1.

Die Kommission beantragt, festzustellen, dass das Königreich Spanien im Zusammenhang mit seinen innergemeinschaftlichen Einzugsgebieten gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 8, Art. 7 Abs. 2, Art. 10 Abs. 1 und 2 sowie Anhang V Randnrn. 1.3 und 1.4 der Wasserrahmenrichtlinie ( 2 ) verstoßen hat.

2.

Ein Einzugsgebiet ist nach Art. 2 Nr. 13 der Wasserrahmenrichtlinie ein Gebiet, aus welchem über Ströme, Flüsse und möglicherweise Seen der gesamte Oberflächenabfluss an einer einzigen Flussmündung, einem Ästuar oder Delta ins Meer gelangt.

3.

Bei den innergemeinschaftlichen Einzugsgebieten Spaniens liegen alle diese Gewässer innerhalb einer einzigen Autonomen Gemeinschaft. Soweit ersichtlich, liegen die Gesetzgebungskompetenzen für die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in Bezug auf diese Gebiete bei der jeweiligen Autonomen Gemeinschaft.

4.

Dagegen besitzt der spanische Zentralstaat nach Art. 149 Abs. 1 Nr. 22 der spanischen Verfassung die ausschließliche Zuständigkeit für die Gesetzgebung, Ordnung und Konzession der Wasservorkommen und Wassernutzung, wenn die Gewässer mehr als eine Autonome Gemeinschaft durchfließen. Dies betrifft insbesondere die sogenannten „intergemeinschaftlichen Einzugsgebiete“ Spaniens, die sich über mehr als eine Autonome Gemeinschaft erstrecken.

5.

Die Beanstandungen der Kommission betreffen allein die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete. Die Rügen fallen in drei Gruppen: Zunächst ist darauf einzugehen, dass die von Spanien angeführten Bestimmungen zur Umsetzung von Art. 4 Abs. 8, Art. 7 Abs. 2, Art. 10 Abs. 1 und 2 sowie von Anhang V Randnr. 1.3 der Wasserrahmenrichtlinie für die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete mit Ausnahme Kataloniens zu spät erlassen wurden (dazu unter II). Dagegen wurden die von Spanien angeführten Bestimmungen zur Umsetzung von Anhang V Randnr. 1.4 für diese Einzugsgebiete zwar rechtzeitig erlassen, doch ist zweifelhaft, ob sie tatsächlich eine wirksame Umsetzung gewährleisten (dazu unter III). Und schließlich ist die katalanische Umsetzung der genannten Bestimmungen für die ausschließlich innerhalb dieser Gemeinschaft liegenden Einzugsgebiete zu untersuchen (dazu unter IV).

6.

Nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2000/60 mussten die Mitgliedstaaten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie spätestens ab dem 22. Dezember 2003 nachzukommen. ( 3 ) Dies gilt auch für Art. 4 Abs. 8, Art. 7 Abs. 2, Art. 10 Abs. 1 und 2 sowie Anhang V Randnr. 1.3 der Wasserrahmenrichtlinie.

7.

Zwar sieht Art. 10 der Wasserrahmenrichtlinie eine besondere Frist von zwölf Jahren für die Festlegung und/oder Durchführung von bestimmten Emissionsbegrenzungen vor. Wie die Kommission unwidersprochen darlegt, handelt es sich dabei aber nicht um die Frist zur Umsetzung dieser Bestimmung, sondern um eine Frist, innerhalb derer die in dieser Bestimmung vorgesehenen spezifischen Begrenzungen herbeigeführt werden sollen. Denn die wesentliche Regelung des Art. 10 ist die Verpflichtung zur Durchführung der Emissionsbegrenzungen. Emissionsbegrenzungen, die nur festgelegt, aber nicht durchgeführt werden, haben keine praktische Wirkung und wären kaum mit dem Ziel der Union vereinbar, gemäß Art. 191 AEUV und Art. 37 der Charta der Grundrechte ein hohes Niveau des Schutzes der Umwelt zu gewährleisten. Es gilt also, diese Begrenzungen innerhalb von zwölf Jahren zu verwirklichen.

8.

Der Hinweis auf die eventuell notwendige Festlegung von Begrenzungen kann dagegen nicht dahin gehend verstanden werden, dass auch die Schaffung des gesetzlichen Rahmens für die nach Art. 10 erforderlichen Maßnahmen einer zwölfjährigen Frist unterliegt. Dieser gesetzliche Rahmen muss vielmehr innerhalb der allgemeinen Frist des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 erlassen werden.

9.

Prozessual ist jedoch ein anderer Zeitpunkt maßgeblich. Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung nämlich anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde. Später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden. ( 4 ) Die Kommission setzte in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 22. März 2010 Spanien noch eine letzte Frist bis zum 22. Mai 2010 zur Umsetzung der genannten Bestimmungen.

10.

Für die Umsetzung in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete außerhalb Kataloniens beruft sich Spanien jedoch auf eine innerstaatliche Regelung, die erst nach Ablauf dieser Frist wirksam wurde, nämlich auf die Verordnung ARM/1195/2011 vom 11. Mai 2011. ( 5 ) Da diese Verordnung im vorliegenden Verfahren nicht berücksichtigt werden kann, ist die Klage insoweit begründet.

11.

Für die Umsetzung von Anhang V Randnr. 1.4 der Wasserrahmenrichtlinie führt Spanien dagegen eine Vorschrift an, die bereits vor Ablauf der genannten Frist wirksam wurde, nämlich Abschnitt 5.1 der gesamtstaatlichen Verordnung ARM/2656/2008 vom 10. September 2008. ( 6 )

12.

In der mündlichen Verhandlung vom 25. April 2013 beschränkte die Kommission diesen Klagegrund auf Anhang V Randnr. 1.4.1 Ziff. i bis iii der Wasserrahmenrichtlinie. Diese Bestimmungen verpflichten die Mitgliedstaaten zur Einrichtung bestimmter Überwachungssysteme.

13.

Zwar sind diese Verpflichtungen Teil des Gesamtsystems der Wasserrahmenrichtlinie und Anhang V wird daher auch in verschiedenen Bestimmungen erwähnt. Die verpflichtende Wirkung von Anhang V Randnr. 1.4.1 Ziff. i bis iii ist jedoch nicht von diesen anderen Bestimmungen abhängig, sondern ergibt sich bereits aus seinem Wortlaut.

14.

Abschnitt 5.1 der Verordnung ARM/2656/2008 betrifft ebenfalls diese Fragen. Allerdings gelten die Bestimmungen dieser Verordnung nach ihrem Art. 1 Abs. 2 nur für die intergemeinschaftlichen Einzugsgebiete. Dies scheint der Kompetenzaufteilung zwischen dem Zentralstaat und den Autonomen Gemeinschaften zu entsprechen. Soweit ersichtlich sind für Regelungen, die die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete betreffen, die jeweiligen Autonomen Gemeinschaften zuständig.

15.

Daher ist nach Auffassung der Kommission die Umsetzung von Anhang V Randnr. 1.4.1 Ziff. i bis iii der Wasserrahmenrichtlinie für die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete nicht gewährleistet.

16.

Spanien trägt jedoch vor, nach spanischem Verfassungsrecht gewährleiste in Ermangelung von Regelungen der Autonomen Gemeinschaften bereits Abschnitt 5.1 der Verordnung ARM/2656/2008 die Umsetzung von Anhang V Randnr. 1.4.1 Ziff. i bis iii der Wasserrahmenrichtlinie auch für innergemeinschaftliche Einzugsgebiete. Spanien beruft sich dafür auf Art. 149 Abs. 3 der spanischen Verfassung und insbesondere auf Satz 3:

„Die dem Staat von dieser Verfassung nicht ausdrücklich übertragenen Aufgabenbereiche können auf Grund der entsprechenden Statute von den Autonomen Gemeinschaften übernommen werden. Die Zuständigkeit in Bereichen, die von den Autonomiestatuten nicht übernommen werden, liegt beim Staat, dessen Normen im Konfliktfall in allen Materien, die nicht zur ausschließlichen Kompetenz der Autonomen Gemeinschaften gehören, den Vorrang haben. Das staatliche Recht ergänzt in jedem Fall das Recht der Autonomen Gemeinschaften.“

17.

Der Gerichtshof kann nicht entscheiden, ob Abschnitt 5.1 der Verordnung ARM/2656/2008 nach Art. 149 Abs. 3 Satz 3 der spanischen Verfassung tatsächlich auf die genannten innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete anwendbar ist. Dabei handelt es sich um eine Frage des spanischen Rechts, die nur spanische Gerichte entscheiden können. Nach den vorliegenden Informationen ist das bislang noch nicht geschehen.

18.

