1. 

Im vorliegenden Verfahren wird der Gerichtshof ersucht, darüber zu entscheiden, ob die Republik Österreich verlangen kann, dass Arbeitnehmer, die einem italienischen Unternehmen überlassen werden, das in Österreich eine Dienstleistung erbringt, über eine Beschäftigungsbewilligung verfügen, wenn diese Arbeitnehmer i) kroatische Staatsangehörige sind, die bei einem kroatischen Unternehmen beschäftigt sind, oder ii) Drittstaatsangehörige sind, die rechtmäßig bei einem anderen italienischen Unternehmen beschäftigt sind.

2. 

Im Folgenden werde ich erläutern, warum die Republik Österreich nach dem Unionsrecht im Einklang mit den Art. 56 und 57 AEUV in Verbindung mit den Übergangsbestimmungen in Anhang V Kapitel 2 der Beitrittsakte von 2012 ( 2 ) verlangen kann, dass kroatische Staatsangehörige, die einem italienischen Unternehmen überlassen werden, das eine Dienstleistung in Österreich erbringt, über eine Beschäftigungsbewilligung verfügen. Dagegen ist sie dazu nach den Art. 56 und 57 AEUV nicht berechtigt, sofern es sich um Drittstaatsangehörige handelt, die in Italien rechtmäßig beschäftigt sind und einem italienischen Unternehmen überlassen werden, das eine Dienstleistung in Österreich erbringt.

3.

Die Bedingungen des Beitritts der Republik Kroatien zur Europäischen Union sind in der Beitrittsakte von 2012 niedergelegt. Ihr Art. 18 bestimmt, dass die in ihrem Anhang V aufgeführten Maßnahmen unter den dort festgelegten Bedingungen für Kroatien gelten.

4.

Anhang V der Beitrittsakte von 2012 trägt die Überschrift „Liste nach Artikel 18 der Beitrittsakte: Übergangsmaßnahmen“. Sein Kapitel 2 regelt die Übergangsmaßnahmen in Bezug auf die Freizügigkeit. Darin heißt es:

„1.   Hinsichtlich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und der Dienstleistungsfreiheit mit vorübergehender Entsendung von Arbeitskräften im Sinne des Artikels 1 der Richtlinie 96/71/EG gelten Artikel 45 und Artikel 56 Absatz 1 AEUV zwischen Kroatien einerseits und den [bestehenden] Mitgliedstaaten andererseits in vollem Umfang nur vorbehaltlich der Übergangsbestimmungen der Nummern 2 bis 13.

2.   Abweichend von den Artikeln 1 bis 6 der Verordnung (EU) Nr. 492/2011 und bis zum Ende eines Zeitraums von zwei Jahren nach dem Tag des Beitritts werden die [bestehenden] Mitgliedstaaten nationale oder sich aus bilateralen Abkommen ergebende Maßnahmen anwenden, um den Zugang kroatischer Staatsangehöriger zu ihren Arbeitsmärkten zu regeln. Die [bestehenden] Mitgliedstaaten können solche Maßnahmen bis zum Ende eines Zeitraums von fünf Jahren nach dem Tag des Beitritts weiter anwenden.

Kroatische Staatsangehörige, die am Tag des Beitritts rechtmäßig in einem [bestehenden] Mitgliedstaat arbeiten und für einen ununterbrochenen Zeitraum von 12 Monaten oder länger zum Arbeitsmarkt dieses Mitgliedstaats zugelassen waren, haben Zugang zum Arbeitsmarkt dieses Mitgliedstaats, aber nicht zum Arbeitsmarkt anderer Mitgliedstaaten, die nationale Maßnahmen anwenden.

Kroatische Staatsangehörige, die nach dem Beitritt für einen ununterbrochenen Zeitraum von 12 Monaten oder länger zum Arbeitsmarkt eines [bestehenden] Mitgliedstaats zugelassen waren, genießen dieselben Rechte.

Die in den Unterabsätzen 2 und 3 genannten kroatischen Staatsangehörigen verlieren die in diesen Unterabsätzen genannten Rechte, wenn sie den Arbeitsmarkt des [bestehenden] Mitgliedstaats freiwillig verlassen.

Kroatischen Staatsangehörigen, die am Tag des Beitritts oder während eines Zeitraums, in dem nationale Maßnahmen angewandt werden, rechtmäßig in einem [bestehenden] Mitgliedstaat arbeiten und weniger als 12 Monate zum Arbeitsmarkt dieses Mitgliedstaats zugelassen waren, werden die in den Unterabsätzen 2 und 3 genannten Rechte nicht gewährt.

…

12.   Um tatsächlichen oder drohenden schwerwiegenden Störungen in bestimmten empfindlichen Dienstleistungssektoren auf den Arbeitsmärkten Deutschlands und Österreichs zu begegnen, die sich in bestimmten Gebieten aus der länderübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen im Sinne des Artikels 1 der Richtlinie 96/71/EG ergeben könnten, können Deutschland und Österreich, solange sie aufgrund der vorstehend festgelegten Übergangsbestimmungen nationale Maßnahmen oder Maßnahmen aufgrund von bilateralen Vereinbarungen über die Freizügigkeit kroatischer Arbeitnehmer anwenden, nach Unterrichtung der Kommission von Artikel 56 Absatz 1 AEUV abweichen, um im Bereich der Erbringung von Dienstleistungen durch in Kroatien niedergelassene Unternehmen die vorübergehende grenzüberschreitende Beschäftigung von Arbeitnehmern einzuschränken, deren Recht, in Deutschland oder Österreich eine Arbeit aufzunehmen, nationalen Maßnahmen unterliegt.“

5.

Zu den Dienstleistungssektoren, für die nach Nr. 12 abweichende Regelungen getroffen werden können, gehört u. a. das Baugewerbe im Sinne dieser Regelung.

6.

Die Richtlinie 96/71 regelt die Entsendung von Arbeitnehmern im Kontext der Erbringung von Dienstleistungen.

7.

Art. 1 der Richtlinie regelt ihren Anwendungsbereich. Er bestimmt:

„(1)   Diese Richtlinie gilt für Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat, die im Rahmen der länderübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen Arbeitnehmer gemäß Absatz 3 in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats entsenden.

…

(3)   Diese Richtlinie findet Anwendung, soweit die in Absatz 1 genannten Unternehmen eine der folgenden länderübergreifenden Maßnahmen treffen:

8.

Nach Art. 3 der Richtlinie sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass unabhängig von dem auf das jeweilige Arbeitsverhältnis anwendbaren Recht die in Art. 1 Abs. 1 genannten Unternehmen den in ihr Hoheitsgebiet entsandten Arbeitnehmern die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen garantieren, die in Bezug auf Höchstarbeitszeiten und Mindestruhezeiten, bezahlten Mindestjahresurlaub, Mindestlohnsätze einschließlich der Überstundensätze, die Bedingungen für die Überlassung von Arbeitskräften, Sicherheit, Gesundheitsschutz und Hygiene am Arbeitsplatz, Schutzmaßnahmen im Zusammenhang mit den Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen von Schwangeren und Wöchnerinnen, Kindern und Jugendlichen, Gleichbehandlung von Männern und Frauen sowie andere Nichtdiskriminierungsbestimmungen durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften und/oder durch Tarifverträge festgelegt sind.

9.

§ 18 des Ausländerbeschäftigungsgesetzes (im Folgenden: AuslBG) ( 4 ) lautet:

„Betriebsentsandte Ausländer

Voraussetzungen für die Beschäftigung; Entsendebewilligung

…

10.

In dem die Übergangsbestimmungen zur EU-Erweiterung betreffenden § 32a AuslBG heißt es:

„(1)   Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die am 1. Jänner 2007 aufgrund des Vertrages über den Beitritt der Republik Bulgarien und Rumäniens zur Europäischen Union … der Europäischen Union beigetreten sind, genießen keine Arbeitnehmerfreizügigkeit …, es sei denn, sie sind Angehörige eines gemeinschaftsrechtlich aufenthaltsberechtigten Staatsangehörigen eines anderen EWR-Mitgliedstaates …

…

(11)   Aufgrund [der Beitrittsakte von 2012] gelten die Abs. 1 bis 9 ab dem EU-Beitritt Kroatiens sinngemäß für Staatsangehörige der Republik Kroatien und für Arbeitgeber mit Betriebssitz in der Republik Kroatien. …“

11.

Der vorliegenden Rechtssache liegt ein Rechtsstreit zwischen der Danieli & C. Officine Meccaniche SpA (im Folgenden: Danieli), vier kroatischen Staatsangehörigen sowie einem russischen und einem weißrussischen Staatsbürger (im Folgenden gemeinsam: Kläger) auf der einen Seite und der regionalen Geschäftsstelle Leoben (Österreich) des Arbeitsmarktservice auf der anderen Seite zugrunde.

12.

Danieli, ein in Italien ansässiges Unternehmen, übernahm den Auftrag eines österreichischen Unternehmens zur Errichtung eines Drahtwalzwerks in Österreich. Danieli gehört zu einem Konzern, dem auch die DS d.o.o. mit Sitz in Kroatien (im Folgenden: kroatischer Arbeitgeber) und die DA SpA mit Sitz in Italien (im Folgenden: italienischer Arbeitgeber) angehören. Zur Fertigstellung des Bauprojekts wollte Danieli vom kroatischen und vom italienischen Arbeitgeber überlassene Arbeitskräfte entsenden.

13.

Konkret wollte Danieli vier beim kroatischen Arbeitgeber beschäftigte und in Kroatien sozialversicherte kroatische Staatsbürger entsenden. Außerdem wollte Danieli zwei beim italienischen Arbeitgeber beschäftigte und in Italien sozialversicherte Drittstaatsangehörige entsenden, einen russischen und einen weißrussischen Staatsbürger.

14.

Am 18. Januar 2016 meldete Danieli die genannten Arbeitskräfte bei der zuständigen Behörde und beantragte für sie die Bestätigung der EU-Entsendung.

15.

Nach den Angaben im Vorlagebeschluss hatte Danieli angegeben, dass die betreffenden Arbeitskräfte nicht bei ihr beschäftigt seien, sondern ihr zur Fertigstellung des Projekts in Österreich überlassen würden, und zwar vom kroatischen Arbeitgeber bzw. vom italienischen Arbeitgeber.

16.

Die regionale Geschäftsstelle Leoben des Arbeitsmarktservice lehnte die Anträge auf Bestätigung der Entsendung ausländischer Staatsangehöriger innerhalb des EWR gemäß § 18 Abs. 12 AuslBG ab und untersagte die Entsendung.

17.

Dagegen wurden Beschwerden erhoben. Sie wurden vom Bundesverwaltungsgericht (Österreich) als unbegründet abgewiesen. Das Gericht stellte fest, dass die Entsendungen nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 96/71 fielen. Die Richtlinie sei nicht anwendbar, da zwischen Danieli und den Arbeitskräften, die zur Ausführung des Projekts in Österreich eingesetzt werden sollten, kein Arbeitsverhältnis bestehe.

18.

Gegen diese Entscheidung wurde beim Verwaltungsgerichtshof (Österreich) Revision eingelegt. Da der Verwaltungsgerichtshof Zweifel hinsichtlich der korrekten Auslegung der einschlägigen unionsrechtlichen Bestimmungen hat, hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

19.

Die Kläger, die österreichische, die deutsche und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht. Mit Ausnahme der niederländischen Regierung haben sie alle in der Sitzung vom 28. Februar 2018 mündlich verhandelt.

20.

Bevor ich auf die Vorlagefragen eingehe, beginne ich mit einigen einleitenden Bemerkungen, insbesondere zum rechtlichen Rahmen des Rechts von Unternehmen, innerhalb der Europäischen Union Dienstleistungen zu erbringen. In diesem Zusammenhang werde ich auch erläutern, wie die Vorgehensweise von Danieli, zur Erbringung einer Dienstleistung in Österreich kroatische Staatsangehörige und Drittstaatsangehörige heranzuziehen, die beim kroatischen Arbeitgeber bzw. italienischen Arbeitgeber in den genannten Staaten rechtmäßig beschäftigt sind (im Folgenden: im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise), unionsrechtlich zu bewerten ist. Wie zu zeigen sein wird, hat diese Frage unmittelbare Auswirkungen auf die Beurteilung insbesondere der ersten Vorlagefrage.

21.

In Österreich bedürfen Ausländer, die bei einem ausländischen, nicht in Österreich ansässigen Arbeitgeber beschäftigt sind, einer Beschäftigungsbewilligung. Dies gilt jedoch nicht bei sogenannten EU-Entsendungen, d. h., wenn ausländische Staatsangehörige von einem Unternehmen mit Sitz in einem anderen (EWR‑)Mitgliedstaat zur Erbringung einer vorübergehenden Arbeitsleistung nach Österreich entsandt werden. Voraussetzung dafür ist, dass diese Arbeitskräfte u. a. über die Dauer der Entsendung nach Österreich hinaus ordnungsgemäß zu einer Beschäftigung im Staat des Betriebssitzes zugelassen und beim entsendenden Unternehmen rechtmäßig beschäftigt sind. Kroatische Staatsangehörige benötigen jedoch während einer Übergangszeit, die am 30. Juni 2018 endet, nach den einschlägigen nationalen Vorschriften (§§ 18 und 32a AuslBG) eine Beschäftigungsbewilligung.

22.

Im vorliegenden Fall hat Danieli, ein italienisches Unternehmen, für die kroatischen Staatsangehörigen und die Drittstaatsangehörigen, die das Unternehmen beim Bau eines Drahtwalzwerks in Österreich einsetzen will, eine EU-Entsendung ohne Beschäftigungsbewilligung beantragt. Dieser Antrag wurde abgelehnt, weil solche Arbeitskräfte eine Beschäftigungsbewilligung benötigten.

23.

Es stellt sich die Frage, ob dieses Erfordernis im Hinblick darauf, dass die kroatischen Staatsangehörigen und die Drittstaatsangehörigen vorübergehend einem italienischen Unternehmen (Danieli), das eine Dienstleistung in Österreich erbringt, überlassen wurden, mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Die kroatischen Staatsangehörigen wurden Danieli von einem kroatischen Unternehmen überlassen, die Drittstaatsangehörigen von einem italienischen Unternehmen.

24.

Zunächst ist zu berücksichtigen, dass im konkreten Fall die Vereinbarkeit des Erfordernisses einer Beschäftigungsbewilligung mit dem Unionsrecht anhand der einschlägigen Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr in den Art. 56 und 57 AEUV zu beurteilen ist ( 5 ). Darüber hinaus sind speziell in Bezug auf kroatische Staatsangehörige die Sonderregeln zu beachten, mit denen die Arbeitnehmerfreizügigkeit und der freie Dienstleistungsverkehr im Kontext der vorübergehenden Entsendung von Arbeitskräften im Sinne von Art. 1 der Richtlinie 96/71 während einer Übergangszeit nach dem Beitritt der Republik Kroatien zur Europäischen Union eingeschränkt werden. Diese Regeln sind in Kapitel 2 des Anhangs V der Beitrittsakte von 2012 enthalten.

25.

Die Richtlinie 96/71 ist dagegen hier nicht direkt von Belang. Entgegen dem Eindruck, den die Vorlagefragen und die der Richtlinie in der Verhandlung gewidmete Aufmerksamkeit vermitteln, ist die Richtlinie 96/71 für die Beurteilung der Vereinbarkeit des Erfordernisses einer Beschäftigungsbewilligung mit dem Unionsrecht, um die es hier geht, nur von untergeordneter Bedeutung.

26.

Die Richtlinie 96/71 soll Arbeitnehmer schützen, indem entsandten Arbeitnehmern im speziellen Kontext der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen gewisse Mindestrechte zuerkannt werden. Sie legt einen „Kern zwingender Bestimmungen über ein Mindestmaß an Schutz“ – u. a. in Bezug auf Mindestlohnsätze und Mindesturlaub – fest, die im Aufnahmeland von Arbeitgebern zu gewährleisten sind, die Arbeitnehmer für eine zeitlich begrenzte Arbeitsleistung dorthin entsenden ( 6 ). Insbesondere bestimmt Art. 3 der Richtlinie, dass der Aufnahmemitgliedstaat dafür sorgen muss, dass Unternehmen, die Arbeitskräfte in sein Hoheitsgebiet entsenden, die in dieser Vorschrift genannten Mindestbedingungen einhalten.

27.

Die Richtlinie 96/71 enthält keine Regeln für etwaige von einem (ausländischen) Dienstleister im Aufnahmemitgliedstaat einzuhaltende administrative Anforderungen. Die Grenzen solcher Erfordernisse ergeben sich aus den Art. 56 und 57 AEUV (sowie gegebenenfalls aus den Übergangsbestimmungen im Anhang der Beitrittsakte von 2012).

28.

Die Richtlinie 96/71 ist aus anderen Gründen gleichwohl für die Lösung des vorliegenden Falles von Belang. Wie nachfolgend näher auszuführen sein wird, wird in der Rechtsprechung des Gerichtshofs zwischen verschiedenen Arten der Entsendung unterschieden: Je nachdem, ob ein Unternehmen, das im Aufnahmemitgliedstaat eine Dienstleistung erbringt, dafür eigene Arbeitnehmer in den Aufnahmemitgliedstaat entsendet (traditionelle Entsendung im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 96/71) oder ob ein Unternehmen Arbeitnehmer in ein Unternehmen im Aufnahmemitgliedstaat entsendet (Zurverfügungstellung von Arbeitnehmern im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 96/71), unterliegt die Beurteilung der Vorgehensweise unter dem Blickwinkel der den freien Dienstleistungsverkehr und die einschlägigen Übergangsbestimmungen regelnden Vorschriften jeweils einer anderen Logik.

29.

Genauer gesagt fallen Arbeitnehmer, die im Wege einer traditionellen Entsendung oder durch Zurverfügungstellung in den Aufnahmemitgliedstaat entsandt werden, in den Anwendungsbereich der Richtlinie. Bei Arbeitnehmern, die im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. c in den Aufnahmemitgliedstaat transferiert werden, ist jedoch nach gefestigter Rechtsprechung – anders als bei der Entsendung eigener Arbeitnehmer im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie – davon auszugehen, dass sie dem Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats zur Verfügung gestellt und ihm somit zugeführt werden ( 7 ).

30.

Von besonderer Bedeutung ist dieser Unterschied für die Anwendung der Übergangsbestimmungen in Kapitel 2 Nrn. 2 und 12 des Anhangs V der Beitrittsakte von 2012. Im Übergangszeitraum haben die Mitgliedstaaten nämlich mehr Spielraum bei der Anwendung nationaler Vorschriften in Bezug auf die Arbeitnehmerüberlassung.

31.

Nr. 2 gestattet es einem Mitgliedstaat, die Freizügigkeit (kroatischer) Arbeitnehmer im Übergangszeitraum durch die Anwendung nationaler Maßnahmen einzuschränken. Wie der Gerichtshof entschieden hat, umfasst die Freizügigkeit der Arbeitnehmer sowohl den Fall, dass ein Arbeitnehmer unmittelbar in den Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats eintreten will, als auch den Fall der Zurverfügungstellung eines Arbeitnehmers auf dem Arbeitsmarkt dieses Staates im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 96/71 ( 8 ). Andererseits kann nach Nr. 12 von Art. 56 AEUV abgewichen und die traditionelle Entsendung im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 96/71 im Bereich der Erbringung von Dienstleistungen eingeschränkt werden. Diese Möglichkeit besteht jedoch nur bei in Kroatien ansässigen Unternehmen, die in bestimmten in Nr. 12 erwähnten empfindlichen Dienstleistungssektoren tätig sind ( 9 ).

32.

Deshalb ist als Vorfrage zu klären, wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise unionsrechtlich zu bewerten ist.

33.

Hinsichtlich der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Vorgehensweise ist sogleich hervorzuheben, dass die betreffenden Arbeitnehmer nicht unmittelbar bei Danieli beschäftigt sind, sondern bei anderen Unternehmen, die zur selben Unternehmensgruppe gehören: Während die kroatischen Staatsangehörigen einen Arbeitsvertrag mit dem kroatischen Arbeitgeber haben und in Kroatien sozialversichert sind, haben die Drittstaatsangehörigen einen Arbeitsvertrag mit dem italienischen Arbeitgeber und sind in Italien sozialversichert.

34.

Die Arbeitnehmer sollten Danieli zur Fertigstellung des Baus eines Drahtwalzwerks in Österreich überlassen werden; bei diesem Bauprojekt ist Danieli offenbar der Hauptauftragnehmer. Während ihrer Entsendung nach Österreich sollten die Arbeitnehmer ihre Aufgaben nach Weisung von Danieli erledigen. Darüber hinaus lässt sich dem Vorlagebeschluss entnehmen, dass die Arbeitnehmer nicht für Danieli in Italien tätig waren, sondern von ihren Arbeitgebern direkt nach Österreich transferiert wurden. Mit anderen Worten waren die kroatischen Staatsangehörigen auf dem italienischen Arbeitsmarkt nicht aktiv. Die Drittstaatsangehörigen sind dagegen rechtmäßig in Italien beschäftigt, wo sie üblicherweise für den italienischen Arbeitgeber tätig sind.

35.

Wie ist vor diesem Hintergrund die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise unionsrechtlich einzuordnen?

36.

Nach ihrem Art. 1 Abs. 1 gilt die Richtlinie 96/71 für Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat, die im Rahmen der länderübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen Arbeitnehmer gemäß Art. 1 Abs. 3 in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats entsenden.

37.

Nach ihrem Art. 1 Abs. 3 Buchst. a findet die Richtlinie Anwendung, wenn ein Unternehmen Arbeitnehmer in seinem Namen und unter seiner Leitung in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats im Rahmen eines Vertrags entsendet, der zwischen dem entsendenden Unternehmen und dem in diesem Mitgliedstaat tätigen Dienstleistungsempfänger geschlossen wurde, sofern für die Dauer der Entsendung ein Arbeitsverhältnis zwischen dem entsendenden Unternehmen und dem Arbeitnehmer besteht.

38.

Wie zuvor bereits erwähnt, regelt Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie auch die Überlassung von Arbeitskräften von einem Unternehmen an ein anderes. Von besonderer Relevanz ist dabei Art. 1 Abs. 3 Buchst. c ( 10 ).

39.

Die Richtlinie findet auch Anwendung, wenn nach Art. 1 Abs. 3 Buchst. c ein Unternehmen als Leiharbeitsunternehmen oder als einen Arbeitnehmer zur Verfügung stellendes Unternehmen einen Arbeitnehmer in ein verwendendes Unternehmen entsendet, das seinen Sitz im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats hat oder dort seine Tätigkeit ausübt, sofern für die Dauer der Entsendung ein Arbeitsverhältnis zwischen dem Leiharbeitsunternehmen oder dem einen Arbeitnehmer zur Verfügung stellenden Unternehmen und dem Arbeitnehmer besteht.

40.

Einfacher ausgedrückt: Die Richtlinie findet auf ein breites Spektrum von Sachverhalten Anwendung, in denen Arbeitnehmer im Zusammenhang mit der Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen von einem Mitgliedstaat in einen anderen transferiert werden.

41.

Auf den ersten Blick scheint die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise nicht so recht zu den in Art. 1 Abs. 3 Buchst. a und c aufgeführten Sachverhalten zu passen. Es überrascht daher nicht, dass die Beteiligten, die Erklärungen beim Gerichtshof abgegeben haben, unterschiedlicher Auffassung darüber sind, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise in den Anwendungsbereich der Richtlinie 96/71 fällt und, wenn ja, aus welchen Gründen.

42.

Eine genauere Betrachtung ergibt jedoch, dass – vorbehaltlich der erforderlichen Nachprüfungen hinsichtlich des dem vorliegenden Fall zugrunde liegenden Sachverhalts durch das vorlegende Gericht – die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise eine Überlassung von Arbeitskräften im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie darstellt.

43.

In der Rechtssache Vicoplus u. a. ( 11 ) wurde der Gerichtshof ersucht, über die Vereinbarkeit einer niederländischen Regelung mit dem Unionsrecht zu entscheiden, die nach dem Beitritt Polens zur Europäischen Union im Fall der Entsendung polnischer Arbeitnehmer in niederländisches Hoheitsgebiet vorsah, dass polnische Staatsangehörige über eine Beschäftigungserlaubnis verfügen müssen. Ferner wurde der Gerichtshof gefragt, anhand welcher Kriterien zu bestimmen ist, ob eine Entsendung von Arbeitnehmern im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 96/71 vorliegt.

44.

Der Gerichtshof entschied, dass eine solche Arbeitskräfteüberlassung eine gegen Entgelt erbrachte Dienstleistung ist, bei der der entsandte Arbeitnehmer im Dienst des die Dienstleistung erbringenden Unternehmens bleibt, ohne dass ein Arbeitsvertrag mit dem verwendenden Unternehmen geschlossen würde (erste Voraussetzung). Überdies ist sie dadurch gekennzeichnet, dass der Wechsel des Arbeitnehmers in den Aufnahmemitgliedstaat der eigentliche Gegenstand der Dienstleistung des erbringenden Unternehmens ist (zweite Voraussetzung) und dass der Arbeitnehmer seine Aufgaben unter der Aufsicht und Leitung des verwendenden Unternehmens wahrnimmt (dritte Voraussetzung) ( 12 ).

45.

In der Rechtssache Martin Meat ( 13 ) machte der Gerichtshof nähere Ausführungen insbesondere zur zweiten der vorgenannten Voraussetzungen. Er stellte klar, welche Umstände darauf hindeuten können, dass es sich bei der erbrachten (grenzüberschreitenden) Dienstleistung um eine Arbeitskräfteüberlassung und nicht um eine Entsendung im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. a handelt. Der Gerichtshof führte hierzu aus, dass insbesondere jeder Anhaltspunkt dafür zu berücksichtigen ist, dass der Dienstleistungserbringer nicht die Folgen einer nicht vertragsgemäßen Ausführung der vertraglich festgelegten Leistung trägt. Konkret ist es, wenn der Dienstleistungserbringer verpflichtet ist, die vertraglich vereinbarte Leistung ordnungsgemäß auszuführen, grundsätzlich weniger wahrscheinlich, dass es sich um eine Arbeitskräfteüberlassung handelt, als wenn er die Folgen der nicht vertragsgemäßen Ausführung dieser Leistung nicht zu tragen hat ( 14 ).

46.

Die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise erfüllt alle diese in der Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen einer Arbeitskräfteüberlassung ( 15 ).

47.

Erstens ist unstreitig, dass die kroatischen Arbeitnehmer und die Arbeitnehmer aus Drittstaaten weiterhin bei den Unternehmen beschäftigt bleiben, von denen sie nach Österreich entsandt werden, d. h. bei dem kroatischen Arbeitgeber bzw. dem italienischen Arbeitgeber (erste Voraussetzung). Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass Danieli und diese Unternehmen derselben Unternehmensgruppe angehören.

48.

Zweitens ist in Bezug auf die eigentliche Überlassung in der mündlichen Verhandlung klargestellt worden, dass der Zweck der von Danieli und dem kroatischen sowie dem italienischen Arbeitgeber vereinbarten Vorgehensweise gerade im Wechsel der Arbeitnehmer nach Österreich besteht (zweite Voraussetzung). Dafür spricht auch, dass die betreffenden Arbeitnehmer nicht in Italien unter der Leitung von Danieli als Teil ihrer dortigen Belegschaft gearbeitet haben. Überdies ergibt sich im Einklang mit den vom Gerichtshof in der Rechtssache Martin Meat aufgestellten Kriterien aus den schriftlichen Erklärungen der Kläger, dass für die Erfüllung der sich aus der Erbringung der Dienstleistung in Österreich ergebenden vertraglichen Verpflichtungen nicht der kroatische Arbeitgeber bzw. der italienische Arbeitgeber haftet, sondern Danieli.

49.

Drittens sollen die Arbeitnehmer nach ihrem Transfer nach Österreich ihre Aufgaben unter der Aufsicht und Leitung des verwendenden Unternehmens, d. h. von Danieli, wahrnehmen (dritte Voraussetzung).

50.

Zwar ließe sich einwenden, dass der kroatische Arbeitgeber und der italienische Arbeitgeber keine Leiharbeitsunternehmen oder Arbeitnehmer zur Verfügung stellende Unternehmen im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie sind. Insoweit ist jedoch darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof diesem Aspekt in seiner Rechtsprechung wenig Bedeutung beigemessen hat. Meines Erachtens hat er dies aus gutem Grund nicht getan.

51.

Wie bereits erwähnt, soll die Richtlinie 96/71 Arbeitnehmer schützen, indem sie ihnen im speziellen Kontext der Erbringung länderübergreifender Dienstleistungen gewisse Mindestrechte zuerkennt. Zu ihrem Schutz muss der Aufnahmemitgliedstaat dafür sorgen, dass Unternehmen, die Arbeitnehmer in sein Hoheitsgebiet entsenden oder dort zur Verfügung stellen, die Einhaltung gewisser Mindestrechte sicherstellen ( 16 ).

52.

Insoweit ergibt sich aus den Erwägungsgründen der Richtlinie, dass der Begriff der Entsendung weit auszulegen ist: Die Richtlinie ist unabhängig davon anwendbar, ob die Erbringung von Dienstleistungen als Ausführung eines Auftrags durch ein Unternehmen, in seinem Namen und unter seiner Leitung im Rahmen eines Vertrags zwischen ihm und dem Leistungsempfänger oder in Form des Zurverfügungstellens von Arbeitnehmern für ein Unternehmen im Rahmen eines öffentlichen oder privaten Auftrags erfolgt ( 17 ).

53.

Das Ziel, einen gewissen Mindestschutz der Arbeitnehmer zu gewährleisten, würde meines Erachtens untergraben, wenn eine Vorgehensweise wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende allein deshalb nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 96/71 fiele, weil die Haupttätigkeit des Unternehmens, das die betreffenden Arbeitnehmer zur Verfügung stellt, nicht auf dem Gebiet der Zurverfügungstellung von Arbeitskräften an andere Unternehmen ausgeübt wird.

54.

Schließlich ist hervorzuheben, dass der Umstand, dass ein italienisches Unternehmen in Österreich eine Dienstleistung erbringen möchte, indem es auf Arbeitskräfte zurückgreift, die ihm von Unternehmen mit Sitz in Kroatien bzw. Italien überlassen werden, an der Beurteilung im Rahmen der Richtlinie 96/71 nichts ändern sollte. Aus dem Blickwinkel der Richtlinie kommt es darauf an, dass die betreffenden Arbeitnehmer im Rahmen der Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen aus einem Mitgliedstaat zu einem verwendenden Unternehmen transferiert wurden, das im Aufnahmemitgliedstaat, d. h. in Österreich, ansässig oder tätig ist ( 18 ). Dies ist hier eindeutig der Fall.

55.

Aus dem Blickwinkel der Richtlinie 96/71 unterscheidet sich die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise nämlich nicht von einer Situation, in der der Hauptauftragnehmer des Projekts in Österreich nicht Danieli, sondern ein österreichisches Unternehmen ist, das Arbeitnehmer unmittelbar aus Kroatien (im Fall der kroatischen Staatsangehörigen) bzw. aus Italien (im Fall der Drittstaatsangehörigen) anwirbt. Es handelt sich mit anderen Worten um eine Arbeitskräfteüberlassung im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 96/71.

56.

Die Kläger und die Kommission machen jedoch insbesondere geltend, die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise sei, weil die Arbeitgeberunternehmen und Danieli derselben Unternehmensgruppe angehörten, als Entsendung im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 96/71 anzusehen. Konkret sprechen sie sich für eine weite Auslegung des in dieser Bestimmung verwendeten Begriffs „Arbeitsverhältnis“ aus, da sie nur angewandt werden kann, wenn ein Arbeitsverhältnis zwischen dem entsendenden Unternehmen und den betreffenden Arbeitnehmern besteht.

57.

Insoweit besteht Einigkeit darüber, dass im vorliegenden Fall kein solches Arbeitsverhältnis zwischen Danieli und den betreffenden Arbeitnehmern besteht. Die von den Klägern und der Kommission befürwortete Auslegung würde daher ein bemerkenswert weites Verständnis von Art. 1 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie erfordern.

58.

Einen solchen Ansatz halte ich nicht für angebracht. Erstens ist eine solche Auslegung im Licht des Erfordernisses, die betreffenden Arbeitnehmer zu schützen – des Hauptziels der Richtlinie –, nicht gerechtfertigt, denn sie werden unabhängig davon, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise unter Art. 1 Abs. 3 Buchst. a oder unter Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie fällt, von ihr erfasst. Zweitens würde dadurch die in der Rechtsprechung getroffene Unterscheidung zwischen der Entsendung und der Zurverfügungstellung von Arbeitskräften unklarer; diese Unterscheidung ist jedoch im Kontext der Anwendung von Übergangsbestimmungen wie denen, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, von besonderem Belang.

59.

Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen werde ich mich jetzt der Prüfung der ersten Vorlagefrage zuwenden.

60.

Die erste Frage zielt im Wesentlichen darauf ab, ob die Art. 56 und 57 AEUV in Verbindung mit Kapitel 2 Nrn. 2 und 12 des Anhangs V der Beitrittsakte von 2012 dahin auszulegen sind, dass die Republik Österreich verlangen kann, dass kroatische Staatsangehörige, die ein italienisches Unternehmen zur Erbringung einer Dienstleistung in Österreich heranzieht, über eine Beschäftigungsbewilligung verfügen.

61.

Meines Erachtens ist dies zu bejahen.

62.

Erstens wird, wie oben erläutert, in der Rechtsprechung des Gerichtshofs klargestellt, dass zwischen der Entsendung von Arbeitnehmern und der Zurverfügungstellung von Arbeitskräften ein wesensmäßiger Unterschied besteht. Deshalb ist ihre unterschiedliche Behandlung im Rahmen der einschlägigen Übergangsbestimmungen gerechtfertigt.

63.

Dieser Grundsatz wurde bereits in der Rechtssache Rush Portuguesa ( 19 ) aufgestellt, in der es um portugiesische Arbeitnehmer ging, die nach dem Beitritt Portugals zur (damaligen) Europäischen Gemeinschaft von einem portugiesischen Unternehmen nach Frankreich entsandt wurden. Speziell in Bezug auf die Zurverfügungstellung von Arbeitskräften – die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 57 AEUV darstellt ( 20 ) – entschied der Gerichtshof, dass es sich dabei um eine Tätigkeit handelt, die dem Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats die zur Verfügung gestellten Arbeitnehmer zuführt. In einem solchen Fall hält der Gerichtshof den Aufnahmemitgliedstaat grundsätzlich – soweit die einschlägigen Übergangsbestimmungen der Beitrittsakte dies vorsehen – für befugt, den Zugang solcher Arbeitnehmer zu seinem Arbeitsmarkt einzuschränken ( 21 ).

64.

Daran hat der Gerichtshof in jüngerer Zeit im Kontext von Übergangsbestimmungen, die nach dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten zur Europäischen Union im Jahr 2004 galten, festgehalten. Diese Rechtsprechung ist hier von besonderer Bedeutung, weil die in der vorliegenden Rechtssache relevanten Übergangsbestimmungen den gleichen Inhalt haben.

65.

In der Rechtssache Vicoplus u. a. ( 22 ) hat der Gerichtshof im Wesentlichen die Ausführungen im Urteil Rush Portuguesa wiederholt und entschieden, dass ein im Sinne des Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 96/71 entsandter Arbeitnehmer während des Zeitraums der Überlassung typischerweise einen Arbeitsplatz im verwendenden Unternehmen zugewiesen bekommt, der sonst mit einem Arbeitnehmer dieses Unternehmens besetzt worden wäre ( 23 ). Deshalb kam der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass das dort von den niederländischen Behörden auferlegte Erfordernis einer Beschäftigungserlaubnis als Maßnahme zur Regelung des Zugangs polnischer Staatsangehöriger zum Arbeitsmarkt des Aufnahmestaats im Sinne von Kapitel 2 Nr. 2 des Anhangs XII der Beitrittsakte von 2003 ( 24 ) als mit den Art. 56 und 57 AEUV vereinbar anzusehen war ( 25 ).

66.

Mit anderen Worten konnten sich die alten Mitgliedstaaten auf diese Bestimmung stützen, um während eines Übergangszeitraums von Arbeitnehmern, die aus einem neuen Mitgliedstaat entsandt wurden, eine Beschäftigungserlaubnis zu verlangen. Diese Bestimmung entspricht Kapitel 2 Nr. 2 des Anhangs V der Beitrittsakte von 2012.

67.

Die insoweit vom vorlegenden Gericht geäußerten Zweifel, ob die Ausführungen des Gerichtshofs im dortigen Fall auf die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise übertragen werden können, ergeben sich offenbar aus den Besonderheiten der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Vorgehensweise, und zwar daraus, dass die kroatischen Arbeitnehmer einem italienischen Unternehmen überlassen wurden, das in Österreich eine Dienstleistung erbringt.

68.

Dabei ist darauf hinzuweisen, dass Kapitel 2 Nr. 2 des Anhangs V zur Beitrittsakte von 2012 ebenso wie die einschlägige Übergangsbestimmung in der Beitrittsakte von 2003 für einen Übergangszeitraum den Zugang kroatischer Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt anderer Mitgliedstaaten regelt. Im Kontext der Erweiterung der Europäischen Union im Jahr 2004 hat der Gerichtshof erläutert, dass diese Bestimmung verhindern soll, dass nach dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten zur Europäischen Union aufgrund einer sofortigen beträchtlichen Zuwanderung von Arbeitnehmern, die Staatsangehörige der neuen Mitgliedstaaten sind, in den alten Mitgliedstaaten Störungen auf dem Arbeitsmarkt auftreten ( 26 ). Zur Vermeidung solcher Störungen gestatten die Übergangsbestimmungen es den Mitgliedstaaten, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer aus neuen Mitgliedstaaten einzuschränken.

69.

Wie der Gerichtshof klargestellt hat, wäre es gekünstelt, bei einem Zustrom von Arbeitnehmern zum Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats danach zu unterscheiden, ob sie im Zuge der Überlassung von Arbeitnehmern oder unmittelbar und eigenverantwortlich in den Markt eintreten ( 27 ). Dabei ist es auch unerheblich, ob die in den Aufnahmemitgliedstaat entsandten Arbeitnehmer tatsächlich den Wunsch haben, nach Erledigung der Arbeit für das verwendende Unternehmen dort zu verbleiben, oder ob sie unmittelbar nach der Entsendung wieder in ihren Herkunftsmitgliedstaat zurückkehrten. Der Gerichtshof hält vielmehr für maßgebend, dass die in den Aufnahmemitgliedstaat entsandten Arbeitnehmer auf einem Arbeitsplatz verwendet werden, den sonst ein im Aufnahmemitgliedstaat beschäftigter Arbeitnehmer hätte besetzen können ( 28 ).

70.

Meines Erachtens wäre es ebenfalls gekünstelt, zwischen einer Situation zu unterscheiden, bei der ein österreichisches Unternehmen kroatische Arbeitnehmer verwenden möchte, die vom kroatischen Arbeitgeber zur Ausführung eines Projekts in Österreich überlassen wurden, und einer Situation, bei der – wie hier – das verwendende Unternehmen, das eine Dienstleistung in Österreich erbringen möchte, in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist, der sich im Übrigen gegen eine Ausdehnung der Anwendung der Übergangsbestimmungen entschieden hat. In beiden Situationen werden kroatische Arbeitnehmer dem Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats zur Verfügung gestellt.

71.

Eine solche Unterscheidung liefe nämlich darauf hinaus, die Übergangsbestimmungen zur Regelung der Arbeitnehmerfreizügigkeit eines Großteils ihrer Wirksamkeit zu berauben. Denn es sollte nicht vergessen werden, dass die kroatischen Staatsangehörigen im vorliegenden Fall für den Zeitraum ihrer Zurverfügungstellung unter der Leitung von Danieli auf einem Arbeitsplatz in Österreich eingesetzt werden, der – zumindest potenziell – mit einer bei diesem Unternehmen in Österreich beschäftigten Person hätte besetzt werden können.

72.

Dadurch unterscheidet sich der vorliegende Fall auch von der Situation, die Gegenstand der Rechtssache Rush Portuguesa war und in Art. 3 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/71 aufgegriffen wird: Ein Dienstleistungserbringer begibt sich für die Dauer der übernommenen Arbeiten mit seinen eigenen Arbeitskräften in den Aufnahmemitgliedstaat. Wäre dies der Fall gewesen, so wäre eine solche Vorgehensweise grundsätzlich unter Kapitel 2 Nr. 12 des Anhangs V der Beitrittsakte von 2012 gefallen.

73.

Infolgedessen sollte auf die erste Vorlagefrage geantwortet werden, dass die Art. 56 und 57 AEUV und Kapitel 2 Nr. 2 des Anhangs V der Beitrittsakte von 2012 dahin auszulegen sind, dass die Republik Österreich befugt ist, die Entsendung kroatischer Arbeitnehmer, die bei einem Unternehmen mit Sitz in Kroatien beschäftigt sind, durch das Erfordernis einer Beschäftigungsbewilligung einzuschränken, wenn die Entsendung in der Weise erfolgt, dass die Arbeitnehmer einem in Italien ansässigen Unternehmen überlassen werden, das sie zur Erbringung einer Dienstleistung in Österreich einsetzen will.

74.

Die zweite Frage zielt im Wesentlichen darauf ab, ob die Art. 56 und 57 AEUV dahin auszulegen sind, dass die Republik Österreich verlangen kann, dass Drittstaatsangehörige, die ein italienisches Unternehmen einem anderen italienischen Unternehmen überlässt, das in Österreich eine Dienstleistung erbringen möchte, über eine Beschäftigungsbewilligung verfügen.

75.

Meines Erachtens ist dies zu verneinen.

76.

Zunächst ist hervorzuheben, dass die Drittstaatsangehörigen in Italien rechtmäßig bei einem italienischen Unternehmen beschäftigt sind und dem italienischen Sozialversicherungssystem angeschlossen sind.

77.

Zum Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV ist festzustellen, dass diese Bestimmung ausdrücklich nur den Fall betrifft, dass jemand Dienstleistungen erbringt, der in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig ist. Die zweite Vorlagefrage betrifft jedoch die Überlassung von Arbeitskräften durch den italienischen Arbeitgeber an Danieli, ein anderes italienisches Unternehmen, das in Österreich eine Dienstleistung erbringt.

78.

Wie der Gerichtshof entschieden hat, bezweckt Art. 56 AEUV die Beseitigung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs für Personen, die nicht in dem Staat niedergelassen sind, in dessen Gebiet die Dienstleistung erbracht werden soll ( 29 ). Deshalb ist diese Bestimmung vom Gerichtshof weit ausgelegt worden: Nur wenn alle wesentlichen Elemente der fraglichen Betätigung nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen, sind die Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr nicht anwendbar ( 30 ). Demgegenüber ist der Rechtsprechung zu entnehmen, dass die den freien Dienstleistungsverkehr regelnden Bestimmungen immer dann anzuwenden sind, wenn ein Leistungserbringer die Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als dem anbietet, in dem er niedergelassen ist, unabhängig vom Niederlassungsort der Empfänger der Dienstleistungen ( 31 ).

79.

Damit Art. 56 AEUV eingreift, genügt es, dass die Dienstleistung selbst die Grenze eines Mitgliedstaats überschreitet ( 32 ).

80.

In Anbetracht dessen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise eine grenzüberschreitende Dienstleistung (in diesem Fall: die Überlassung von Arbeitskräften und, im weiteren Sinne, die von Danieli in Österreich erbrachte Dienstleistung) betrifft, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem der Dienstleistungserbringer ansässig ist, erbracht wird, muss Art. 56 AEUV auf den der zweiten Vorlagefrage zugrunde liegenden Sachverhalt Anwendung finden ( 33 ).

81.

Im Anschluss an diese Klarstellung möchte ich darauf hinweisen, dass nach gefestigter Rechtsprechung eine nationale Maßnahme, die die Entsendung von Arbeitnehmern in den Aufnahmemitgliedstaat von einer Beschäftigungserlaubnis abhängig macht, eine Beschränkung im Sinne von Art. 56 AEUV darstellt ( 34 ). Wie der Gerichtshof entschieden hat, ist das Erfordernis einer Arbeitserlaubnis für Drittstaatsangehörige, die zur Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen in den Aufnahmemitgliedstaat entsandt werden, aufgrund der damit verbundenen Formalitäten und Verfahrensfristen geeignet, die Inanspruchnahme des freien Dienstleistungsverkehrs in den Mitgliedstaaten unter Heranziehung entsandter Arbeitnehmer, die Drittstaatsangehörige sind, weniger attraktiv zu machen ( 35 ).

82.

Der Gerichtshof hat gleichwohl anerkannt, dass das Erfordernis einer Beschäftigungserlaubnis grundsätzlich gerechtfertigt sein kann, wenn es auf einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses beruht und dieses Interesse nicht schon durch Vorschriften geschützt wird, denen der Dienstleistende in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig es, und wenn es geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihm verfolgten Ziels zu gewährleisten, ohne über das hinauszugehen, was zu dessen Erreichung erforderlich ist ( 36 ).

83.

Trotz dieses Vorbehalts hat der Gerichtshof jedoch Anforderungen, die über eine bloße vorherige Erklärung hinausgehen, im Allgemeinen als außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen – z. B. der Gewährleistung der Stabilität des Arbeitsmarkts im Aufnahmemitgliedstaat oder des Schutzes der Arbeitnehmer – stehend und damit als unvereinbar mit den Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr angesehen ( 37 ).

84.

Kürzlich hat er dies auch im speziellen Kontext der Überlassung von Arbeitskräften im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 96/71 getan.

85.

In der Rechtssache Essent Energie Productie wurde der Gerichtshof ersucht, darüber zu entscheiden, ob das Erfordernis einer Beschäftigungserlaubnis für Drittstaatsangehörige, die ein in einem Mitgliedstaat (Deutschland) ansässiges Unternehmen einem im Aufnahmemitgliedstaat (Niederlande) ansässigen verwendenden Unternehmen überlässt, mit dem Unionsrecht vereinbar ist. In dieser Rechtssache führte der Gerichtshof aus, dass das Anliegen, Störungen auf dem Arbeitsmarkt zu verhindern, zwar einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellt, doch verlangen die bei einem in einem Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen beschäftigten und einem Unternehmen in einem anderen Mitgliedstaat zur Erbringung einer Dienstleistung zur Verfügung gestellten Arbeitnehmer keinen Zutritt zum Arbeitsmarkt des letztgenannten Mitgliedstaats, da sie nach Erledigung ihrer Arbeit grundsätzlich in ihr Herkunfts- oder Wohnsitzland zurückkehren ( 38 ). Denn anders als Unionsbürger, die durch Überlassung Zutritt zum Arbeitsmarkt des Aufnahmestaats erlangen könnten, weil sie grundsätzlich über das Recht auf Freizügigkeit verfügen, können sich Drittstaatsangehörige innerhalb der Europäischen Union nicht frei bewegen.

86.

Im selben Kontext – und zweifellos deshalb, weil Drittstaatsangehörige kein Recht auf Freizügigkeit genießen – hat der Gerichtshof anerkannt, dass der Aufnahmemitgliedstaat gewisse Maßnahmen ergreifen darf, um sicherzustellen, dass das Unternehmen, das sich auf den freien Dienstleistungsverkehr beruft, dies nicht zu einem anderen Zweck tut, und um zu prüfen, dass die betreffenden Arbeitnehmer legalen Status haben und ihre Haupttätigkeit in dem Mitgliedstaat ausüben, in dem der Dienstleistungserbringer ansässig ist ( 39 ). Gleichwohl hat er entschieden, dass bei solchen Kontrollen die vom Unionsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind, wie sie sich insbesondere aus dem freien Dienstleistungsverkehr ergeben, der nicht illusorisch gemacht und dessen Ausübung nicht dem Ermessen der Verwaltung unterworfen werden darf ( 40 ).

87.

Die Ausübung dieser Überprüfungsbefugnis gestattet dem Aufnahmemitgliedstaat mit anderen Worten nicht, unverhältnismäßige Erfordernisse vorzuschreiben.

88.

Von besonderer Bedeutung für die vorliegende Rechtssache ist, dass der Gerichtshof im Urteil Essent Energie Productie ausdrücklich entschieden hat, dass ein Mitgliedstaat, der dauerhaft am Erfordernis einer Beschäftigungserlaubnis für Drittstaatsangehörige festhält, die einem in diesem Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen von einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen überlassen werden, über das zum Schutz der Stabilität des Arbeitsmarkts erforderliche Maß hinausgeht ( 41 ).

89.

In dieser Rechtssache wurden die Ausführungen des Gerichtshofs zur Zulässigkeit des Erfordernisses einer Beschäftigungserlaubnis für entsandte Drittstaatsangehörige, die bei einem Unternehmen beschäftigt sind, das im Aufnahmemitgliedstaat eine grenzüberschreitende Dienstleistung erbringt, ausdrücklich auf die Überlassung von Arbeitskräften erstreckt.

90.

Ich kann keinen überzeugenden Grund finden, aus dem diese Ausführungen nicht auch auf die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorgehensweise Anwendung finden sollten: Wie vorstehend erläutert, handelt es sich bei der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Vorgehensweise ebenso wie in der Rechtssache Essent Energie Productie um die Überlassung von Arbeitskräften im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie.

91.

Insoweit ist hervorzuheben, dass die erste und die zweite Frage ihrer Art nach zwei wesensgemäß verschiedene Sachverhalte betreffen.

92.

Wie oben bereits erläutert, hat der Gerichtshof im Kontext der Anwendung von Übergangsmaßnahmen ausgeführt, dass die Überlassung von Arbeitskräften im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 96/71 eine Form des Zugangs zum Arbeitsmarkt des betreffenden Aufnahmemitgliedstaats darstellt. Deshalb darf die Zurverfügungstellung von Arbeitnehmern während eines Übergangszeitraums nach dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten zur Europäischen Union an das Erfordernis einer Beschäftigungserlaubnis geknüpft werden, denn dieser Zeitraum ist durch ein erhöhtes Risiko einer sofortigen und beträchtlichen Störung des Arbeitsmarkts des Aufnahmemitgliedstaats gekennzeichnet ( 42 ). Zur Vermeidung solcher Störungen hat der Gesetzgeber spezielle Übergangsbestimmungen erlassen, die es den Mitgliedstaaten gestatten, bei Bedarf für begrenzte Zeit in die Arbeitnehmerfreizügigkeit und den freien Dienstleistungsverkehr einzugreifen, die in den Verträgen verankert sind. Dies ist die Situation, die der ersten Vorlagefrage zugrunde liegt.

93.

Bei Drittstaatsangehörigen ist jedoch kein vergleichbares Risiko ersichtlich. Sie genießen kein Recht auf Freizügigkeit und benötigen im Mitgliedstaat ihres Wohnsitzes grundsätzlich eine Beschäftigungserlaubnis (und müssen dort rechtmäßig beschäftigt sein). Man sollte nämlich nicht vergessen, dass die Überlassung von Arbeitnehmern, sofern es sich um Drittstaatsangehörige handelt, nur vorübergehenden Zugang zum Arbeitsmarkt des Mitgliedstaats, in den sie entsandt werden, verschafft. Vor diesem Hintergrund wäre es aus dem Blickwinkel des freien Dienstleistungsverkehrs schlicht unverhältnismäßig, die Erfüllung von Anforderungen zur Regelung des Zugangs zum Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats zu verlangen oder auch von speziellen Anforderungen in Bezug auf die Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen, wobei es sich um Fragen handelt, die noch nicht auf Unionsebene harmonisiert wurden. Man sollte zudem nicht außer Acht lassen, dass Drittstaatsangehörige – im Gegensatz zu Arbeitnehmern aus neuen Mitgliedstaaten – auch im Wohnsitzmitgliedstaat Formalitäten im Hinblick auf die Zuwanderung und den Zugang zum Arbeitsmarkt einhalten müssen. Vom Aufnahmemitgliedstaat auferlegte zusätzliche Anforderungen würden daher die Freiheit der Unternehmen, dort eine Dienstleistung durch die Entsendung Drittstaatsangehöriger wie der hier in Rede stehenden zu erbringen, erheblich beeinträchtigen.

94.

Als grundlegender Aspekt sollte nicht vergessen werden, dass in der vorliegenden Rechtssache die betreffenden Drittstaatsangehörigen in ihrem Wohnsitzmitgliedstaat rechtmäßig beschäftigt sind und dorthin zurückkehren werden, nachdem sie ihre Arbeit im Aufnahmemitgliedstaat erledigt haben. In einer solchen Situation lässt sich die dauerhafte Beibehaltung des Erfordernisses einer Beschäftigungserlaubnis für Drittstaatsangehörige, die im Aufnahmemitgliedstaat von einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen eingesetzt werden, kaum als eine zum Schutz der Stabilität des Arbeitsmarkts des Aufnahmemitgliedstaats erforderliche Maßnahme einstufen.

95.

Der Gerichtshof hat jedenfalls anerkannt, dass die Mitgliedstaaten vom Dienstleistungserbringer Angaben verlangen dürfen, aus denen hervorgeht, dass die betreffenden Arbeitnehmer in dem Mitgliedstaat, in dem sie beschäftigt sind, in Bereichen wie Aufenthalt, Beschäftigungserlaubnis und soziale Absicherung legalen Status haben ( 43 ). Ein solches Erfordernis schafft nämlich einen angemessenen Ausgleich zwischen den legitimen Interessen des Aufnahmemitgliedstaats und denen eines in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmens, das unter Einsatz von Drittstaatsangehörigen im Aufnahmemitgliedstaat eine grenzüberschreitende Dienstleistung erbringen möchte. Eine solche Maßnahme dürfte dem Aufnahmemitgliedstaat hinreichende Garantien bieten, dass die Drittstaatsangehörigen einen legalen Status haben und ihre Haupttätigkeit in dem Mitgliedstaat ausüben, in dem das die Dienstleistung erbringende Unternehmen ansässig ist, ohne dass übermäßig in den im AEU-Vertrag garantierten freien Dienstleistungsverkehr eingegriffen wird ( 44 ).

96.

Infolgedessen sollte auf die zweite Vorlagefrage geantwortet werden, dass die Art. 56 und 57 AEUV dahin auszulegen sind, dass die Republik Österreich nicht befugt ist, die Entsendung russischer und weißrussischer Arbeitnehmer, die rechtmäßig bei einem in Italien ansässigen Unternehmen beschäftigt sind, durch das Erfordernis einer Beschäftigungsbewilligung einzuschränken, wenn die Entsendung in der Weise erfolgt, dass die Arbeitnehmer einem zweiten in Italien ansässigen Unternehmen überlassen werden, das sie zur Erbringung einer Dienstleistung in Österreich einsetzen will.

97.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Verwaltungsgerichtshof (Österreich) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: