1.

Nach polnischem Recht dürfen nur Inhaber einer Erlaubnis zum Betrieb eines Spielkasinos Roulettespiele, Kartenspiele, Würfelspiele und Automatenspiele veranstalten (im Folgenden: Erlaubnispflicht). Ferner dürfen Roulettespiele, Kartenspiele, Würfelspiele und Automatenspiele nur in Spielkasinos veranstaltet werden (im Folgenden: Örtlichkeitsbeschränkung).

2.

Den Beklagten des Ausgangsverfahrens wird vorgeworfen, Spielautomaten in Bars ohne Erlaubnis betrieben zu haben. Zu ihrer Verteidigung bringen sie vor, dass die Erlaubnispflicht eine „technische Vorschrift“ im Sinne der Richtlinie 98/34 ( 2 ) darstelle, die der Kommission nicht notifiziert worden sei. Sie könne ihnen daher von den polnischen Behörden nicht entgegengehalten werden.

3.

Dass die Erlaubnispflicht der Kommission nicht notifiziert wurde, ist unstreitig. Das nationale Gericht ersucht mit seiner Frage um Klärung der Folgen dieser unterlassenen Notifizierung. Bevor diese Folgen erörtert werden, ist jedoch auf eine Vorfrage einzugehen: Stellt die Erlaubnispflicht überhaupt eine „technische Vorschrift“ dar? Wenn nicht, besteht von vornherein keine Notifizierungspflicht.

4.

Der Bitte des Gerichtshofs entsprechend beschränken sich die vorliegenden Schlussanträge auf eine Prüfung dieser Vorfrage und der hierdurch aufgeworfenen allgemeinen Frage: Inwieweit ist anzunehmen, dass Erlaubnisregelungen für bestimmte Arten von Tätigkeiten, d. h. Dienstleistungen, unter die Notifizierungspflicht für „technische Vorschriften“ fallen, die für Erzeugnisse, d. h. Waren, gelten?

5.

Art. 1 enthält eine Reihe von relevanten Begriffsbestimmungen:

…

6.

Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34 bestimmt:

„Vorbehaltlich des Artikels 10 übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt; in diesem Fall reicht die Mitteilung aus, um welche Norm es sich handelt. Sie unterrichten die Kommission gleichzeitig in einer Mitteilung über die Gründe, die die Festlegung einer derartigen technischen Vorschrift erforderlich machen, es sei denn, die Gründe gehen bereits aus dem Entwurf hervor.

…“

7.

Art. 6 Abs. 1 des polnischen Glücksspielgesetzes ( 3 ) sieht vor:

„Die Veranstaltung von Roulettespielen, Kartenspielen, Würfelspielen und Automatenspielen setzt eine Erlaubnis zum Betrieb eines Spielkasinos voraus.“

8.

Art. 14 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes ( 4 ) sieht vor:

„Die Veranstaltung von Roulettespielen, Kartenspielen, Würfelspielen und Automatenspielen ist nur in Spielkasinos zulässig.“

9.

Gegen G. M. und M. S., die Angeklagten des Ausgangsverfahrens, ist Anklage wegen des Vorwurfs erhoben worden, Spielautomaten in Bars in Polen betrieben zu haben, ohne im Besitz der erforderlichen Konzession zum Betrieb eines Spielkasinos im Sinne der Erlaubnispflicht in Art. 6 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes gewesen zu sein.

10.

Das nationale Gericht hat im ersten Rechtszug entschieden, dass die Erlaubnispflicht eine „technische Vorschrift“ im Sinne der Richtlinie 98/34 darstelle. Aufgrund des Umstands, dass die Erlaubnispflicht der Kommission nicht mitgeteilt wurde, kam das nationale Gericht des ersten Rechtszugs zu dem Schluss, dass sie auf die Angeklagten keine Anwendung finden könne. Zu dieser Schlussfolgerung gelangte das Gericht unter Verweis auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Fortuna ( 5 ). In der Rechtssache Fortuna stellte der Gerichtshof u. a. fest, dass Art. 14 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes (d. h. die Örtlichkeitsbeschränkung) eine „technische Vorschrift“ darstellt.

11.

Gegen das Urteil des Gerichts des ersten Rechtszugs wurde von der zuständigen polnischen Behörde (Naczelnik Urzędu Celnego I w Łodzi [Behördenleiter des Zollamts I in Łódz], im Folgenden: NUC) Rechtsmittel beim Sąd Okręgowy w Łodzi (Regionalgericht Łódz) eingelegt. Diesem Gericht ist die Rechtsprechung bekannt, mit der der Gerichtshof entschieden hat, dass die Nichterfüllung der Verpflichtung zur Mitteilung „technischer Vorschriften“ an die Kommission dazu führt, dass diese Vorschriften Einzelpersonen nicht entgegengehalten werden können ( 6 ). Das nationale Gericht stellt jedoch in Frage, ob diese Auffassung angesichts des besonderen Charakters des betreffenden Sektors (Glücksspiel) auch für die Erlaubnispflicht gelten sollte. Aufgrund dieser Zweifel hat das nationale Gericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Kann Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 1998, L 204, S. 37) dahin ausgelegt werden, dass bei einer fehlenden Übermittlung von Vorschriften, die als technische Vorschriften eingestuft worden sind, eine Differenzierung der Folgen derart möglich ist, dass im Fall von Vorschriften, die Freiheiten betreffen, die nicht den Beschränkungen des Art. 36 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union unterliegen, die fehlende Übermittlung zur Folge haben muss, dass diese Vorschriften in einem bestimmten zu entscheidenden Verfahren nicht angewandt werden dürfen, wohingegen im Fall von Vorschriften, die Freiheiten betreffen, die den Beschränkungen des Art. 36 des Vertrags unterliegen, das nationale Gericht, das zugleich ein Unionsgericht ist, prüfen kann, ob diese Vorschriften trotz fehlender Übermittlung den Anforderungen in Art. 36 des Vertrags genügen und angewandt werden können?

12.

Schriftliche Erklärungen sind von der NUC, der Rechtsmittelführerin des Ausgangsverfahrens, von G. M., einem der Angeklagten des Ausgangsverfahrens, von der Kommission sowie von der polnischen, der belgischen, der griechischen und der portugiesischen Regierung eingereicht worden. In der Sitzung vom 20. April 2016 haben die NUC, G. M., die polnische und die belgische Regierung sowie die Kommission mündlich verhandelt.

13.

Der Bitte des Gerichtshofs entsprechend beschränken sich die vorliegenden Schlussanträge auf eine Würdigung der Vorfrage, ob die Erlaubnispflicht überhaupt eine „technische Vorschrift“ darstellt.

14.

Meines Erachtens ist dies zu verneinen. Dem Gerichtshof werden zwei alternative Wege vorgeschlagen, auf denen er zu diesem Ergebnis gelangen kann.

15.

Der erste Weg besteht im Folgenden: Nach Darstellung der verschiedenen Kategorien von „technischen Vorschriften“ im Sinne der Richtlinie 98/34 (Abschnitt B) und einem kurzen Überblick über die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs (Abschnitt C.1) wird die Ansicht vertreten, dass Erlaubnisvorbehaltsvorschriften keine „technischen Vorschriften“ sind (Abschnitt C.2). Soweit die Erlaubnispflicht von der Örtlichkeitsbeschränkung trennbar ist, ist die Erlaubnispflicht meines Erachtens keine „technische Vorschrift“, für die eine Notifizierung erforderlich wäre, selbst wenn die Örtlichkeitsbeschränkung eine Vorschrift ist, für die eine Notifizierung erforderlich ist (Abschnitt C.3).

16.

Der zweite Weg (Abschnitt E) würde den Gerichtshof vielleicht weiterführen. Meines Erachtens wäre es jedoch wert, ihn zu beschreiten. Diese alternative Argumentation gibt dem Gerichtshof die Gelegenheit, die fortschreitende schleichende Ausweitung des Begriffs der „sonstigen Vorschriften“ auf die Regulierung von Dienstleistungen im Allgemeinen und auf Erlaubnisvorbehaltsregelungen für Dienstleistungen im Besonderen zu überprüfen. Ohne Überprüfung dürfte diese Ausweitung dazu führen, dass de facto eine allgemeine Notifizierungspflicht auch bei Dienstleistungen gelten wird, wobei die einzige Grundlage für diese Ausweitung darin besteht, dass Regelungen für Dienstleistungen eine gewisse periphere Auswirkung auf Erzeugnisse haben dürften, die für die Erbringung dieser Dienstleistungen verwendet werden. Diese Entwicklung ist meines Erachtens problematisch. Sie sollte vermieden werden.

17.

Der Begriff der „technischen Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34 umfasst vier Kategorien von Maßnahmen. Dies sind: i) die „technische[n] Spezifikation[en]“ im Sinne von Art. 1 Nr. 3 der Richtlinie, ii) die „sonstige[n] Vorschrift[en]“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie und iii) „[V]orschriften …, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses … verboten werden“ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie. Darüber hinaus gibt es ferner iv) bestimmte Regelungen und Beschränkungen für die Dienste der Informationsgesellschaft ( 7 ), die in der vorliegenden Rechtssache aber nicht relevant sind.

18.

Was Kategorie i) angeht, fällt die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehende Erlaubnispflicht nicht darunter, da sie sich nicht auf im Zusammenhang mit Glücksspielen verwendete Erzeugnisse und ihre Verpackung als solche bezieht und daher nicht „deren Merkmale fest[legt]“ ( 8 ).

19.

Was Kategorie iii) angeht, fällt eine nationale Maßnahme darunter, wenn sie in ihrer Tragweite klar über eine Begrenzung bestimmter möglicher Verwendungen des in Rede stehenden Erzeugnisses hinausgeht und Maßnahmen umfassen soll, die keinen Raum für eine andere als bloß marginale Verwendung lassen, wie man sie für das Erzeugnis vernünftigerweise erwarten kann ( 9 ). Dies ist bei der Erlaubnispflicht nicht der Fall. Die Verwendung von Erzeugnissen wird durch sie nicht völlig verboten, sondern es werden Vorbedingungen für ihre Verwendung aufgestellt.

20.

Was die Kategorie ii) angeht, umfasst diese insbesondere Maßnahmen, die dem Schutz der Verbraucher dienen und den Lebenszyklus eines Erzeugnisses betreffen. Der Anwendungsbereich dieser Kategorie ist weniger klar und wird im folgenden Abschnitt im Detail erörtert.

21.

Es gibt mehrere Rechtssachen, in denen der Gerichtshof die Anwendung der Richtlinie 98/34 auf den Glücksspielsektor geprüft hat: Lindberg ( 10 ), Kommission/Griechenland ( 11 ), Fortuna ( 12 ), Berlington ( 13 ) und Ince ( 14 ). Diese sind alle für die Auslegung des Begriffs der „sonstigen Vorschriften“ relevant. Sie werden im Folgenden kurz skizziert.

22.

Die Rechtssache Lindberg betraf ein Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen durch Betreiben bestimmter Spielautomaten (lyckohjulsspel [Glücksradspiel]) in Schweden. In seinem Urteil entschied der Gerichtshof, dass das in Rede stehende Verbot eine „sonstige Vorschrift“ oder eine Maßnahme, „mit [der] Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses verboten wird“, darstellen könne. In die letztere Kategorie falle das Verbot, wenn es „keinen Raum für eine andere als bloß marginale Verwendung lässt, wie man sie für das betreffende Erzeugnis vernünftigerweise erwarten kann“. Eine „sonstige Vorschrift“ stelle die Maßnahme dar, wenn sie die Zusammensetzung, die Art oder die Vermarktung des Erzeugnisses wesentlich beeinflussen könne. Die Einstufung der Maßnahme wurde letztlich dem nationalen Gericht überlassen ( 15 ).

23.

In der Rechtssache Lindberg wurde der Gerichtshof auch gefragt, ob es einen Unterschied mache, dass das Verbot eine Erlaubnispflicht ersetze. Der Gerichtshof stellte fest, dass die nationale Maßnahme, hätte es sich um eine Erlaubnispflicht und nicht um ein Verbot gehandelt, keine „technische Vorschrift“ dargestellt hätte. Insoweit verwies der Gerichtshof auf seine Rechtsprechung, wonach „nationale Vorschriften, die lediglich Voraussetzungen für die Errichtung von Unternehmen vorsehen, wie z. B. Vorschriften, die die Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit von einer vorherigen Erlaubnis abhängig machen, keine technischen Vorschriften … darstellen“ ( 16 ).

24.

Gegenstand dieses Vertragsverletzungsverfahrens war ein griechisches Gesetz, das ein weitreichendes Verbot elektrischer und elektronischer Spiele außerhalb von Spielkasinos vorsah. Der Gerichtshof entschied, dass das Verbot als „technische Vorschrift“ anzusehen sei ( 17 ). Auch wenn er diese Aussage nicht ausdrücklich traf, dürfte der Gerichtshof der Auffassung gewesen sein, dass die griechische Maßnahme wesentlichen Einfluss auf die Vermarktung hatte und eine „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34 darstellte ( 18 ). Bestätigt wird dies durch das spätere Urteil Berlington (siehe unten), in dem der Gerichtshof unter Verweis auf das Urteil Kommission/Griechenland ( 19 ) entschied, dass ein Verbot des Betriebs von Geldspielautomaten außerhalb von Spielkasinos als „sonstige Vorschrift“ zu qualifizieren sei.

25.

Die Rechtssache Fortuna betraf ebenfalls das polnische Glücksspielgesetz, dasselbe Gesetz, das Gegenstand der vorliegenden Rechtssache ist. In seinem Urteil in der Rechtssache Fortuna entschied der Gerichtshof, dass die Örtlichkeitsbeschränkung in Art. 14 Abs. 1 des polnischen Glücksspielgesetzes, die die Veranstaltung von Automatenspielen nur Spielkasinos gestattet, eine „technische Vorschrift“ darstelle. Wiederum dürfte, auch wenn nicht ausdrücklich erwähnt, die Auffassung vertreten worden sein, dass die Örtlichkeitsbeschränkung wesentlichen Einfluss auf die Vermarkung hatte und daher als „sonstige Vorschrift“ anzusehen war ( 20 ).

26.

Die Rechtssache Fortuna betraf auch bestimmte Übergangsbestimmungen im Glücksspielgesetz. Diese Übergangsbestimmungen sahen im Wesentlichen ein Moratorium für bestehende Erlaubnisse für die Ausübung von Tätigkeiten im Bereich der Automatenspiele mit niedrigen Gewinnen vor (mit anderen Worten verboten sie die Erteilung neuer Erlaubnisse und die Verlängerung oder Änderung bestehender Erlaubnisse). Der Gerichtshof entschied, dass die Übergangsbestimmungen Bedingungen aufstellten, die geeignet seien, die Vermarktung der Automaten für Spiele mit niedrigen Gewinnen zu beeinträchtigen. Somit könnten sie „sonstige Vorschriften“ darstellen, soweit sie die Art oder die Vermarktung dieser Automaten wesentlich beeinflussten. Die Beurteilung dieser letzteren Voraussetzung wurde dem nationalen Gericht überlassen. Im Gegensatz dazu steht die Örtlichkeitsbeschränkung, für die der Gerichtshof (implizit) über den Begriff des „wesentlichen Einflusses“ entschied und dies nicht dem nationalen Gericht überließ.

27.

Die Rechtssache Berlington betraf eine Anhebung der für Geldspielautomaten geltenden Steuern auf das Fünffache sowie ein Verbot des Betriebs von Geldspielautomaten außerhalb von Spielkasinos. In seinem Urteil entschied der Gerichtshof, dass die Steueranhebung nicht als „technische De-facto-Vorschrift“ anzusehen sei, da sie nicht von einer sonstigen „technischen Spezifikation“ oder „sonstigen Vorschrift“ begleitet werde ( 21 ).

28.

Der Gerichtshof bestätigte ferner ausdrücklich, dass die Beschränkung der Veranstaltung bestimmter Glücksspiele auf Spielkasinos „eine ‚technische Vorschrift‘ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie darstellt, soweit sie die Art oder die Vermarktung der in diesem Zusammenhang verwendeten Erzeugnisse wesentlich beeinflussen kann. … Ein Verbot, Geldspielautomaten außerhalb von Spielkasinos zu betreiben, … kann die Vermarktung dieser Automaten … wesentlich beeinflussen …, indem es die Nutzungskanäle für sie verringert.“ ( 22 )

29.

Die Rechtssache Ince betraf eine Bestimmung des deutschen Staatsvertrags zum Glücksspielwesen, der die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten regelte. Es wurde die Auffassung vertreten, dass der Staatsvertrag bestimmte Bestimmungen enthielt, die als „Vorschriften betreffend Dienste“ im Sinne von Art. 1 Abs. 5 der Richtlinie 98/34 qualifiziert werden konnten. Andere Bestimmungen des Staatsvertrags, wie diejenigen, „in denen die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung oder die Annahme von Sportwetten … normiert“ wurden, stellten jedoch keine „technischen Vorschriften“ dar. Zu dieser Schlussfolgerung gelangte der Gerichtshof unter Wiederholung der im Urteil Lindberg in Bezug auf Erlaubnisse verwendeten Formulierung (siehe oben, Nr. 23).

30.

Die Urteile Lindberg und Ince sagen beide eindeutig aus, dass Erlaubnisvorbehaltsregelungen keine „technischen Vorschriften“ darstellen. Sie stellen daher erst recht keine „sonstigen Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Abs. 4 der Richtlinie 98/34 dar.

31.

Diese Aussage lässt sich in ihren Ursprüngen letztlich auf das Urteil des Gerichtshofs CIA Security ( 23 ) zurückverfolgen. In jener Rechtssache wurde der Gerichtshof gefragt, ob das nach belgischem Recht bestehende Erfordernis einer vorherigen Erlaubnis zum Betrieb eines Sicherheitsunternehmens ( 24 ) eine „technische Vorschrift“ im Sinne der Richtlinie 83/189 ( 25 ), der Vorgängerregelung der Richtlinie 98/34, darstelle. Der Gerichtshof verneinte dies, weil der Begriff der „technischen Spezifikation“ (der im Zentrum der Definition der technischen Vorschrift nach der Richtlinie 83/189 stand) nicht für Bestimmungen gilt, „die Voraussetzungen für die Errichtung von Sicherungsunternehmen vorsehen“ ( 26 ).

32.

Die Entscheidung in der Rechtssache CIA Security, wonach eine Erlaubnisvorbehaltsregelung keine „technische Vorschrift“ darstellt, ist seitdem ausdrücklich im Zusammenhang mit der Richtlinie 98/34 (unter Verwendung des in Nr. 23 angeführten Wortlauts) angewendet worden ( 27 ). Sie ist daher eindeutig im Hinblick darauf relevant, wie der Begriff „sonstige Vorschriften“ nach der neuen Richtlinie auszulegen ist. Im Folgenden bezeichne ich die Regel, die Erlaubnisvorbehaltsregelungen von „technischen Vorschriften“ ausnimmt, als „Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA“.

33.

Durch die Rechtssache Fortuna könnte die Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA in Frage gestellt worden sein. Im Urteil Fortuna hat der Gerichtshof anerkannt, dass bestimmte Übergangsbestimmungen im Glücksspielgesetz „sonstige Vorschriften“ darstellen konnten.

34.

Dass die Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA durch das Urteil Fortuna abgeschafft worden sei, ist eines der Argumente, die die Kommission in ihren schriftlichen und mündlichen Stellungnahmen vorträgt. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Erlaubnispflicht im Sinne des Urteils Fortuna ( 28 ) eine „technische Vorschrift” sei.

35.

Dem kann ich mich nicht anschließen. Meines Erachtens sollte die Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA mit dem Urteil Fortuna nicht abgeschafft werden. Nach der Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA sind Erlaubnisvorbehaltsvorschriften keine „technischen Anforderungen“. Dagegen betraf das Urteil Fortuna ein Moratorium für Erlaubnisse – mit anderen Worten waren Erlaubnisse erforderlich, es wurden aber für die Dauer des Moratoriums keine Erlaubnisse erteilt ( 29 ). Der Fall des Urteils Fortuna und derjenige der vorliegenden Rechtssache sind daher voneinander zu unterscheiden.

36.

Dass das Urteil Fortuna die Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA nicht in Frage stellen sollte, bestätigt ferner das spätere Urteil Ince, das diese Ausnahme ausdrücklich anwandte ( 30 ).

37.

Schließlich ist allgemeiner darauf hinzuweisen, dass von der Qualifizierung einer Maßnahme als „technische Vorschrift“ sehr viel abhängt. Ist die Maßnahme keine „technische Vorschrift“, braucht sie nicht mitgeteilt zu werden. Ist sie eine solche, ist sie mitzuteilen oder aber nicht durchsetzbar. Mit der Bitte um Entschuldigung für das Wortspiel mit Anleihen an das Glücksspiel hat in diesem Zusammenhang „hoher Einsätze“ die Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA den großen Vorteil, dass sie eine klare und leicht anwendbare Regelung ist. Sie zurückzunehmen und Erlaubnisregelungen darauf zu prüfen, ob sie einen „wesentlichen Einfluss“ auf die Zusammensetzung, die Art oder die Vermarktung eines Erzeugnisses haben, hat gewaltige Auswirkungen im Hinblick auf die Rechtssicherheit. Dies kann meines Erachtens vom Gerichtshof mit dem Urteil Fortuna nicht beabsichtigt worden sein.

38.

Die Erlaubnispflicht sieht vor, dass „die Veranstaltung von Roulettespielen, Kartenspielen, Würfelspielen und Automatenspielen … eine Erlaubnis zum Betrieb eines Spielkasinos [voraussetzt]“. Wäre die Formulierung „zum Betrieb eines Spielkasinos“ in diesem Satz nicht enthalten, bestände meines Erachtens kein Zweifel daran, dass die Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA auf den vorliegenden Fall Anwendung gefunden hätte. Die Bestimmung fiele nicht unter die Begriffe der „sonstigen Vorschrift“ bzw. allgemeiner der „technischen Vorschrift“.

39.

Durch die beschreibende, nähere bestimmende Formulierung „zum Betrieb eines Spielkasinos“ trübt sich das Bild. Die Kommission trägt im Wesentlichen vor, dass diese Formulierung eine „enge Verbindung“ zwischen der Erlaubnispflicht und der Örtlichkeitsbeschränkung herstelle. Da die Örtlichkeitsbeschränkung, wie im Urteil Fortuna festgestellt, eine „technische Vorschrift“ sei, müsse dies auch für die Erlaubnispflicht gelten.

40.

Dem kann ich mich aus folgenden Gründen nicht anschließen.

41.

Erstens werden mit Erlaubnisvorbehaltsregelungen für Dienstleistungen der hier in Rede stehenden Art häufig materielle Voraussetzungen und Einschränkungen verbunden sein ( 31 ). Diese materiellen Voraussetzungen und Einschränkungen können sehr wohl „technische Vorschriften“ darstellen und sind als solche zu notifizieren. Von diesen Voraussetzungen und Einschränkungen wird die Erlaubnispflicht selbst meines Erachtens jedoch nicht automatisch „angesteckt“ ( 32 ). Dies würde nämlich im Gegenteil den praktischen Wert der Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA beeinträchtigen und könnte die Reichweite der Notifizierungspflicht nach der Richtlinie 98/34 potenziell erheblich ausdehnen. Wie oben erwähnt, könnte eine solche Entwicklung die Gültigkeit einer Reihe von Erlaubnisvorbehaltsregelungen für Dienstleistungen in Frage stellen und erhebliche Rechtsunsicherheit schaffen.

42.

Zweitens wurde von der NUC in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass es keine gesonderten Verfahren für die Erteilung einer Erlaubnis oder „vorläufigen Genehmigung“ nach Art. 6 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes und für die Erteilung einer Konzession zum Betrieb eines besonderen Spielkasinos nach Art. 14 Abs. 1 dieses Gesetzes gebe. Von der NUC wurde jedoch ebenso bestätigt, dass die Erlaubnispflicht und die Örtlichkeitsbeschränkung nicht ein und dasselbe seien. Es kann beispielsweise im Wege einer ex post stattfindenden Prüfung ein Verstoß gegen die Örtlichkeitsbeschränkung festgestellt werden, ohne dass es zu einer automatischen Entziehung der Erlaubnis des Betreibers kommt.

43.

Ferner hat die polnische Regierung in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die Örtlichkeitsbeschränkung in Art. 14 Abs. 1 überhaupt nicht als Bestandteil des Erlaubnisverfahrens anzusehen sei. Vielmehr diene die Örtlichkeitsbeschränkung in Verbindung mit dem Strafgesetzbuch dazu, die Veranstaltung von Glücksspielen z. B. in Bars oder Restaurants zu sanktionieren.

44.

Im Licht dieser Ausführungen dürfte meines Erachtens eindeutig sein, dass die Erlaubnispflicht und die Örtlichkeitsbeschränkung unterschiedliche Anwendungsbereiche und Funktionen haben und nicht einfach beide als „technische Vorschriften“ behandelt werden können, weil zwischen ihnen angeblich eine „enge Verbindung“ besteht.

45.

Drittens besteht der hauptsächliche Vorbehalt der Kommission gegenüber der Erlaubnispflicht darin, dass sie sich mit der Formulierung „zum Betrieb eines Spielkasinos“ ausdrücklich auf die Örtlichkeitsbeschränkung beziehe. Für mich ist jedoch nicht klar, ob diese Formulierung bedeutet, dass im Rahmen der Erlaubnispflicht zusätzliche geografische oder sonstige Einschränkungen bestehen, die über die Örtlichkeitsbeschränkung hinausgehen. Dies ist letztlich eine Frage der Auslegung des nationalen Rechts, die dem nationalen Gericht zu überlassen ist ( 33 ). Ohne dieser Auslegung vorzugreifen, wäre die Erlaubnispflicht nicht als „technische Vorschrift“ anzusehen, wenn das nationale Gericht zu dem Schluss kommen sollte, dass mit der Formulierung „zum Betrieb eines Spielkasinos“ keine über die Örtlichkeitsbeschränkung hinausgehenden Einschränkungen vorgesehen werden.

46.

Zweck der Notifizierungspflicht nach der Richtlinie 98/34 ist, „durch eine präventive Kontrolle den freien Warenverkehr zu schützen“ ( 34 ), d. h., eine Ex-ante-Kontrolle potenzieller Beschränkungen des freien Warenverkehrs zu ermöglichen. Die Örtlichkeitsbeschränkung in ihrer gegenwärtigen Form ist mitgeteilt und überprüft worden. Eine Notifizierung sonstiger Bestimmungen, die lediglich auf die Örtlichkeitsbeschränkung Bezug nehmen, wie dies bei der Erlaubnispflicht der Fall sein dürfte, wäre dem Zweck der Richtlinie nicht förderlich ( 35 ).

47.

Diesem Gedanken entsprechend gibt es eine ständige Rechtsprechung, wonach aufgrund der Richtlinie 98/34 keine Pflicht zur Notifizierung einer einzelstaatlichen Maßnahme besteht, „die bestehende technische Vorschriften, die … ordnungsgemäß mitgeteilt worden sind, wiederholt oder ersetzt, ohne neue oder ergänzende Spezifikationen hinzuzufügen“ ( 36 ).

48.

Zusammenfassend ist der Umstand, dass Art. 6 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes die Erlaubnispflicht normiert, dabei jedoch auf die Örtlichkeitsbeschränkung Bezug nimmt, nicht hilfreich. Ausgehend davon aber die Erlaubnispflicht mit allen sich daraus ergebenden Folgewirkungen der Richtlinie 98/34 zu unterstellen, ist meines Erachtens nicht gerechtfertigt.

49.

Aus den genannten Gründen und vorbehaltlich der Auslegung der Verbindung zwischen Art. 6 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes durch die nationalen Gerichte würde ich davon ausgehen, dass eine nationale Regelung wie die Erlaubnispflicht nach Art. 6 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes keine „technische Vorschrift“ im Sinne der Richtlinie 98/34 darstellt.

50.

Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen wird, wenn der Gerichtshof zu dem Schluss kommen sollte, dass die Erlaubnispflicht und die Örtlichkeitsbeschränkung nicht in der von mir vorgeschlagenen Weise voneinander trennbar sind oder dass die Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA im Licht des Urteils Fortuna ganz allgemein zu überdenken ist, eine umfassendere Prüfung der Definition der „technischen Vorschrift“ und insbesondere der „sonstigen Vorschriften“ erforderlich.

51.

Ich habe starke Bedenken gegen die Ausweitung des Begriffs „sonstige Vorschriften“ auf Erlaubnisvorbehaltsregelungen für Dienstleistungen, wie sie in der vorliegenden Rechtssache im Wesentlichen vertreten wird. Meine größten Vorbehalte stelle ich im Folgenden dar.

52.

Erstens besteht das Risiko einer übermäßigen und unüberschaubaren Ausweitung der Reichweite der Notifizierungspflicht.

53.

Eine Maßnahme stellt eine „sonstige Vorschrift“ dar, wenn sie „für [Erzeugnisse] erlassen wird“ und „Vorschriften für [den] Gebrauch“ dieses Erzeugnisses in einer Weise betrifft, die seine „Vermarktung“„wesentlich beeinflussen“ kann.

54.

Maßnahmen zur Regulierung der Erbringung von Dienstleistungen werden stets einen gewissen mittelbaren Einfluss auf Erzeugnisse haben. Die Erbringung jeder Dienstleistung ist irgendwann mit der Verwendung von Erzeugnissen verbunden. Taxifahrer verwenden Autos, Betreiber von Radiosendern verwenden klangtechnische Anlagen, Buchhalter verwenden Taschenrechner, und Rechtsanwälte verwenden Stifte, Papier und gelegentlich Gesetzbücher. Darüber hinaus nutzt jedermann für praktisch jede Art von Dienstleistung, die heutzutage erbracht wird, Computer. In all diesen Fällen lässt sich stets die Ansicht vertreten, dass die Einführung einer Erlaubnispflicht für eine bestimmte Dienstleistung die Zahl der Dienstleister und somit mittelbar die Menge der für ihre Erbringung verwendeten Erzeugnisse verringern und sich somit auf den Absatz dieser Erzeugnisse auswirken wird. Kurz gesagt, wird die Einführung einer vorherigen Erlaubnis für die Erbringung jeder der vorgenannten Dienstleistungen sich in gewisser peripherer Weise auf den Verbrauch der verwendeten Erzeugnisse auswirken.

55.

Folgt hieraus, dass Erlaubnisvorbehaltsregelungen in all diesen Fällen „sonstige Vorschriften“ darstellen, die notifizierungspflichtig sind? Die Antwort muss meines Erachtens eindeutig „nein“ sein. Aber wo ist dann die Grenze zu ziehen?

56.

In der mündlichen Verhandlung wurde von G. M. vorgetragen, dass die Verkäufe von Spielgeräten seit der Einführung der Erlaubnispflicht erheblich zurückgegangen seien.

57.

Die Bedeutung des Begriffs „sonstige Vorschrift“ kann indes nicht auf eine Frage des Handelsvolumens reduziert werden. Dagegen spricht in erster Linie, dass die Definition der „sonstigen Vorschrift“ ausdrücklich auf die „Vermarktung“ (und nicht den Handel) abstellt und andere wichtige Voraussetzungen enthält, insbesondere dass die Maßnahmen „für [Erzeugnisse] erlassen [werden]“. Weiterhin spricht dagegen, dass sich Erlaubnisvorbehaltsregelungen für Dienstleistungen stets auf das Handelsvolumen mit einem bestimmten Erzeugnis auswirken werden. Eine Notifizierungspflicht von einer Ex-ante-Prüfung abhängig zu machen, ob die Maßnahme wesentlichen Einfluss auf den Handel haben wird, ist meines Erachtens ein Rezept entweder für übermäßige Rechtsunsicherheit darüber, welche Maßnahmen tatsächlich notifizierungspflichtig sind ( 37 ) oder schlicht eine Einladung, der Kommission absolut alles zu notifizieren ( 38 ). Es bedarf keiner weiter gehenden Suche als eines Blicks auf die Rechtssache Fortuna selbst, um diese Rechtsunsicherheit belegt zu finden. Jene Rechtssache hat zu einer Reihe von einander widersprechenden nationalen Urteilen dazu geführt, wie das Kriterium des „wesentlichen Einflusses“ anzuwenden ist ( 39 ).

58.

Zweitens sind die Dominoeffekte einer unzutreffenden Beurteilung der Notifizierungspflicht ein weiterer Grund dafür, die Rechtssicherheit im Rahmen der Definition des Begriffs „technische Vorschrift“ zu erhöhen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die „unmittelbaren und schwerwiegenden Folgen“ ( 40 ), die die Nichtdurchsetzbarkeit bestimmter Regelungen auf Verhältnisse zwischen privaten Parteien, d. h. an der ursprünglich unterlassenen Notifizierung unbeteiligten Rechtssubjekten, haben kann. Das oben angeführte Urteil CIA Security veranschaulicht diesen Punkt. Jene Rechtssache betraf einen Zivilrechtsstreit zwischen zwei privaten Parteien. Dass einer dieser Parteien verwehrt war, sich zu ihrer Verteidigung auf eine „technische Vorschrift“ zu berufen, weil sie nicht notifiziert worden war, hatte wesentliche Auswirkungen auf den Ausgang dieses Rechtsstreits ( 41 ).

59.

Drittens, und von Auswirkungen auf privatrechtliche Verhältnisse abgesehen, haben die Mitgliedstaaten es in der Vergangenheit immer wieder unterlassen, Maßnahmen zu notifizieren, was dann unter eher unerwarteten Umständen ohne erkennbare Verbindung zum ursprünglichen Geltungsbereich der betreffenden nationalen Maßnahme geltend gemacht wurde. Beispielsweise ist die unterlassene Notifizierung einer Maßnahme geltend gemacht worden, um eine strafrechtliche Verantwortlichkeit abzuwenden ( 42 ).

60.

Die oben skizzierten Folgen einer unterlassenen Notifizierung sind, vorsichtig ausgedrückt, nicht auf einhelligen Beifall gestoßen ( 43 ). Eine Ausweitung des Begriffs der „sonstigen Vorschriften“ auf Vorschriften, die hauptsächlich auf Dienstleistungen (und nicht auf Waren) abzielen, insbesondere auf Erlaubnisvorbehaltsregelungen und Örtlichkeitsbeschränkungen ( 44 ), dürfte nur zu einer Häufung derartiger Fallgestaltungen führen.

61.

Viertens war der Gerichtshof in den 1980er Jahren mit einer wahren „Freien-Warenverkehrs-Flut“ konfrontiert. Gegen nationale Maßnahmen jedweder Art, die die Art der Vermarktung von Erzeugnissen regulierten, wurden vor nationalen Gerichten Auswirkungen auf den Handel vorgebracht. In Wirklichkeit sollten mit vielen der betreffenden nationalen Maßnahmen nicht die Waren selbst, sondern die Art ihrer Vermarktung reguliert werden ( 45 ). Zur Antwort des Gerichtshofs auf diese Rechtssachen gehörte das Urteil Keck ( 46 ).

62.

Ein ähnliches Muster sehe ich in den Rechtssachen betreffend die Richtlinie 98/34. Um einer „Notifizierungs-Flut“ im Zusammenhang mit der Richtlinie 98/34 vorzubeugen, sollte eine unkontrollierte Ausweitung des Anwendungsbereichs der „sonstigen Vorschriften“ auf den Bereich der Dienstleistungen auf der Grundlage, dass nationale Maßnahmen, die sich auf die Erbringung von Dienstleistungen beziehen, mittelbare Auswirkungen auf den Handel mit Erzeugnissen haben können, nicht zugelassen werden.

63.

Es gibt zugestandenermaßen Unterschiede zwischen der „Freien-Warenverkehrs-Flut“ nach dem AEUV und der „Notifizierungs-Flut“ nach der Richtlinie 98/34. Insbesondere stellt eine Maßnahme nach der Richtlinie 98/34 nur dann eine notifizierungspflichtige „sonstige Vorschrift“ dar, wenn sie wesentlichen Einfluss auf die Vermarktung haben kann. Im Gegensatz dazu gibt es eine De-minimis-Schwelle im Rahmen von Art. 34 AEUV nicht ( 47 ).

64.

„Wesentlicher Einfluss“ ist indes ein sehr dehnbarer Begriff, der eher zusätzliche Probleme schafft, als eine konkrete Lösung anzubieten. Zwei Arten von Problemen treten besonders hervor: konzeptionelle und anwendungsbezogene.

65.

Konzeptionell sollte die Entscheidung, ob eine nationale Rechtsvorschrift notifiziert werden muss oder nicht, sinnvollerweise dann getroffen werden, wenn sie ausgearbeitet wird. Zu diesem Zeitpunkt vorherzusagen, ob sie „wesentlichen Einfluss“ auf die Vermarktung haben wird oder nicht, mag schwierig sein. Die Beurteilung der Frage, ob eine Vorschrift bestimmte Merkmale aufweist, aufgrund deren sie notifiziert werden muss, sollte somit meines Erachtens in erster Linie auf einer Beurteilung ihrer normativen Qualität beruhen. Es sollte in den meisten Fällen möglich sein, das Vorhandensein solcher Merkmale ex ante und unabhängig von der hypothetischen künftigen Anwendung der Bestimmung zu beurteilen.

66.

Zu diesem konzeptionellen Element kommt das Anwendungs‑ oder Funktionalitätsproblem hinzu. Praktisch betrachtet, wird es für ein nationales Gericht, das mit einem auf die Nicht-Notifizierung gestützten Vorbringen konfrontiert ist, schwierig sein, den „wesentlichen Einfluss“ objektiv und mit hinreichender Sicherheit verständig zu beurteilen. Dass verlässliche quantitative Daten zu der betreffenden nationalen Maßnahme vorliegen, kann nicht als gegeben vorausgesetzt werden, und selbst wenn quantitative Daten verfügbar sind, bleibt die Schwelle des „wesentlichen“ Einflusses schwer fassbar ( 48 ). Vorhersagen zur künftigen Entwicklung der betreffenden nationalen Maßnahme oder auf Intuition gründende Ansätze führen schnell in den Bereich bestenfalls der Hypothese und schlimmstenfalls des Blicks in die Glaskugel. Das Bild verkompliziert sich noch weiter erstens angesichts dessen, dass eine Maßnahme aufgrund von Entwicklungen der Handelsströme notifizierungspflichtig werden könnte, und zweitens dadurch, dass die Notifizierungspflichtigkeit im Wesentlichen ähnlicher Regelungen aufgrund unterschiedlicher Handelsströme des betreffenden Erzeugnisses auf nationaler Ebene wahrscheinlich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat variiert ( 49 ).

67.

Fünftens und abschließend besteht ein weiterer wesentlicher Unterschied zwischen der Notifizierungspflicht nach der Richtlinie 98/34 und den Art. 34 und 36 AEUV, der dafür spricht, dass im Umgang mit der Notifizierungspflicht erhöhte Vorsicht geboten ist: Nach der Richtlinie ist, sobald eine Maßnahme als „sonstige Vorschrift“ eingestuft ist, keine Rechtfertigung möglich. Es findet keine Abwägung statt. Ist die Maßnahme nicht mitgeteilt worden, ist sie ganz einfach nicht durchsetzbar. Dies steht im Gegensatz zur Situation nach den Art. 34 und 36 AEUV, in der Beschränkungen des freien Verkehrs zumindest potenziell gerechtfertigt sein können ( 50 ).

68.

Die schwerwiegenderen automatischen Folgen einer unterlassenen Notifizierung nach der Richtlinie sollten doppelte Vorsicht vor einer expansiven Auslegung des Begriffs „sonstige Vorschrift“ gebieten. Eine solche expansive Auslegung könnte auch zu der recht paradoxen Situation führen, dass Maßnahmen, die als von Art. 34 AEUV gar nicht erfasst angesehen werden, gleichwohl notifizierungspflichtig und infolge einer unterlassenen Notifizierung unanwendbar sind ( 51 ).

69.

Vor dem Hintergrund der vorstehenden Erwägungen ist die vorliegende Rechtssache offenbar ein günstiger Zeitpunkt für eine Überprüfung des Bedeutung des Begriffs „sonstige Vorschriften“ im Sinne der Richtlinie 98/34 im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Regulierung von Dienstleistungen, die Auswirkungen auf Waren haben können.

70.

Der Ausgangspunkt und die Haupterwägung für die Auslegung des Begriffs der „sonstigen Vorschriften“ im vorliegenden Zusammenhang ist, dass die Richtlinie 98/34 ganz klar im Kern auf Maßnahmen abzielt, die Waren und den freien Warenverkehr und nicht Dienstleistungen betreffen.

71.

Ihre Vorgängerregelung, die Richtlinie 83/189, sah eine Notifizierungspflicht für Entwürfe „technischer Vorschriften“ nur für Erzeugnisse vor. Selbst jetzt sind die einzigen Arten von „technischen Vorschriften“ speziell für Dienstleistungen, die nach der Richtlinie 98/34 notifizierungspflichtig sind, tatsächlich Dienste der Informationsgesellschaft ( 52 ). Andere Arten von Dienstleistungen könnten somit als von ihrem Anwendungsbereich systematisch ausgenommen betrachtet werden. Oder, genauer gesagt, können andere Arten von Dienstleistungen nur mittelbar und insoweit in den Anwendungsbereich der Richtlinie 98/34 fallen, als sie Auswirkungen auf Waren haben.

72.

Diese Kernausrichtung auf Waren bestätigt eine eingehende Auslegung der Richtlinie 98/34 anhand von Wortlaut, Systematik und Zweck.

73.

Art. 1 Abs. 4 führt den Begriff „sonstige Vorschriften“ ein als Vorschriften „für ein Erzeugnis“. Diese Vorschriften müssen „den Lebenszyklus des Erzeugnisses [betreffen]“. Zu den im Wortlaut von Art. 1 Abs. 4 genannten Beispielen gehören „Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung“ des Erzeugnisses, sofern diese seine „Zusammensetzung“, „Art“ oder „Vermarktung“ wesentlich beeinflussen können. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung schreit es also förmlich: „Erzeugnis, Erzeugnis, Erzeugnis!“

74.

Insbesondere müssen „sonstige Vorschriften“ definitionsgemäß „für Erzeugnisse“ erlassen werden und nicht für Dienstleistungen, für die diese Erzeugnisse verwendet werden. Zwar kann sich eine Vorschrift für Dienstleistungen wesentlich auf die Verwendung damit in Zusammenhang stehender Waren auswirken. Die Frage des „wesentlichen Einflusses“ auf Erzeugnisse wird jedoch im Rahmen einer gesonderten zusätzlichen Voraussetzung innerhalb der Definition der „sonstigen Vorschrift“ behandelt. Wenn dagegen die Formulierung „für Erzeugnisse“ als „unmittelbar oder mittelbar für Erzeugnisse“ verstanden wird, wird die Formulierung „für Erzeugnisse erlassen“ letztlich ignoriert ( 53 ).

75.

Die zentrale Bedeutung der Erzeugnisse für den Begriff der „sonstigen Vorschriften“ wird durch die sich wiederholenden Hinweise darauf bestätigt, dass es sich um Maßnahmen handeln muss, die sich auf irgendeine Weise auf die physischen Merkmale des Erzeugnisses (nämlich seine Zusammensetzung, seine Art, die Art und Weise seiner Beseitigung oder Wiederverwertung) auswirken.

76.

Zwar könnte das Wort „Vermarktung“ theoretisch dahin ausgelegt werden, dass es ein weiteres Verständnis der Bestimmung impliziert, etwa dann, wenn die Maßnahme nur quantitative Auswirkungen auf den Absatz hat und das Erzeugnis selbst im Übrigen nicht betrifft. Bei einer stärker systematisch orientierten Auslegung der gesamten Definition der „sonstigen Vorschriften“ im Zusammenhang mit der Richtlinie als Ganzer ist das jedoch nicht der Fall. Das Wort „Vermarktung“ kann nicht ungeachtet des Wortlauts der vier vorangegangen Zeilen der Definition als unverhüllte Aufforderung verstanden werden, unter den Begriff der „sonstigen Vorschriften“ Regelungen jedweder Art fallen zu lassen, die in erster Linie die Erbringung von Dienstleistungen betreffen, für die aber zufällig Erzeugnisse Verwendung finden.

77.

Der Begriff „Vermarktung“ in Art. 1 Abs. 4 der Richtlinie 98/34 muss meines Erachtens im Einklang mit dem übrigen Teil der Definition und dem Wortlaut der Richtlinie als Ganzer dahin verstanden werden, dass damit vermarktungsbezogene Maßnahmen mit potenziellen Auswirkungen auf die physischen Merkmale des Erzeugnisses, wie Kennzeichnung oder Aufmachung, gemeint sind. Im Gegensatz hierzu stehen andere Maßnahmen, die potenziell den Handel mit dem Erzeugnis betreffen, z. B. Regelungen über die Verkaufsbedingungen ( 54 ).

78.

Wie in der Begründung der Kommission zu ihrem Vorschlag für die Richtlinie 94/10 ausgeführt, konnten durch die Erweiterung des Geltungsbereichs der Richtlinie 83/189 Regelungen abgedeckt werden, die „eine Auswirkung auf das Erzeugnis haben und auf dem Markt Verzerrungen hervorrufen können“ ( 55 ). Die Formulierung „Auswirkung auf das Erzeugnis“ spiegelt auch hier die zentrale Bedeutung des Erzeugnisses für den Begriff der „technischen Vorschrift“ sowie die Voraussetzung wider, dass die Maßnahme nicht nur den Absatz, sondern auch das Erzeugnis selbst betreffen muss. Ferner bezieht sich die Formulierung „auf dem Markt Verzerrungen“ meines Erachtens dem natürlichen Verständnis nach auf eine befürchtete Diskriminierung unter konkurrierenden Waren und nicht auf Beschränkungen des Marktzugangs. Die hier vertretene stärker „erzeugnisausgerichtete“ Auslegung des Begriffs der „sonstigen Vorschriften“ in dem Sinne, dass eine gewisse „Rückwirkung“ oder ein gewisser „Rückschlag“ auf die Merkmale des Erzeugnisses selbst erforderlich ist, wird daher auch durch den ursprünglichen Kommissionsvorschlag gestützt, der den betreffenden Wortlaut einführte.

79.

Aus den vorgenannten Gründen schlage ich den folgenden, am Schwerpunkt der nationalen Maßnahme ausgerichteten Ansatz zur Auslegung und Anwendung des Begriffs der „sonstigen Vorschriften“ im Sinne der Richtlinie 98/34 mit begrenzten Ausnahmen vor, der drei aufeinanderfolgende Schritte umfasst.

80.

Erstens sind hauptsächlich „für Erzeugnisse erlassene“ nationale Maßnahmen „sonstige Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Abs. 4, vorbehaltlich der Erfüllung der weiteren Voraussetzungen dieser Bestimmung.

81.

Zweitens fallen im Gegensatz hierzu nationale Maßnahmen, die hauptsächlich für Dienstleistungen (oder die Niederlassung) erlassen werden, grundsätzlich nicht unter den Begriff der „sonstigen Vorschriften“. Hierzu gehören insbesondere nationale Maßnahmen, die die Art der Vermarktung oder der Verwendung von Erzeugnissen durch Dienstleister beschränken. Hierunter fallen z. B. i) Erlaubnispflichten und sonstige Zulassungsvoraussetzungen für die Niederlassung oder die Erbringung von Dienstleistungen ( 56 ), ii) Beschränkungen der Örtlichkeiten, an denen Dienstleistungen erbracht werden dürfen ( 57 ), und iii) die Werbung für Dienstleistungen ( 58 ).

82.

Drittens können nationale Regelungen, die prima facie für Dienstleistungen erlassen werden, jedoch unter besonderen Umständen und vorbehaltlich der Erfüllung der sonstigen Voraussetzungen von Art. 1 Abs. 4 (wieder) unter den Begriff der „sonstigen Vorschriften“ fallen, insbesondere wenn

83.

Um ein Höchstmaß an Rechtssicherheit zu gewährleisten und die Fälle auf ein Mindestmaß zu begrenzen, in denen nationale Behörden und Gerichte auf Grundlage des eher schwer fassbaren Begriffs des „wesentlichen Einflusses auf die Vermarktung“ entscheiden müssen, ob eine nationale Maßnahme notifiziert werden muss, sollte die Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA klar bestätigt werden. Mit anderen Worten stellen Erlaubnisvorbehaltsregelungen keine „technischen Vorschriften“ dar, sofern sie nicht unter einen der oben in Nr. 82 skizzierten Sonderfälle fallen.

84.

Mit dem hier vorgeschlagenen Ansatz wird anerkannt, dass nationale Maßnahmen, die für die Erbringung von Dienstleistungen erlassen werden, den freien Warenverkehr beeinträchtigen können und in den Anwendungsbereich beider dieser Grundfreiheiten fallen können ( 61 ) (soweit nicht die eine der anderen gegenüber völlig untergeordnete Bedeutung hat) ( 62 ). Der Ansatz spiegelt jedoch auch die Aspekte des Wortlauts, der Systematik und des Zwecks des Begriffs der „sonstigen Vorschriften“ in Art. 1 Abs. 4 wider, die seine klare Ausrichtung auf Erzeugnisse untermauern (insbesondere die Voraussetzung im Wortlaut selbst, dass die Maßnahme „für Erzeugnisse“ erlassen werden muss). Der auf den Schwerpunkt in Verbindung mit den begrenzten Ausnahmen aufbauende Ansatz hat darüber hinaus den Vorteil, die Rechtssicherheit zu erhöhen. Dies ist von wesentlicher Bedeutung angesichts der schwerwiegenden Folgen einer unterlassenen Notifizierung.

85.

Die Erlaubnispflicht ist nicht für Erzeugnisse erlassen ( 63 ). Sie stellt grundsätzlich keine „sonstige Vorschrift“ dar. Dieses Ergebnis wird durch die Ausnahme für Erlaubnisse nach dem Urteil CIA untermauert.

86.

In der Bezugnahme auf die Örtlichkeitsbeschränkung könnte eine Änderung des Wesens der Erlaubnispflicht gesehen werden. Sie kann daher Anlass zur Berücksichtigung der besonderen Umstände in Nr. 82 geben. Anscheinend liegt jedoch keiner der dort skizzierten besonderen Umstände vor, die eine Abweichung von dem prima facie auf der Grundlage des Schwerpunkts der nationalen Maßnahme gewonnenen Ergebnisses rechtfertigen würden. Es ist Sache des nationalen Gerichts, das abschließende Ergebnis insoweit zu prüfen. Ausgehend von den dem Gerichtshof vorliegenden Sachverhaltsangaben dürfte die Erlaubnispflicht jedoch keine erkennbaren Auswirkungen auf die physischen Merkmale der betreffenden Erzeugnisse haben.

87.

Aus den vorgenannten Gründen stellt die Erlaubnispflicht meines Erachtens keine „sonstige Vorschrift“ oder, allgemeiner, keine „technische Vorschrift“ im Sinne der Richtlinie 98/34 dar.

88.

Nach alledem empfehle ich dem Gerichtshof, auf die Fragen des Sąd Okręgowy w Łodzi (Regionalgericht Łódź) zu erkennen, dass eine nationale Regelung wie die Erlaubnispflicht nach Art. 6 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes keine „technische Vorschrift“ im Sinne der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. 1998, L 204, S. 37) darstellt.