Eine solche Feststellung ist allerdings nicht notwendig, um über den vorliegenden Klagegrund zu entscheiden. Zugunsten der Kommission ist vielmehr festzuhalten, dass die Verordnung ARM/2656/2008 ihrem Wortlaut nach nicht auf innergemeinschaftliche Einzugsgebiete anwendbar ist. Daher ist zu prüfen, ob Spanien zeigen konnte, dass Art. 149 Abs. 3 Satz 3 der spanischen Verfassung diese Beschränkung des Anwendungsbereichs überwindet.

19.

Insofern trifft zu, dass nach Art. 288 Abs. 3 AEUV die Richtlinie zwar für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, den innerstaatlichen Stellen jedoch die Wahl der Form und der Mittel überlässt. Folglich kann Spanien ebenso wie jeder andere Mitgliedstaat die Form und die Mittel für die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie wählen. ( 7 )

20.

Daher erfordert die Umsetzung von Unionsbestimmungen in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise eine förmliche und wörtliche Übernahme der Bestimmungen in eine ausdrückliche, besondere Rechtsvorschrift. Ihr kann durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan werden, wenn dieser tatsächlich die vollständige Anwendung der Unionsbestimmungen hinreichend klar und bestimmt gewährleistet. ( 8 )

21.

Insbesondere kann das Bestehen allgemeiner Grundsätze des Verfassungs- oder Verwaltungsrechts die Umsetzung durch Maßnahmen des Gesetz- oder Verordnungsgebers überflüssig machen, sofern diese Grundsätze tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie durch die nationale Verwaltung garantieren und für den Fall, dass die fragliche Vorschrift der Richtlinie dem Einzelnen Rechte verleihen soll, die sich aus diesen Grundsätzen ergebende Rechtslage hinreichend bestimmt und klar ist und die Begünstigten in die Lage versetzt werden, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und sie gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen. ( 9 )

22.

Somit ist nicht auszuschließen, dass eine Bestimmung wie Art. 149 Abs. 3 Satz 3 der spanischen Verfassung eine ausreichende Umsetzung von Richtlinien bewirkt, selbst wenn Maßnahmen fehlen, die ausdrücklich auf eine Umsetzung abzielen.

23.

Unabhängig von der Frage, ob Anhang V Randnr. 1.4.1 Ziff. i bis iii der Wasserrahmenrichtlinie – eventuell im Zusammenhang mit der Umweltinformationsrichtlinie ( 10 ) – Rechte Einzelner begründet, setzt diese Art der Umsetzung allerdings zumindest voraus, dass tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie durch die nationale Verwaltung garantiert ist.

24.

Die ausdrückliche Beschränkung des Anwendungsbereichs der Verordnung ARM/2656/2008 auf die intergemeinschaftlichen Einzugsgebiete ist insoweit das Haupthindernis. Eine Ergänzung des Rechts der Autonomen Gemeinschaften im Hinblick auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete würde eine Anwendung über den Wortlaut dieser Regelung hinaus erfordern.

25.

Bei der Umsetzung einer Richtlinie und ihrer Anwendung müssen die Mitgliedstaaten jedoch die Grundsätze des Unionsrechts respektieren, ( 11 ) insbesondere den Grundsatz der Rechtssicherheit. Dieser begrenzt die Pflicht zur unionsrechtskonformen Auslegung in dem Sinne, dass sie nicht als Grundlage für eine Auslegung contra legem des nationalen Rechts dienen darf. ( 12 ) Daher ist zweifelhaft, ob es überhaupt mit dem Unionsrecht vereinbar wäre, die Verordnung ARM/2656/2008 zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie entgegen ihrem Wortlaut auf innergemeinschaftliche Einzugsgebiete anzuwenden.

26.

Dieser Gedanke gilt insbesondere, soweit die Auslegung contra legem Pflichten oder Nachteile für Einzelne begründen könnte, was hier nicht unmittelbar ersichtlich ist. Eine Umsetzung, deren Vereinbarkeit mit dem Prinzip der Rechtssicherheit zweifelhaft ist, garantiert allerdings auch kaum die vollständige Anwendung der Richtlinie durch die nationale Verwaltung. Es ist nämlich immer zu befürchten, dass die zuständigen Stellen sich primär am Wortlaut der Bestimmungen orientieren.

27.

Spanien legt dar, eine klarere gesamtstaatliche Umsetzung für die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete sei verfassungsrechtlich ausgeschlossen. Denn eine Regelung, die ausdrücklich – wenn auch subsidiär – für diese Gebiete gelten würde, griffe in die Kompetenzen der Gemeinschaften ein.

28.

Diese Argumentation illustriert aber die Schwäche einer Umsetzung nach Maßgabe von Art. 149 Abs. 3 Satz 3 der spanischen Verfassung: Die subsidiäre Anwendung gesamtstaatlichen Rechts soll gerade nicht mit der für eine Richtlinienumsetzung notwendigen Klarheit gewährleistet werden, sondern nur ausnahmsweise stattfinden, wenn keine Alternative besteht.

29.

Dies unterstreicht der von Spanien dargelegte Mechanismus der subsidiären Geltung gesamtstaatlicher Regelungen. Nach der dargestellten Rechtsprechung des spanischen Verfassungsgerichts kommen sie nämlich nicht bereits zur Anwendung, wenn eine Autonome Gemeinschaft zu einer staatlich geregelten Frage keine Regelung getroffen hat, sondern nur, wenn der Rechtsanwender eine Regelungslücke ( 13 ) feststellt.

30.

Zwar spricht bei einer fehlenden Umsetzung des Unionsrechts viel für die Annahme einer Regelungslücke, aber in diesem Fall wäre die subsidiäre Anwendung gesamtstaatlichen Rechts ihrer Natur nach nicht sicherer gewährleistet als die unmittelbare Anwendung der fraglichen Richtlinienbestimmung. Die unmittelbare Anwendung akzeptiert der Gerichtshof jedoch nicht als ausreichenden Ersatz für die Umsetzung. ( 14 )

31.

Auch die Hinweise auf die Verordnung ARM/2656/2008 in den Bewirtschaftungsplänen der Autonomen Gemeinschaften für die fraglichen Gebiete führen nicht dazu, diese Verordnung als ausreichende Umsetzung für die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete anzuerkennen. Es ist nämlich nicht erkennbar, ob die Gemeinschaften auf der Grundlage einer Rechtspflicht handelten. Die Berücksichtigung der Verordnung könnte auch auf bloßen Nützlichkeitserwägungen beruhen. Dann würden die Hinweise nur eine Verwaltungspraxis dokumentieren, die der Gerichtshof ebenfalls nicht anerkennt, da sie jederzeit geändert werden könnte. ( 15 )

32.

Im Übrigen betont die Kommission zu Recht, dass die Autonomen Gemeinschaften sehr leicht ausdrücklich die entsprechende Anwendung der zentralstaatlichen Regelungen vorsehen für die jeweiligen Einzugsgebiete und so die notwendige Rechtssicherheit herstellen könnten. Dies ist aber nicht geschehen.

33.

Somit ist zwar nicht auszuschließen, dass Abschnitt 5.1 der Verordnung ARM/2656/2008 in Verbindung mit Art. 149 Abs. 3 Satz 3 der spanischen Verfassung praktisch die vollständige Anwendung von Anhang V Randnr. 1.4.1 Ziff. i bis iii der Wasserrahmenrichtlinie durch die spanische Verwaltung bewirkt. Es kann aber nicht festgestellt werden, dass dies garantiert wäre.

34.

Entgegen der Auffassung Spaniens liegt in diesem Ergebnis keine mit Art. 4 Abs. 2 EUV unvereinbare Missachtung seiner nationalen Identität, die in seinen grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Es ist nicht ausgeschlossen, in bundesstaatlichen oder dezentralisierten Systemen die Umsetzung von Unionsrecht durch eine subsidiäre Anwendung gesamtstaatlicher Regelungen zu gewährleisten. Nur muss diese subsidiäre Anwendung frei von jedem Zweifel sein. Diesen Anforderungen genügt das spanische Recht nicht.

35.

Im Gegenteil: Es wäre eine Missachtung der Zurückhaltung des spanischen Verfassungsrechts gegenüber einer subsidiären Anwendung des gesamtstaatlichen Rechts, sie als Umsetzung einer Richtlinie zu akzeptieren. Die mit den Kompetenzen der Gemeinschaften einhergehende gesetzgeberische Verantwortung würde gering geschätzt.

36.

Zusammenfassend ist folglich festzuhalten, dass Spanien im Hinblick auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete außerhalb Kataloniens gegen seine Verpflichtungen aus Randnr. 1.4.1 Ziff. i bis iii des Anhangs V der Wasserrahmenrichtlinie verstoßen hat.

37.

Nunmehr ist die Umsetzung in Katalonien zu prüfen. Spanien hat erstmals in der Klagebeantwortung vorgetragen, Katalonien habe die von der Kommission angeführten Bestimmungen der Wasserrahmenrichtlinie umgesetzt.

