1.

Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass Ungarn aus folgenden Gründen gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht verstoßen hat:

2.

Nach meinem Dafürhalten wirft die erste Rüge keine besonderen Schwierigkeiten auf und kann über sie im Licht der jüngst ergangenen Urteile des Gerichtshofs vom 19. März 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( 4 ) und vom 14. Mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( 5 ), entschieden werden.

3.

Die zweite Rüge wirft die bisher nicht entschiedene Frage auf, ob ein Mitgliedstaat organisatorische Tätigkeiten, die darauf abzielen, die Einleitung eines Asylverfahrens durch Personen zu ermöglichen, die die im nationalen Recht festgelegten Kriterien für die Gewährung internationalen Schutzes nicht erfüllen, strafbar machen kann.

4.

Art. 33 („Unzulässige Anträge“) Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten können einen Antrag auf internationalen Schutz nur dann als unzulässig betrachten, wenn

5.

Art. 8 („Informations- und Beratungsleistungen in Gewahrsamseinrichtungen und an Grenzübergangsstellen“) Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Organisationen und Personen, die Beratungsleistungen für Antragsteller erbringen, effektiven Zugang zu Antragstellern an Grenzübergangsstellen an den Außengrenzen, einschließlich Transitzonen, erhalten. Die Mitgliedstaaten können Vorschriften erlassen, die die Anwesenheit dieser Organisationen und Personen an diesen Grenzübergangsstellen regeln, und insbesondere den Zugang von einer Vereinbarung mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten abhängig machen. Beschränkungen eines solchen Zugangs dürfen nur verhängt werden, wenn sie nach Maßgabe des nationalen Rechts für die Sicherheit, die öffentliche Ordnung oder die Verwaltung der betreffenden Grenzübergangsstellen objektiv erforderlich sind, sofern der Zugang dadurch nicht erheblich behindert oder unmöglich gemacht wird.“

6.

Art. 12 („Garantien für Antragsteller“) Abs. 1 dieser Richtlinie sieht vor:

„Bezüglich der Verfahren des Kapitels III stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass alle Antragsteller über folgende Garantien verfügen:

…

…“

7.

In Art. 22 („Anspruch auf Rechtsberatung und ‑vertretung in allen Phasen des Verfahrens“) der Richtlinie heißt es:

„1.   Antragsteller erhalten in allen Phasen des Verfahrens, auch nach einer ablehnenden Entscheidung, effektiv Gelegenheit, auf eigene Kosten einen Rechtsanwalt oder sonstigen nach nationalem Recht zugelassenen oder zulässigen Rechtsberater in Fragen ihres Antrags auf internationalen Schutz zu konsultieren.

2.   Die Mitgliedstaaten können Nichtregierungsorganisationen erlauben, Antragstellern in den Verfahren nach den Kapiteln III und V Rechtsberatung und/oder ‑vertretung im Einklang mit nationalem Recht zu gewähren.“

8.

Art. 10 („Haftbedingungen“) Abs. 4 der Richtlinie 2013/33 bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass Familienangehörige, Rechtsbeistand oder Berater und Personen, die von dem betreffenden Mitgliedstaat anerkannte einschlägig tätige Nichtregierungsorganisationen vertreten, unter Bedingungen, die den Schutz der Privatsphäre garantieren, mit Antragstellern Verbindung aufnehmen und sie besuchen können. Der Zugang zu der Hafteinrichtung darf nur dann eingeschränkt werden, wenn dies nach Maßgabe des einzelstaatlichen Rechts objektiv für die Sicherheit, die öffentliche Ordnung oder die Verwaltung der Hafteinrichtung erforderlich ist und der Zugang dadurch nicht wesentlich behindert oder unmöglich gemacht wird.“

9.

Der durch § 7 Abs. 1 des egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (Gesetz Nr. VI von 2018 zur Änderung bestimmter Gesetze mit Bezug zu Maßnahmen gegen illegale Einwanderung, im Folgenden: Gesetz Nr. VI von 2018 ( 7 )) eingeführte § 51 Abs. 2 Buchst. f des menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Gesetz Nr. LXXX von 2007 über das Asylrecht, im Folgenden: Asylgesetz) ( 8 ) sieht für Anträge auf internationalen Schutz folgenden neuen Unzulässigkeitsgrund vor:

„Der Antrag ist unzulässig, wenn der Antragsteller durch ein Land nach Ungarn eingereist ist, in dem er keiner Verfolgung im Sinne von § 6 Abs. 1 [des Asylgesetzes] ausgesetzt ist und in dem für ihn auch nicht die Gefahr besteht, einen ernsthaften Schaden im Sinne von § 12 Abs. 1 [des Asylgesetzes] zu erleiden, oder in dem ein angemessener Schutz gewährleistet ist.“

10.

Der durch § 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. VI von 2018 eingeführte § 353/A („Erleichterung illegaler Einwanderung“) des Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (Gesetz C von 2012 über das Strafgesetzbuch, im Folgenden: Strafgesetzbuch ( 9 )) bestimmt:

„1.   Wer organisatorische Tätigkeiten ausübt, die darauf abzielen,

wird mit einer Arreststrafe bestraft, es sei denn, sie hat eine schwerere Straftat begangen.

2.   Wer materielle Mittel zur Begehung einer Straftat nach Abs. 1 bereitstellt oder derartige organisatorische Tätigkeiten regelmäßig durchführt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr bestraft.

3.   Wer die Straftat nach Absatz 1 begeht,

4.   Die Sanktion des Täters der Straftat nach Abs. 1 kann ohne Einschränkung herabgesetzt oder in Fällen, die eine besondere Behandlung verdienen, erlassen werden, wenn der Täter die Umstände, unter denen die Straftat begangen wurde, spätestens bei der Einleitung des Ermittlungsverfahrens offenlegt.

5.   Organisatorische Tätigkeiten im Sinne dieses Artikels umfassen insbesondere die folgenden, zu einem in Abs. 1 genannten Zweck vorgenommenen Tätigkeiten:

11.

In § 46/F („Im Rahmen der Grenzsicherung verwendete Rückführungsmaßnahmen“) des Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Gesetz Nr. XXXIV von 1994 über die Polizei, im Folgenden: Polizeigesetz ( 11 )), der durch § 2 des Gesetzes Nr. VI von 2018 in Kapitel V des Polizeigesetzes eingeführt wurde, heißt es:

„1.   Um die Ordnung an der Staatsgrenze aufrechtzuerhalten und etwaige Störungen der Grenzüberwachung zu verhindern, hindern die Polizeibeamten jede Person, die wegen einer Straftat des rechtswidrigen Überquerens des Grenzzauns (§ 352/A des Strafgesetzbuchs), der Beschädigung des Grenzzauns (§ 352/B des Strafgesetzbuchs), der Behinderung des Baus oder der Instandhaltung des Grenzzauns (§ 352/C des Strafgesetzbuchs), des Menschenhandels (§ 353 des Strafgesetzbuchs), der Beihilfe zum illegalen Aufenthalt (§ 354 des Strafgesetzbuchs) oder der Erleichterung illegaler Einwanderung (§ 353/A des Strafgesetzbuchs) strafrechtlich verfolgt wird, daran, in ein weniger als acht Kilometer von der Grenze oder von der Grenzmarkierung, die der Außengrenze des ungarischen Hoheitsgebiets gemäß Art. 2 Abs. 2 der [Verordnung 2016/399] entspricht, entferntes Gebiet einzudringen oder verlangen, sofern sich die Person innerhalb dieses Bereichs aufhält, von dieser, dass sie dieses Gebiet verlässt.“

12.

Am 20. Juni 2018 erließ das ungarische Parlament das Gesetz Nr. VI von 2018. Mit diesem Gesetz wurden u. a. § 51 Abs. 2 Buchst. f des Asylgesetzes, § 353/A des Strafgesetzbuchs und § 46/F des Polizeigesetzes eingeführt.

13.

Die Kommission übersandte Ungarn am 19. Juli 2018 bzw. 24. Januar 2019 ein Mahnschreiben und eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in denen sie diesem Mitgliedstaat die beiden in Nr. 1 der vorliegenden Schlussanträge zusammengefassten Rügen vorwarf.

14.

Ungarn antwortete am 19. September 2018 bzw. am 23. März 2019 und machte geltend, dass die fraglichen ungarischen Vorschriften mit dem Unionsrecht vereinbar seien.

15.

Mit Klageschrift vom 8. November 2019 hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.

16.

Die Kommission und Ungarn haben in der mündlichen Verhandlung vom 23. November 2020 mündliche Ausführungen gemacht.

17.

Die Kommission beantragt,

18.

Ungarn beantragt,

19.

Mit ihrer ersten Rüge ersucht die Kommission den Gerichtshof um die Feststellung, dass Ungarn dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 verstoßen hat, dass es mit § 51 Abs. 2 Buchst. f des Asylgesetzes neben den in Art. 33 Abs. 2 dieser Richtlinie vorgesehenen Gründen einen weiteren Unzulässigkeitsgrund für Anträge auf internationalen Schutz eingeführt hat.

20.

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass der ungarische Gesetzgeber in § 51 Abs. 2 Buchst. f des Asylgesetzes vorgesehen hat, dass ein Antrag auf internationalen Schutz unzulässig ist, wenn der Antragsteller durch ein Land nach Ungarn eingereist ist, in dem er keiner Verfolgung oder Gefahr eines ernsthaften Schadens ausgesetzt ist oder in dem ein angemessener Schutz gewährleistet ist.

21.

Mit diesem Gesetz wurde in der Sache ein in Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 nicht ausdrücklich vorgesehener Unzulässigkeitsgrund für Anträge auf internationalen Schutz eingeführt.

22.

Es stellt sich daher die Frage, ob dieser Unzulässigkeitsgrund als bloße Erläuterung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Gründe, insbesondere des den „sichere[n] Drittstaat“ im Sinne von Art. 33 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2013/32 betreffenden Grundes, angesehen werden kann und, falls nicht, ob dieser neue Grund mit dieser Bestimmung unvereinbar ist.

23.

In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass sich der Gerichtshof im kürzlich ergangenen Urteil Tompa, das ebenfalls die mit der vorliegenden Rüge beanstandete Bestimmung der ungarischen Rechtsvorschriften, nämlich § 51 Abs. 2 Buchst. f des Asylgesetzes, betraf, wie folgt geäußert hat:

24.

Diese Auslegung ist vom Gerichtshof im Urteil Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, das ebenfalls § 51 Abs. 2 Buchst. f des Asylgesetzes betraf, bestätigt worden ( 17 ).

25.

Da die ungarische Regierung keine neuen Gesichtspunkte vorgetragen hat, die die Notwendigkeit oder die Zweckmäßigkeit einer Änderung dieser Rechtsprechung rechtfertigen würden, bin ich der Ansicht, dass die vom Gerichtshof in den vorgenannten Rechtssachen angewandte Lösung es erlaubt, die im Rahmen der vorliegenden Rüge geprüfte Frage endgültig zu entscheiden.

26.

Daher schlage ich vor, der ersten Rüge der Kommission stattzugeben und festzustellen, dass Ungarn dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 verstoßen hat, dass es neben den in dieser Bestimmung abschließend festgelegten Gründen einen weiteren Unzulässigkeitsgrund für Anträge auf internationalen Schutz eingeführt hat.

27.

Mit ihrer zweiten Rüge ersucht die Kommission den Gerichtshof um die Feststellung, dass Ungarn dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2, Art. 12 Abs. 1 Buchst. c und Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 sowie aus Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33 verstoßen hat, dass es durch § 353/A des Strafgesetzbuchs organisatorische Tätigkeiten, die darauf abzielen, die Einleitung eines Asylverfahrens durch Personen zu ermöglichen, die die im nationalen Recht festgelegten Kriterien für die Gewährung internationalen Schutzes nicht erfüllen, zur Straftat erklärt und durch die Einführung von § 46/F des Polizeigesetzes Maßnahmen ergriffen hat, die in Bezug auf Personen, die wegen dieser Straftat verfolgt oder verurteilt worden sind, zu Beschränkungen führen.

28.

Insoweit weise ich zunächst darauf hin, dass die Bestimmungen des Unionsrechts über die Unterstützung von Personen, die internationalen Schutz beantragen ( 18 ), zum einen das Recht solcher Antragsteller garantieren, Organisationen und Personen, die Beratungsleistungen erbringen, konsultieren zu können, und andererseits – spiegelbildlich – das Recht dieser Organisationen und Personen, Zugang zu diesen Antragstellern, auch zu denen, die sich in Gewahrsam befinden, zu erhalten.

29.

Daher ist zu prüfen, ob § 353/A des Strafgesetzbuchs und § 46/F des Polizeigesetzes ein Hindernis für die Ausübung der durch Art. 8 Abs. 2, Art. 12 Abs. 1 Buchst. c und Art. 22 der Richtlinie 2013/32 sowie Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33 garantierten Rechte darstellen und, falls ja, ob ein solches Hindernis im Hinblick auf diese Bestimmungen gerechtfertigt ist.

30.

§ 353/A des Strafgesetzbuchs stellt jede „organisatorische Tätigkeit“ unter Strafe, die die Einleitung eines Asylverfahrens in Ungarn durch eine Person ermöglicht, die der Sache nach gemäß den nationalen Vorschriften keinen Anspruch auf internationalen Schutz hat. Dieser Paragraf scheint prima facie ein Hindernis für die Rechte, die durch die von der Kommission angeführten Bestimmungen des Unionsrechts garantiert werden, darstellen zu können, da er jede Person oder Organisation, die beabsichtigt, Personen, die internationalen Schutz beantragen, zu unterstützen, in eine Situation der Ungewissheit versetzt oder sie sogar der konkreten Gefahr einer Bestrafung aussetzt.

31.

Die ungarische Regierung macht als Erstes geltend, die Strafbarkeit beschränke sich auf Verstöße, die mit einer „qualifizierten Absicht“ begangen würden, und betreffe nur Handlungen, die in Form einer „organisatorischen Tätigkeit“ begangen würden; als Zweites entfaltete die streitige Rechtsvorschrift keine nachweisbare abschreckende Wirkung, und als Drittes gelte sie nur für vor der Einleitung eines Asylverfahrens erfolgte Handlungen und betreffe daher nicht die „Personen, die internationalen Schutz beantragen“ im engeren Sinne, die die Begünstigten der durch die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 verliehenen Rechte seien.

32.

Was als Erstes das subjektive Element der Straftat und den Begriff „organisatorische Tätigkeit“ anbelangt, ist die Tragweite von § 353/A des Strafgesetzbuchs, wie die ungarische Regierung geltend macht, im Licht der Erläuterungen des Alkotmánybíróság (Verfassungsgericht, Ungarn) in seiner Entscheidung Nr. 3/2019 ( 19 ) auszulegen, die für die Auslegung dieses Paragrafen maßgeblich ist, zumal dieser – wie von der ungarischen Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt – offenbar noch nicht häufig angewandt wurde.

33.

Im Hinblick auf das subjektive Element der Straftat hat das Alkotmánybíróság (Verfassungsgericht) in dieser Entscheidung erstens klargestellt, dass § 353/A des Strafgesetzbuchs keine fahrlässigen, sondern ausschließlich vorsätzliche, auf der Grundlage einer „qualifizierten Absicht“ zur Begehung der Straftat vorgenommene Verhaltensweisen ahnde, und dass es Sache der nationalen Behörden sei, das Vorliegen einer solchen Absicht nachzuweisen. Jedenfalls hat dieses Gericht altruistische Verhaltensweisen, mit denen der Pflicht zur Hilfe für Notleidende und Bedürftige nachgekommen wird und die nicht mit dem mit diesem Paragrafen verfolgten Ziel in Zusammenhang stehen, von dessen Anwendungsbereich ausgenommen, zugleich aber klargestellt, dass es Sache der Tatsachengerichte sei, in ihrer gerichtlichen Praxis die Umstände, unter denen eine organisatorische Tätigkeit einer humanitären Hilfe gleichgestellt werden könne, die Formen der Hilfe, die nicht geahndet werden dürften, und den Zeitpunkt, zu dem dies alles tatsächlich über diesen Rahmen hinausgehe, zu bestimmen ( 20 ).

34.

Allerdings weise ich darauf hin, dass grundsätzlich jede Organisation oder jede Person, die Hilfe leisten möchte, zwangsläufig in der Absicht handelt, der Person, die sie unterstützt, die Einleitung eines Asylverfahrens zu ermöglichen, und zumindest Zweifel daran haben kann, ob diese Person die für die Gewährung internationalen Schutzes erforderlichen Voraussetzungen erfüllt oder nicht. Zweifel am Wahrheitsgehalt der Behauptungen der Antragsteller sind dem Asylverfahren nämlich inhärent, das gerade zu dem Zweck durchgeführt wird, festzustellen, ob die Voraussetzungen für die Gewährung von internationalem Schutz erfüllt sind. Es ist Sache der zuständigen nationalen Behörden und nicht von Rechtsberatern, Organisationen oder Personen, die Personen, die internationalen Schutz beantragen, Unterstützung anbieten, zu beurteilen, ob die im Antrag angeführten Gründe die Gewährung von internationalem Schutz gemäß den nach nationalem Recht geforderten Voraussetzungen rechtfertigen.

35.

Darüber hinaus ist meines Erachtens vor allem von Bedeutung, dass im vorliegenden Fall zum einen die Einführung von § 51 Abs. 2 Buchst. f des Asylgesetzes, der Gegenstand der ersten Rüge ist, und zum anderen die Tatsache zu berücksichtigen sind, dass internationalen Schutz begehrende Personen, wie die Kommission, ohne dass ihr von Ungarn widersprochen wurde, dargelegt hat, durch die im Falle einer durch eine massive Zuwanderung herbeigeführten Krisensituation geltenden Ausnahmeregelungen verpflichtet werden, sich in eine der an der serbisch-ungarischen Grenze gelegenen Transitzonen zu begeben, um ihren Antrag zu stellen und dadurch das Asylverfahren einzuleiten. Serbien ist jedoch normalerweise ein Drittland, in dem keine Verfolgungsgefahr im Sinne von § 51 Abs. 2 Buchst. f des Asylgesetzes besteht. Aus der Zusammenschau dieser beiden Gesichtspunkte ergibt sich, dass jede Person oder Organisation, die internationalen Schutz beantragende Personen unterstützt, sehr wohl wissen wird, dass solche Anträge unter diesen Umständen sehr wahrscheinlich zum Scheitern verurteilt sind und sie sich damit der konkreten Gefahr einer strafrechtlichen Verfolgung aussetzt ( 21 ).

36.

Jedenfalls könnte die Kriminalisierung der Unterstützung für Personen, die internationalen Schutz beantragen, eine besonders stark abschreckende Wirkung für alle Personen oder Organisationen haben, die wissentlich versuchen, eine Änderung der Rechtsvorschriften oder eine flexiblere Auslegung des nationalen Rechts zu fördern oder sogar die Unvereinbarkeit des einschlägigen nationalen Rechts mit dem Unionsrecht geltend zu machen. Darüber hinaus gehört die „Weiterentwicklung“ der nationalen Rechtsvorschriften oder die Erleichterung des Zugangs von Asylbewerbern zum Asylverfahren oder zu humanitärer Hilfe, selbst wenn es sehr zweifelhaft ist, ob sie alle nach nationalem Recht vorgesehenen Voraussetzungen für die Gewährung internationalen Schutzes erfüllen, oder es, wie im vorliegenden Fall, sehr wahrscheinlich nicht der Fall ist, im Allgemeinen zu den legitimen Zielen einer Organisation, die Antragstellern auf internationalen Schutz Unterstützung leistet.

37.

Unter diesen Umständen kann die einzig legitime „Ahndung“ in Fällen, in denen die Tätigkeit dieser Personen oder Organisationen darauf abzielt, Antragstellern den Zugang zum Asylverfahren über die von den nationalen Rechtsvorschriften unter Beachtung des Unionsrechts und insbesondere von Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 rechtmäßig vorgeschriebenen Voraussetzungen hinaus zu ermöglichen, meines Erachtens nur in der Zurückweisung von Anträgen wegen Unzulässigkeit oder fehlender Begründetheit bestehen und nicht in der Strafverfolgung von Personen oder Organisationen, die die Einleitung von Asylverfahren erleichtern. Diese Feststellung beeinträchtigt in keiner Weise die Möglichkeit, strafrechtliche Sanktionen einzuführen und aufrechtzuerhalten, wenn sich die Tätigkeit dieser Personen oder Organisationen nicht auf die Unterstützung von Personen, die internationalen Schutz beantragen, bei der Einreichung ihrer Anträge und der Einleitung von Asylverfahren beschränkt, sondern eine echte Beihilfe zur illegalen Einwanderung, insbesondere gemäß der Richtlinie 2002/90/EG ( 22 ), darstellt.

38.

Hinsichtlich des Begriffs „organisatorische Tätigkeit“ hat das Alkotmánybíróság (Verfassungsgericht) zweitens ausgeschlossen, dass dieser trotz seiner allgemeinen Formulierung gegen den Legalitätsgrundsatz („nullum crimen, nulla poena sine lege“) verstoßen könne, da das Strafgesetzbuch weitere Bestimmungen enthalte, die auf den Begriff „Organisation“ oder „organisatorische Tätigkeit“ Bezug nähmen und es ermöglichten, dessen wesentliche Tatbestandsmerkmale zu entnehmen ( 23 ).

39.

Ich bin jedoch der Ansicht, dass der Umstand, dass nur eine auf organisierte Weise ausgeübte Tätigkeit geahndet wird, nicht ausreicht, um den restriktiven Charakter der streitigen Straftat zu beseitigen. Zum einen lässt der Wortlaut des § 353/A des Strafgesetzbuchs eine sehr weite Auslegung dieses Straftatbestands zu, die auch die bloße Unterstützung einer einzelnen Person bei der Einleitung eines Asylverfahrens umfasst. Die Tatsache, dass die „regelmäßige Tätigkeit“ und die Hilfeleistung „für mehr als eine Person“ in § 353/A Abs. 2 und 3 des Strafgesetzbuchs als erschwerende Umstände aufgeführt sind, bedeutet nämlich, dass der Anwendungsbereich dieser Vorschrift sogar eine Tätigkeit erfassen kann, die nicht regelmäßig ausgeübt wird und nur einer einzigen Person helfen soll. Zum anderen – und das ist der wichtigste Punkt – üben Organisationen, die internationalen Schutz beantragende Personen unterstützen und bei denen es sich um die Hauptadressaten dieser Bestimmung handelt, definitionsgemäß eine „organisierte Tätigkeit“ aus. Auch wenn die Tragweite von § 353/A des Strafgesetzbuchs auf organisatorische Tätigkeiten im engeren Sinne beschränkt ist, ist die Bestimmung daher geeignet, die Tätigkeit nahezu aller Personen oder Organisationen, die internationalen Schutz beantragende Personen Unterstützung leisten, zu behindern.

40.

Als Zweites ist, selbst wenn man annimmt, dass die geprüfte Regelung, wie die ungarische Regierung geltend macht, eine eingeschränkte Tragweite und vernachlässigbare praktische Auswirkungen habe, da sie sehr selten angewandt worden sei und noch nicht zu Verurteilungen von Organisationen oder Personen geführt habe und daher keine nachweisbare abschreckende Wirkung entfalte, festzustellen, dass die Vertragsverletzungsklage nach ständiger Rechtsprechung ein objektives Verfahren ist und der Verstoß gegen die Verpflichtungen, die den Mitgliedstaaten nach dem Vertrag oder dem abgeleiteten Recht obliegen, folglich vom Umfang oder von der Häufigkeit der beanstandeten Situationen unabhängig ist ( 24 ).

41.

Als Drittes kann entgegen dem Vorbringen der ungarischen Regierung in der mündlichen Verhandlung nicht davon ausgegangen werden, dass die vor der Einleitung eines Asylverfahrens liegenden Verhaltensweisen ( 25 ) nicht die „Personen, die internationalen Schutz beantragen“ im Sinne der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 betreffen. Da der Status eines Asylbewerbers nämlich ein deklaratorischer Status ist, der ab dem Zeitpunkt besteht, zu dem die Person Verfolgungen ausgesetzt war, kann sie auch dann als „Person, die internationalen Schutz beantragt“, angesehen werden, wenn sie noch keinen förmlichen Antrag gestellt hat. Im Übrigen setzt die ungarische Regierung mit ihrer Argumentation fälschlicherweise die Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz mit der förmlichen Stellung dieses Antrags gleich. Insoweit ist festzustellen, dass, wie der Gerichtshof entschieden hat, ein Antrag auf internationalen Schutz als gestellt gilt, sobald die betreffende Person gegenüber den zuständigen nationalen Behörden ihre Absicht bekundet hat, internationalen Schutz zu beantragen, wobei für diese Absichtsbekundung keinerlei administrative Formalitäten zu beachten sind ( 26 ). Außerdem liefe es dem Ziel der Richtlinie 2013/32, nämlich Menschen, die internationalen Schutz benötigen, den Zugang zu rechtlich gesicherten und effizienten Asylverfahren zu gewährleisten, zuwider, die durch diese Richtlinie garantierten Rechte erst ab der förmlichen Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz zu gewähren.

42.

Nach alledem schlage ich vor, festzustellen, dass § 353/A des Strafgesetzbuchs ein Hindernis für die Ausübung der durch das Unionsrecht im Bereich der Unterstützung von Personen, die internationalen Schutz beantragen, garantierten Rechte darstellen kann.

43.

Zu den etwaigen Rechtfertigungen der vorgenannten Beschränkungen ist als Erstes festzustellen, dass Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 und Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33 die Möglichkeit vorsehen, für Organisationen und Personen, die Beratungsleistungen erbringen sowie für Rechtsbeistände oder sonstige Berater Beschränkungen des Zugangs zu Personen, die internationalen Schutz beantragen, zu rechtfertigen, sofern diese Beschränkungen für die Sicherheit, die öffentliche Ordnung oder die Verwaltung der betreffenden Grenzübergangsstellen objektiv erforderlich sind und der Zugang dadurch nicht erheblich behindert oder unmöglich gemacht wird.

44.

Insoweit genügt der Hinweis, dass § 353/A des Strafgesetzbuchs keine Überprüfung der Kriterien der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit vorsieht. Vielmehr verhindert diese Regelung, insbesondere in Verbindung mit § 51 Abs. 2 Buchst. f des Asylgesetzes, de facto jede Tätigkeit von Personen oder Organisationen zur Unterstützung von Personen, die internationalen Schutz beantragen, oder schränken diese zumindest erheblich ein ( 27 ).

45.

Als Zweites ist darauf hinzuweisen, dass im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2013/32 die Kontaktaufnahme mit einer Organisation, die Rechtsberatung oder sonstige Beratungsleistungen erbringt, zwar „nach Maßgabe des Rechts des betreffenden Mitgliedstaats“ erfolgt, diese Bestimmung es dem Mitgliedstaat jedoch nicht erlaubt, die Wirksamkeit der durch sie garantierten Rechte in Frage zu stellen oder unverhältnismäßig zu beschränken.

46.

Meines Erachtens sind mithin die Hindernisse, die der Ausübung der in Art. 8 Abs. 2, Art. 12 Abs. 1 Buchst. c und Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 sowie in Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33 garantierten Rechte durch die nationale Regelung, nämlich § 353/A des Strafgesetzbuchs, gesetzt werden, nicht im Sinne dieser Bestimmungen gerechtfertigt.

47.

Ich schlage daher vor, dem ersten Teil der zweiten Rüge der Kommission stattzugeben und festzustellen, dass Ungarn gegen seine Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2, Art. 12 Abs. 1 Buchst. c und Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 sowie aus Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33 verstoßen hat.

48.

§ 46/F des Polizeigesetzes sieht vor, dass die Polizeibeamten jede Person, die – u. a. wegen der Straftat der Erleichterung der illegalen Einwanderung nach § 353/A des Strafgesetzbuchs – strafrechtlich verfolgt wird, daran hindern, in ein weniger als acht Kilometer von der Grenze oder von der Grenzmarkierung, die der der Außengrenze des ungarischen Hoheitsgebiets entspricht, entferntes Gebiet, einzudringen, oder, sofern sich die Person innerhalb dieses Bereichs aufhält, von dieser verlangen, dass sie dieses Gebiet verlässt.

49.

Meines Erachtens nach verstärkt § 46/F des Polizeigesetzes, der gegenüber Personen oder Organisationen, die wegen Straftaten im engeren Sinne verfolgt werden, ein zusätzliches Verbot einführt, unbestreitbar die negativen Auswirkungen der mit diesem Paragrafen in Zusammenhang stehenden Bestimmungen, einschließlich § 353/A des Strafgesetzbuchs.

50.

§ 46/F des Polizeigesetzes für sich genommen scheint mir allerdings keine Probleme im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit den einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts aufzuwerfen. Meines Erachtens stellt dieser Paragraf nämlich die legitime Anwendung einer allgemeinen Regel dar, nach der Polizeibehörden Personen, die der Begehung von Straftaten verdächtigt werden, den Zugang zu „sensiblen“ Orten verbieten, insbesondere zu Orten, an denen die verdächtigten Personen eine Straftat begangen haben sollen oder diese wiederholen könnten.

51.

Außerdem entspricht der Umstand, dass das Verbot Personen betrifft, die einer Straftat lediglich „verdächtig“ sind, meines Erachtens dem vorläufigen und auf eine Sicherung gerichteten Charakter dieses Verbots. Im Übrigen ergibt sich die Verhältnismäßigkeit dieser Regelung daraus, dass sie nur für Personen gilt, die „strafrechtlich verfolgt [werden]“, und dass, wie die ungarische Regierung ausführt, für die Einleitung des Strafverfahrens ein relativ dringender oder auf konkreten Anhaltspunkten beruhender Verdacht erforderlich ist.

52.

Zudem trägt die Kommission nach meinem Eindruck nichts für den Nachweis des inhärent restriktiven Charakters von § 46/F des Polizeigesetzes vor, sondern beschränkt sich auf den Hinweis, dass diese Bestimmung die restriktive Wirkung von § 353/A des Strafgesetzbuchs verstärke.

53.

Ich bin daher der Auffassung, dass § 353/A des Strafgesetzbuchs zwar allein oder in Verbindung mit § 46/F des Polizeigesetzes ein Hindernis für das Recht von Personen, die internationalen Schutz beantragen, Organisationen, Personen oder Rechtsbeistände konsultieren zu können, sowie für das daraus folgende Recht dieser Organisationen, Personen und Beistände auf Zugang zu den Antragstellern darstellt, dass dies bei § 46/F des Polizeigesetzes bei isolierter Betrachtung und unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Falles, hingegen nicht der Fall ist.

54.

Infolgedessen ist der zweite Teil der zweiten Rüge der Kommission meines Erachtens zurückzuweisen.

55.

Grundsätzlich tragen die Parteien gemäß Art. 138 Abs. 3 Satz 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs jeweils ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei, wie hier, teils obsiegt und teils unterliegt. Der Gerichtshof kann jedoch auf der Grundlage von Satz 2 dieser Vorschrift entscheiden, dass eine Partei außer ihren eigenen Kosten auch einen Teil der Kosten der Gegenpartei trägt, wenn dies in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls gerechtfertigt erscheint.

56.

Nach dem vorgeschlagenen Ergebnis obsiegt die Kommission weitgehend, wohingegen sich die Argumente Ungarns lediglich hinsichtlich eines kleinen Teils des Streitgegenstandes – nämlich des zweiten Teils der zweiten Rüge – durchsetzen. Angesichts dessen erscheint es im vorliegenden Fall angemessen, Ungarn neben seinen eigenen Kosten auch vier Fünftel der Kosten der Kommission aufzuerlegen, während diese ein Fünftel ihrer eigenen Kosten zu tragen hat.

57.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,