Rechtssache C‑24/20

Europäische Kommission

gegen

Rat der Europäischen Union

Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 22. November 2022

„Nichtigkeitsklage – Beschluss (EU) 2019/1754 – Beitritt der Europäischen Union zur Genfer Akte des Lissabonner Abkommens über Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben – Art. 3 Abs. 1 AEUV – Ausschließliche Zuständigkeit der Union – Art. 207 AEUV – Gemeinsame Handelspolitik – Handelsaspekte des geistigen Eigentums – Art. 218 Abs. 6 AEUV – Initiativrecht der Europäischen Kommission – Abänderung des Kommissionsvorschlags durch den Rat der Europäischen Union – Art. 293 Abs. 1 AEUV – Anwendbarkeit – Art. 4 Abs. 3, Art. 13 Abs. 2 und Art. 17 Abs. 2 EUV – Art. 2 Abs. 1 AEUV – Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, des institutionellen Gleichgewichts und der loyalen Zusammenarbeit“

Nichtigkeitsklage – Zulässigkeitsvoraussetzungen – Klage gegen den Urheber des angefochtenen Rechtsakts – Antrag auf Nichtigerklärung eines Beschlusses des Rates über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft – Erlass dieses Beschlusses durch den Rat alleine – Zulässigkeit

(Art. 218 Abs. 6, Art. 263 und Art. 297 Abs. 2 AEUV)

(vgl. Rn. 42-45)
Nichtigkeitsklage – Gegenstand – Teilweise Nichtigerklärung – Voraussetzung – Abtrennbarkeit der angefochtenen Vorschriften – Objektives Kriterium – Keine Veränderung des Wesensgehalts des angefochtenen Rechtsakts – Voraussetzung erfüllt – Zulässigkeit

(Art. 263 AEUV; Beschluss 2019/1754 des Rates, Art. 3 und 4)

(vgl. Rn. 47-49, 53-55)
Rat – Befugnisse – Befugnis, einen Kommissionsvorschlag einstimmig abzuändern – Umfang – Vorschlag der Kommission als benannter Verhandlungsführerin im Rahmen des auswärtigen Handelns der Union – Einbeziehung

(Art. 218 und Art. 293 Abs. 1 AEUV)

(vgl. Rn. 77-82)
Europäische Union – Organe – Verpflichtungen – Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit – Institutionelles Gleichgewicht – Tragweite

(Art. 13 Abs. 2, Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 2 EUV; Art. 293 AEUV)

(vgl. Rn. 83, 84, 92)
Kommission – Befugnisse – Rechtsakte der Union, die keine Gesetzgebungsakte sind – Initiativrecht des benannten Verhandlungsführers einer internationalen Übereinkunft – Umfang – Förderung der allgemeinen Interessen der Union – Befugnis, einen Vorschlag zu unterbreiten, seinen Gegenstand, seinen Zweck und seinen Inhalt zu bestimmen, sowie, ihn zu ändern oder auch zurückzunehmen

(Art. 17 Abs. 1 und 2 Satz 2 EUV; Art. 218 Abs. 3 und 6 AEUV)

(vgl. Rn. 85-88)
Rat – Befugnisse – Befugnis, einen Kommissionsvorschlag einstimmig abzuändern – Voraussetzung – Keine Verfälschung seines Gegenstands und seines Zwecks

(Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 2 EUV; Art. 293 AEUV; Beschluss 2019/1754 des Rates, Art. 3)

(vgl. Rn. 92-94, 105-108, 111, 112)
Rat – Befugnisse – Befugnis, einen Vorschlag der Kommission als benannter Verhandlungsführerin einer internationalen Übereinkunft einstimmig abzuändern – Umfang – Kommissionsvorschlag betreffend die Ausübung einer ausschließlichen Zuständigkeit durch die Union alleine – Richtungsentscheidung beruhend auf der Beurteilung der allgemeinen Interessen der Union durch die Kommission – Abänderung durch den Rat, durch die die Mitgliedstaaten ermächtigt werden, eine ausschließliche Zuständigkeit der Union auszuüben – Ausschluss

(Art. 17 Abs. 2 EUV; Art. 218 und Art. 293 Abs. 1 AEUV)

(vgl. Rn. 102-104, 109, 110)

Zusammenfassung

Mit dem Beschluss 2019/1754 ( 1 ) hat der Rat der Europäischen Union den Beitritt der Union zur Genfer Akte ( 2 ) des Lissabonner Abkommens ( 3 ) über Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben genehmigt.

Das Lissabonner Abkommen stellt ein Sonderabkommen im Sinne der Pariser Verbandsübereinkunft zum Schutz des gewerblichen Eigentums ( 4 ) dar, dem jedes Land beitreten kann, das Vertragspartei dieser Übereinkunft ist. Sieben Mitgliedstaaten der Union sind Vertragsparteien des Lissabonner Abkommens. Nach diesem Abkommen bilden die Länder, auf die es Anwendung findet, einen besonderen Verband innerhalb des durch die Pariser Verbandsübereinkunft errichteten Verbands zum Schutz des gewerblichen Eigentums. Die Genfer Akte hat der Union die Möglichkeit eröffnet, Mitglied desselben besonderen Verbands zu werden wie die Staaten, die Vertragsparteien des Lissabonner Abkommens sind, während das Lissabonner Abkommen nur den Beitritt von Staaten erlaubte.

Der Beitritt der Union zur Genfer Akte wurde gemäß Art. 1 des angefochtenen Beschlusses im Namen der Union genehmigt. Die Art. 2 und 5 des angefochtenen Beschlusses enthalten die praktischen Modalitäten dieses Beitritts. Art. 3 des angefochtenen Beschlusses ermächtigt die Mitgliedstaaten, die dies wünschen, die Genfer Akte zu ratifizieren oder ihr beizutreten. Art. 4 des angefochtenen Beschlusses enthält nähere Angaben zur Vertretung der Union und der Mitgliedstaaten, die die Genfer Akte ratifizieren oder ihr beitreten, im besonderen Verband sowie zu den Zuständigkeiten der Union für die Wahrnehmung der Rechte und die Erfüllung der Pflichten der Union und der Mitgliedstaaten, die sich aus der Genfer Akte ergeben.

Die Kommission erhob Klage auf teilweise Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, d. h. ihres Art. 3 und ihres Art. 4, soweit dieser auf die Mitgliedstaaten Bezug nimmt. Sie beanstandete, dass der Rat ihren Vorschlag ( 5 ) durch die Einführung einer Bestimmung abgeändert habe, die die Mitgliedstaaten, die dies wünschten, ermächtige, die Genfer Akte zu ratifizieren oder ihr beizutreten. Der auf der Grundlage der Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Durchführung der gemeinsamen Handelspolitik ( 6 ) und das Verfahren zum Erlass eines Beschlusses über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft in diesem Bereich ( 7 ) vorgelegte Vorschlag der Kommission sah in Anbetracht der ausschließlichen Zuständigkeit der Union vor, dass nur diese der Genfer Akte beitreten sollte.

Der Gerichtshof (Große Kammer) hat über die Zulässigkeit der Klage befunden, und zwar unter Berücksichtigung der Urheberschaft des angefochtenen Rechtsakts und der Abtrennbarkeit der Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wurde, vom übrigen Rechtsakt. Des Weiteren hat sich der Gerichtshof im Rahmen der Prüfung des Hauptklagegrundes, dem er stattgegeben hat, zur Ermächtigung der Mitgliedstaaten durch den Rat geäußert, verbindliche Rechtsakte – wie solche betreffend den Beitritt zu einer internationalen Übereinkunft – in einem Bereich zu erlassen, der in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fällt. Der Gerichtshof hat den angefochtenen Beschluss teilweise für nichtig erklärt und festgestellt, dass er unter Verstoß gegen Art. 293 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 EUV erlassen wurde.

Würdigung durch den Gerichtshof

Der Gerichtshof hat zunächst das Vorbringen der Italienischen Republik zurückgewiesen, die Klage sei unzulässig, weil sie sich ausschließlich gegen den Rat – und nicht auch gegen das Europäische Parlament – richte. Der Gerichtshof hat nämlich festgestellt, dass nach Art. 218 Abs. 6 AEUV ungeachtet der vorherigen Zustimmung des Europäischen Parlaments nur der Rat befugt sei, einen Beschluss über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft zu erlassen. Der angefochtene Beschluss wurde daher zu Recht allein vom Präsidenten des Rates, und damit vom Urheber dieses Beschlusses, unterzeichnet, gegen den somit die Klage zu richten war.

Zudem hat der Gerichtshof die vom Rat erhobene Unzulässigkeitseinrede zurückgewiesen, mit der dieser geltend machte, dass sich die Bestimmungen des angefochtenen Beschlusses, deren Nichtigerklärung die Kommission beantrage, nicht vom übrigen Beschluss trennen ließen, weshalb dessen teilweise Nichtigerklärung nicht möglich sei.

In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass zur Klärung der Frage, ob die angefochtenen Bestimmungen abtrennbar sind, ihre Bedeutung geprüft werden muss, um objektiv beurteilen zu können, ob ihre Nichtigerklärung den Geist und den Wesensgehalt des angefochtenen Rechtsakts verändern würde. Hierzu hat er festgestellt, dass der Wesensgehalt des angefochtenen Beschlusses durch den gemäß Art. 1 dieses Beschlusses im Namen der Union genehmigten Beitritt der Union zur Genfer Akte bestimmt wird. Die Bestimmungen, deren Nichtigerklärung die Kommission beantragt hat, sollen es hingegen den Mitgliedstaaten, die dies wünschen, ermöglichen, die Genfer Akte neben der Union zu ratifizieren oder ihr beizutreten. Weder der Fall, dass kein Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch machen sollte, noch die entsprechenden Auswirkungen würden jedoch die rechtliche Tragweite von Art. 1 des angefochtenen Beschlusses berühren oder den Beitritt der Union zur Genfer Akte in Frage stellen. Der Umstand, dass die Kommission beantragt hat, die Wirkungen der Teile des angefochtenen Beschlusses, deren Nichtigerklärung sie beantragt, nach Verkündung des zu erlassenden Urteils zeitlich befristet für diejenigen Mitgliedstaaten aufrechtzuerhalten, die Vertragsparteien des Lissabonner Abkommens sind, hat keine Auswirkung auf die Abtrennbarkeit der Bestimmungen des angefochtenen Beschlusses, deren Nichtigerklärung beantragt wird.

In der Sache hat der Gerichtshof den Hauptklagegrund geprüft, mit dem geltend gemacht wird, der Rat habe dadurch, dass er den Vorschlag der Kommission durch die Einführung einer Bestimmung abgeändert habe, die die Mitgliedstaaten, die dies wünschten, ermächtige, die Genfer Akte zu ratifizieren oder ihr beizutreten, ohne jegliche Initiative der Kommission gehandelt und damit gegen Art. 218 Abs. 6 und Art. 293 Abs. 1 AEUV verstoßen sowie das institutionelle Gleichgewicht beeinträchtigt, das sich aus Art. 13 Abs. 2 EUV ergebe.

Als Erstes hat der Gerichtshof festgestellt, dass Art. 293 Abs. 1 AEUV anwendbar ist, wenn der Rat auf Vorschlag der Kommission als von ihm gemäß Art. 218 Abs. 3 AEUV benannter Verhandlungsführerin nach Art. 218 Abs. 6 AEUV einen Beschluss über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft erlässt.