38.

Die Kommission trägt zutreffend vor, dass Spanien seine Verpflichtungen zur Mitwirkung im Vorverfahren nach Art. 4 Abs. 3 EUV verletzt hat. Grundsätzlich hätte Spanien bereits im Vorverfahren die Kommission über die katalanischen Maßnahmen unterrichten müssen. ( 16 ) Diese Verletzung des Unionsrechts ist allerdings nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

39.

Die Kommission leitet allerdings aus diesem Verstoß ab, der Gerichtshof könne die Angaben zur Umsetzung in Katalonien nicht berücksichtigen. Der dafür in Anspruch genommene Präzedenzfall ( 17 ) betraf jedoch Informationen, die erst in der mündlichen Verhandlung vorgelegt wurden und somit nach Art. 42 Abs. 1 der damals geltenden Verfahrensordnung (jetzt Art. 128 Abs. 1) verspätet waren.

40.

Dagegen hindert eine Verletzung von Art. 4 Abs. 3 EUV im Vorverfahren Spanien grundsätzlich nicht daran, erstmals in der Klagebeantwortung neue Beweise und Verteidigungsmittel vorzutragen. Das schließt insbesondere Angaben zur Umsetzung ein, die im Vorverfahren noch nicht erwähnt wurden. ( 18 )

41.

Da Spanien behauptet, die angeführten katalanischen Bestimmungen würden die streitgegenständlichen Bestimmungen der Wasserrahmenrichtlinie umsetzen, obliegt es der Kommission, dieses Vorbringen zu widerlegen. Denn es ist im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens Sache der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen. Ihr obliegt es, dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es ihm ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, wobei sie sich nicht auf irgendeine Vermutung stützen kann. ( 19 )

42.

Die Kommission setzt sich mit dem neuen Vorbringen Spaniens nur insoweit auseinander, als sie zutreffend darauf hinweist, dass der Bewirtschaftungsplan für den Flussbezirk Katalonien vom 5. September 2011 ( 20 ) zu spät erlassen wurde, um im vorliegenden Verfahren berücksichtigt zu werden. Das Gleiche gilt im Übrigen für das ebenfalls von Spanien angeführte Maßnahmenprogramm Kataloniens vom 23. November 2010. ( 21 )

43.

Spanien führt diese beiden Maßnahmen neben anderen, rechtzeitig erlassenen Regelungen als Umsetzung von Art. 7 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 1 und 2 der Wasserrahmenrichtlinie an. Daher waren diese Bestimmungen nach dem eigenen Vorbringen Spaniens zu dem für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Zeitpunkt auch in Katalonien nur teilweise, aber nicht vollständig umgesetzt.

44.

Dagegen nennt Spanien für die Umsetzung von Art. 4 Abs. 8 und Anhang V Nrn. 1.3 und 1.4.1 Ziff. i bis iii der Wasserrahmenrichtlinie in Katalonien nur das katalanische Dekret 380/2006 vom 10. Oktober 2006 ( 22 ) sowie ein katalanisches Programm vom 3. Juni 2008. ( 23 ) Beide Maßnahmen galten zum Ablauf der Frist der begründeten Stellungnahme bereits. Daher kann im vorliegenden Verfahren geprüft werden, ob sie die genannten Bestimmungen umsetzen.

45.

Spanien hat diese Maßnahmen kursorisch dargestellt, sie aber dem Gerichtshof nicht übermittelt. Da die Kommission jedoch keine inhaltlichen Einwendungen erhebt und die Umsetzung auch nicht mit Nichtwissen bestreitet, verbietet sich die Feststellung, dass diese Regelungen den Anforderungen von Art. 4 Abs. 8 und Anhang V Nrn. 1.3 und 1.4.1 Ziff. i bis iii der Wasserrahmenrichtlinie nicht genügen.

46.

Somit ist festzuhalten, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt in Katalonien Art. 7 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 1 und 2 der Wasserrahmenrichtlinie nicht vollständig umgesetzt waren.

47.

Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs Spanien beantragt hat, dieses mit seinem Vorbringen überwiegend unterlegen ist und es, soweit es obsiegt hat, nicht im vorgerichtlichen Verfahren alle zweckmäßigen Informationen über die Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts übermittelt hat, durch die es seiner Ansicht nach die verschiedenen Verpflichtungen aus der Richtlinie erfüllt hat, ( 24 ) sind ihm die Kosten aufzuerlegen.

48.

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden: