1.

Die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) sieht neben anderen Maßnahmen Stützungszahlungen der Union an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe vor. Um solche Zahlungen zu erhalten, müssen die Betriebsinhaber bestimmte Regeln einhalten, die allgemein als Cross-Compliance-System (Regelung für die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen) bekannt sind. Nach diesen Vorschriften müssen die Betriebsinhaber u. a. die für Fördermittel in Betracht kommenden Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten. Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen möchte der Tartu Halduskohus (Verwaltungsgericht Tartu, Estland) wissen, ob es mit den Cross-Compliance-Vorschriften der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ( 2 ) vereinbar ist, dass ein Mitgliedstaat von den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe verlangt, archäologische Strukturen, die sich auf landwirtschaftlichen Flächen befinden, zu erhalten, und ob es legitim ist, eine Verwaltungssanktion zu verhängen, wenn eine solche Struktur beseitigt wird. Außerdem möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein Empfänger von Stützungszahlungen der Union der Anforderung, Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erhalten, in Bezug auf seine gesamte Betriebsfläche nachkommen muss oder nur in Bezug auf die konkrete landwirtschaftliche Fläche, für die Fördermittel begehrt werden.

2.

In der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ( 3 ) werden u. a. gemeinsame Vorschriften für die Betriebsinhabern direkt gewährten Zahlungen (auch bekannt als „Direktzahlungen“) festgelegt ( 4 ).

3.

Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1307/2013 enthält folgende Begriffsbestimmungen: „Betriebsinhaber“ bezeichnet eine natürliche oder juristische Person oder eine Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, unabhängig davon, welchen rechtlichen Status diese Vereinigung und ihre Mitglieder aufgrund nationalen Rechts haben, u. a. wenn sich ihr Betrieb im Gebiet der Mitgliedstaaten befindet ( 5 ), ein „Betrieb“ ist die Gesamtheit der für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten und vom Betriebsinhaber verwalteten Einheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaats befinden ( 6 ), und eine „landwirtschaftliche Fläche“ ist jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt wird ( 7 ).

4.

Die Verordnung Nr. 1306/2013 enthält u. a. Vorschriften über die Cross-Compliance-Regelung ( 8 ). Die Begriffe „Betriebsinhaber“ (Art. 2 Buchst. a), „landwirtschaftliche Tätigkeit“ (Art. 2 Buchst. b), „landwirtschaftliche Fläche“ (Art. 2 Buchst. c) und „Direktzahlungen“ (Art. 2 Buchst. e) haben die gleiche Bedeutung wie die entsprechenden Begriffe in der Verordnung Nr. 1307/2013. Der Begriff „Betrieb“ in Art. 2 Buchst. d hat die gleiche Bedeutung wie „Betrieb“ in der Verordnung Nr. 1307/2013, unbeschadet der Definition in Art. 91 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1306/2013 in Bezug auf die Cross-Compliance-Regelung. Nach Art. 72 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 muss jeder Begünstigte jedes Jahr einen Zahlungsantrag für die betreffenden Flächen einreichen, der gegebenenfalls Angaben zu allen landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs sowie den nichtlandwirtschaftlichen Flächen, für die die Förderung beantragt wird, enthält ( 9 ).

5.

Die Bestimmungen des Titels VI der Verordnung Nr. 1306/2013 regeln die Cross-Compliance. Der allgemeine Grundsatz in Art. 91 Abs. 1 lautet, dass eine Verwaltungssanktion zu verhängen ist, wenn ein Begünstigter die Cross-Compliance-Vorschriften nicht erfüllt ( 10 ). Gemäß Art. 91 Abs. 2 findet eine solche Verwaltungssanktion nur dann Anwendung, wenn der Verstoß das Ergebnis einer unmittelbar dem betreffenden Begünstigten anzulastenden Handlung oder Unterlassung ist und mindestens eine der beiden folgenden zusätzlichen Bedingungen erfüllt ist: a) Der Verstoß betrifft die landwirtschaftliche Tätigkeit des Begünstigten; b) die Fläche des Betriebs des Begünstigten ist betroffen.

6.

Gemäß Art. 93 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 gehört zu den in ihrem Anhang II aufgeführten Cross-Compliance-Vorschriften u. a. die Einhaltung der auf nationaler Ebene aufgestellten Standards für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand.

7.

Nach Art. 94 der Verordnung Nr. 1306/2013 müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass alle landwirtschaftlichen Flächen (einschließlich derjenigen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden) in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben. Die Mitgliedstaaten sollen auf nationaler oder regionaler Ebene auf der Grundlage von Anhang II der Verordnung die von den Begünstigten einzuhaltenden Mindeststandards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand der Flächen festlegen und dabei die besonderen Merkmale der betreffenden Flächen, einschließlich Boden- und Klimaverhältnisse, bestehende Bewirtschaftungssysteme, Flächennutzung, Fruchtwechsel, Landbewirtschaftungsmethoden und Betriebsstrukturen, berücksichtigen. Insoweit sollen die Mitgliedstaaten keine Mindestanforderungen festlegen, die nicht in Anhang II vorgesehen sind ( 11 ).

8.

Art. 97 bestimmt, dass die Verwaltungssanktion gemäß Art. 91 zu verhängen ist, wenn die Cross-Compliance-Vorschriften in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt werden und dieser Verstoß dem Begünstigten, der den Beihilfe- oder den Zahlungsantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat, unmittelbar anzulasten ist.

9.

Anhang II der Verordnung Nr. 1306/2013 trägt den Titel „Cross-Compliance-Vorschriften gemäß Artikel 93“. Darin wird „GLÖZ“ als Abkürzung für „Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ verwendet. Die Tabelle in Anhang II enthält folgenden Eintrag:

10.

Die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission ( 12 ) enthält Bestimmungen, die bestimmte Teile der Verordnung Nr. 1306/2013 ergänzen, u. a. in Bezug auf die Ermittlung der jeweiligen Verwaltungssanktionen und des zu verhängenden spezifischen Satzes sowie die Grundlage für die Berechnung der Beihilfe, und schließt Vorschriften darüber ein, wie in bestimmten Fällen zu verfahren ist, in denen beihilfefähige Flächen Landschaftselemente oder Bäume umfassen ( 13 ). Nach Art. 5 Abs. 1 und 2 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 müssen die Mitgliedstaaten, um die Einhaltung der Maßnahmen der GAP sicherzustellen, Regelungen zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen festlegen und sicherstellen, dass angemeldete Parzellen eindeutig identifiziert werden können ( 14 ). Spezielle Vorschriften gelten für Landschaftselemente, die den Anforderungen und Standards gemäß Anhang II der Verordnung Nr. 1306/2013 unterliegen und Teil der Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle sind. Solche Elemente gelten nach Art. 9 Abs. 2 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 als Teil der beihilfefähigen Fläche der betreffenden Parzelle ( 15 ). Nach Art. 39 Abs. 1 der Verordnung beläuft sich bei einem auf Fahrlässigkeit des Begünstigten zurückzuführenden Verstoß die vorgenommene Kürzung in der Regel auf 3 % des Gesamtbetrags der fraglichen Direktzahlungen.

11.

Die nationalen Vorschriften sehen vor, dass der Begünstigte einer Direktzahlung im Sinne von Art. 92 der Verordnung Nr. 1306/2013 verpflichtet ist, bei seinen landwirtschaftlichen Tätigkeiten alle Flächen seines Betriebs in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erhalten. Dazu gehört, dass keine Landschaftsmerkmale beseitigt werden und ein Mindestmaß an Instandhaltungsmaßnahmen durchgeführt wird ( 16 ). Eine archäologische Struktur, beispielsweise eine Grabstätte, ist zu erhalten. Als archäologische Strukturen in diesem Sinne können eingestuft werden „vorzeitliche, mittelalterliche und neuzeitliche Siedlungsorte, Burgen, Zufluchtsorte, Kultstätten, Grabstätten, vorzeitliche Felder, Lochsteine, Wege, Brücken, Hafenplätze und frühe Industriestandorte

…“ ( 17 )

12.

Argo Kalda Mardi talu (Argo Kalda, Mardihof, im Folgenden: Mardi talu) beantragte im Jahr 2016 eine einheitliche Flächenzahlung sowie eine Zahlung für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden. Am 2. November 2016 führte das Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Amt für landwirtschaftliche Register und Information, im Folgenden: PRIA) eine Vor-Ort-Kontrolle der landwirtschaftlichen Einheit von Mardi talu durch. In dem anschließend vom PRIA erstellten Bericht heißt es: „Auf dem Feld Nr. 46 – am Rand der Feldfläche … archäologisches Denkmal – Steingrab, sind die Steine an den Rand des Feldes versetzt worden, vorhandenes Gebüsch ist entfernt worden. Fotos.“

13.

Das PRIA teilte Mardi talu am 24. November 2016 mit, dass er gegen nationale Rechtsvorschriften über die Anforderungen hinsichtlich der Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (im Folgenden: fragliche nationale Maßnahmen) verstoßen habe. Deshalb werde eine Verwaltungssanktion verhängt und die von Mardi talu beantragte Beihilfe um 3 % gekürzt. Am 30. November 2016 hielt Mardi talu den Feststellungen des PRIA entgegen, dass sich das Steingrab ungekennzeichnet im Freien und nicht auf einer landwirtschaftlichen Fläche, sondern am Rand der Feldfläche befunden habe, so dass kein Verstoß gegen die fraglichen nationalen Maßnahmen vorliege.

14.

Das PRIA antwortete am 7. Dezember 2016, nach Art. 72 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 seien die fraglichen Vorschriften auch in Bezug auf Flächen zu befolgen, die außerhalb der Grenzen der Feldfläche lägen und für die keine Beihilfe beantragt worden sei. Mit Bescheid vom 15. Dezember 2016 gewährte es Mardi talu eine einheitliche Flächenzahlung in Höhe von 82606,88 Euro. Es setzte sodann eine Verwaltungssanktion fest, aufgrund deren die Zahlung um 3 % (2554,94 Euro) gekürzt wurde. Mit einem zweiten Bescheid vom gleichen Tag gewährte das PRIA Mardi talu eine Zahlung in Höhe von 37549,94 Euro für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden. Auch diese Zahlung wurde im Anschluss an die Verhängung einer Verwaltungssanktion um 3 % (1161,34 Euro) gekürzt.

15.

Am 17. Januar 2017 legte Mardi talu beim PRIA Widerspruch ein, mit dem er begehrte, die beiden Bescheide insoweit aufzuheben, als mit ihnen eine Verwaltungssanktion verhängt wurde und die Zahlungen um 3 % gekürzt wurden. Das PRIA wies den Widerspruch mit Entscheidung vom 20. Februar 2017 zurück.

16.

Am 23. März 2017 erhob Mardi talu beim vorlegenden Gericht Klage mit dem Antrag, i) die durch die beiden Bescheide vom 15. Dezember 2016 verhängten Verwaltungssanktionen für nichtig zu erklären, ii) die Auszahlung der abgezogenen Beträge anzuordnen und iii) die Entscheidung vom 20. Februar 2017 für nichtig zu erklären. Zur Stützung seiner Klage trug Mardi talu eine Reihe von Argumenten vor und machte insbesondere geltend, es liege kein Verstoß gegen die Cross-Compliance-Vorschriften vor. Der Steinhaufen sei kein Steingrab, sondern sei bei Feldarbeiten zusammengetragen worden. Die Fläche, auf der der Verstoß begangen worden sein solle, sei von Mardi talu nicht für die landwirtschaftliche Erzeugung genutzt worden, und für sie sei keine Zahlung beantragt worden.

17.

Das PRIA entgegnete, der Nachweis einer archäologischen Struktur sei am 6. Januar 1998 registriert und auf der Grundlage der Daten des staatlichen Registers über Kulturdenkmäler für das Flurstück „Hansapõld“ bestätigt worden. Zur Feststellung des archäologischen Status habe sich das PRIA ferner auf Material gestützt, das vom Amt für den Schutz des Kulturerbes zur Verfügung gestellt worden sei. Das Grundstück, auf dem sich das Steingrab befunden habe, gehöre zum Betrieb von Mardi talu. Die nach nationalem Recht bestehende Pflicht, archäologische Strukturen zu schützen, gelte nicht nur für landwirtschaftlich genutzte Flächen, für die Beihilfe beantragt worden sei, sondern für den gesamten landwirtschaftlichen Betrieb.

18.

Das vorlegende Gericht führt aus, nach nationalem Recht müsse eine archäologische Struktur wie eine Grabstätte, ein vorzeitliches Feld, ein Lochstein, eine Kultstätte, ein Weg oder eine Brücke erhalten werden; vorzeitliche, mittelalterliche und neuzeitliche Grabstätten seien archäologische Strukturen im Sinne dieser Vorschriften. Die fraglichen nationalen Vorschriften sollten in Estland gelegene Steingräber als Denkmäler schützen. Außer Streit stehe, dass Mardi talu das Grundstück, auf dem sich das Steingrab befunden habe, nicht landwirtschaftlich genutzt habe und dass sich das Steingrab am Rand der tatsächlich für die landwirtschaftliche Erzeugung genutzten Parzelle befunden habe. Unklar sei jedoch, ob die im vorliegenden Fall relevanten Unionsvorschriften, insbesondere die Verordnung Nr. 1306/2013, darauf abzielten, Steingräber als archäologische Strukturen zu erhalten. Anhang II der Verordnung Nr. 1306/2013 erwecke den Eindruck, dass im Rahmen von Umweltschutz, Klimawandel und gutem landwirtschaftlichen Zustand der Flächen die Erhaltung von Landschaftselementen aufgeführt sei, um die Umwelt als ökologisches und biologisches System zu schützen, nicht aber, um kulturelle und historische Strukturen zu erhalten.

19.

Infolgedessen ersucht das vorlegende Gericht um eine Vorabentscheidung über folgende Fragen:

20.

Argo Kalda Mardi talu, die estnische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Der Gerichtshof hat beschlossen, keine mündliche Verhandlung durchzuführen.

21.

Das vorlegende Gericht möchte mit seiner ersten Frage wissen, ob eine nationale Regelung, die die Erhaltung archäologischer Strukturen, im vorliegenden Fall eines Steingrabs, vorschreibt, mit den Anforderungen der Verordnung Nr. 1306/2013 in Bezug auf Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von Flächen, insbesondere hinsichtlich der Erhaltung von Landschaftselementen (GLÖZ 7), im Einklang steht und ob es daher zulässig war, wegen des Abbruchs und der Entfernung einer solchen Struktur eine Sanktion zu verhängen.

22.

Mardi talu macht geltend, die Mitgliedstaaten verfügten zwar über einen Ermessensspielraum, doch erstreckten sich die Cross-Compliance-Bestimmungen in der Verordnung Nr. 1306/2013 nicht auf den Schutz des kulturellen Erbes eines Mitgliedstaats. Wenn eine archäologische Struktur nicht Teil des Ökosystems oder eines biologischen Umfelds sei, falle sie daher nicht in den Geltungsbereich der Cross-Compliance-Vorschriften der Verordnung. Die Verhängung einer Verwaltungssanktion und die daraus resultierende Kürzung der ihm gewährten Beihilfe verstießen deshalb gegen das Unionsrecht.

23.

Die estnische Regierung und die Kommission teilen diese Ansicht nicht.

24.

Auch ich bin der Auffassung, dass die in Rede stehenden nationalen Vorschriften mit dem Unionsrecht im Einklang stehen.

25.

Es steht außer Streit, dass Mardi talu als Begünstigter von Fördermitteln der Union in den Geltungsbereich der Cross-Compliance-Vorschriften in Titel VI der Verordnung Nr. 1306/2013 fällt, soweit er im Sinne der Verordnung Nr. 1307/2013 ein Betriebsinhaber ist, der in seinem Betrieb landwirtschaftliche Tätigkeiten ausübt.

26.

In der Verordnung Nr. 1306/2013 werden die in Art. 93 Abs. 1 erwähnten und in Anhang II aufgeführten Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand nicht umfassend definiert. Der GLÖZ‑7-Standard, der sich darauf bezieht, dass keine Landschaftselemente beseitigt werden, enthält eine nicht abschließende Aufzählung solcher Elemente. Da der Begriff des Landschaftselements in der Verordnung Nr. 1306/2013 nicht definiert wird, ist er unter Berücksichtigung seiner üblichen Bedeutung und des Kontexts, in dem er verwendet wird, auszulegen ( 18 ).

27.

Der legislative Kontext enthält keine einschränkenden Begriffe wie „natürliche“ Landschaftselemente oder „landwirtschaftliche“ Landschaftselemente. Mit diesem Kontext steht es daher im Einklang, die Worte „Keine Beseitigung von Landschaftselementen“ dahin auszulegen, dass sie potenziell alle sichtbaren Merkmale eines Areals einer Landschaft oder Fläche umfassen. Dies würde Gebäude oder andere vom Menschen vorgenommene Eingriffe in die Landschaft ebenso einschließen wie Merkmale, die sich aus den natürlichen Konturen der Landschaft (wie Berge, Flüsse oder Grünland) ergeben. Meines Erachtens ist diese Sichtweise mit dem Wortlaut des GLÖZ 7 in Anhang II der Verordnung Nr. 1306/2013 vereinbar, der Elemente umfasst, die das Ergebnis menschlicher Eingriffe sind, wie Hecken, Teiche, Gräben, Terrassen und Feldränder. Der Begriff „Landschaftselemente“ verweist auf Elemente, anhand deren bestimmte Areale einer Landschaft unterschieden werden können. Da die GLÖZ-Standards auch für den ökologischen Zustand von Flächen gelten, muss nicht dargetan werden, dass diese Elemente landwirtschaftlichen Zwecken dienen. Der gute ökologische Zustand einer Fläche muss auch nicht allein das Ökosystem des biologischen Umfelds betreffen.

28.

Der Wortlaut des GLÖZ 7 in Anhang II der Verordnung Nr. 1306/2013 deutet darauf hin, dass die betreffende Fläche selbst allgemein in gutem Zustand zu erhalten ist. Unter diesen Umständen kann es sein, dass rein ästhetische Erwägungen Anwendung finden oder dass ein Mitgliedstaat Elemente seiner Landschaft von kulturellem oder historischem Wert erhalten möchte.

29.

Art. 94 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 räumt den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum ein. Sie müssen sicherstellen, dass alle landwirtschaftlichen Flächen einschließlich derjenigen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden, in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben. Daher ist es im Grunde irrelevant, ob sich das Steingrab auf einer landwirtschaftlich genutzten Fläche oder auf einem angrenzenden Grundstück befand, sofern es sich auf einer Fläche befand, die im Sinne von Art. 91 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung zum Betrieb von Mardi talu gehörte.

30.

Nach Art. 94 der Verordnung Nr. 1306/2013 ist es Sache der Mitgliedstaaten, auf der Grundlage ihres Anhangs II auf nationaler oder regionaler Ebene Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand der Flächen festzulegen. Somit ist es zulässig, dass die Mitgliedstaaten Anforderungen vorsehen, die ihr kulturelles Erbe betreffen, wenn sie dies für angebracht halten. Sofern solche Anforderungen den guten landwirtschaftlichen oder ökologischen Zustand der Flächen betreffen, sind sie auch mit Anhang II der Verordnung Nr. 1306/2013 vereinbar.

31.

Diese Auffassung steht im Einklang mit dem allgemeinen, im 54. Erwägungsgrund zum Ausdruck gebrachten Ziel der Verordnung Nr. 1306/2013, durch eine Sensibilisierung der Begünstigten für die notwendige Einhaltung der grundlegenden Anforderungen, die u. a. die Erhaltung des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands der Flächen betreffen, zur Entwicklung einer nachhaltigen Landwirtschaft beizutragen. Überdies wollen die Mitgliedstaaten archäologische Strukturen möglicherweise aus anderen Gründen als der Ästhetik oder der Förderung des kulturellen Erbes bewahren. Solche Strukturen könnten beispielsweise dazu beitragen, Bodenerosion zu verhindern und organische Bodensubstanz zu erhalten. Archäologische Strukturen können auch Vögel, Insekten und Pflanzen beherbergen und damit ein blühendes Ökosystem darstellen.

32.

Schließlich enthält meines Erachtens das Urteil Horvath des Gerichtshofs ( 19 ) hilfreiche Hinweise. In dieser Rechtssache wurde der Gerichtshof gefragt, ob ein Mitgliedstaat Anforderungen an die Instandhaltung sichtbarer Wege, an denen öffentliche Wegerechte bestehen, in die GLÖZ-Standards der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ( 20 ) aufnehmen darf. Der Gerichtshof entschied, dass die Mitgliedstaaten zwar verpflichtet waren, die in Anhang IV der Verordnung Nr. 1782/2003 aufgeführten Anforderungen zu beachten, dabei jedoch einen gewissen Beurteilungsspielraum bei der Festsetzung der Anforderungen behielten. Die Wendung „guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand“ zeigte, dass die Mitgliedstaaten entsprechende Bestimmungen zu Umweltzwecken erlassen konnten. Daher stellte eine Verpflichtung zur Instandhaltung eines Landschaftselements, mit der kein landwirtschaftliches Ziel verfolgt wurde, sondern die Umweltcharakter hatte, eine Mindestanforderung im Hinblick auf den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand dar ( 21 ).

33.

Landschaftselemente stellen physische Umweltbestandteile dar. Der Gerichtshof erläuterte, dass „die Anforderungen an die Erhaltung dieser Elemente zu ihrem Fortbestand … beitragen [sollen]. Die Instandhaltungsverpflichtungen können zur Erhaltung solcher Wege als [physische] Umweltbestandteile beitragen. … Demzufolge kann eine Verpflichtung aufgrund dieses Standards das Umweltziel haben, die Zerstörung von Lebensräumen zu vermeiden …“ Der Gerichtshof erkannte an, dass die Landschaftselemente, um die es in dieser Rechtssache ging, auch zur Erhaltung von Lebensräumen beitragen konnten ( 22 ).

34.

Zusammenfassend bin ich der Auffassung, dass der Begriff „Umwelt“ im Kontext der Cross-Compliance-Vorschriften nicht in der Weise eng verstanden werden sollte, dass er nur das unmittelbare biologische Umfeld erfasst, in dem Landwirtschaft betrieben wird. Wie der Gerichtshof bereits im Urteil Horvath ausgeführt hat, sind Landschaftselemente, die nicht unmittelbar zu agrarwirtschaftlichen Prozessen beitragen, gleichwohl ein integraler Bestandteil des ländlichen Raums, und ihre Bewahrung kann ein zweckmäßiger Teil der von den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe im Gegenzug für die Direkthilfe, die sie aus dem Unionshaushalt und somit vom Steuerzahler der Europäischen Union erhalten, zu erfüllenden Cross-Compliance-Verpflichtungen sein ( 23 ).

35.

Das Unionsrecht hindert einen Mitgliedstaat daher nicht daran, die Erhaltung archäologischer Denkmäler wie eines Steingrabs in die Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von Flächen im Rahmen von GLÖZ 7 in Anhang II der Verordnung Nr. 1306/2013 aufzunehmen.

36.

In Anbetracht dessen bin ich der Ansicht, dass die Verwaltungssanktion zulässig war.

37.

Das vorlegende Gericht hat ausgeführt, die Beseitigung des Steingrabs habe im Widerspruch zu den einschlägigen nationalen Vorschriften gestanden. Mardi talu hat somit gegen die Cross-Compliance-Vorschriften im Sinne von Art. 93 der Verordnung Nr. 1306/2013 verstoßen. Die in Art. 91 Abs. 1 und 2 vorgesehenen Voraussetzungen für die Verhängung einer Verwaltungssanktion waren daher erfüllt. Im Einklang mit Art. 39 Abs. 1 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 betrug die angemessene Kürzung 3 % (der vorgesehene Mindestbetrag) des Gesamtbetrags der Beihilfe.

38.

Ich komme deshalb zu dem Ergebnis, dass ein Mitgliedstaat nach den Art. 93 und 94 der Verordnung Nr. 1306/2013 Anforderungen in Bezug auf die Erhaltung archäologischer Strukturen wie eines Steingrabs in seine die GLÖZ-Standards in Anhang II der Verordnung betreffenden Vorschriften aufnehmen darf, sofern diese Anforderungen zur Erhaltung solcher Strukturen als Landschaftselemente oder gegebenenfalls zur Verhinderung der Zerstörung von Lebensräumen beitragen. Verstößt ein Begünstigter einer Direktzahlung gegen die Cross-Compliance-Vorschriften, insbesondere indem er entgegen den nationalen Vorschriften ein archäologisches Denkmal nicht erhält, ist es mit den Bestimmungen von Titel VI der Verordnung Nr. 1306/2013 vereinbar, im Einklang mit Art. 39 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 die angemessene Verwaltungssanktion zu verhängen.

39.

Die zweite Frage geht dahin, auf welchen Bereich des „Betriebs“ des betreffenden Begünstigten es ankommt. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob ein Begünstigter die Anforderungen an den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand in Bezug auf seinen gesamten Betrieb erfüllen muss oder nur hinsichtlich der konkreten landwirtschaftlichen Fläche, für die eine Beihilfe beantragt wurde.

40.

Das vorlegende Gericht führt aus, Mardi talu habe das Grundstück, auf dem sich das Steingrab befunden habe, nicht als landwirtschaftliche Fläche genutzt und für diese Fläche keine Beihilfe beantragt. Das Steingrab habe sich am Rand der Parzelle befunden, für die Beihilfe beantragt worden sei. Diese Tatsachen werden mit Ausnahme der Lage des Steingrabs vom Begünstigten nicht bestritten. Mardi talu trägt vor, die Sachverhaltsdarstellung des vorlegenden Gerichts treffe insoweit nicht zu, denn das Steingrab sei auf einem Grundstück errichtet worden, das an die Parzelle angrenze, für die Beihilfe beantragt worden sei. Dort hätten die Steine jahrzehntelang gelegen und das Land für landwirtschaftliche Nutzung ungeeignet gemacht.

41.

Das vorlegende Gericht meint, dass sich die zweite Frage nur für den Fall einer Verneinung der ersten Frage stelle. Ich bin jedoch (ebenso wie die estnische Regierung und die Kommission) der Ansicht, dass diese Frage in Wirklichkeit im Fall einer Bejahung der ersten Frage relevant ist. Ich werde deshalb auf die zweite Frage eingehen, um eine vollständige Antwort auf die in der Vorlageentscheidung aufgeworfenen Fragen zu geben.

42.

Es ist unstreitig, dass sich das Steingrab im Gebiet des landwirtschaftlichen Betriebs von Mardi talu befand. Ebenso steht außer Streit, dass der Standort des Steingrabs keine landwirtschaftliche Produktionseinheit war, für die Beihilfe beantragt wurde.

43.

Meines Erachtens muss ein Begünstigter die Cross-Compliance-Vorschriften zwangsläufig in Bezug auf den gesamten Betrieb und nicht nur für die konkreten zur landwirtschaftlichen Erzeugung genutzten Flächen einhalten, für die Beihilfe beantragt wird. Diese Auslegung entspricht, wie bereits angedeutet, meinem Verständnis von Art. 72 Abs. 1 Buchst. a in Verbindung mit den Cross-Compliance-Vorschriften in Titel VI der Verordnung Nr. 1306/2013 ( 24 ).

44.

Nach Art. 91 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. b findet eine Verwaltungssanktion nur dann Anwendung, wenn der Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung ist, die unmittelbar dem betreffenden Begünstigten anzulasten ist, und wenn mindestens eine von zwei Voraussetzungen erfüllt ist: a) Der Verstoß betrifft die landwirtschaftliche Tätigkeit des Begünstigten (was hier nicht der Fall ist); b) die Fläche des Betriebs des Begünstigten ist betroffen. Nach Art. 91 Abs. 3 Buchst. a bezeichnet der Ausdruck „Betrieb“ die Gesamtheit der vom Begünstigten verwalteten Produktionseinheiten und Flächen, die sich im Hoheitsgebiet desselben Mitgliedstaats befinden ( 25 ). Dieser Wortlaut deutet darauf hin, dass die Tätigkeiten des Begünstigten in Bezug auf den gesamten Betrieb für die Beurteilung der Einhaltung der Cross-Compliance-Vorschriften durch die zuständigen Behörden in einem bestimmten Fall relevant sind.

45.

Diese Auffassung wird durch den 53. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1306/2013 gestützt, in dem es heißt, dass mit der Verordnung Nr. 1782/2003 der Grundsatz festgelegt wurde, dass die volle Zahlung bestimmter GAP-Fördermittel an die Begünstigten an die Einhaltung verbindlicher Vorschriften u. a. in Bezug auf die Landnutzung gebunden sein sollte. Im Rahmen der sich hieraus ergebenden Cross-Compliance-Regelung müssen die Mitgliedstaaten Sanktionen verhängen, indem sie die Fördermittel kürzen oder ausschließen. Im 54. Erwägungsgrund wird hinzugefügt, dass durch die Cross-Compliance-Regelung grundlegende Anforderungen u. a. in Bezug auf Umweltschutz, Klimawandel sowie Erhaltung des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands der Flächen in die GAP einbezogen werden, was den weiten Geltungsbereich dieser Vorschriften bestätigt.

46.

Diese Ziele decken ein weites Spektrum ab, das keiner ausdrücklichen Einschränkung unterliegt. Das überrascht nicht. Es wäre schwer zu rechtfertigen, Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe für bestimmte Grundstücke, die zu ihrem allgemeinen Betrieb gehören, öffentliche Gelder als Direktzahlungen zu gewähren, während auf anderen, nicht für landwirtschaftliche Zwecke genutzten Flächen desselben Betriebs Tätigkeiten geduldet werden, die für die Umwelt als Ganzes schädlich sind.

47.

Die Entstehungsgeschichte der Verordnung Nr. 1306/2013 gibt weiteren Aufschluss über die Ziele der Vorschriften. Die Abfolge der Gesetzgebungsakte ist wie folgt: Mit der Verordnung Nr. 1782/2003 (die durch die Verordnung [EG] Nr. 73/2009 ( 26 ) ersetzt wurde) wurde der Grundsatz festgelegt, dass die volle Zahlung von Beihilfe an die Begünstigten im Rahmen der GAP an eine Cross-Compliance-Regelung gebunden sein sollte. Daraufhin wurde eine Reihe gesonderter Rechtsinstrumente erlassen, die den gesetzgeberischen Rahmen der GAP für die Zeit von 2014 bis 2020 bilden, darunter die Verordnung Nr. 1306/2013 und die Verordnung Nr. 1307/2013, mit der die Verordnung Nr. 73/2009 aufgehoben und ersetzt wurde. Die Verordnung Nr. 1306/2013 enthält Vorschriften, die zuvor in der Verordnung Nr. 73/2009 enthalten waren, insbesondere Bestimmungen, die die Einhaltung der aus den Vorschriften über Direktzahlungen erwachsenden Verpflichtungen gewährleisten sollen, einschließlich Kontrollen und der Anwendung von Verwaltungsmaßnahmen und ‑sanktionen im Fall eines Verstoßes, Vorschriften über Cross-Compliance-Verpflichtungen wie die Grundanforderungen an die Betriebsführung, die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand, das Monitoring und die Bewertung der einschlägigen Maßnahmen sowie Regeln für Vorschusszahlungen und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge ( 27 ).

48.

Die Kommission führte in der Begründung ihres Vorschlags für die spätere Verordnung Nr. 1782/2003, in der sie unter der Überschrift „Stärkung der Standards in den Bereichen Umwelt, Lebensmittelsicherheit, Wohlergehen der Tiere und Tierschutz sowie Beschäftigungssicherheit“ ihre Ansichten zu einer langfristigen Perspektive für eine nachhaltige Landwirtschaft darlegt, aus:

„Die obligatorische Cross-Compliance-Regelung bezieht sich auf gesetzlich verankerte europäische Standards in den Bereichen Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit und ‑schutz sowie Betriebssicherheit. Als notwendige Ergänzung zur Entkoppelung wird die Verpflichtung für die Empfänger von Direktzahlungen eingeführt, ihr gesamtes Land in einem guten landwirtschaftlichen Zustand zu halten, wodurch eine Nutzungsaufgabe und damit zusammenhängende Umweltprobleme vermieden werden.

Diese Verpflichtung wird auf den gesamten Betrieb angewendet, und alle Verstöße im Betrieb des Empfängers werden mit Sanktionen geahndet. Sie erstrecken sich auf alle Sektoren, auf genutzte wie ungenutzte landwirtschaftliche Flächen.

Landwirte, die die einheitliche Betriebsprämie oder andere Direktzahlungen im Rahmen der GAP erhalten und diese gesetzlichen Standards nicht erfüllen, unterliegen einer Sanktionsregelung. Die Strafe besteht je nach Schwere des Verstoßes in einer Kürzung oder der völligen Streichung der Beihilfe.“ ( 28 )

49.

In einer nachfolgenden Studie der Auswirkungen von Umweltabkommen auf die GAP hieß es: „Cross-Compliance ist ein zentrales Element der GAP-Reform von 2003. Die Einführung verpflichtender Cross-Compliance bedeutet, dass Landwirte, die Direktzahlungen erhalten, ab dem 1. Januar 2005 verpflichtet sein werden, eine Reihe in Anhang III der Verordnung Nr. 1782/2003 festgelegter Grundanforderungen an die Betriebsführung zu beachten und im Einklang mit dem in Anhang IV dieser Verordnung aufgestellten Rahmen beihilfefähige Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischem Zustand (GLÖZ) zu erhalten. Die Cross-Compliance-Anforderungen beziehen sich auf den gesamten landwirtschaftlichen Betrieb und auch auf Teilflächen und ‑betriebe, für die keine Direktzahlungen gewährt werden. Verstöße gegen die Cross-Compliance werden zu bestimmten Kürzungen der Direktzahlungen führen, die beim ersten Verstoß 3 % (1 % bis 5 %) betragen werden und 15 % bis 100 % bei vorsätzlicher Nichterfüllung, je nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Wiederholung eines Verstoßes. Dabei werden sowohl bestehende gesetzliche Anforderungen als auch die GLÖZ-Standards durch Kontrollen innerhalb des Direktzahlungssystems durchgesetzt.“ ( 29 )

50.

Schließlich heißt es in der Begründung des Vorschlags der Kommission für die Verordnung Nr. 1306/2013: „Die Landwirte, die zusammen mit den Forstwirten die wichtigsten Landbewirtschafter sind, müssen, um landwirtschaftliche Systeme und Methoden zu übernehmen und beizubehalten, die für das Erreichen der klima- und energiepolitischen Ziele besonders geeignet sind, unterstützt werden, weil die Marktpreise die Bereitstellung solcher öffentlichen Güter nicht widerspiegeln. Außerdem ist es besonders wichtig, das unterschiedliche Potenzial der ländlichen Gebiete so gut wie möglich auszuschöpfen und somit zu integrativem Wachstum und Kohäsion beizutragen.“ ( 30 )

51.

Wie die Entstehungsgeschichte zeigt, wird davon ausgegangen, dass die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Kontext der GAP Pflichten haben, die über die landwirtschaftliche Erzeugung hinausgehen. Sie haben in Bezug auf die Flächen, aus denen ihr Betrieb besteht, auch die Rolle von Wächtern der Umwelt („Landbewirtschafter“). Der Ursprung der Cross-Compliance-Vorschriften stützt somit eine Auslegung der Verordnung Nr. 1306/2013, wonach sich der Begriff „Betrieb“ auf den gesamten Betrieb des Begünstigten bezieht.

52.

Dies könnte als ausreichend angesehen werden, um die Prüfung abzuschließen. Der Vollständigkeit halber werde ich aber noch kurz darauf eingehen, ob das Gesamtsystem der Vorschriften in ähnlicher Weise die Ansicht stützt, dass der Begriff „Betrieb“ auch Flächen umfasst, die nicht Gegenstand des Beihilfeantrags sind.

53.

Die einschlägigen Rechtsvorschriften sind sehr komplex. Zu ihnen gehört die Delegierte Verordnung Nr. 640/2014, die natürlich im Einklang mit der Verordnung Nr. 1306/2013, der Ermächtigungsverordnung, auszulegen ist ( 31 ). Neben den Begriffen „Betrieb“ und „landwirtschaftliche Fläche“ wird in der Verordnung Nr. 1306/2013 der in ihrem Art. 67 Abs. 4 Buchst. a definierte Ausdruck „landwirtschaftliche Parzelle“ verwendet. Diese Bestimmung gehört zu Kapitel II („Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem“) von Titel V („Kontrollsysteme und Sanktionen“) der Verordnung Nr. 1306/2013. Diese Vorschriften enthalten die zur wirksamen Kontrolle der Verteilung von Unionsbeihilfen an Betriebsinhaber eingeführten Elemente ( 32 ).

54.

Mit der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 wird eine Reihe von detaillierten technischen Maßnahmen eingeführt. Sie regelt u. a. die Grundlage für die Berechnung der Beihilfe, einschließlich der Vorschriften darüber, wie in bestimmten Fällen zu verfahren ist, in denen beihilfefähige Flächen Landschaftselemente oder Bäume umfassen (Art. 1 Buchst. h). Mitgliedstaaten, die einheitliche Flächenzahlungen gewähren, müssen sicherstellen, dass alle von einem Begünstigten angemeldeten landwirtschaftlichen Parzellen zuverlässig identifiziert werden, so dass sie sich lokalisieren und vermessen lassen (Art. 5 Abs. 2), damit die zuständigen Behörden die erforderlichen Kontrollen durchführen können.

55.

Art. 9 Abs. 2 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 bestimmt, dass Landschaftselemente, die unter Anhang II der Verordnung Nr. 1306/2013 fallen und Teil der Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle sind, als Teil der beihilfefähigen Fläche der betreffenden Parzelle gelten ( 33 ).

56.

Hier geht es jedoch nicht darum, ob das Grundstück, auf dem sich das Steingrab befand, beihilfefähig war. Die Frage ist vielmehr, ob die nationalen Vorschriften, die eine GAP-Beihilfe für das angrenzende Grundstück, an dessen Rand sich das Steingrab befand, von dessen Erhaltung abhängig machen ( 34 ), mit dem Unionsrecht vereinbar sind. Ob sich das Steingrab auf einer landwirtschaftlichen Parzelle befand, die selbst im Sinne von Art. 9 Abs. 2 der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 für eine Unionsbeihilfe in Betracht kam, kann somit keinen Einfluss auf die zutreffende Auslegung des Begriffs „Betrieb“ für die Zwecke der Art. 2 Buchst. d und 91 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1306/2013 haben.

57.

In praktischer Hinsicht könnte es allerdings hilfreich sein, wenn das vorlegende Gericht feststellt, ob das Grundstück, auf dem sich das Steingrab befand, von Mardi talu als Teil einer beihilfefähigen Fläche einer landwirtschaftlichen Parzelle im Sinne der Delegierten Verordnung Nr. 640/2014 angesehen wurde. Sollte dies der Fall sein, stünde es im Widerspruch dazu, sich auf den Standpunkt zu stellen, dass in Bezug auf das Grundstück, auf dem sich das Steingrab befunden habe, schon deshalb keine Verwaltungssanktion verhängt werden könne, weil es nicht für landwirtschaftliche Zwecke genutzt worden sei. Sonst würde Mardi talu alles auf einmal haben wollen. Wenn ein Betriebsinhaber den Standort einer archäologischen Struktur für die Zwecke eines Beihilfeantrags als landwirtschaftliche Parzelle ansieht, kann er nicht zugleich geltend machen, auf seine Tätigkeiten auf diesem Grundstück könnten Verwaltungssanktionen keine Anwendung finden, weil es nicht für die landwirtschaftliche Erzeugung genutzt werde.

58.

Hinzu kommt, dass die gegenteilige Auslegung (Beschränkung der Cross-Compliance-Verpflichtungen auf Grundstücke eines Betriebs, die tatsächlich landwirtschaftlich genutzt werden) es skrupellosen Personen allzu leicht machen würde, diese Verpflichtungen zu umgehen. So könnte ein Landwirt eine Parzelle, auf der sich ein störendes Landschaftselement befindet (etwa ein jahrhundertealter Baum oder die Überreste einer Befestigungsanlage aus der Eisenzeit), im ersten Jahr nicht in seinen Antrag auf Direkthilfe aufnehmen. Unbelastet von der finanziellen Sanktion, die bei einem vorsätzlichen Verstoß gegen eine Cross-Compliance-Pflicht verhängt würde, fällt der Landwirt sodann den Baum oder macht die Befestigung dem Erdboden gleich. Er entfernt die Überreste von seinem Grund und Boden und vergrößert so die ihm zur Erzeugung zur Verfügung stehende Ackerfläche und seinen potenziellen Profit. Im zweiten Jahr bezieht er diese Parzelle dann als landwirtschaftlich genutztes Land in seinen Antrag auf Direkthilfe ein. Stellt man den Sachverhalt so dar, wird klar, warum das vom Unionsgesetzgeber geschaffene System nur dann ordnungsgemäß funktionieren kann, wenn sich die Cross-Compliance-Verpflichtungen auf alle zum Betrieb des Begünstigten gehörenden Parzellen erstrecken, unabhängig davon, ob sie an einem bestimmten Punkt tatsächlich landwirtschaftlich genutzt werden.

59.

Folglich muss ein Begünstigter meines Erachtens im Rahmen von Art. 72 Abs. 1 Buchst. a und der Cross-Compliance-Vorschriften in Titel VI der Verordnung Nr. 1306/2013 die Anforderungen an den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand für seinen gesamten Betrieb erfüllen und nicht nur hinsichtlich der konkreten landwirtschaftlichen Fläche, für die eine Beihilfe beantragt wurde.

60.

Im Licht aller vorstehenden Erwägungen bin ich der Meinung, dass der Gerichtshof die vom Tartu Halduskohus (Verwaltungsgericht Tartu, Estland) vorgelegten Fragen wie folgt beantworten sollte: