anwendungsbereich – Drittstaatsangehörige Arbeitnehmer, die rechtmäßig in einem Mitgliedstaat beschäftigt sind und zur Erbringung einer Dienstleistung in einen anderen Mitgliedstaat entsandt werden – Nationale Regelung über das Aufenthaltsrecht solcher Arbeitnehmer – Einbeziehung

(Art. 56 und 57 AEUV, Verordnung Nr. 1030/2002 des Rates, Art. 1 Abs. 2 Buchst. a, Richtlinie 96/71 des Europäischen Parlaments und des Rates, 20. Erwägungsgrund, und Richtlinie 2006/123 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 17 Nr. 9, Richtlinie 2003/109 des Rates, Art. 3 Abs. 2 Buchst. e, Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen, Art. 21 Abs. 1)

(vgl. Rn. 59, 66)
Freier Dienstleistungsverkehr – Beschränkungen – In einem Mitgliedstaat ansässiges Unternehmen, das in einem anderen Mitgliedstaat eine Dienstleistung von über drei Monaten Dauer erbringt – Regelung des Mitgliedstaats der Erbringung der Dienstleistung, die einem solchen Unternehmen vorschreibt, für jeden der von ihm in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats entsandten drittstaatsangehörigen Arbeitnehmer eine Aufenthaltserlaubnis einzuholen – Betreffende Erlaubnis, die eine vorherige Mitteilung der von der Entsendung erfassten Dienstleistung und die Übermittlung bestimmter Nachweise durch dieses Unternehmen an die zuständigen Behörden voraussetzt – Unzulässigkeit – Rechtfertigung – Verbesserung der Rechtssicherheit für die entsandten Arbeitnehmer und Erleichterung der Kontrollen durch die Verwaltung – Schutz der öffentlichen Ordnung – Verhältnismäßigkeit – Überprüfung durch das vorlegende Gericht

(Art. 56 AEUV)

(vgl. Rn. 67-76, 78-103, Tenor 2)
Freier Dienstleistungsverkehr – Beschränkungen – Regelung eines Mitgliedstaats zur Begrenzung der Gültigkeitsdauer der Aufenthaltserlaubnis, die einem in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats entsandten drittstaatsangehörigen Arbeitnehmer erteilt werden kann – Dauer, die kürzer sein kann als die Dauer, die zur Erbringung der Leistung erforderlich ist, die zu der Entsendung geführt hat – Auf die Dauer der Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis des Betroffenen im Mitgliedstaat der Niederlassung des Dienstleistungserbringers begrenzte Dauer – Ausstellung der genannten Erlaubnis, die die Zahlung von Gebühren erfordert, die höher sind als die Gebühren für die Ausstellung eines Nachweises über den rechtmäßigen Aufenthalt eines Unionsbürgers – Zulässigkeit – Voraussetzungen

(Art. 56 AEUV)

(vgl. Rn. 112-122, Tenor 3)

Zusammenfassung

Der Gerichtshof, der von der Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Bezirksgericht Den Haag, Sitzungsort Middelburg, Niederlande) um Vorabentscheidung ersucht wurde, erläutert die Bedingungen, unter denen Drittstaatsangehörige in Bezug auf ihr Aufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat durch ein in einem anderen Mitgliedstaat ansässiges Unternehmen in einen Mitgliedstaat entsandt werden können.

Die Kläger, die ukrainische Staatsangehörige sind, sind Inhaber einer von den slowakischen Behörden ausgestellten befristeten Aufenthaltserlaubnis. Sie arbeiten für die ROBI spol s.r.o. (im Folgenden: ROBI), eine Gesellschaft slowakischen Rechts, die sie an die Ivens NV, eine Gesellschaft niederländischen Rechts, entsandt hat, um im Hafen von Rotterdam (Niederlande) einen Auftrag zu erledigen. Zu diesem Zweck teilte ROBI den zuständigen niederländischen Behörden die Art der Tätigkeit, zu der die Kläger entsandt waren, und deren Dauer mit.

In der Folge hat ROBI diese Behörden darüber informiert, dass die Dauer der genannten Tätigkeiten länger war als die Dauer des Freizügigkeitsrechts von 90 Tagen je Zeitraum von 180 Tagen, das Ausländern zusteht, die Inhaber einer von einem Mitgliedstaat nach Art. 21 Abs. 1 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen ( 1 ) erteilten Aufenthaltserlaubnis sind. Daher hat ROBI für die Dauer der Dienstleistung für jeden Kläger bei den niederländischen Behörden einen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis gestellt, für deren Bearbeitung Gebühren erhoben worden sind. Die zuständige Behörde stellte die beantragten Aufenthaltserlaubnisse im Namen des Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Staatssekretär für Justiz und Sicherheit, Niederlande) aus, doch wurde ihre Gültigkeitsdauer auf die Gültigkeitsdauer der slowakischen befristeten Aufenthaltserlaubnisse beschränkt, d. h. auf eine kürzere Dauer als die Dauer ihrer Entsendung.

Im April 2021 wurden die von den Klägern gegen jede der Entscheidungen, mit denen ihnen eine Aufenthaltserlaubnis erteilt worden war, erhobenen Widersprüche vom Staatssekretär für Justiz und Sicherheit zurückgewiesen. Das mit einer Klage gegen die im April 2021 erlassenen Entscheidungen befasste vorlegende Gericht befragt den Gerichtshof, ob eine nationale Regelung, die drittstaatsangehörigen Arbeitnehmer, die Angestellte eines in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer sind, im Rahmen der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen verpflichtet, nach Ablauf der in der oben genannten Vorschrift des SDÜ genannten Frist von 90 Tagen neben einer Aufenthaltserlaubnis in diesem Mitgliedstaat auch eine Aufenthaltserlaubnis im Mitgliedstaat der Erbringung der Dienstleistung zu besitzen, mit der in den Art. 56 und 57 AEUV geregelten Dienstleistungsfreiheit vereinbar ist. Desgleichen ersucht es den Gerichtshof, zu prüfen, ob die Erhebung von Gebühren für jeden Antrag auf Aufenthaltserlaubnis im Mitgliedstaat der Erbringung der Dienstleistung mit dem Unionsrecht vereinbar ist.

Würdigung durch den Gerichtshof

Mit seinem Urteil stellt der Gerichtshof erstens fest, dass die Art. 56 und 57 AEUV keine automatische Zuerkennung eines „abgeleiteten Aufenthaltsrechts“ an drittstaatsangehörige Arbeitnehmer, die in einen anderen Mitgliedstaat entsandt werden, vorschreibt, und zwar weder in dem Mitgliedstaat, in dem sie beschäftigt sind, noch in dem Mitgliedstaat, in den sie entsandt werden.

Zweitens stellt der Gerichtshof in Bezug auf die durch die streitige Regelung vorgesehene Verpflichtung des Dienstleistungsunternehmens, den zuständigen nationalen Behörden die Dienstleistung zu melden und für jeden drittstaatsangehörigen Arbeitnehmer, den es in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats entsenden möchte, eine Aufenthaltserlaubnis einzuholen, zunächst fest, dass im vorliegenden Fall die fragliche Regelung, die zwar unterschiedslos anwendbar ist, in dem Fall, dass die Dauer der von den in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmen erbrachten Dienstleistungen drei Monate überschreitet, diesen Unternehmen zusätzliche Formalitäten vorschreibt, die über diejenigen hinausgehen, die ihnen nach der Richtlinie 2009/52 ( 2 ) bereits im Mitgliedstaat ihrer Niederlassung obliegen, um Drittstaatsangehörige beschäftigen. Eine solche Regelung führt somit eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne der Art. 56 und 57 AEUV ein.

Anschließend prüft der Gerichtshof, ob diese Beschränkung durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann, und stellt fest, dass das Anliegen, Störungen auf dem Arbeitsmarkt zu verhindern, zwar einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellt. Gleichwohl kann ein solcher Grund keine nationale Regelung rechtfertigen, die für Drittstaatsangehörige gilt, die von dem in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungsunternehmen entsandt werden, um unter dessen Aufsicht und Weisungsbefugnis eine andere Dienstleistung als die Verleihung von Arbeitskräften zu erbringen, da diese entsandten Arbeitnehmer nicht als auf dem Arbeitsmarkt des Mitgliedstaats tätig angesehen werden, in den sie entsandt werden. Dies vorausgeschickt, weist der Gerichtshof darauf hin, dass die Gewährleistung von Rechtssicherheit für die entsandten Arbeitnehmer, indem ihnen ermöglicht wird, leichter nachzuweisen, dass sie unter rechtmäßigen Bedingungen in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats der Leistungserbringung entsandt worden sind und sich folglich dort rechtmäßig aufhalten, ebenfalls einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellt. Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit einer solchen Maßnahme ist zum einen festzustellen, dass eine Verpflichtung der Dienstleistungserbringer, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem niedergelassen sind, in dem sie ihre Dienstleistung erbringen, für jeden der von ihnen entsandten drittstaatsangehörigen Arbeitnehmer eine Aufenthaltserlaubnis zu beantragen, damit diese über ein Sicherheitsdokument verfügen, eine Maßnahme darstellt, die geeignet ist, die Ziele einer Verbesserung der Rechtssicherheit für diese Arbeitnehmer zu erreichen, da diese Erlaubnis ihr Aufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat belegt. Zum anderen geht die in Rede stehende Regelung offenbar nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, da die Verpflichtungen des Dienstleistungsunternehmens insbesondere für den Nachweis der Rechtmäßigkeit der Entsendung erforderlich sind. Daher kann die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung mit dem Ziel einer Verbesserung der Rechtssicherheit für die entsandten Arbeitnehmer und einer Erleichterung der Kontrollen durch die Verwaltung gerechtfertigt werden und ist im vorliegenden Fall als verhältnismäßig anzusehen. Des Weiteren erkennt der Gerichtshof an, dass das Ziel, das auf die Notwendigkeit gestützt wird, zu kontrollieren, dass der betreffende Arbeitnehmer keine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt, als ein geeigneter Rechtfertigungsgrund für eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs anzusehen ist. Im vorliegenden Fall erscheint die angefochtene Maßnahme geeignet, dieses Ziel zu erreichen und kann auch als nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgehend angesehen werden, sofern sie dazu führt, dass der Aufenthalt nur Personen verweigert wird, die eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft darstellen. Denn da die Beurteilung der Gefahr, die eine Person für die öffentliche Ordnung darstellen kann, von Land zu Land verschieden ausfallen kann, kann das potenzielle Vorhandensein einer analogen Kontrolle im Mitgliedstaat der Niederlassung des Dienstleistungserbringers den Umstand, dass der Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung zu erbringen ist, eine solche Kontrolle vornimmt, nicht irrelevant machen. Zudem kann das Verfahren zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis, soweit es erfordert, dass der Betroffene physisch in den Räumlichkeiten einer zuständigen Behörde anwesend ist, anders als das Meldeverfahren, das auf einer Kontrolle anhand der erhaltenen oder bereits vorhandenen Informationen beruht, eine eingehende Prüfung der Identität des Betroffenen ermöglichen, der bei der Bekämpfung von drohenden Beeinträchtigungen der öffentlichen Ordnung ganz besondere Bedeutung zukommt. So kann das Ziel des Schutzes der öffentlichen Ordnung es rechtfertigen, dass ein Mitgliedstaat von den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistungserbringern, die drittstaatsangehörige Arbeitnehmer entsenden wollen, verlangt, dass sie nach Ablauf einer Aufenthaltsdauer von drei Monaten in ersterem Mitgliedstaat für jeden dieser Arbeitnehmer eine Aufenthaltserlaubnis einholen. Desgleichen würde ein solches Ziel es rechtfertigen, dass dieser Mitgliedstaat die Ausstellung einer solchen Erlaubnis von der Überprüfung abhängig macht, dass der Betroffene keine Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit darstellt, sofern die hierzu durchgeführten Kontrollen nicht zuverlässig anhand der Informationen, deren Übermittlung der Mitgliedstaat im Meldeverfahren verlangt oder vernünftigerweise hätte verlangen können, durchgeführt werden konnten; dies zu prüfen ist Sache des vorlegenden Gerichts.

Daher führt der Gerichtshof aus, dass Art. 56 AEUV einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegensteht, die vorsieht, dass ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen, wenn es in ersterem Mitgliedstaat eine Dienstleistung mit einer Dauer von über drei Monaten erbringt, verpflichtet ist, im Aufnahmemitgliedstaat für jeden drittstaatsangehörigen Arbeitnehmer, den es dorthin entsenden möchte, eine Aufenthaltserlaubnis einzuholen, und dass es zum Erhalt dieser Erlaubnis zuvor die Dienstleistung, zu deren Erbringung die Arbeitnehmer zu entsenden sind, meldet und den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats die Aufenthaltserlaubnisse, über die diese Arbeitnehmer im Mitgliedstaat der Niederlassung des Unternehmens verfügen, sowie ihren Arbeitsvertrag übermittelt.

Schließlich weist der Gerichtshof in Bezug auf den Umstand, dass die Gebühren, die für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an einen drittstaatsangehörigen Arbeitnehmer, der in einen Mitgliedstaat von einem in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmen entsandt wird, zu entrichten sind, höher sind als die Gebühren, die für die Ausstellung eines Aufenthaltsnachweises an einen Unionsbürger zu entrichten sind, darauf hin, dass eine Maßnahme, mit der als Gegenleistung für die Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis durch einen Mitgliedstaat Gebühren erhoben werden, gemäß dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur dann als mit Art. 56 AEUV vereinbar angesehen werden kann, wenn die Gebühren nicht überhöht oder nicht unangemessen sind. Die Verhältnismäßigkeit der zu entrichtenden Gebühren ist anhand der Kosten zu beurteilen, die durch die Bearbeitung des Antrags entstehen und die der betreffende Mitgliedstaat zu tragen hat. Insoweit stellt der Gerichtshof fest, dass sich aus dem Umstand, dass die Gebühren, die für die Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis für einen entsandten drittstaatsangehörigen Arbeitnehmer anfallen, höher sind als diejenigen, die für einen Aufenthaltsnachweis für einen Unionsbürger verlangt werden, für sich genommen grundsätzlich nicht schließen lässt, dass aufgrund der Höhe dieser Gebühren ein Verstoß gegen Art. 56 AEUV vorliegt. Der Umstand kann aber ein gewichtiges Indiz für ihre Unverhältnismäßigkeit darstellen, wenn die Aufgaben, die die Verwaltung zur Erteilung einer solchen Aufenthaltserlaubnis erfüllen muss und die Kosten für die Herstellung des entsprechenden Sicherheitsdokuments denen entsprechen, die für die Ausstellung eines Aufenthaltsnachweises für einen Unionsbürger erforderlich sind, was das vorlegende Gericht zu klären hat.

Deshalb kommt der Gerichtshof zu dem Schluss, dass Art. 56 AEUV einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegensteht, nach der die Gültigkeit der Aufenthaltserlaubnis, die einem in diesen Mitgliedstaat entsandten drittstaatsangehörigen Arbeitnehmer erteilt werden kann, jedenfalls nicht eine in dieser Regelung festgelegte Dauer überschreiten darf, die somit kürzer sein kann als die für die Erbringung der Leistung, für die dieser Arbeitnehmer entsandt wird, erforderliche Dauer. Ebenso wenig steht Art. 56 AEUV dem entgegen, dass die Gültigkeitsdauer dieser Aufenthaltserlaubnis auf die Gültigkeitsdauer der Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis begrenzt ist, über die der Betroffene im Mitgliedstaat der Niederlassung des Dienstleistungserbringers verfügt. Schließlich erfordert nach Art. 56 AEUV die Ausstellung dieser Aufenthaltserlaubnis die Zahlung von Gebühren, die höher sind als die Gebühren für die Ausstellung eines Nachweises über den rechtmäßigen Aufenthalt eines Unionsbürgers, sofern erstens die ursprüngliche Gültigkeitsdauer dieser Erlaubnis nicht offensichtlich zu kurz ist, um den Bedürfnissen der meisten Dienstleistungserbringer zu entsprechen, zweitens es möglich ist, diese Erlaubnis ohne übermäßige Formalitäten verlängern zu lassen, und drittens diese Gebühren annähernd den Verwaltungskosten entsprechen, die durch die Bearbeitung eines Antrags auf Erteilung einer solchen Erlaubnis entstehen.

( 1 ) Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (ABl. 2000, L 239, S. 19), das am 19. Juni 1990 in Schengen unterzeichnet wurde und am 26. März 1995 in Kraft getreten ist, in der durch die Verordnung (EU) Nr. 265/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. März 2010 geänderten Fassung (ABl. 2010, L 85, S. 1) sowie durch die Verordnung (EU) Nr. 610/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 (ABl. 2013, L 182, S. 1) (im Folgenden: SDÜ). Art. 21 Abs. 1 der SDÜ lautet: „Drittausländer, die Inhaber eines gültigen, von einem der Mitgliedstaaten ausgestellten Aufenthaltstitels sind, können sich aufgrund dieses Dokuments und eines gültigen Reisedokuments bis zu 90 Tage je Zeitraum von 180 Tagen frei im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten bewegen, sofern sie die in Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben a, c und e der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) … aufgeführten Einreisevoraussetzungen erfüllen und nicht auf der nationalen Ausschreibungsliste des betroffenen Mitgliedstaats stehen.

( 2 ) Richtlinie 2009/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 über Mindeststandards für Sanktionen und Maßnahmen gegen Arbeitgeber, die Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigen (ABl. 2009, L 168, S. 24).