Als Zweites hat der Gerichtshof das Vorbringen betreffend einen Verstoß gegen Art. 293 Abs. 1 AEUV geprüft.

Hierfür hat er zunächst darauf hingewiesen, dass diese Bestimmung im Licht des Grundsatzes des institutionellen Gleichgewichts, der für den organisatorischen Aufbau der Union kennzeichnend ist und gebietet, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt, und des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Organen ( 8 ) auszulegen ist. In diesem Zusammenhang werden Rechtsakte der Union, die keine Gesetzgebungsakte sind, wie der angefochtene Beschluss über den Abschluss der betreffenden internationalen Übereinkunft, auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags erlassen. Im Rahmen dieses Initiativrechts fördert die Kommission die allgemeinen Interessen der Union und ergreift zu diesem Zweck geeignete Initiativen. Art. 293 AEUV gewährleistet die Wahrung des Grundsatzes des institutionellen Gleichgewichts zwischen den Befugnissen der Kommission und denen des Rates, indem er zum einen vorsieht, dass der Rat, von Ausnahmen abgesehen, den Vorschlag nur einstimmig abändern kann, und zum anderen, dass die Kommission, solange kein Beschluss des Rates ergangen ist, ihren Vorschlag jederzeit ändern kann. Somit kann sich die Abänderungsbefugnis des Rates nicht so weit erstrecken, dass sie den Kommissionsvorschlag in einer Weise verfälscht, die der Verwirklichung der mit ihm verfolgten Ziele entgegenstünde und ihm deshalb die Daseinsberechtigung nähme.

Daher hat der Gerichtshof sodann geprüft, ob die vom Rat vorgenommene Abänderung den Gegenstand oder den Zweck des Kommissionsvorschlags in einer Weise verfälscht hat, die der Verwirklichung der mit ihm verfolgten Ziele entgegenstünde.

Er hat insoweit darauf hingewiesen, dass dieser Vorschlag den alleinigen Beitritt der Union zur Genfer Akte zum Gegenstand hatte und dass der Zweck dieses Vorschlags darin bestand, es der Union zu ermöglichen, ihre ausschließliche Zuständigkeit in dem unter diese Akte fallenden Bereich ordnungsgemäß wahrzunehmen. Hierbei handelt es sich um die gemeinsame Handelspolitik, die nach einheitlichen Grundsätzen und im Rahmen der Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union gestaltet wird und der die Aushandlung der Genfer Akte unterfällt.

Der Gerichtshof hat auch klargestellt, dass nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen kann, wenn ihr die Verträge für einen bestimmten Bereich eine ausschließliche Zuständigkeit übertragen, es sei denn, die Union ermächtigt die Mitgliedstaaten hierzu ( 9 ). Außerdem stellen der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung sowie der im EU-Vertrag festgelegte institutionelle Rahmen, der es der Union ermöglichen soll, die ihr durch die Verträge übertragenen Zuständigkeiten auszuüben, besondere Merkmale der Union und ihres Rechts in Bezug auf die Verfassungsstruktur der Union dar.

Der Gerichtshof hat jedoch festgestellt, dass die Entscheidung des Rates, die Mitgliedstaaten zu ermächtigen, die Genfer Akte zu ratifizieren oder ihr beizutreten, Ausdruck einer vom Kommissionsvorschlag abweichenden Richtungsentscheidung ist, die die Modalitäten der Ausübung einer ausschließlichen Zuständigkeit der Union berührt, wo doch eine solche Richtungsentscheidung der Beurteilung der allgemeinen Interessen der Union durch die Kommission unterliegt, mit der deren Initiativrecht untrennbar verbunden ist.

Daraus hat der Gerichtshof den Schluss gezogen, dass diese vom Rat erteilte Ermächtigung den Gegenstand und den Zweck des Kommissionsvorschlags verfälscht, in dem deren Richtungsentscheidung zum Ausdruck kommt, es der Union zu ermöglichen, der Genfer Akte allein beizutreten und somit ihre ausschließliche Zuständigkeit in dem unter die Genfer Akte fallenden Bereich alleine auszuüben.

Dieses Ergebnis kann auch nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass die in Art. 3 des angefochtenen Beschlusses vorgesehene Ermächtigung unter dem Vorbehalt der Wahrung der ausschließlichen Zuständigkeit der Union erteilt wurde und dass der Rat gemäß Art. 4 des angefochtenen Beschlusses, um die Einheit der internationalen Vertretung der Union und ihrer Mitgliedstaaten zu gewährleisten, der Kommission die Vertretung der Union und jene der Mitgliedstaaten, die von dieser Ermächtigung Gebrauch machen wollen, übertragen hat. Denn trotz dieses Rahmens würden diese Mitgliedstaaten durch die Inanspruchnahme dieser Ermächtigung als unabhängige Völkerrechtssubjekte neben der Union eine ausschließliche Zuständigkeit der Union ausüben, wodurch diese daran gehindert würde, diese Zuständigkeit alleine auszuüben.

Schließlich kann die Abänderung durch den Rat nicht durch die Argumente gerechtfertigt werden, wonach es notwendig sei, sicherzustellen, dass die Union über ein Stimmrecht in der Versammlung des besonderen Verbands verfüge, sowie, den Zeitrang und die Kontinuität des Schutzes der in den sieben Mitgliedstaaten, die bereits Vertragsparteien des Lissabonner Abkommens seien, nach diesem Abkommen eingetragenen Ursprungsbezeichnungen zu wahren. Der Gerichtshof hat nämlich entschieden, dass die etwaigen Schwierigkeiten, auf die die Union bei der Ausübung ihrer ausschließlichen Zuständigkeiten auf internationaler Ebene stoßen könnte, oder die Folgen dieser Ausübung für die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten als solche den Rat nicht ermächtigen können, einen Kommissionsvorschlag derart abzuändern, dass dessen Gegenstand oder dessen Zweck verfälscht und damit der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts verletzt wird, dessen Wahrung Art. 293 AEUV sicherstellen soll.

( 1 ) Beschluss (EU) 2019/1754 des Rates vom 7. Oktober 2019 über den Beitritt der Europäischen Union zur Genfer Akte des Lissabonner Abkommens über Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben (ABl. 2019, L 271, S. 12, im Folgenden: angefochtener Beschluss).

( 2 ) Genfer Akte des Lissabonner Abkommens über Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben (ABl. 2019, L 271, S. 15, im Folgenden: Genfer Akte).

( 3 ) Das Lissabonner Abkommen über den Schutz der Ursprungsbezeichnungen und ihre internationale Registrierung wurde am 31. Oktober 1958 unterzeichnet, am 14. Juli 1967 in Stockholm überarbeitet und am 28. September 1979 geändert (United Nations Treaties Series, Bd. 828, Nr. 13172, S. 205, im Folgenden: Lissabonner Abkommen).

( 4 ) Die Pariser Verbandsübereinkunft zum Schutz des gewerblichen Eigentums wurde am 20. März 1883 in Paris unterzeichnet, zuletzt am 14. Juli 1967 in Stockholm überarbeitet und am 28. September 1979 geändert (United Nations Treaty Series, Bd. 828, Nr. 11851, S. 305).

( 5 ) Vorschlag der Kommission vom 27. Juli 2018 für einen Beschluss des Rates über den Beitritt der Europäischen Union zur Genfer Akte des Lissabonner Abkommens über Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben (Dokument COM[2018] 350 final).

( 6 ) Art. 207 AEUV.

( 7 ) Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV.

( 8 ) In Art. 13 Abs. 2 EUV verankerte Grundsätze.

( 9 ) Art. 2 Abs. 1 AEUV.