1.

Aufgrund des großen Umfangs und der Komplexität vieler Beihilfemaßnahmen der Europäischen Union im Landwirtschaftsbereich sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sorgfältig zu kontrollieren, ob diese Maßnahmen die Beihilfevoraussetzungen erfüllen und ordnungsgemäß durchgeführt werden. Die Kommission kann Ausgaben, die ein Mitgliedstaat zur Förderung seiner Landwirtschaft getätigt hat, daher nicht erst dann kürzen oder ganz von der Finanzierung durch die Union ausschließen, wenn feststeht, dass eine konkrete Maßnahme oder ein konkreter Fördergegenstand nicht beihilfefähig ist. Vielmehr genügt es für eine Korrektur, wenn der Mitgliedstaat nicht angemessen und wirksam kontrolliert, dass sämtliche von ihm durchgeführten Maßnahmen die Beihilfevoraussetzungen einhalten. ( 2 )

2.

Mit dem vorliegenden Rechtsmittel wendet sich die Tschechische Republik gegen ein Urteil des Gerichts vom 13. September 2018 (im Folgenden: angefochtenes Urteil) ( 3 ), welches den Ausschluss von Ausgaben in bestimmter Höhe von der Finanzierung durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (im Folgenden: EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (im Folgenden: ELER) bestätigt. Konkret streiten sich die Parteien über bestimmte flächenbezogene Beihilfen und geförderte Investitionen im Weinsektor. Den Ausschluss der getätigten Ausgaben begründete die Kommission in ihrem Durchführungsbeschluss vom 20. Juni 2016 (im Folgenden: streitiger Durchführungsbeschluss) ( 4 ) allein damit, dass die Tschechische Republik unzureichende Kontrollen durchgeführt habe.

3.

Im Zentrum des vorliegenden Rechtsmittels steht nun einerseits die Frage, wie die Wirksamkeit von Kontrollen beihilfefähiger Flächen zu beurteilen ist. Andererseits ist streitig, wie die Mitgliedstaaten die Durchführung von Investitionen im Weinsektor kontrollieren müssen.

4.

Den vorliegend einschlägigen rechtlichen Rahmen bilden die Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ( 5 ) und die auf deren Grundlage erlassene Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 ( 6 ). Daneben ist speziell für den Weinsektor die Durchführungsverordnung (EG) Nr. 555/2008 ( 7 ) von Bedeutung, die auf die allgemeine für den ELER maßgebliche Durchführungsverordnung (EU) Nr. 65/2001 ( 8 ) verweist.

5.

Die Verordnung Nr. 73/2009 regelte zum für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Zeitpunkt die Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik. Direktzahlungen können sich auf bestimmte landwirtschaftliche Flächen beziehen, die beihilfefähig sind.

6.

Nach Art. 20 der Verordnung Nr. 73/2009 ( 9 ) prüfen die Mitgliedstaaten die Beihilfefähigkeit einer Fläche wie folgt:

„(1)   Die Mitgliedstaaten prüfen die Beihilfevoraussetzungen der Beihilfeanträge im Wege der Verwaltungskontrolle.

(2)   Die Verwaltungskontrollen werden durch ein System der Vor-Ort-Kontrolle zur Prüfung der Beihilfefähigkeit ergänzt. Dazu stellen die Mitgliedstaaten einen Stichprobenplan für die landwirtschaftlichen Betriebe auf.

Die Mitgliedstaaten können die Vor-Ort-Überprüfungen der landwirtschaftlichen Parzellen mittels Fernerkundung … durchführen.

(3)   …“

7.

Die Verordnung Nr. 1122/2009 enthielt Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 73/2009 hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe. Art. 26 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1122/2009 ( 10 ) stellte allgemeine Grundsätze für Kontrollen auf:

„Die in dieser Verordnung geregelten Verwaltungskontrollen und Vor-Ort-Kontrollen werden so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die Anforderungen und Normen für die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden.“

8.

Für Vor-Ort-Kontrollen schrieb Art. 30 dieser Verordnung ( 11 ) folgende Kontrollsätze vor:

„(1)   Die Gesamtzahl der jährlichen Vor-Ort-Kontrollen erstreckt sich auf mindestens 5 % aller Betriebsinhaber, die im Rahmen der Betriebsprämienregelung, der Flächenzahlungsregelung oder flächenbezogener Zahlungen im Rahmen der besonderen Stützung einen Antrag stellen. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass sich die Vor-Ort-Kontrollen auf jeweils mindestens 3 % der Betriebsinhaber erstrecken, die Beihilfen im Rahmen jeder der anderen flächenbezogenen Beihilferegelungen gemäß den Titeln III, IV und V der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 beantragen.

…

(3)   Werden bei den Vor-Ort-Kontrollen bedeutende Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit einer bestimmten Beihilferegelung oder in einem bestimmten Gebiet oder Teilgebiet festgestellt, so führen die zuständigen Behörden im laufenden Jahr entsprechende zusätzliche Vor-Ort-Kontrollen durch und sorgen im darauf folgenden Jahr dafür, dass ein entsprechend höherer Prozentsatz von Betriebsinhabern einer Vor-Ort-Kontrolle unterzogen wird.

(4)   Ist vorgesehen, dass einzelne Elemente einer Vor-Ort-Kontrolle auf der Basis einer Stichprobenauswahl durchgeführt werden können, so muss die Stichprobe ein verlässliches und repräsentatives Kontrollniveau gewährleisten. Die Mitgliedstaaten legen die Kriterien für die Stichprobenauswahl fest. Werden bei der Kontrolle der Stichprobe Unregelmäßigkeiten festgestellt, so wird die Stichprobe entsprechend ausgeweitet.“

9.

Art. 31 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1122/2009 ( 12 ) regelte die Auswahl der Kontrollstichprobe:

„(1)   Die zuständige Behörde wählt anhand einer Risikoanalyse und je nach Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge die Stichproben für die nach dieser Verordnung durchzuführenden Vor-Ort-Kontrollen aus.

Zur Sicherstellung der Repräsentativität wählen die Mitgliedstaaten 20 % bis 25 % der Mindestanzahl der gemäß Artikel 30 Absätze 1 und 2 einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehenden Betriebsinhaber nach dem Zufallsprinzip aus.

…

(2)   Die Wirksamkeit der Risikoanalyse ist jährlich zu überprüfen und zu aktualisieren:

10.

Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 ( 13 ) sah die Elemente der Vor-Ort-Kontrollen vor:

„Die Vor-Ort-Kontrollen erstrecken sich auf alle landwirtschaftlichen Parzellen, für die eine Beihilfe im Rahmen der in Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 aufgeführten Beihilferegelungen beantragt wurde, mit Ausnahme von Parzellen, bei denen ein Antrag auf die Beihilfe für Saatgut gemäß Artikel 87 derselben Verordnung vorliegt. Die tatsächliche Feldbesichtigung im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle kann jedoch auf eine Stichprobe von mindestens 50 % der landwirtschaftlichen Parzellen begrenzt werden, für die Anträge im Rahmen der Beihilferegelungen gemäß den Titeln III, IV und V der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 gestellt wurden, sofern die Stichprobe ein verlässliches und repräsentatives Kontrollniveau sowohl in Bezug auf die kontrollierte Fläche als auch in Bezug auf die beantragte Beihilfe gewährleistet. Ergibt die Stichprobenkontrolle Anomalien, so wird die Stichprobe der tatsächlich besichtigten landwirtschaftlichen Parzellen ausgeweitet.

Die Mitgliedstaaten können auf Fernerkundung gemäß Artikel 35 … zurückgreifen, wenn dies möglich ist.“

11.

Art. 35 dieser Verordnung ( 14 ) beschrieb die Vornahme von Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung näher:

„(1)   Macht ein Mitgliedstaat von der in Artikel 33 Absatz 2 vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch, die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung vorzunehmen, so geht er wie folgt vor:

(2)   Die zusätzlichen Kontrollen gemäß Artikel 30 Absatz 3 müssen mittels herkömmlicher Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt werden, wenn sie im laufenden Jahr nicht mehr mittels Fernerkundung vorgenommen werden können.“

12.

Die Verordnung Nr. 555/2008 beinhaltet Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 479/2008 ( 15 ) insbesondere hinsichtlich der Kontrollen im Weinsektor. Deren Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 regelt die finanzielle Abwicklung der Förderung von Maßnahmen:

„Die Unterstützung wird gezahlt, nachdem die Durchführung einzelner oder aller für die Unterstützung beantragten Maßnahmen – je nach Wahl des Mitgliedstaats für die Verwaltung der Regelung – abgeschlossen und vor Ort überprüft worden ist.“

13.

Art. 76 der Verordnung Nr. 555/2008 stellt die Grundsätze der Kontrollen im Weinsektor auf:

„Unbeschadet besonderer Bestimmungen der vorliegenden Verordnung oder anderer Gemeinschaftsvorschriften führen die Mitgliedstaaten Kontrollen und Maßnahmen ein, soweit sie erforderlich sind, um die ordnungsgemäße Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 und der vorliegenden Verordnung sicherzustellen. Sie müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, um einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu gewährleisten.

Insbesondere müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass

…

…“

14.

Art. 77 Abs. 3 und 5 dieser Verordnung enthält weiterhin allgemeine Grundsätze für die Kontrollen:

„(3)   Abgesehen von den Fällen, in denen systematische Vor-Ort-Kontrollen durch die Verordnung (EG) Nr. 479/2008 oder die vorliegende Verordnung vorgesehen sind, führen die zuständigen Behörden Vor-Ort-Kontrollen durch Stichprobe eines geeigneten Prozentsatzes von Begünstigten/Erzeugern auf Basis einer Risikoanalyse nach Artikel 79 der vorliegenden Verordnung durch.

…

(5)   Bei den Maßnahmen nach Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 finden die Artikel 26, 27 und 28 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 sinngemäß Anwendung.“

15.

In Art. 15 Abs. 1 der Verordnung Nr. 479/2008 ( 16 ) sind die Maßnahmen „materielle oder immaterielle Investitionen in Verarbeitungseinrichtungen, in Infrastrukturen von Weinbaubetrieben und in die Vermarktung von Wein“ genannt.

16.

Art. 77 Abs. 5 der Verordnung Nr. 555/2008 ( 17 ) verweist hinsichtlich der Kontrollen von Maßnahmen nach Art. 15 der Verordnung Nr. 479/2008 auf die Art. 26 bis 28 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 ( 18 ).

17.

Die Verordnung Nr. 1975/2006 wurde am 1. Januar 2011 durch die Verordnung Nr. 65/2011 aufgehoben. ( 19 ) Bezugnahmen auf die Verordnung Nr. 1975/2006 sind gemäß Art. 34 Abs. 2 der Verordnung Nr. 65/2011 als Bezugnahmen auf letztere Verordnung zu verstehen und gemäß der Entsprechungstabelle in deren Anhang II zu lesen. Den Art. 26 bis 28 der Verordnung Nr. 1975/2006 entsprechen Art. 4 Abs. 5 und die Art. 24 bis 26 der Verordnung Nr. 65/2011.

18.

Auch Art. 25 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 65/2011 ( 20 ) enthält eine Regelung für Vor-Ort-Kontrollen:

„Die Mitgliedstaaten führen auf der Grundlage einer geeigneten Stichprobe Vor-Ort-Kontrollen der genehmigten Vorhaben durch.“

19.

Am 20. Juni 2016 erließ die Kommission den streitigen Durchführungsbeschluss. Damit schloss sie von den Mitgliedstaaten zulasten des EGFL oder des ELER gemeldete Ausgaben in bestimmter Höhe von der Finanzierung durch die Union aus. Dieser Beschluss richtet sich u. a. an die Tschechische Republik. In Bezug auf von diesem Mitgliedstaat getätigte Ausgaben schloss die Kommission insbesondere Ausgaben in folgender Höhe aus:

20.

Mit Klage vom 31. August 2016 beantragte die Tschechische Republik beim Gericht, den streitigen Durchführungsbeschluss insoweit für nichtig zu erklären, als von der Tschechischen Republik getätigte Ausgaben in Höhe von 30206401,58 Euro von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen wurden. ( 22 )

21.

Das Gericht gab der Klage teilweise statt und erklärte den streitigen Durchführungsbeschluss insoweit für nichtig, als von der Tschechischen Republik zulasten des EGFL getätigte Ausgaben in Höhe von 6356909,30 Euro im Zusammenhang mit Cross-Compliance-Kontrollen für das Haushaltsjahr 2011 ausgeschlossen wurden.

22.

Im Übrigen wies das Gericht die Klage ab.

23.

Mit Schriftsatz vom 27. November 2018 hat die Tschechische Republik das vorliegende Rechtsmittelverfahren gegen das angefochtene Urteil eingeleitet. Sie beantragt,

24.

Die Kommission beantragt ihrerseits,

25.

Die Beteiligten haben schriftlich und in der Verhandlung vom 29. Januar 2020 mündlich zu dem Rechtsmittel Stellung genommen.

26.

Die Tschechische Republik stützt ihr Rechtsmittel auf vier Rechtsmittelgründe. Die ersten beiden Rechtsmittelgründe betreffen den Ausschluss der flächenbezogenen Direktzahlungen von der Finanzierung durch die Union, während der dritte und der vierte Rechtsmittelgrund den Ausschluss der Ausgaben für Investitionen im Weinsektor zum Gegenstand haben.

27.

Zum besseren Verständnis der ersten beiden Rechtsmittelgründe ist kurz der Hintergrund des Ausschlusses der getätigten flächenbezogenen Ausgaben in Erinnerung zu rufen. Diesen stützt die Kommission nämlich darauf, dass die Tschechische Republik unzureichend kontrolliert habe, ob die geförderten landwirtschaftlichen Flächen die Beihilfevoraussetzungen erfüllen.

28.

Mit flächenbezogenen Beihilfen soll eine bestimmte landwirtschaftliche Nutzung einer Fläche gefördert werden, wobei sich die Höhe der Beihilfe nach der Größe der Parzelle richtet. Gegenstand der mitgliedstaatlichen Kontrollen sind daher einerseits die Nutzung der Parzellen entsprechend der Anmeldung durch den Beihilfeempfänger und andererseits die tatsächliche Größe dieser Parzellen. Eventuelle Abweichungen von den Beihilfeanträgen werden dabei als Unregelmäßigkeiten bezeichnet.

29.

Die Verordnung Nr. 1122/2009 nennt in diesem Zusammenhang neben Verwaltungskontrollen zwei Arten von Vor-Ort-Kontrollen: „herkömmliche“ Vor-Ort-Kontrollen ( 23 ), also physische Feldbesichtigungen, oder mittels Fernerkundung durchgeführte Vor-Ort-Kontrollen ( 24 ). Diese Kontrollen müssen gemäß Art. 26 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1122/2009 wirksam sein, d. h., sie müssen es ermöglichen, zuverlässig zu überprüfen, ob die Beihilfevoraussetzungen vorliegen.

30.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs muss die Kommission, wenn sie der Ansicht ist, dass ein Mitgliedstaat keine angemessenen und wirksamen Kontrollen bestimmter Fördermaßnahmen durchführt, nicht umfassend darlegen, dass die Kontrollen des Mitgliedstaats unzulänglich oder die vorgelegten Zahlen unrichtig sind. Sie muss lediglich glaubhaft machen, dass berechtigte Zweifel an den Kontrollen oder Angaben bestehen. ( 25 ) Dass ihre Zweifel berechtigt sind, muss die Kommission mit bestimmten Feststellungen untermauern. Diese können etwa darin bestehen, dass ein Mitgliedstaat widersprüchliche Zahlen vorgelegt hat. ( 26 )

31.

Der betroffene Mitgliedstaat kann die Feststellungen der Kommission jedoch erschüttern, indem er nachweist, dass die Feststellungen unzutreffend sind und sein Kontrollsystem in Wirklichkeit zuverlässig ist und funktioniert. ( 27 ) Andernfalls gilt als erwiesen, dass ernsthafte Zweifel an der Angemessenheit und Wirksamkeit des Kontroll- und Überwachungssystems des Mitgliedstaats bestehen. ( 28 )

32.

Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund rügt die Tschechische Republik erstens, das Gericht habe rechtsfehlerhaft festgestellt, dass die Kommission berechtigte Zweifel an der Wirksamkeit der Kontrollen der geförderten Flächen dargelegt habe. Zweitens habe es in der Folge ebenfalls rechtsfehlerhaft geprüft, ob die Tschechische Republik diese Zweifel erschüttert habe, und dies im Ergebnis jedenfalls zu Unrecht abgelehnt.

33.

Im Zentrum des ersten Rechtsmittelgrundes steht die Frage, welche Art von Feststellungen berechtigte Zweifel an der Wirksamkeit von Kontrollen im Sinne der eingangs zitierten Rechtsprechung ( 29 ) begründen können.

34.

Konkret ist zu beurteilen, ob das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es in Rn. 22 des angefochtenen Urteils angenommen hat, dass Zweifel an der Wirksamkeit der Fernerkundung alleine durch den Umstand dargelegt werden können, dass diese Kontrollmethode im Vergleich zur herkömmlichen Vor-Ort-Kontrolle eine geringere Unregelmäßigkeitsquote feststellt. ( 30 ) Die Unregelmäßigkeitsquote beschreibt das Verhältnis der Anzahl der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten zur Gesamtzahl der kontrollierten Parzellen.

35.

Nach Ansicht des Gerichts müssen die beiden Varianten der Vor-Ort-Kontrolle, die auf der Grundlage von für das Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats repräsentativen Stichproben durchgeführt werden, zu „prinzipiell ähnlichen“ Ergebnissen führen. ( 31 )

36.

Mit anderen Worten ist das Gericht also der Ansicht, dass bereits aus dem Umstand, dass sowohl bei einer klassischen Feldbegehung als auch bei der Fernerkundung jeweils einzelne Parzellen (also Stichproben) aus der Tschechischen Republik überprüft werden, folgt, dass mit beiden Kontrollmethoden die gleiche Quote an Unregelmäßigkeiten aufgedeckt werden müsste.

37.

Die Wahrscheinlichkeit von Unregelmäßigkeiten wird vor der Auswahl der Stichproben für eine Kontrolle mittels einer Risikoanalyse errechnet. Diese Risikoanalyse ermittelt anhand verschiedener Risikofaktoren die Wahrscheinlichkeit, dass die tatsächliche Nutzung oder Größe einer Parzelle von der im Beihilfenantrag angegebenen abweicht. In der mündlichen Verhandlung wurde als Risikofaktor insbesondere die Geländebeschaffenheit genannt.

38.

Die Schlussfolgerung des Gerichts überzeugt vor diesem Hintergrund nicht. Denn sie könnte nur zutreffen, wenn die Stichproben, die für eine Kontrolle mittels Fernerkundung in Betracht kommen, und diejenigen, die durch eine Feldbesichtigung überprüft werden, im Durchschnitt die gleiche Wahrscheinlichkeit von Unregelmäßigkeiten aufwiesen.

39.

Dies ist aber nach dem Vortrag der Tschechischen Republik in erster Instanz und im vorliegenden Rechtsmittelverfahren gerade nicht der Fall. Nach den Angaben dieses Mitgliedstaats ist die Wahrscheinlichkeit von Unregelmäßigkeiten bei den Stichproben, die sinnvollerweise mittels Fernerkundung kontrolliert werden können, nämlich systematisch niedriger als bei den Stichproben, die durch herkömmliche Vor-Ort-Kontrollen überprüft werden.

40.

Im Einzelnen trägt die Tschechische Republik erstens vor, dass sie die Stichproben, also die Parzellen für die Fernerkundungskontrollen, bereits vor den Antragstellungen für das betreffende Jahr auswählen müsse. Die Risikoanalyse müsse daher auf Grundlage der Daten vom Vorjahr durchgeführt werden. Für Feldbesichtigungen würden demgegenüber die Antragsteller gezielt ausgewählt, für welche auf Grundlage der Daten aus den aktuellen Anträgen die höchste Wahrscheinlichkeit von Unregelmäßigkeiten errechnet wurde.

41.

Zweitens liege es in der Natur der Fernerkundung, dass sehr große Gebiete und somit sehr viele Parzellen auf einmal erfasst würden. Daraus folge, dass sich die Fernerkundung nicht allein auf bestimmte „Hochrisiko“-Parzellen beziehen könne, sondern immer automatisch auch angrenzende Parzellen mit unter Umständen deutlich niedrigerer Wahrscheinlichkeit von Unregelmäßigkeiten mit einschließe. Daraus resultiere automatisch eine niedrigere Unregelmäßigkeitsquote.

42.

Drittens werde die Fernerkundung nur zur Überprüfung von Gebieten eingesetzt, in denen die landwirtschaftliche Flächennutzung mindestens 25 % betrage. Demgegenüber sei aber gerade in Gebieten, in denen nur vereinzelt landwirtschaftlich genutzte Flächen auftreten und die durch Feldbesichtigungen kontrolliert würden, die Wahrscheinlichkeit von Unregelmäßigkeiten häufig besonders hoch.

43.

Letztlich macht die Tschechische Republik somit einerseits geltend, dass sich die Grundgesamtheiten, also die Masse der Parzellen, aus denen Stichproben für die Zwecke der jeweiligen Kontrollmethode ausgewählt werden können, aufgrund der inhärenten Unterschiede zwischen den beiden Methoden unterscheiden. Andererseits würden diese Grundgesamtheiten im Durchschnitt nicht die gleiche Wahrscheinlichkeit von Unregelmäßigkeiten aufweisen. Folglich könne die Feststellung unterschiedlicher Unregelmäßigkeitsquoten alleine keinen Zweifel an der Wirksamkeit der Fernerkundungskontrollen begründen.

44.

Nach Ansicht der Kommission zeige allerdings Art. 31 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1122/2009, dass die Ergebnisse von Kontrollen, die sich auf unterschiedliche Stichproben beziehen, sehr wohl vergleichbar seien.

45.

Nach dieser Vorschrift ist die Wirksamkeit der Risikoanalyse, die der Auswahl der Stichproben für eine Kontrollmethode vorangeht, durch einen Vergleich der Ergebnisse der risikobasierten Stichprobe und einer weiteren, nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Stichprobe zu überprüfen. Die Kommission übersieht aber, dass dabei die Grundgesamtheit, aus der einmal zufälligerweise und einmal auf Grundlage einer Risikoanalyse ausgewählt wird, dieselbe ist. Genau dies wird aber von der Tschechischen Republik im Hinblick auf die Feldbesichtigungen einerseits und die Fernerkundungskontrollen andererseits in Abrede gestellt.

46.

Das Gericht hat sich mit den betreffenden Argumenten nicht auseinandergesetzt. Es hat insbesondere nicht festgestellt, dass der Vortrag der Tschechischen Republik unzutreffend ist und für Fernerkundungskontrollen und Feldbesichtigungen doch die gleichen Stichproben in Betracht kämen oder dass zumindest die durchschnittliche Wahrscheinlichkeit an Unregelmäßigkeiten in beiden Fällen etwa gleich hoch ist.

47.

Aus dem alleinigen Umstand, dass sowohl die Vor-Ort-Kontrollen als auch die Fernerkundungskontrollen anhand von für die Fläche des betreffenden Mitgliedstaats repräsentativen Stichproben durchgeführt werden, konnte das Gericht jedenfalls nicht schließen, dass diese Kontrollen zu „prinzipiell ähnlichen Unregelmäßigkeitsquoten“ führen müssen.

48.

Im Übrigen kann die Fernerkundung auch nicht aus dem Grund als weniger wirksam angesehen werden, dass die Stichproben, die für diese Kontrollmethode in Betracht kommen, im Durchschnitt eine geringere Wahrscheinlichkeit von Unregelmäßigkeiten aufweisen.

49.

Denn erstens ist die Wirksamkeit eines Kontrollsystems insgesamt zu beurteilen. Parzellen, die etwa wegen ihrer geografischen Lage nicht sinnvoll mittels Fernerkundung überprüft werden können, bleiben keineswegs ungeprüft. Vielmehr werden diese einer Feldbesichtigung unterzogen. Zweitens folgt aus der in Art. 26 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1122/2009 enthaltenen Pflicht, die Einhaltung der Beihilfevoraussetzungen zuverlässig zu überprüfen, nicht, dass die Mitgliedstaaten eine bestimmte Methode auf eine bestimmte Parzelle anwenden müssen, wenn eine andere Methode für bestimmte Parzellen besser geeignet erscheint. Bei der Beurteilung der Geeignetheit dürfen praktische und ökonomische Gesichtspunkte durchaus eine Rolle spielen. ( 32 )

50.

Zusammenfassend folgt aus den vorstehenden Erwägungen, dass das Gericht in Rn. 22 des angefochtenen Urteils zu Unrecht angenommen hat, dass die Kommission mit der Feststellung unterschiedlicher Unregelmäßigkeitsquoten nach Fernerkundungskontrollen auf der einen und nach herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen auf der anderen Seite Zweifel an der Wirksamkeit der Kontrollen durch Fernerkundung dargelegt hat. Denn diese Feststellung ist nicht geeignet, Zweifel an der Wirksamkeit der betreffenden Kontrollmethode zu wecken.

51.

Somit ist nicht mehr auf die Frage einzugehen, ob die Tschechische Republik diese Zweifel erschüttert hat.

52.

Aus alledem folgt, dass der erste Rechtsmittelgrund begründet ist.

53.

Gemäß Art. 61 Abs. 1 Satz 1 der Satzung des Gerichtshofs hebt der Gerichtshof die Entscheidung des Gerichts auf, wenn das Rechtsmittel begründet ist. Die Begründetheit des ersten Rechtsmittelgrundes rechtfertigt vorliegend für sich genommen die Aufhebung des angefochtenen Urteils, soweit das Gericht die Klage betreffend den Ausschluss einheitlicher Flächenzahlungen in Höhe von 69054,23 Euro abgewiesen hat. Denn um diesen Betrag wurden die Ausgaben aufgrund der vermeintlichen Unzulänglichkeiten der Fernerkundungskontrollen gekürzt. ( 33 )

54.

Zwar hat die Kommission in erster Instanz einen weiteren Einwand gegen die Wirksamkeit der tschechischen Fernerkundungskontrollen vorgetragen. Danach ergäben sich Zweifel an der Wirksamkeit auch aus der Tatsache, dass im Jahr 2012 die Unregelmäßigkeitsquote, welche durch risikobasierte Fernerkundungskontrollen festgestellt wurde, niedriger war als diejenige, welche nach zufälligen Fernerkundungskontrollen festgestellt wurde. ( 34 )

55.

Aus Art. 31 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1122/2009 geht hervor, dass ein derartiges Vergleichsergebnis eine Nachbesserung der Risikoanalyse erfordert. Daraus wiederum folgt, dass ein solches Ergebnis durchaus eine Feststellung darstellen könnte, welche Zweifel an der Wirksamkeit der Risikoanalyse und demnach an der Wirksamkeit der tschechischen Fernerkundungskontrollen als solchen wecken kann. ( 35 ) Auf diesen Umstand hat das Gericht seine Schlussfolgerung, nach der die Kommission Zweifel an der Wirksamkeit der Fernerkundungskontrollen dargelegt habe, aber gerade nicht gestützt.

56.

Zwar kann der Gerichtshof grundsätzlich die Begründung des Gerichts ersetzen, wenn sich das Ergebnis aus anderen als den dargelegten Gründen als richtig erweist. ( 36 ) Allerdings hat es das Gericht vorliegend versäumt, die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen bezüglich dieses zweiten Einwands der Kommission zu treffen. Insbesondere hat es nicht festgestellt, dass im Jahr 2012 eine derartige Abweichung vorgelegen hat und nicht auf andere als die von der Kommission dargelegten Ursachen zurückzuführen war. Mithin ist keine Ersetzung von Gründen möglich.

57.

Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund rügt die Tschechische Republik einen Verstoß gegen die Art. 33, 57 und 58 der Verordnung Nr. 1122/2009. Das Gericht habe rechtsfehlerhaft angenommen, dass die Stichprobe der besichtigten landwirtschaftlichen Parzellen bereits dann automatisch ausgeweitet werden müsse, wenn festgestellt wird, dass eine Fläche zwischen 0,1 und 2 Hektar oder 3 % kleiner ist, als im Beihilfeantrag angegeben. Darüber hinaus habe das Gericht rechtsfehlerhaft angenommen, dass der Mitgliedstaat bei seiner Entscheidung nicht die Umstände des Einzelfalls berücksichtigen könne. Die Tschechische Republik entscheidet demgegenüber in der Praxis bei Abweichungen von bis zu 2 Hektar oder 3 % im Einzelfall, ob die Stichprobe zu vergrößern ist. ( 37 )

58.

In diesem Zusammenhang ist zunächst festzustellen, dass gemäß Art. 33 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1122/2009 mindestens 50 % der angemeldeten Parzellen des kontrollierten Betriebs im Rahmen einer tatsächlichen Feldbesichtigung kontrolliert werden müssen. Dabei sieht dessen Satz 3 vor, dass „die Stichprobe der tatsächlich besichtigten landwirtschaftlichen Parzellen ausgeweitet“ wird, wenn die Stichprobenkontrolle „Anomalien“ ergibt. Er enthält aber keine Angaben darüber, ob bereits eine einzige festgestellte „Anomalie“, also jede Übererklärung der Fläche, einen Mitgliedstaat dazu verpflichtet, die Stichprobe zu vergrößern.

59.

Allerdings kann man entgegen der Auffassung der Tschechischen Republik jedenfalls nicht daraus, dass Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 den Begriff „Anomalien“ im Plural verwendet, schließen, dass ein Mitgliedstaat die Kontrollstichprobe nur ausweiten müsse, wenn schwerwiegendere Unregelmäßigkeiten auftreten. Die Tschechische Republik meint insofern, dass der Begriff „Anomalie“ im Singular verwendet worden wäre, wenn auch einzelne und deswegen letztlich vernachlässigbare Feststellungen erfasst hätten werden sollen.

60.

Zwar mag viel für eine Bagatellgrenze sprechen, die das Gericht im Ergebnis bei bis zu 0,1 Hektar angesiedelt hat. ( 38 ) Übererklärungen von 2 Hektar oder 3 % und mehr können aber nicht als Bagatelle gelten.

61.

Außerdem lässt der Wortlaut von Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 auch keinen Raum für eine Auslegung, nach der die Mitgliedstaaten nach einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls beurteilen könnten, ob sie die Kontrollstichprobe ausweiten oder nicht. Denn bei der Ausweitung der Stichprobe handelt es sich um eine gebundene Entscheidung („wird … ausgeweitet“ ( 39 )) und nicht um eine Ermessensentscheidung.

62.

Die insoweit von der Tschechischen Republik angeführte Rechtsprechung, nach der bei einer Entscheidung immer die Gesamtheit der im Einzelfall relevanten Gesichtspunkte zu berücksichtigen ist, bezieht sich dabei nur auf Ermessensentscheidungen. ( 40 )

63.

Im Ergebnis ist der zweite Rechtsmittelgrund daher zurückzuweisen.

64.

Hintergrund des dritten und des vierten Rechtsmittelgrundes ist ein nationales Unterstützungsprogramm für bestimmte Investitionen im Weinsektor. Diesbezüglich beanstandet die Kommission im streitigen Durchführungsbeschluss einerseits, dass die Tschechische Republik Gelder ausgezahlt habe, bevor das Unterstützungsprogramm überhaupt in Kraft trat. Andererseits habe die Tschechische Republik auch in diesem Zusammenhang die Durchführung der betreffenden Investitionen nicht richtig kontrolliert.

65.

Mit dem dritten Rechtsmittelgrund wirft die Tschechische Republik dem Gericht vor, den Sachverhalt verfälscht zu haben, indem es davon ausgegangen ist, dass sich die streitige Korrektur nur auf Investitionen beziehe, die vor der Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms ausgezahlt wurden. ( 41 ) Die Tschechische Republik hat insofern schon in erster Instanz vorgetragen, dass die Kommission auch Investitionen von der Finanzierung ausgeschlossen habe, die nach der Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms, aber vor Prüfung der einzelnen Beihilfenanträge ausgezahlt worden seien.

66.

Das Gericht hat diesen Angriff in Rn. 49 des angefochtenen Urteils mit dem Argument zurückgewiesen, dass er ins Leere gehe. Darin sieht die Tschechische Republik einen Rechtsfehler.

67.

Tatsächlich lässt sich aber keine Verfälschung des Sachverhalts durch das Gericht erkennen. Denn die Kommission hat in erster Instanz vorgetragen, dass sie die betreffende Korrektur nur auf Zahlungen gestützt hat, die vor Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms getätigt wurden.

68.

Für ihre Ansicht, dass die Korrektur sich in Wirklichkeit auch auf Ausgaben beziehe, die nach der Einführung des Unterstützungsprogramms, aber vor Prüfung der einzelnen Anträge getätigt wurden, hat die Tschechische Republik allein die Tatsache vorgetragen, dass sie der Kommission auch für diese Ausgaben entsprechende Unterlagen zur Verfügung gestellt habe.

69.

Dies lässt aber nicht den Schluss zu, dass die Kommission auch diesbezüglich eine Korrektur vorgenommen hat. Die Tschechische Republik hat keine Passagen des streitigen Durchführungsbeschlusses benannt, die sich auf diese Ausgaben beziehen.

70.

Zwar erwähnt das Gericht in diesem Zusammenhang in Rn. 43 des angefochtenen Urteils, dass die Korrektur insbesondere darauf beruhe, dass es sich um Zahlungen handle, die vor der Prüfung der einzelnen Beihilfenanträge getätigt wurden. Es bezieht sich aber dabei auf Zahlungen, die jedenfalls auch vor der Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms stattgefunden haben. ( 42 )

71.

Damit hat das Gericht den betreffenden Angriff der Tschechischen Republik ohne Rechtsfehler zurückgewiesen und auch den Sachverhalt nicht verfälscht.

72.

Im Ergebnis ist auch der dritte Rechtsmittelgrund unbegründet.

73.

Mit dem vierten Rechtsmittelgrund rügt die Tschechische Republik schließlich eine Verletzung von Art. 77 Abs. 5 der Verordnung Nr. 555/2008. Dieser erlaube es den Mitgliedstaaten, die Vor-Ort-Kontrollen der genehmigten Investitionen auf der Grundlage von Stichproben durchzuführen. Das Gericht habe demgegenüber fälschlicherweise angenommen, dass die Tschechische Republik gemäß Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 zu systematischen Vor-Ort-Kontrollen der im Weinsektor getätigten Investitionen verpflichtet sei.

74.

Dieser Rechtsmittelgrund betrifft im Kern die Frage, welche dieser beiden Vorschriften im vorliegenden Fall auf die Kontrollen der Investitionen anwendbar ist und in welchem Umfang – systematisch oder stichprobenartig – diese Vorschrift den Mitgliedstaaten Kontrollen vorschreibt.

75.

Gemäß Art. 77 Abs. 3 der Verordnung Nr. 555/2008 führen die Mitgliedstaaten Vor-Ort-Kontrollen der Beihilfebegünstigten auf Grundlage von Stichproben durch, „[a]bgesehen von den Fällen, in denen systematische Vor-Ort-Kontrollen durch [diese] Verordnung vorgesehen sind“. Das Gericht hat Art. 19 der Verordnung Nr. 555/2008 in diesem Sinne als lex specialis zu Art. 77 angesehen und daraus eine Verpflichtung zu systematischen Vor-Ort-Kontrollen abgeleitet. ( 43 )

76.

Gemäß Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 wird die Beihilfe für eine bestimmte Investitionsmaßnahme gezahlt, „nachdem die Durchführung einzelner oder aller für die Unterstützung beantragten Maßnahmen – je nach Wahl des Mitgliedstaats für die Verwaltung der Regelung – abgeschlossen und vor Ort überprüft worden ist“.

77.

In diesem Zusammenhang ist erstens festzustellen, dass der Wortlaut von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 entgegen der Auffassung des Gerichts nicht zwingend systematische Kontrollen vorsieht. ( 44 ) Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 besagt lediglich, dass die Mitgliedstaaten die durchgeführten Maßnahmen vor Ort überprüfen müssen. Dies schließt nicht aus, dass diese Überprüfung vor Ort anhand von Stichproben erfolgt.

78.

Zweitens zeigt die generelle Regelungstechnik der Verordnung Nr. 555/2008, dass systematische Kontrollen ausdrücklich angeordnet werden, wenn die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet sind: So lässt etwa Art. 76 Abs. 2 Buchst. e der Verordnung Nr. 555/2008, der die Grundsätze der Kontrollen im Weinsektor regelt, den Mitgliedstaaten die Wahl, ob sie Kontrollen systematisch oder stichprobenartig durchführen. Art. 77 Abs. 3 der Verordnung Nr. 555/2008 sieht ausnahmsweise systematische Vor-Ort-Kontrollen vor, während dessen Abs. 2 die systematische Durchführung von Verwaltungskontrollen anordnet. Dass die Verordnung Nr. 555/2008 systematische Kontrollen ausdrücklich anordnet, veranschaulicht außerdem deren Art. 78 Abs. 1 Satz 3, wonach eine bestimmte Ausnahme in dem Fall greift, dass „eine systematische Vor-Ort-Kontrolle vorgesehen ist“. Auch die Sondervorschrift des Art. 12 der Verordnung Nr. 555/2008 für die sogenannte grüne Weinlese ist ein Beispiel für ausdrücklich angeordnete systematische Vor-Ort-Kontrollen. ( 45 )

79.

Und drittens gilt für alle Direktzahlungen, die dem Kontrollsystem der gemeinsamen Agrarpolitik unterliegen, im Grundsatz, dass die Mitgliedstaaten die Vor-Ort-Kontrollen auf Grundlage von Stichproben durchführen. ( 46 ) Das ist angesichts des Umfangs der Beihilfen und deren kleinteiligen Aufteilung praktisch schwerlich anders handhabbar. Systematische Vor-Ort-Kontrollen stellen auch unter diesem Blickwinkel die Ausnahme dar.

80.

Selbst wenn man aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu systematischen Kontrollen von Investitionen ableiten wollte, spricht die systematische Stellung der Art. 19 und 77 aber dafür, Letzteren als lex specialis anzusehen und nicht umgekehrt.

81.

Denn zum einen steht die allgemeine Vorschrift in der Regel vor der besonderen. Zum anderen findet sich Art. 19 im Abschnitt 6 über Investitionen im Kapitel II (Förderfähige Maßnahmen) des Titels II – Stützungsprogramme. Art. 77 steht hingegen in Titel V über Kontrollen im Weinsektor und dort im Kapitel I (Grundsätze der Kontrolle). Dies spricht dafür, dass Art. 19 eine allgemeine Vorschrift über Investitionen ist, während die Überprüfung derselben (und Beihilfen anderer Art) in Titel V über Kontrollen im Weinsektor präzisiert wird. Dass der Titel über Kontrollen im Weinsektor durchaus auch die Kontrolle von Investitionen umfasst, illustriert Art. 77 Abs. 5 der Verordnung. Dieser gilt für Maßnahmen nach Art. 15 der Verordnung Nr. 479/2008. All diese Maßnahmen sind aber Investitionen. ( 47 )

82.

Dem steht entgegen der Auffassung des Gerichts ( 48 ) auch nicht entgegen, dass Art. 77 mit „Allgemeine Grundsätze“ überschrieben ist. Denn diese Vorschrift enthält zwar allgemeine Grundsätze für die Kontrollen im Weinsektor. Daneben existieren in diesem Titel aber noch viele weitere Vorschriften, welche die Durchführung der Kontrollen spezifizieren. ( 49 ) Insofern ist Art. 77 der Verordnung Nr. 555/2008 als die allgemeine Norm im Rahmen der speziellen Kontrollnormen für den Weinsektor zu verstehen.

83.

Wäre Art. 19 der Verordnung Nr. 555/2008 lex specialis für die Kontrolle von Investitionen und müssten die Mitgliedstaaten deswegen systematisch Vor-Ort-Kontrollen von Investitionen durchführen, würde für Art. 77 Abs. 5 außerdem kein Anwendungsbereich verbleiben. Denn nach dieser Vorschrift finden bei Investitionen bestimmte Regelungen der Verordnung Nr. 65/2011 ( 50 ) sinngemäß Anwendung, insbesondere deren Art. 25. Dessen Abs. 1 Satz 1 sieht aber gerade Vor-Ort-Kontrollen auf Grundlage einer geeigneten Stichprobe vor. Dieser Verweis lässt sich nicht mit einer Verpflichtung zur systematischen Vor-Ort-Kontrolle aus Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 in Einklang bringen.

84.

Etwas anderes gilt entgegen der Auffassung des Gerichts ( 51 ) auch nicht deswegen, weil für Art. 25 der Verordnung Nr. 65/2011 ein Anwendungsbereich außerhalb der Verweisung in der Verordnung Nr. 555/2008 verbleibt. Das ändert nämlich, worauf die Tschechische Republik zu Recht hinweist, nichts daran, dass Art. 77 Abs. 5 der Verordnung Nr. 555/2008 bei Zugrundelegung der Auslegung des Gerichts keinen Anwendungsbereich mehr hätte.

85.

Daraus folgt, dass Art. 19 keine lex specialis zu Art. 77 Abs. 5 der Verordnung Nr. 555/2008 ist.

86.

Folglich hat das Gericht einen Rechtsfehler begangen, indem es Art. 19 der Verordnung Nr. 555/2008 als lex specialis zu Art. 77 angesehen und daraus geschlossen hat, dass die Tschechische Republik zu systematischen Vor-Ort-Kontrollen der durchgeführten Investitionen verpflichtet gewesen sei.

87.

Im Ergebnis ist der vierte Rechtsmittelgrund daher begründet.

88.

Die Begründetheit des vierten Rechtsmittelgrundes führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils, soweit das Gericht die Klage gegen den Ausschluss von Investitionen in Höhe von 636516,20 Euro abgewiesen hat. Denn aufgrund dieses Rechtsfehlers hat das Gericht den streitigen Durchführungsbeschluss insoweit nicht beanstandet, als die Kommission die stichprobenartigen Vor-Ort-Kontrollen der Investitionen im Weinsektor durch die Tschechische Republik als unzureichend angesehen hat.

89.

Nach Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Satzung des Gerichtshofs kann dieser im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen.

90.

Vorliegend ist keine Entscheidungsreife gegeben.

91.

Was die Aufhebung des angefochtenen Urteils aufgrund der Begründetheit des ersten Rechtsmittelgrundes betrifft ( 52 ), folgt dies aus dem Umstand, dass zur endgültigen Entscheidung der Sache weitere Feststellungen in tatsächlicher Hinsicht erforderlich sind. ( 53 )

92.

Was die Aufhebung des angefochtenen Urteils in Folge der Begründetheit des vierten Rechtsmittelgrundes betrifft ( 54 ), ist festzustellen, dass die Kommission den Ausschluss von Ausgaben in Höhe von 636516,20 Euro im Zusammenhang mit Investitionen im Weinsektor nicht nur auf unzureichende Vor-Ort-Kontrollen, sondern auch auf die Auszahlung von Geldern vor Inkrafttreten des nationalen Unterstützungsprogramms gestützt hat. ( 55 ) Es ist Aufgabe des Gerichts, zu beurteilen, ob der Ausschluss von Ausgaben in Höhe von 636516,20 Euro auch allein unter dem letzten dieser beiden Gesichtspunkte gerechtfertigt ist.

93.

Folglich ist der Rechtsstreit zur Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen.

94.

Da die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen ist, bleibt die Kostenentscheidung vorbehalten.

95.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden: