Rechtssache C‑123/17

Nefiye Yön

gegen

Landeshauptstadt Stuttgart

(Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts)

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Assoziierungsabkommen EWG-Türkei – Beschluss Nr. 2/76 – Art. 7 – Stillhalteklausel – Aufenthaltsrecht der Familienangehörigen eines türkischen Arbeitnehmers – Visumpflicht für die Einreise in das Gebiet eines Mitgliedstaats“

Leitsätze – Urteil des Gerichtshofs (Erste Kammer) vom 7. August 2018

  1. Internationale Übereinkünfte – Assoziierungsabkommen EWG--Türkei – Freizügigkeit – Arbeitnehmer – Stillhalteklauseln des Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 und des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates – Zeitlicher Geltungsbereich

    (Assoziierungsabkommen EWG-Türkei, Art. 12; Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen EWG-Türkei, Art. 36; Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrates EWG-Türkei Nr. 2/76, Art. 1 und 7; Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG-Türkei, Art. 13 und 16)

  2. Internationale Übereinkünfte – Assoziierungsabkommen EWG-Türkei – Freizügigkeit – Niederlassungsfreiheit – Stillhalteklausel des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls – Begriff „neue Beschränkung“ – Nach Inkrafttreten dieser Bestimmung eingeführte nationale Regelung, die eine Familienzusammenführung erschwert, indem sie die Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme verschärft – Einbeziehung – Auch für Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 geltende Auslegung – Auch für art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 geltende Auslegung

    (Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen EWG–Türkei, Art. 41 Abs. 1; Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrates, Art. 7; Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG–Türkei, Art. 13)

  3. Internationale Übereinkünfte – Assoziierungsabkommen EWG-Türkei – Freizügigkeit – Arbeitnehmer – Stillhalteklausel des Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 – Begriff „neue Beschränkung“ – In der Zeit vom 20. Dezember 1976 bis 30. November 1980 eingeführte nationale Maßnahme, wonach die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zur Familienzusammenführung für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines türkischen Arbeitnehmers sind, der sich rechtmäßig in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhält, davon abhängt, dass vor der vor der Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Staates ein Visum zur Familienzusammenführung eingeholt wird – Einbeziehung – Unzulässigkeit – Rechtfertigung – Effektive Kontrolle der Einwanderung und der Steuerung der Migrationsströme – Voraussetzung – Verhältnismäßigkeit

    (Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrates EWG-Türkei, Art. 7)

  1.  Auf der Grundlage von Art. 12 des Assoziierungsabkommens und von Art. 36 des Zusatzprotokolls erließ der Assoziationsrat, der durch das Abkommen eingesetzt wurde, um die Anwendung und schrittweise Entwicklung der Assoziationsregelung sicherzustellen, zunächst am 20. Dezember 1976 den Beschluss Nr. 2/76, der nach seinem Art. 1 eine erste Stufe bei der Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen der Gemeinschaft und der Türkei bildet, deren Dauer auf vier Jahre vom 1. Dezember 1976 an festgesetzt wurde (Urteil vom 10. Februar 2000, Nazli,C‑340/97, EU:C:2000:77, Rn. 52). Gemäß seinem Art. 13 trat dieser Beschluss am 20. Dezember 1976 in Kraft.

    Art. 11 des Beschlusses Nr. 2/76 sah vor, dass der Assoziationsrat einen weiteren Beschluss erlässt, um für eine zweite Stufe Art. 36 des Zusatzprotokolls umzusetzen; ein solcher Beschluss sollte zum Zeitpunkt des Ablaufs der ersten Stufe in Kraft treten, und der Beschluss Nr. 2/76 sollte bis zum Inkrafttreten der zweiten Stufe gelten.

    In diesem Kontext erließ der Assoziationsrat sodann am 19. September 1980 den Beschluss Nr. 1/80, der nach seinem dritten Erwägungsgrund im sozialen Bereich zu einer besseren Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen gegenüber der mit dem Beschluss Nr. 2/76 eingeführten Regelung führen soll (Urteil vom 23. Januar 1997, Tetik,C‑171/95, EU:C:1997:31, Rn. 19).

    Die Vorschriften in Abschnitt 1 („Fragen betreffend die Beschäftigung und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer“) von Kapitel II („Soziale Bestimmungen“) des Beschlusses Nr. 1/80, zu denen Art. 13 gehört, bilden somit einen weiteren Schritt zur Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. Januar 1997, Tetik,C‑171/95, EU:C:1997:31, Rn. 20 und die dort angeführte Rechtsprechung) und sind nach Art. 16 des Beschlusses Nr. 1/80 ab 1. Dezember 1980 anwendbar.

    Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 in zeitlicher Hinsicht auf nationale Maßnahmen anwendbar ist, die in der Zeit vom 20. Dezember 1976, an dem dieser Beschluss in Kraft trat, bis zum 30. November 1980, an dem die erste Stufe zur Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen der Gemeinschaft und der Türkei ablief, eingeführt wurden. Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 ist in zeitlicher Hinsicht auf nationale Maßnahmen anwendbar, die ab dem 1. Dezember 1980 eingeführt wurden, an dem dieser Beschluss und die zweite zur Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen der Gemeinschaft und der Türkei vorgesehene Stufe in Kraft traten.

    Zwar trat, wie sich aus den Rn. 44 bis 47 des vorliegenden Urteils ergibt, der Beschluss Nr. 2/76 zum Zeitpunkt des Ablaufs der ersten zur Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen der Gemeinschaft und der Türkei vorgesehenen Stufe, dem 30. November 1980, außer Kraft und wurde ab 1. Dezember 1980 durch den Beschluss Nr. 1/80 ersetzt, doch kann dieser Vorgang nicht dahin ausgelegt werden, dass der Beschluss Nr. 2/76 rückwirkend durch den Beschluss Nr. 1/80 aufgehoben wurde und keine Anwendung mehr findet. Mangels einer rückwirkenden Aufhebung des Beschlusses Nr. 2/76 muss daher die in dessen Art. 7 enthaltene Stillhalteklausel, wie in Rn. 48 des vorliegenden Urteils ausgeführt, auf alle von einem Mitgliedstaat in der Zeit vom 20. Dezember 1976 bis 30. November 1980 eingeführten Maßnahmen angewandt werden.

    (vgl. Rn. 44-48, 51, 54)

  2.  Siehe Text der Entscheidung.

    (vgl. Rn. 60-67)

  3.  Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/76 vom 20. Dezember 1976 des durch das von der Republik Türkei einerseits und den Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Gemeinschaft andererseits am 12. September 1963 in Ankara unterzeichnete und durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 im Namen der Gemeinschaft geschlossene, gebilligte und bestätigte Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei eingesetzten Assoziationsrats ist dahin auszulegen, dass eine in der Zeit vom 20. Dezember 1976 bis 30. November 1980 eingeführte Maßnahme des nationalen Rechts wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, nach der die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zur Familienzusammenführung für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines türkischen Arbeitnehmers sind, der sich rechtmäßig in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhält, davon abhängt, dass diese Staatsangehörigen vor der Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Staates ein Visum zur Familienzusammenführung einholen, eine „neue Beschränkung“ im Sinne dieser Bestimmung darstellt. Eine solche Maßnahme kann jedoch aus Gründen der effektiven Einwanderungskontrolle und der Steuerung der Migrationsströme gerechtfertigt sein; sie ist aber nur zulässig, soweit die Einzelheiten ihrer Umsetzung nicht über das zur Erreichung des verfolgten Ziels Erforderliche hinausgehen, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.

    (vgl. Rn. 89 und Tenor)