1.

Art. 31 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gewährleistet das Recht auf bezahlten Urlaub, doch sein zeitlicher Umfang wird dort nicht geregelt. Wie also ist eine Neuregelung zu beurteilen, die Bediensteten der Union deutlich weniger Urlaub gewährt, als sie in der Vergangenheit erhielten?

2.

Das ist die zentrale Problemstellung des vorliegenden Rechtsmittels. Dabei geht es einerseits um die Methode und Reichweite der Grundrechtsprüfung und andererseits um die gerichtliche Kontrolle der Abwägung, die der Gesetzgeber getroffen hat.

3.

In Art. 31 Abs. 2 der Charta über gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen heißt es:

„Jede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer hat das Recht ... auf bezahlten Jahresurlaub.“

4.

Nach den Erläuterungen zur Charta der Grundrechte ( 2 ) stützt sich Art. 31 Abs. 2 „auf die Richtlinie 93/104/EG über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung sowie auf Art. 2 der Europäischen Sozialcharta und auf Nr. 8 der Gemeinschaftscharta der Arbeitnehmerrechte“.

5.

Die Europäische Sozialcharta wurde 1961 im Rahmen des Europarats vereinbart ( 3 ) und ist 1965 in Kraft getreten. Die revidierte Fassung von 1996 ( 4 ) ist 1999 in Kraft getreten. Alle Mitgliedstaaten haben eine der beiden Fassungen ratifiziert und beide Fassungen sehen in Art. 2 ein Recht auf bezahlten Jahresurlaub vor:

„Um die wirksame Ausübung des Rechts auf gerechte Arbeitsbedingungen zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien ... die Gewährung eines bezahlten Jahresurlaubs von mindestens vier Wochen sicherzustellen ...“

6.

Die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer ( 5 ) wurde 1989 vom Europäischen Rat verabschiedet. ( 6 ) Im Rahmen der Regelungen zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen des Titels I über soziale Grundrechte findet sich das Recht auf bezahlten Jahresurlaub unter Nr. 8:

„Jeder Arbeitnehmer der Europäischen Gemeinschaft hat Anspruch auf die wöchentliche Ruhezeit und auf einen bezahlten Jahresurlaub, deren Dauer gemäß den einzelstaatliehen Gepflogenheiten auf dem Wege des Fortschritts in den einzelnen Staaten einander anzunähern ist.“

7.

Die allgemeine Vorschrift der Verordnung Nr. 31 über das Statut der Beamten ( 7 ) (in der Folge: Beamtenstatut) des Art. 1e Abs. 2 lautet:

„Für Beamte im aktiven Dienst gelten Arbeitsbedingungen, bei denen angemessene Gesundheits- und Sicherheitsnormen eingehalten werden, die zumindest den Mindestvorschriften aufgrund von Maßnahmen entsprechen, die in diesen Bereichen nach den Verträgen erlassen wurden.“

8.

Im Titel IV über die Arbeitsbedingungen der Beamten findet sich Kapitel 2 über den Urlaub der Beamten. Art. 57 Abs. 1 regelt:

„Dem Beamten steht entsprechend einer Regelung, die von Anstellungsbehörden eines jeden Organs der Union im gegenseitigen Einvernehmen nach Stellungnahme des Statutsbeirats festzulegen ist, für jedes Kalenderjahr ein Jahresurlaub von mindestens vierundzwanzig und höchstens dreißig Arbeitstagen zu.“

9.

Anhang X zum Beamtenstatut enthält Sondervorschriften für die Beamten der Europäischen Union, die in einem Drittland Dienst tun. Bis 31. Dezember 2013 stand dem Beamten für jedes Kalenderjahr ein Jahresurlaub von dreieinhalb Arbeitstagen je Dienstmonat zu.

10.

Mit Verordnung Nr. 1023/2013 vom 22. Oktober 2013 ( 8 ) wurde Art. 6 des Anhangs X wie folgt geändert:

„Dem Beamten steht für jedes Kalenderjahr ein Jahresurlaub von zwei Arbeitstagen je Dienstmonat zu.

Ungeachtet Absatz 1 haben bereits am 1. Januar 2014 in ein Drittland entsandte Beamte Anspruch auf

11.

Insofern heißt es im 27. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1023/2013:

„Es ist angemessen, die Arbeitsbedingungen von Bediensteten, die in Drittländern beschäftigt sind, zu modernisieren und kosteneffizienter zu gestalten, wobei Kosteneinsparungen erzielt werden sollten. Die Ansprüche auf Jahresurlaub sollten angepasst werden ...“

12.

Art. 8 des Anhangs X des Beamtenstatuts sieht einen besonderen Erholungsurlaub vor:

„Die Anstellungsbehörde kann dem Beamten in Ausnahmefällen durch eine mit Gründen versehene Sonderverfügung einen Erholungsurlaub wegen besonders beschwerlicher Lebensbedingungen am Ort seiner dienstlichen Verwendung gewähren. Die Anstellungsbehörde bestimmt für jeden dieser Orte die Stadt bzw. die Städte, in der bzw. in denen dieser Urlaub genommen werden kann.

Beamte, die an Fortbildungen gemäß Art. 24a des Statuts teilnehmen und denen Erholungsurlaub gemäß Abs. 1 dieses Artikels gewährt wurde, kombinieren ihre Fortbildungszeiten gegebenenfalls mit ihrem Erholungsurlaub.“

13.

Die Richtlinie 93/104/EG über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung ( 9 ) wurde durch die Arbeitszeitrichtlinie ( 10 ) aufgehoben.

14.

Aus dem vierten Erwägungsgrund der Arbeitszeitrichtlinie geht hervor, dass die Verbesserung des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit eine Zielsetzung darstellt, die keinen rein wirtschaftlichen Überlegungen untergeordnet werden darf.

15.

Art. 7 Abs. 1 der Arbeitszeitrichtlinie sieht einen Mindestjahresurlaub von vier Wochen vor:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit jeder Arbeitnehmer einen bezahlten Mindestjahresurlaub von vier Wochen nach Maßgabe der Bedingungen für die Inanspruchnahme und die Gewährung erhält, die in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder nach den einzelstaatlichen Gepflogenheiten vorgesehen sind.“

16.

Die Kläger vor dem Gericht, Herr Carreras Sequeros u. a. (im Folgenden: Kläger), sind Beamte oder Vertragsbedienstete der Europäischen Kommission. Alle wurden in Drittländer entsandt, und zwar schon vor dem 1. Januar 2014.

17.

Den Klägern wurden für das Jahr 2014 entsprechend dem neuen Art. 6 Abs. 2 erster Gedankenstrich des Anhangs X des Beamtenstatuts 36 Jahresurlaubstage statt 42 für das Vorjahr gewährt. Die entsprechenden Beschwerden der Kläger wurden von der Anstellungsbehörde bzw. von der Einstellungsbehörde mit jeweils gleichlautenden Entscheidungen zurückgewiesen.

18.

Die Kläger haben daher beim Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union eine Klage erhoben, mit der sie beantragten, festzustellen, dass der neue Art. 6 des Anhangs X des Beamtenstatuts rechtswidrig ist, und die Entscheidungen aufzuheben, mit denen ihr Jahresurlaub ab dem Jahr 2014 verringert wurde.

19.

Diese Klage ist später auf das Gericht übertragen worden. In diesem Verfahren hat das Gericht den Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament als Streithelfer der Kommission zugelassen.

20.

Mit dem angefochtenen Urteil vom 4. Dezember 2018, Carreras Sequeros u. a./Kommission (T‑518/16, EU:T:2018:873), hat das Gericht die Entscheidungen aufgehoben, die Zahl der den Klägern für das Jahr 2014 gewährten Jahresurlaubstage zu verringern.

21.

Dabei hat sich das Gericht darauf gestützt, dass das in Art. 31 Abs. 2 der Charta vorgesehene Recht auf Jahresurlaub seiner Natur nach grundsätzlich dazu dient, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer zu fördern. ( 11 ) Die erhebliche Verringerung des Jahresurlaubs in drei Jahren von 42 auf 24 Tage könne nicht als mit dem Grundsatz einer Förderung der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Betroffenen vereinbar angesehen werden. ( 12 ) Sie werde nicht durch andere Privilegien der Betroffenen ausgeglichen ( 13 ) und eine Rechtfertigung sei nicht ersichtlich. ( 14 ) Soweit auf Kosteneinsparungen verwiesen werde, sei bereits entschieden, dass Erwägungen in Bezug auf die Notwendigkeit des Schutzes der finanziellen Interessen der Union jedenfalls nicht geltend gemacht werden können, um eine Beeinträchtigung des durch Art. 31 Abs. 2 der Charta gewährleisteten Anspruchs auf bezahlten Jahresurlaub zu rechtfertigen. ( 15 ) Auch sei nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber sich um einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Ziel der Modernisierung und den Rechten der Betroffenen bemüht habe. Daher hätte sich die Kommission für den Erlass der angefochtenen Entscheidungen nicht erfolgreich auf den neuen Art. 6 des Anhangs X des Beamtenstatuts stützen können. ( 16 )

22.

Gegen das angefochtene Urteil haben die Kommission (Rechtssache C‑119/19 P) und der Rat (Rechtssache C‑126/19 P) Rechtsmittel eingelegt, die der Gerichtshof miteinander verbunden hat. Zusätzlich zu seinem eigenen Rechtsmittel hat der Rat ein mit diesem inhaltlich identisches Anschlussrechtsmittel zum Rechtsmittel der Kommission eingereicht.

23.

Mit Beschluss vom 29. Juli 2019, Kommission/Carreras Sequeros u. a. und Rat/Kommission (C‑119/19 P und C‑126/19 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:658), hat der Präsident des Gerichtshofs einen Streithilfeantrag des Europäischen Auswärtigen Dienstes abgelehnt.

24.

Die Europäische Kommission beantragt,

25.

Der Rat der Europäischen Union beantragt in seinem Rechtsmittel und in seinem Anschlussrechtsmittel,

26.

Das Europäische Parlament beantragt,

27.

Herr Carreras Sequeros u. a. beantragen hingegen,

28.

Die Beteiligten haben schriftlich und in der Verhandlung vom 3. Februar 2020 mündlich verhandelt.

29.

Die Klage vor dem Gericht wendet sich zwar formal unmittelbar gegen die Entscheidungen, mit denen die Zahl der Urlaubstage der Kläger für das Jahr 2014 festgestellt wurde. Diese Entscheidungen ergaben sich jedoch zwingend aus der neuen Urlaubsregelung für Beamte in Drittstaaten, Art. 6 des Anhangs X des Beamtenstatuts. Daher haben die Kläger gemäß Art. 277 AEUV die Einrede der Rechtswidrigkeit dieser Neuregelung erhoben, über die die Beteiligten vor dem Gericht und auch in den vorliegenden Rechtsmitteln streiten.

30.

Ich werde zunächst darlegen, dass das Anschlussrechtsmittel des Rates unzulässig ist, und das Vorbringen der Rechtsmittelführer zur Zuständigkeit des Gerichts erörtern. Anschließend beschäftige ich mich mit der Kritik an der Begründetheit des angefochtenen Urteils.

31.

Eine Besonderheit des vorliegenden Rechtstreits liegt darin, dass einerseits sowohl die Kommission als auch der Rat Rechtsmittel gegen das angefochtene Urteil des Gerichts eingelegt haben, nämlich die mittlerweile verbundenen Rechtssachen C‑119/19 P und C‑126/19 P, andererseits aber der Rat auch noch ein Anschlussrechtsmittel zum Rechtsmittel der Kommission, der Rechtssache C‑119/19 P, eingelegt hat, in dem er sich mit denselben, sogar wortlautidentischen Rechtsmittelgründen gegen dasselbe Urteil des Gerichts wendet, das er mit seinem eigenen Rechtsmittel in der Rechtssache C‑126/19 P bereits angegriffen hat.

32.

Zwar ist es nicht ausgeschlossen, ein Urteil parallel mit einem Rechtsmittel und einem Anschlussrechtsmittel anzugreifen. ( 17 ) Da aber eine weitere, später eingereichte Klage, die dieselben Parteien betrifft und, gestützt auf dieselben Klagegründe, auf die Nichtigerklärung desselben Rechtsakts abzielt, wegen Rechtshängigkeit unzulässig ist, ( 18 ) kann ein Beteiligter auch nur ein Rechtsmittel einreichen, das sich mit denselben Rechtsmittelgründen gegen ein Urteil des Gerichts wendet. ( 19 )

33.

Somit ist das Anschlussrechtsmittel des Rates als unzulässig abzuweisen.

34.

Mit seinem ersten Rechtsmittelgrund rügt der Rat Rechtsfehler des Gerichts hinsichtlich seiner Kompetenz. Mit diesem Rechtsmittelgrund beanstandet der Rat einerseits, das Gericht habe eine Anordnung ausgesprochen, andererseits die Reichweite, die das Gericht der Einrede der Rechtswidrigkeit zugemessen habe.

35.

Mit dem ersten Teil seines ersten Rechtsmittelgrundes wendet sich der Rat, unterstützt von der Kommission und dem Parlament, dagegen, dass das Gericht die streitige Entscheidung in der Sache als Verringerung der Zahl der Jahresurlaubstage der Kläger bezeichnet. Die Urlaubstage seien nicht verringert, sondern nach Maßgabe der anwendbaren Regelungen festgestellt worden. Durch diese Bezeichnung erteile das Gericht der Kommission implizit die Anordnung, den Klägern eine bestimmte Zahl an Urlaubstagen zu gewähren. Für eine solche Anordnung sei das Gericht aber nicht zuständig.

36.

Wie der Rat allerdings selbst einräumt, sind die streitigen Entscheidungen, nämlich die Festlegung der Urlaubstage der Kläger im Jahr 2014, nicht zweifelhaft. Und unabhängig von der Bezeichnung der aufgehobenen Entscheidungen folgt die Wirkung des Urteils des Gerichts aus Art. 266 Abs. 1 AEUV. Danach hat die Kommission im Ausgangsfall die sich aus dem Urteil des Gerichts ergebenden Maßnahmen zu ergreifen – nicht mehr und nicht weniger. Wenn das angefochtene Urteil vollumfänglich aufrechterhalten würde, dürfte die Kommission somit gegenüber den Klägern die Änderungen der Urlaubsregelung nicht mehr anwenden und müsste ihnen gegenüber Entscheidungen nach der alten Regelung treffen. ( 20 )

37.

Dieser Einwand richtet sich daher nicht wirklich gegen einen vorgeblichen Fehler des Gerichts bei der Beurteilung seiner Zuständigkeit, sondern gegen die Sachentscheidung und insbesondere gegen die inzidente Feststellung in Rn. 112 des angefochtenen Urteils, dass sich die Kommission bei der Festlegung der Zahl der Urlaubstage der Kläger nicht auf den neuen Art. 6 des Anhangs X des Beamtenstatuts stützen durfte. Inwieweit diese Entscheidung Bestand hat, ist nachfolgend zu erörtern.

38.

Soweit er sich gegen eine angebliche Anordnung des Gerichts wendet, beruht der erste Teil des ersten Rechtsmittelgrundes des Rates dagegen auf einer fehlgehenden Auslegung des angefochtenen Urteils und ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

39.

Im zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes beanstandet der Rat mit der Unterstützung der Kommission und des Parlaments, dass das Gericht die auf Art. 277 AEUV gestützte Einrede der Rechtswidrigkeit auf die gesamte in Art. 6 des Anhangs X des Beamtenstatuts festgelegte Urlaubsregelung erstreckt hat, also auch auf die Regelungen für die Jahre 2015 und ab 2016, obwohl nur Entscheidungen über die Urlaubsansprüche im Jahr 2014 Gegenstand der Klage waren.

40.

Art. 277 AEUV hat nicht den Zweck, einer Partei zu gestatten, die Rechtmäßigkeit irgendeiner Verordnung mit Hilfe einer beliebigen Klage anzufechten. Vielmehr muss die Regelung, deren Rechtswidrigkeit behauptet wird, mittelbar oder unmittelbar auf den Sachverhalt anwendbar sein, der den Gegenstand der Klage bildet. ( 21 ) Das Gericht hat dies zu Recht dahin gehend präzisiert, dass die Tragweite einer Rechtswidrigkeitseinrede auf das zu beschränken ist, was zur Entscheidung über den Rechtsstreit unerlässlich ist. ( 22 )

41.

Allerdings hat sich das Gericht in Rn. 31 des angefochtenen Urteils für eine hinreichend weite Auslegung von Art. 277 AEUV ausgesprochen, um den Personen, die von der direkten Klage gegen allgemeine Rechtsakte der Organe ausgeschlossen sind, eine effektive Rechtmäßigkeitskontrolle dieser Rechtsakte zu gewährleisten. Der Anwendungsbereich von Art. 277 AEUV müsse sich somit auf Rechtsakte der Organe erstrecken, die für den Erlass der angegriffenen Entscheidung tragend waren. Nach dem Gericht reicht es daher aus, dass die besagte Entscheidung im Wesentlichen auf diesen Rechtsakten beruht, auch wenn sie nicht förmlich ihre Rechtsgrundlage waren.

42.

Diese Feststellungen entsprechen nicht vollständig der Rechtsprechung des Gerichtshofs. Er hält eine effektive Rechtmäßigkeitskontrolle im Wege des Art. 277 AEUV nur für notwendig, soweit Durchführungsentscheidungen ergehen, die die Kläger unmittelbar und individuell betreffen. ( 23 )

43.

Bei strenger Anwendung dieser Rechtsprechung dürfte sich die Einrede der Rechtswidrigkeit allein auf die Übergangsregelung von Art. 6 Abs. 2 erster Gedankenstrich des Anhangs X des Beamtenstatuts für das Jahr 2014 beschränken. Denn Streitgegenstand sind allein die Feststellungen der Urlaubsansprüche für dieses Jahr, nicht dagegen die Feststellungen für die Folgejahre.

44.

Die Argumentation des Gerichts in den Rn. 32 bis 35 des angefochtenen Urteils, der Zusammenhang zwischen den verschiedenen Stufen der Übergangsregelung und der endgültigen Urlaubsregelung rechtfertige es, die Einrede der Rechtswidrigkeit auf alle diese Regelungen zu erstrecken, halte ich nicht für ausreichend. Denn tatsächlich wäre es problemlos möglich gewesen, diesen Zusammenhang aufzubrechen und die Prüfung der Einrede auf die erste Stufe der Übergangsregelung zu beschränken. Das hätte es im Übrigen nicht ausgeschlossen, im Rahmen ihrer Zielsetzung den Übergangscharakter und den Zusammenhang mit der endgültigen Urlaubsregelung zu berücksichtigen.

45.

Gleichwohl halte ich die Vorgehensweise des Gerichts im Ergebnis für richtig. Zwar kann die Einrede der Rechtswidrigkeit nicht formal zur Nichtigkeit der inzident beanstandeten Regelung führen und sie entfaltet auch keine Rechtswirkungen zwischen anderen Beteiligten. Gleichwohl würde eine umfassende Würdigung im vorliegenden Verfahren praktisch die Frage klären, ob die angegriffene Regelung angewandt werden kann, und dadurch Präjudizwirkung für ähnliche Streitigkeiten entfalten. Auch liegt es im Interesse der Anstellungsbehörde, so bald wie möglich Klarheit über die Rechtmäßigkeit der neuen Urlaubsregeln zu erhalten. Bei einer Begrenzung auf die Regelung für das Jahr 2014 bestünde hingegen das Risiko weiterer, langwieriger Rechtstreitigkeiten für die Folgejahre.

46.

Die Prüfung der Gesamtregelung führt im Übrigen nicht dazu, dass die Befugnis der Kläger, Inzidentrügen zu erheben, überschritten würde. Weder geht die umfassende Prüfung der Neuregelung über das Vorbringen der Kläger hinaus noch stellt sie einen neuen Gesichtspunkt dar. Vielmehr haben die Kläger im vorliegenden Verfahren durchgehend geltend gemacht, dass sie sich gegen die Anwendung der neuen Urlaubsregeln in künftigen Jahren wenden würden. Dass zwei Kläger zwischenzeitlich nicht mehr in Drittstaaten tätig gewesen sind, ( 24 ) erscheint mir demgegenüber unerheblich. Zudem ist in anderen Verfahren auch die endgültige Urlaubsregelung angegriffen worden, da zwei weitere Verfahren anhängig sind, die das Jahr 2019 betreffen. ( 25 ) Spätestens in diesen Verfahren müsste die Endstufe der Neuregelung erörtert werden.

47.

Vor diesem Hintergrund hielte ich es für unangemessen, den Streit über die Neuregelung der Urlaubsansprüche in einzelne Verfahren aufzuspalten. Die Ressourcen der Unionsgerichte, aber auch der Beteiligten würden dadurch nur unnötig in Anspruch genommen. ( 26 )

48.

Folglich ist auch der zweite Teil des ersten Rechtsmittelgrundes des Rates als unbegründet zurückzuweisen.

49.

Falls der Gerichtshof meiner Auffassung nicht folgt, wäre es zwar vorstellbar, die Prüfung an diesem Punkt zu beenden und die Rechtssache an das Gericht zurückzuverweisen. Denn es ist nicht auszuschließen, dass das Gericht zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre, wenn es nur die erste Stufe der Übergangsregelung geprüft hätte, also eine deutlich geringere Reduzierung der Urlaubsansprüche.

50.

Diese Vorgehensweise erschiene mir allerdings nicht sinnvoll, weil dadurch die Entscheidung des zugrunde liegenden Konflikts nur weiter aufgeschoben würde. Daher sollte sich der Gerichtshof auch mit den übrigen Rechtsmittelgründen auseinandersetzen. Insofern ist anzumerken, dass die nachfolgenden Überlegungen im Prinzip im Wesentlichen unabhängig davon gelten, ob die Klage vor dem Gericht auf die Übergangsregelung für das Jahr 2014 beschränkt wird. Zwar wäre es vorstellbar, dass die Abwägung, ob die verbleibenden Urlaubsansprüche noch ausreichen, auf den verschiedenen Stufen der Neuregelung zu unterschiedlichen Ergebnissen führt, doch nachfolgend werde ich darlegen, dass kein Anlass besteht, irgendeine Stufe in Frage zu stellen. ( 27 )

51.

Die Neuregelung ist nach dem Gericht nicht mit dem Grundrecht auf Urlaub vereinbar. Dagegen hat es davon abgesehen, den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung, den Grundsatz des Vertrauensschutzes und das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens zu erörtern, auf die sich die Kläger ebenfalls berufen hatten.

52.

Dementsprechend beanstandet die Kommission mit ihren beiden Rechtsmittelgründen bestimmte Aspekte der Prüfung des Grundrechts auf Urlaub nach Art. 31 Abs. 2 der Charta, nämlich die Berücksichtigung der Arbeitszeitrichtlinie und des Grundsatzes der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Betroffenen, aber auch die fehlende Berücksichtigung anderer Ansprüche der Kläger und die Behandlung des Regelungsspielraums des Gesetzgebers. Der zweite und der dritte Rechtsmittelgrund des Rates betreffen ähnliche Fragen.

53.

Der erste Teil des ersten Rechtsmittelgrundes der Kommission sowie der erste Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes des Rates wenden sich gegen die Berücksichtigung der Arbeitszeitrichtlinie durch das Gericht.

54.

Nach Meinung des Rates hat das Gericht erstens, indem es entschieden hat, dass es möglich sei, sich in bestimmten Fällen gegenüber den Organen der Union auf eine Richtlinie (im vorliegenden Fall die Arbeitszeitrichtlinie) zu berufen, die ständige Rechtsprechung verkannt, wonach Richtlinien an die Mitgliedstaaten und nicht an die Organe oder Einrichtungen der Union gerichtet sind. Daher könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Bestimmungen einer Richtlinie den Organen Verpflichtungen in ihren Beziehungen zu ihrem Personal auferlegen.

55.

Allerdings ist den Klägern zuzustimmen, dass dieses Vorbringen ins Leere geht. Es wendet sich gegen Ausführungen in Rn. 61 des angefochtenen Urteils, die das Urteil nicht tragen. Das Gericht hat nämlich in Rn. 64 ausdrücklich festgestellt, dass die Arbeitszeitrichtlinie weder alleine noch gemeinsam mit Art. 1e Abs. 2 des Beamtenstatuts ( 28 ) zur Stützung einer Einrede der Rechtswidrigkeit geltend gemacht werden könne, um den neuen Art. 6 des Anhangs X des Statuts für unanwendbar zu erklären.

56.

Dieses Vorbringen des Rates ist daher zurückzuweisen.

57.

Zweitens hat das Gericht nach Auffassung des Rates und der Kommission einen Rechtsfehler begangen, indem es entschieden hat, dass der Gesetzgeber durch den Inhalt der Arbeitszeitrichtlinie gebunden werde, da sie in den Erläuterungen des Präsidiums zu Art. 31 Abs. 2 der Charta der Grundrechte erwähnt wird.

58.

Tatsächlich hat das Gericht in Rn. 70 des angefochtenen Urteils entschieden, dass der neue Art. 6 des Anhangs X des Statuts unangewendet bleiben müsse, wenn dieser sich als mit dem Recht auf Jahresurlaub unvereinbar erweisen sollte, dessen Natur und Zielsetzung sich aus Art. 31 Abs. 2 der Charta in Verbindung mit der Arbeitszeitrichtlinie ergebe. Dafür beruft es sich in den Rn. 67 bis 69 auf die Erläuterungen des Präsidiums des Konvents, wonach Art. 31 Abs. 2 der Charta namentlich den Kern der Arbeitszeitrichtlinie verankere. Der Unionsgesetzgeber könne den Inhalt dieser Richtlinie nicht unbeachtet lassen.

59.

Diese Ausführungen sind mit einem Rechtsfehler behaftet, weil sie das Verhältnis zwischen Art. 31 Abs. 2 der Charta und der Arbeitszeitrichtlinie unzutreffend beschreiben.

60.

Zwar besagen die Erläuterungen des Konvents zu Art. 31 Abs. 2 der Charta, dass sich diese Bestimmung auf die Arbeitszeitrichtlinie stützt. Auch sind diese Erläuterungen nach Art. 52 Abs. 7 der Charta und Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 EUV gebührend zu berücksichtigen. ( 29 )

61.

Doch führt dies nicht zu einer Inkorporierung der gesamten Arbeitszeitrichtlinie in Art. 31 Abs. 2 der Charta.

62.

Wie die Kommission zutreffend vorträgt, ist vielmehr nur der in Art. 7 der Arbeitszeitrichtlinie niedergelegte Mindesturlaubsanspruch von vier Wochen in Art. 31 Abs. 2 der Charta verankert. ( 30 ) Genauer gesagt, handelt es sich bei Art. 7 der Arbeitszeitrichtlinie um eine unionsrechtliche Bestimmung, die die genaue Dauer des durch Art. 31 Abs. 2 der Charta gewährleisteten Jahresurlaubs festlegt. ( 31 )

63.

Eine solche Konkretisierung ist nötig, da Art. 31 Abs. 2 der Charta selbst die Dauer des bezahlten Jahresurlaubs, also eine Voraussetzung seiner Gewährleistung, nicht festlegt. Damit unterscheidet sich die Dauer des Urlaubs von anderen Gewährleistungen des Art. 31 Abs. 2, etwa der Bezahlung während des Urlaubs oder dem Kreis der Begünstigten, die sich ohne weitere normative Konkretisierung aus dem Grundrecht ergeben. ( 32 )

64.

Das Grundrecht auf Urlaub ist daher zumindest im Hinblick auf die Dauer des bezahlten Jahresurlaubs von einer normativen Konkretisierung abhängig.

65.

Diese Abhängigkeit hat Konsequenzen für die Beurteilung von Regelungen, die – wie die streitgegenständliche Neuregelung – die Dauer des bezahlten Jahresurlaubs festlegen. Da eine solche Regelung notwendig ist, um dem Grundrecht auf Urlaub praktische Wirksamkeit zu verleihen, kann sie ihrer Natur nach nicht als Einschränkung des Grundrechts im Sinne von Art. 52 Abs. 1 der Charta angesehen werden und unterliegt daher auch nicht unmittelbar den in dieser Bestimmung vorgesehenen Bindungen.

66.

Obwohl somit die Bestimmung der Dauer des Urlaubsanspruchs keiner Rechtfertigung nach Art. 52 Abs. 1 der Charta bedarf, muss sie doch zumindest den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört. Danach dürfen die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei zu beachten ist, dass, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist, und dass die verursachten Nachteile gegenüber den angestrebten Zielen nicht unangemessen sein dürfen. ( 33 )

67.

Insbesondere bei der abschließenden Abwägung zwischen Zielen und Nachteilen einer Festlegung können weitere Gesichtspunkte wie der Mindesturlaub nach Art. 7 der Arbeitszeitrichtlinie oder der Wesensgehalt des Grundrechts auf bezahlten Jahresurlaub eine Rolle spielen. Die Richtlinie insgesamt hat jedoch auch hier keine Funktion.

68.

Somit bleibt festzuhalten, dass das Gericht rechtsfehlerhaft in den Rn. 68 und 69 des angefochtenen Urteils davon ausgegangen ist, der Unionsgesetzgeber sei im Zusammenhang mit Art. 31 Abs. 2 der Charta an die Arbeitszeitrichtlinie insgesamt gebunden.

69.

Dieser Rechtsfehler verhilft den Einwänden von Kommission und Rat allerdings nicht zum Erfolg, denn er führt nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils. Das Gericht stützt seine Entscheidung nämlich nicht auf einen vermeintlichen Verstoß gegen die materiellen Gewährleistungen der Arbeitszeitrichtlinie. Vielmehr weist es das Vorbringen der Kläger zu den verschiedenen Vorschriften der Arbeitszeitrichtlinie im Ergebnis zurück.

70.

Mit dem zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes rügt die Kommission einen Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 31 Abs. 2 der Charta, da das Gericht davon ausgehe, dass die mit Art. 6 des Anhangs X des Beamtenstatuts vorgenommene Herabsetzung des Jahresurlaubs nicht mit einem angeblichen auf die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Betroffenen gerichteten Grundsatz vereinbar sei. Für einen solchen Grundsatz gebe es keine Rechtsgrundlage.

71.

Auch der Rat vertritt im zweiten Teil seines zweiten Rechtsmittelgrundes die Auffassung, das Gericht habe die Bedeutung von Art. 31 Abs. 2 der Charta verkannt. Diese Bestimmung bezwecke entgegen der Auffassung des Gerichts nicht, die Lebens- und Arbeitsbedingungen zu verbessern, sondern solle allen Arbeitnehmern in der Union ein hinreichendes Schutzniveau gewährleisten.

72.

In Rn. 88 des angefochtenen Urteils stellt das Gericht fest, dass das in Art. 31 Abs. 2 der Charta vorgesehene Recht auf Jahresurlaub seiner Natur nach grundsätzlich dazu diene, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer zu fördern. Und in Rn. 90 wird ausgeführt, dass die Verringerung der Zahl der Urlaubstage nicht als mit dem Grundsatz einer Förderung der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Betroffenen vereinbar angesehen werden kann.

73.

Insoweit ist dem Vorbringen von Kommission und Rat zuzugeben, dass weder der Text des Art. 31 Abs. 2 der Charta noch die Erläuterungen ausdrücklich einen solchen Grundsatz nennen. Vielmehr stellt insbesondere der Rat zutreffend fest, dass Art. 31 mit „[g]erechte und angemessene Arbeitsbedingungen“ überschrieben ist.

74.

Gleichwohl stützt sich das Gericht auf das Unionsrecht, denn nach Art. 151 Abs. 1 AEUV verfolgt die Union u. a. das Ziel der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen. Aufgrund ihrer Rechtsgrundlage, heute Art. 153 AEUV, bezwecken die Arbeitszeitrichtlinie und damit auch ihr Art. 7 die Verwirklichung dieses Ziels. Darüber hinaus liegt dieses Ziel der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer zugrunde. Das dort in Nr. 8 aufgeführte Recht auf bezahlten Urlaub befindet sich in dem mit „Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen“ überschriebenen Abschnitt. Nach den Erläuterungen zur Charta stützt sich das Grundrecht auf Urlaub u. a. auf diese beiden Dokumente.

75.

Der Gerichtshof hat zumindest bereits anerkannt, dass die Urlaubsregelungen der Verbesserung des Schutzes der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer dienen. ( 34 ) Dabei handelt es sich um spezifische Lebens- und Arbeitsbedingungen.

76.

Was speziell das Recht auf Urlaub angeht, so betonen die Kläger zutreffend, dass die Dauer des Urlaubs gemäß den einzelstaatlichen Gepflogenheiten im Wege des Fortschritts anzunähern ist, ( 35 ) was das Ziel einer Verbesserung impliziert.

77.

Folglich ist die Feststellung des Gerichts in Rn. 88 des angefochtenen Urteils, in der es dem Recht auf Jahresurlaub den Zweck der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen zuordnet, nicht mit einem Rechtsfehler behaftet.

78.

Dagegen geht das Gericht zu weit, wenn es in Rn. 90 von einem Grundsatz spricht, denn für einen Grundsatz findet sich weder in den maßgeblichen Dokumenten noch in der Rechtsprechung ein Anhaltspunkt. Damit hat es dem Ziel der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen ein Gewicht für die Auslegung des Grundrechts auf Urlaub gegeben, das ihm nicht zukommt.

79.

Problematisch ist aber vor allem die vom Gericht vorgenommene Prüfung der Beachtung dieser Zielsetzung. Auch dieses Ziel kann nämlich nicht dazu führen, dass eine Reduzierung von Urlaubsansprüchen als Einschränkung des Grundrechts auf Urlaub nach Art. 31 Abs. 2 der Charta anzusehen ist.

80.

Hier kann dahinstehen, ob das Ziel der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen als solches aufgrund von Art. 151 AEUV die Union bei der Festlegung der Beschäftigungsbedingungen ihrer Bediensteten bindet. Denn das Gericht misst Art. 6 des Anhangs X des Beamtenstatuts nicht an Art. 151 AEUV, sondern bringt dieses Ziel im Zusammenhang mit Art. 31 Abs. 2 der Charta zur Anwendung. Es begründet nämlich in Rn. 90 des angefochtenen Urteils die Feststellung einer Beschränkung des Grundrechts auf Urlaub und folglich die Notwendigkeit einer Rechtfertigung gemäß Art. 52 Abs. 1 der Charta damit, dass die erhebliche Reduzierung der Urlaubsansprüche durch neue Regelung nicht als Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen angesehen werden kann.

81.

Wie ich jedoch bereits dargelegt habe, ist die normative Konkretisierung der Urlaubsdauer keine Beschränkung des Grundrechts auf Urlaub, die einer Rechtfertigung nach Art. 52 Abs. 1 der Charta bedürfte. Vielmehr ist diese notwendige Konkretisierung am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen. ( 36 ) Im Rahmen dieses Grundsatzes kommt das Ziel der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen erst später zur Geltung, nämlich bei der Abwägung zwischen dem Ziel der Regelung und den mit ihr verbundenen Belastungen.

82.

Soweit in der Auslegung von Art. 31 Abs. 2 der Charta dahin gehend, dass darin ein Grundsatz der Verbesserung der Arbeitsbedingungen verankert ist und folglich in jeder Verschlechterung der Arbeitsbedingungen eine Einschränkung dieses Grundrechts zu sehen ist, ein Rechtsfehler liegt, führt dieser jedoch noch nicht als solcher zur Aufhebung des angefochtenen Urteils. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass die Prüfung der Rechtfertigung eines solchen Eingriffs zu dem gleichen Ergebnis führt wie die Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Konkretisierung dieses Grundrechts. In diesem Fall würde es ausreichen, die Begründung des Gerichts zu ersetzen.

83.

Mit dem dritten Teil ihres ersten Rechtsmittelgrundes wendet sich die Kommission gegen Überlegungen, die das Gericht in den Rn. 91 bis 96 des angefochtenen Urteils anstellt, um Argumente zu entkräften, die gegen eine Beschränkung des Grundrechts auf Urlaub vorgetragen werden. Auch der Rat und das Parlament wenden sich gegen diese Ausführungen.

84.

Insofern gilt ebenfalls, dass die vom Gericht angewandte Methode der Prüfung des Grundrechts nicht überzeugt. Ob diese Argumente und die Überlegungen des Gerichts relevant sind, ist insbesondere im Zusammenhang mit der Abwägung zu erörtern.

85.

Im Zusammenhang mit der Prüfung der Verhältnismäßigkeit und insbesondere dem Ziel der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Betroffenen kommt daher vor allem dem zweiten Rechtsmittelgrund der Kommission und dem zweiten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes des Rates sowie seinem dritten Rechtsmittelgrund Bedeutung zu.

86.

Die Kommission macht geltend, das Gericht verkenne, dass der Gesetzgeber bei der Änderung des Beamtenstatuts über ein weites Ermessen verfüge und ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nur festgestellt werden könne, wenn der Gesetzgeber die Grenzen dieses Ermessens offensichtlich überschritten habe.

87.

Auch der Rat betont die Notwendigkeit, dem Gesetzgeber Kompromisse zu ermöglichen, sei es in Bezug auf den Urlaub, aber auch in Bezug auf die Vergütung oder die Arbeitszeit, angesichts der Veränderungen in der Gesellschaft, des sozialen Fortschritts und der wissenschaftlichen und technologischen Entwicklungen.

88.

Das Gericht erkennt in Rn. 100 des angefochtenen Urteils allerdings ausdrücklich an, dass der Gesetzgeber über einen großen Spielraum verfügt, um das Statut anzupassen und die Rechte und Pflichten der Beamten jederzeit – auch in einem für diese ungünstigen Sinne – zu ändern. ( 37 )

89.

Dieser Maßstab entspricht der ständigen Rechtsprechung zur gerichtlichen Kontrolle der Voraussetzungen, unter denen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Bereich der Gesetzgebung der Union angewandt wurde. Dem Gesetzgeber kommt im Rahmen der Ausübung der ihm übertragenen Befugnisse ein weites Ermessen in Bereichen zu, in denen seine Tätigkeit sowohl politische als auch wirtschaftliche oder soziale Entscheidungen verlangt und in denen er komplexe Prüfungen und Beurteilungen vornehmen muss. Es geht somit nicht darum, ob eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche war; sie ist vielmehr nur dann rechtswidrig, wenn sie zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist. ( 38 )

90.

Das Gericht untersucht aber nicht die Eignung der Neuregelung, sondern vergewissert sich in den Rn. 98 und 100 des angefochtenen Urteils, dass der Gesetzgeber überprüft hat, ob die Neuregelung tatsächlich Zielen von allgemeinem Interesse dient und im Hinblick auf das verfolgte Ziel keine übermäßige und unerträgliche Intervention darstellt, die die Substanz der so garantierten Rechte untergraben würde. Es beschäftigt sich insbesondere damit, ob der Gesetzgeber nach sorgfältiger und unparteiischer Prüfung aller relevanten Elemente in voller Kenntnis der Sachlage entschieden hat.

91.

Auch das entspricht weitgehend der Rechtsprechung, denn der Gesetzgeber ist verpflichtet, seine Entscheidung auf objektive Kriterien zu stützen. Außerdem muss er bei der Beurteilung der mit verschiedenen möglichen Maßnahmen verbundenen Belastungen prüfen, ob die mit der gewählten Maßnahme angestrebten Ziele sogar beträchtliche negative Folgen für die Betroffenen rechtfertigen können. ( 39 )

92.

Im Übrigen ist auch für eine begrenzte gerichtliche Kontrolle erforderlich, dass die Unionsorgane, die den in Rede stehenden Rechtsakt erlassen haben, in der Lage sind, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen bzw. ihren Gestaltungsspielraum tatsächlich ausgeübt haben, was voraussetzt, dass sie alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit diesem Rechtsakt geregelt werden sollten, berücksichtigt haben. ( 40 ) Daraus folgt, dass die Unionsorgane zumindest in der Lage sein müssen, die Grunddaten, die zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen dieses Rechtsakts zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, beizubringen und klar und eindeutig darzulegen. ( 41 )

93.

Die Prüfung dieser Gesichtspunkte ist letztlich entscheidend für den Ausgang der vorliegenden Rechtsmittel, denn das angefochtene Urteil beruht maßgeblich darauf, dass das Gericht das entsprechende Vorbringen der Organe zurückgewiesen hat, nämlich ihre Argumente zu den Zielen der Kosteneffizienz und der Kosteneinsparung, zur Modernisierung, zu zusätzlichen Urlaubsansprüchen aufgrund von Alter und Dienstgrad, zu den Ansprüchen besonderen Erholungsurlaub wegen besonders beschwerlicher Lebensbedingungen sowie zu bestimmten wirtschaftlichen Vorteilen, die Bedienstete in Drittstaaten genießen.

94.

In Rn. 102 des angefochtenen Urteils lehnt das Gericht das Ziel ab, die Kosteneffizienz der in ein Drittland entsandten Beamten und sonstigen Bediensteten zu gewährleisten und dabei Kosteneinsparungen zu erzielen. Dabei stützt es sich auf den vierten Erwägungsgrund der Arbeitszeitrichtlinie, wonach die Verbesserung der Sicherheit und der des Gesundheitsschutzes rein wirtschaftlichen Überlegungen nicht untergeordnet werden darf. Außerdem beruft sich das Gericht darauf, dass Erwägungen in Bezug auf die Notwendigkeit des Schutzes der finanziellen Interessen der Union jedenfalls nicht geltend gemacht werden können, um eine Beeinträchtigung des durch Art. 31 Abs. 2 der Charta gewährleisteten Anspruchs auf bezahlten Jahresurlaub zu rechtfertigen.

95.

Was die Beeinträchtigung des Grundrechts auf Urlaub angeht, so kann die Festlegung der Urlaubsdauer als solche insbesondere nicht mit Beschränkungen der Bezahlung des Urlaubs gleichgesetzt werden. Letztere ist eine Einschränkung des Grundrechts auf bezahlten Urlaub, während Erstere – wie ich bereits dargelegt habe ( 42 ) – eine notwendige Konkretisierung des Grundrechts ist. Bei der dabei notwendigen Abwägung können Regelungsziele eine Rolle spielen, die eine Einschränkung möglicherweise nicht rechtfertigen könnten.

96.

Während finanzielle Erwägungen daher nicht dem grundrechtlich garantierten Anspruch auf Bezahlung während des Urlaubs entgegengehalten werden können, ( 43 ) muss es möglich sein, bei der Konkretisierung des Umfangs von Urlaubsansprüchen insbesondere die Belastung von Arbeitgebern zu berücksichtigen. Denn das Beschäftigungsverhältnis, dem Urlaubsansprüche angehören, beruht beidseitig auf einer Abwägung von Kosten und Nutzen. Für den Arbeitgeber zählen die Urlaubsansprüche zu den Kosten und sind daher ein finanzieller Aspekt, der nicht ignoriert werden kann.

97.

Gewichtiger ist der wirksame Schutz der Sicherheit und der Gesundheit von Arbeitnehmern, der nicht gegenüber rein wirtschaftlichen Erwägungen zurücktreten darf. ( 44 ) Allerdings lässt sich kaum behaupten, dass jede Kürzung von Urlaubsansprüchen zwangsläufig den Schutz der Sicherheit und der Gesundheit beeinträchtigen würde. Dies gilt umso mehr, wenn Urlaubsansprüche gekürzt werden, die mehr als doppelt so hoch wie der Mindesturlaub nach Art. 7 der Arbeitszeitrichtlinie und deutlich über den Urlaubsansprüchen der übrigen Bediensteten der Union liegen.

98.

Daher ist die vollständige Ablehnung des Ziels der Kosteneffizienz und der Kosteneinsparungen in Rn. 102 des angefochtenen Urteils mit einem Rechtsfehler behaftet.

99.

Das zweite Ziel der Neuregelung ist die Modernisierung der Arbeitsbedingungen des in Drittländern beschäftigten Personals.

100.

Das Gericht weist diesbezüglich in Rn. 106 des angefochtenen Urteils die Überlegung zurück, dass die Entwicklung des Flugverkehrs und die Möglichkeit einer stärkeren Nutzung der Internetkommunikation eine Verringerung des Urlaubs rechtfertigen. Was den Flugverkehr angehe, könne dies höchstens die gewährten Reisetage berühren. Und die besseren Kommunikationsmöglichkeiten hätten keinen Bezug zum Urlaubsanspruch.

101.

Damit verkennt das Gericht jedoch, dass bei den Betroffenen der Urlaub in noch stärkerem Maß als bei den sonstigen Unionsbediensteten dazu dient, die Verbindung mit der Heimat aufrechtzuerhalten. Darin liegt ein entscheidender Unterschied zur allgemeinen Urlaubsrechtsprechung. Diese geht davon aus, dass die Arbeitnehmer in der Regel in ihrer Heimat tätig sind und ihren Urlaub allein für Erholung und Freizeitaktivitäten nutzen können. Für die Verbindung mit der Heimat ist es durchaus von Bedeutung, wenn häufige, bezahlbare Flugverbindungen existieren. Diese erlauben es, öfter in die Heimat zurückzukehren. Außerdem können Sie – ungeachtet der gewährten Reisetage – die effektive Reisezeit verkürzen, so dass mehr Zeit für den eigentlichen Urlaub bleibt.

102.

Der gleiche Gedanke liegt letztlich dem Argument der Internetkommunikation zugrunde. Während man früher auf teure und möglicherweise auch qualitativ schlechte Telefonverbindungen sowie postalische Kommunikation angewiesen war, kann man heutzutage mit der Internetkommunikation zu deutlich besseren Bedingungen die Verbindung mit der Heimat aufrechterhalten und sich etwa der Videotelefonie bedienen. Diese erleichterte Kommunikation kann zwar den persönlichen Kontakt nicht vollständig ersetzen, doch sie mindert seine Notwendigkeit etwas.

103.

Die vollständige Zurückweisung dieser Gedanken überzeugt daher nicht.

104.

Außerdem weist das Gericht in Rn. 107 des angefochtenen Urteils das Argument zurück, die Neuregelung solle den Bedürfnissen kleiner Vertretungen der Union genügen, deren Funktionsfähigkeit bei übermäßigen Urlaubsabwesenheiten gefährdet sei. Weder sei ersichtlich, dass deshalb die Urlaubsansprüche für alle Vertretungen gemindert werden müssten, noch sei dargelegt, dass es keine Alternativen gebe.

105.

Tatsächlich bildet die Funktionsfähigkeit der betroffenen Dienststellen aber immer einen Teil der Abwägung, die hinsichtlich des Umfangs von Urlaubsansprüchen angestellt werden muss. Und der Umstand, dass kleinere Vertretungen von Urlaubsabwesenheiten besonders stark betroffen sind, kann dabei nicht aus der Abwägung ausgeschlossen werden.

106.

Somit sind die Rn. 106 und 107 des angefochtenen Urteils ebenfalls mit Rechtsfehlern behaftet.

107.

In Rn. 109 des angefochtenen Urteils stellte das Gericht fest, der Gesetzgeber habe offensichtlich nicht dem Umstand Rechnung getragen, dass der Urlaubsanspruch der Beamten und sonstigen Bediensteten, die innerhalb der Union verwendet werden, nach Art. 57 des Beamtenstatuts je nach Alter und Besoldungsgruppe von 24 auf bis zu 30 Arbeitstage aufgestockt wird.

108.

Das Gericht geht insofern anscheinend davon aus, dass den Bediensteten, die in Drittstaaten verwendet werden, diese zusätzlichen Urlaubsansprüche nicht zuständen.

109.

Insofern trifft zu, dass Anhang X des Beamtenstatuts nicht ausdrücklich auf Art. 57 verweist. Allerdings ergibt sich aus den von der Kommission vorgelegten Durchführungsbestimmungen zu Art. 57, dass die Betroffenen mit Ablauf der Übergangsregelung im Jahr 2016 in den Genuss dieser zusätzlichen Urlaubstage kamen. ( 45 )

110.

Folglich hat das Gericht mit der Feststellung in Rn. 109 des angefochtenen Urteils das Vorbringen der Kommission verfälscht. Vielmehr hätten auch diese Urlaubsansprüche in der Abwägung berücksichtigt werden müssen.

111.

Das Gericht scheint zwar in Erwägung zu ziehen, dass die Kürzung des Urlaubsanspruchs grundsätzlich durch die Möglichkeit ausgeglichen werden könnte, gemäß Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 2 des Anhangs X des Beamtenstatuts besonderen Erholungsurlaub von bis zu 15 Tagen wegen besonders beschwerlicher Lebensbedingungen am Ort der dienstlichen Verwendung zu erhalten. In Rn. 110 des angefochtenen Urteils stellte das Gericht aber fest, der Gesetzgeber habe offensichtlich nicht versucht, festzustellen, ob der besondere Erholungsurlaub einen ausreichenden Schutz seiner Gesundheit und Sicherheit bietet. Dabei scheint das Gericht anzunehmen, dass dieser Erholungsurlaub nur in Ausnahmefällen durch eine mit Gründen versehene Sonderverfügung gewährt werde.

112.

Diese Annahme verfälscht allerdings die Auskünfte der Kommission zu den Modalitäten der Anwendung dieser Regelung. Es wird nämlich für jeden Standort aufgrund der örtlichen Gegebenheiten festgelegt, in welchem Umfang dieser besondere Erholungsurlaub zu gewähren ist. ( 46 )

113.

Gemäß dieser Regelungen waren etwa im Jahr 2013 für Afghanistan 15 Tage besonderer Erholungsurlaub zu gewähren, für Haiti zwölf Tage und für die Elfenbeinküste sechs Tage. ( 47 ) Zugleich werden mindestens zwei Reisetage pro Erholungsurlaub gewährt ( 48 ) und je nach Umfang des besonderen Erholungsurlaubs wird eine Aufteilung auf zwei bis fünf Perioden zugelassen. Als Zielort für die oben genannten Standorte gilt Brüssel. Für bestimmte Standorte in Südostasien wird dagegen als Zielort Phuket in Thailand angesetzt. Die Zielorte scheinen vorrangig für die Erstattung der Reisekosten bedeutsam, aber die Bediensteten sind nicht verpflichtet, den besonderen Erholungsurlaub dort zu verbringen. ( 49 )

114.

Was den in Rn. 93 des angefochtenen Urteils hervorgehobenen Gedanken angeht, dass der besondere Erholungsurlaub mit Fortbildungen verbunden werden soll, so mindert das den Erholungscharakter dieses Urlaubs nicht, denn nach Angaben des Rates soll die Fortbildung davor oder danach durchgeführt werden.

115.

Somit steht fest, dass der besondere Erholungsurlaub entgegen der Auffassung der Kläger durchaus dazu beitragen kann, den Funktionen des Jahresurlaubs zu entsprechen. Das Gericht hätte ihn daher bei der Beurteilung der Neuregelung und insbesondere auch bei der Abwägung berücksichtigen müssen.

116.

Das Gericht hat allerdings entgegen der Auffassung von Kommission, Rat und Parlament zu Recht in den Rn. 94 und 95 des angefochtenen Urteils die Berücksichtigung verschiedener wirtschaftlicher Privilegien der Betroffenen abgelehnt. Zwar handelt es sich auch dabei um Lebens- und Arbeitsbedingungen, doch können wirtschaftliche Vorteile den Verlust von Urlaub nicht kompensieren. ( 50 ) Obwohl die Bezahlung des Urlaubs grundrechtlich gewährleistet ist, muss der Arbeitnehmer nämlich normalerweise über eine tatsächliche Ruhezeit verfügen können, damit ein wirksamer Schutz seiner Sicherheit und seiner Gesundheit sichergestellt ist. ( 51 ) Ein wirtschaftlicher Ausgleich ist nur von Bedeutung, wenn es aufgrund der Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses nicht mehr möglich ist, den Urlaub tatsächlich in Anspruch zu nehmen. ( 52 )

117.

Somit ist festzuhalten, dass das Gericht bei der Überprüfung der Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit maßgebliche Gesichtspunkte außer Acht gelassen hat. Diese Rechtsfehler betreffen die Grundlage der Entscheidung des Gerichts über die Einrede der Rechtswidrigkeit des Art. 6 des Anhangs X des Beamtenstatuts und über die streitige Entscheidung.

118.

Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben.

119.

Nach Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann dieser im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts den Rechtsstreit entweder selbst endgültig entscheiden, wenn er zur Entscheidung reif ist, oder die Sache an das Gericht zurückverweisen.

120.

Was den vom Gericht geprüften Klagegrund angeht, ist der Rechtsstreit entscheidungsreif.

121.

Insoweit stellen die oben genannten Gesichtspunkte, die das Gericht rechtsfehlerhaft nicht berücksichtigt hat, wichtige Elemente einer Rechtfertigung dar, die der Gesetzgeber zumindest ansatzweise in der Begründung der Neuregelung niedergelegt hat. Im gerichtlichen Verfahren haben die beteiligten Organe diese Begründungsansätze dann im Sinne der oben genannten Rechtsprechung ( 53 ) ausreichend ausgeführt.

122.

Die Ziele der Kosteneffizienz und der Kosteneinsparungen sowie der Modernisierung sind legitim. Die Neuregelung kann dazu beitragen, diese Ziele zu erreichen. Ein anderes Mittel, das weniger belastend wirken würde, ist nicht ersichtlich.

123.

Was die Abwägung der Vor- und Nachteile angeht, so wird das Gewicht der Nachteile für die betroffenen Bediensteten durch die bereits diskutierten Gesichtspunkte gemindert. ( 54 )

124.

Hervorzuheben ist der besondere Erholungsurlaub nach Art. 8 des Anhangs X des Beamtenstatuts, der es insbesondere erlaubt, gesteigerten Urlaubsbedürfnissen aufgrund besonders beschwerlicher Lebensbedingungen zu genügen. Ergänzend ist zu berücksichtigen, dass die verbleibenden Urlaubsansprüche immer noch deutlich über dem Mindesturlaub bleiben, der in Art. 7 der Arbeitszeitrichtlinie niedergelegt ist, und zumindest teilweise aufgrund des besonderen Erholungsurlaubs sowie zusätzlicher Reisetage auch höher ausfallen als die Urlaubsansprüche der übrigen Unionsbediensteten, die ja meist ebenfalls außerhalb ihrer Herkunftsländer Dienst tun.

125.

Die stufenweise Einführung der Neuregelung über drei Jahre milderte ihre Auswirkungen im Übrigen zusätzlich ab.

126.

Das Ziel der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen stellt die Zulässigkeit der Neuregelung nicht in Frage. Zwar stellt das Gericht zutreffend fest, dass eine Minderung von Urlaubsansprüchen nicht als Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Betroffenen anzusehen ist.

127.

Wie das Gericht selbst in Rn. 90 des angefochtenen Urteils feststellt, kann dieses Ziel jedoch nicht dahin gehend verstanden werden, dass es jeder Minderung von Arbeitnehmerrechten entgegensteht. Vielmehr muss das Ziel der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen in dem Sinne umfassend verstanden werden, dass die Verwirklichung von Arbeitnehmerrechten letztlich auch vom Gesamtkontext des Arbeitsmarkts abhängt.

128.

Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die günstigen Lebens- und Arbeitsbedingungen der Betroffenen zulasten der Lebens- und Arbeitsbedingungen europäischer Steuerzahler gehen würden. Diese haben im Übrigen durchschnittlich erheblich weniger Urlaub.

129.

Daher muss dem Gesetzgeber auch bei der Umsetzung des Ziels der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen von Arbeitnehmern ein weiter Spielraum eingeräumt werden, den die Unionsgerichte in der Substanz nur auf offensichtliche Beurteilungsfehler überprüfen sollten. ( 55 )

130.

Im Licht dieser Überlegungen ist dem Gesetzgeber bei der Abwägung zwischen den Belastungen der Neuregelung und ihren Vorteilen kein offensichtlicher Beurteilungsfehler vorzuwerfen.

131.

Daher ist dieser Klagegrund zurückzuweisen.

132.

Zu diesem Ergebnis würde man erst recht kommen, wenn der Gegenstand der Einrede der Rechtswidrigkeit auf die erste Stufe der Neuregelung beschränkt wäre, ( 56 ) also auf Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich des Anhangs X des Beamtenstatuts. Denn danach verbleiben den Betroffenen für das Jahr 2014 noch deutlich mehr Urlaubstage als in den folgenden Jahren.

133.

Wie die Kommission zutreffend darlegt, hat sich das Gericht dagegen im vorliegenden Verfahren ( 57 ) noch nicht zu den verbleibenden Klagegründen geäußert, also nicht dazu, ob die Neuregelung den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung, den Grundsatz des Vertrauensschutzes und das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens respektiert. Daher ist die Sache entgegen des – im Übrigen nicht weiter begründeten – Antrags des Rates insoweit nicht entscheidungsreif, sondern entsprechend des Antrags der Kommission zur Entscheidung über diese Klagegründe an das Gericht zurückzuverweisen.

134.

Nach Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel begründet ist und er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet. Da dies vorliegend nicht der Fall ist, bleibt die Kostenentscheidung vorbehalten.

135.

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden: