SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PEDRO CRUZ VILLALÓN
vom 13. Januar 2011(1)
Rechtssache C‑137/10
Europäische Gemeinschaften
gegen
Région de Bruxelles-Capitale
(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Belgien])
„Institutionelles Recht – Funktionieren – Voraussetzungen für die Übertragung der gerichtlichen Vertretung der Union durch die Kommission auf ein anderes Organ – Wirksamkeit der Vollmacht bei fehlender namentlicher Bezeichnung der zur Vertretung des bevollmächtigten Organs befugten natürlichen Person – Zuständigkeit der nationalen Gerichte für Entscheidungen auf diesem Gebiet – Wirksamkeit der gerichtlichen Vertretung des Rates durch seinen Stellvertretenden Generalsekretär“
1. In der vorliegenden Rechtssache geht es um zwei Fragen von sehr unterschiedlicher Natur und Reichweite. Die erste, die die Befugnis zur gerichtlichen Vertretung der Union vor nationalen Gerichten betrifft, ist unter den Voraussetzungen, unter denen sie gestellt wurde, nicht mehr aktuell. Die für jede Art von Prozessen durch Art. 282 EG ausdrücklich und ausschließlich der Kommission zugewiesene Vertretung der Gemeinschaft wurde in Art. 335 AEUV durch die den einzelnen Organen zugewiesene Vertretungsbefugnis in Fragen, die ihr jeweiliges Funktionieren betreffen, ersetzt. Art. 282 EG ist hier allein aus zeitlichen Gründen anwendbar.
Die zweite Frage weist hingegen eine zeitlose Dimension auf, denn sie betrifft eine so grundsätzliche Frage wie die Zuständigkeit der nationalen Gerichte für die Prüfung der Gültigkeit von Rechtsakten der Union.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
2. Art. 7 Abs. 1 Satz 2 EG bestimmt:
„Jedes Organ handelt nach Maßgabe der ihm in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse.“
3. Art. 207 Abs. 2 und 3 EG sieht vor:
„(2) Der Rat wird von einem Generalsekretariat unterstützt, das einem Generalsekretär und Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen‑ und Sicherheitspolitik untersteht; diesem steht ein Stellvertretender Generalsekretär zur Seite, der für die organisatorische Leitung des Generalsekretariats verantwortlich ist. Der Generalsekretär und der Stellvertretende Generalsekretär werden vom Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt.
Der Rat entscheidet über die Organisation des Generalsekretariats.
(3) Der Rat gibt sich eine Geschäftsordnung.“
4. Art. 282 EG bestimmt:
„Die Gemeinschaft besitzt in jedem Mitgliedstaat die weitestgehende Rechts‑ und Geschäftsfähigkeit, die juristischen Personen nach dessen Rechtsvorschriften zuerkannt ist; sie kann insbesondere bewegliches und unbewegliches Vermögen erwerben und veräußern sowie vor Gericht stehen. Zu diesem Zweck wird sie von der Kommission vertreten.“
5. Art. 59 Abs. 1 der Haushaltsordnung(2) lautet:
„Das Organ übt die Funktion des Anweisungsbefugten aus.“
6. Art. 60 Abs. 1 bis 3 der Haushaltsordnung sieht vor:
„(1) Dem Anweisungsbefugten jedes Organs obliegt es, die Einnahmen und Ausgaben nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszuführen sowie deren Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit zu gewährleisten.
(2) Zur Ausführung der Ausgaben nehmen der bevollmächtigte und der nachgeordnet bevollmächtigte Anweisungsbefugte Mittelbindungen vor, sie gehen rechtliche Verpflichtungen ein, stellen Ausgaben fest, erteilen die entsprechenden Auszahlungsanordnungen und vollziehen die vor der Mittelausführung erforderlichen Handlungen.
(3) Die Ausführung der Einnahmen umfasst die Erstellung der Forderungsvorausschätzungen, die Feststellung der Forderungen und die Erteilung der Einziehungsanordnungen. Außerdem umfasst sie gegebenenfalls den Verzicht auf festgestellte Forderungen.“
7. Art. 23 Abs. 2 und 5 der Geschäftsordnung des Rates(3) hat folgenden Wortlaut:
„(2) Der Rat entscheidet über die Organisation des Generalsekretariats.
Unter der Aufsicht des Rates treffen der Generalsekretär und der Stellvertretende Generalsekretär alle erforderlichen Maßnahmen für das reibungslose Arbeiten des Generalsekretariats.“
„(5) Der Generalsekretär, der vom Stellvertretenden Generalsekretär unterstützt wird, hat die uneingeschränkte Verantwortung für die Verwaltung der in Einzelplan II – Rat – des Haushaltsplans aufgenommenen Mittel und ergreift alle erforderlichen Maßnahmen für deren einwandfreie Verwaltung. Er verwendet diese Mittel gemäß der für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften geltenden Haushaltsordnung.“
B – Nationales Recht
8. Die §§ 1 und 2 Abs. 1 des Arrêté du Régent vom 23. August 1948 zur Festlegung des Verfahrens bei der Verwaltungsabteilung des Conseil d’État bestimmen:
㤠1
Der Conseil d’État entscheidet über die in Art. 7 Abs. 1, 8, 9 und 10 des Gesetzes vorgesehenen Klagen, Fragen und Rechtsmittel aufgrund eines Schriftsatzes, den die Partei oder ein Rechtsanwalt mit belgischer Staatsangehörigkeit, der in die Liste der Rechtsanwaltskammer eingetragen ist, eingereicht hat.
§ 2
Die Klageschrift ist mit dem Datum zu versehen und muss enthalten:
1. Namen, Eigenschaft und Wohnort bzw. Sitz der klagenden Partei;
2. den Gegenstand der Klage oder des Rechtsmittels und eine Darstellung des Sachverhalts und der Gründe;
3. Namen, Wohnort oder Sitz der Gegenpartei.“
II – Sachverhalt
9. Am 20. November 2002 beantragte der Rat der Europäischen Union bei der Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt eine Baugenehmigung im Hinblick auf die Durchführung von Umbauten im Gebäude „Justus Lipsius“. Die Genehmigung wurde mit Entscheidungen vom 12. und 22. Dezember 2003 unter der Bedingung erteilt, dass der Genehmigungsempfänger 1 109 750 Euro als Städtebauabgabe entrichtet.
10. Da er der Auffassung war, dass es sich bei der fraglichen Abgabe um eine Steuer handele, von der die Europäischen Gemeinschaften gemäß Art. 3 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften(4) befreit seien, legte der Rat der Europäischen Union beim Collège d’urbanisme de la Région de Bruxelles-Capitale (Kollegium der Städteplanung der Region Brüssel-Hauptstadt) einen Rechtsbehelf ein. Da das Collège nicht innerhalb der gesetzlichen Frist geantwortet hatte, legte der Rat der Europäischen Union mit Schreiben vom 10. November 2004 einen Rechtsbehelf bei der Regierung der Region ein.
11. Mit Entscheidung vom 14. Juli 2005 wies die Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt den Rechtsbehelf des Rates als unzulässig zurück, da er verspätet eingelegt worden sei. Die Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt war der Ansicht, dass der terminus a quo für die Anfechtung der Städtebauabgabe durch das Datum der Zustellung an die einzige Kontaktperson des Rates der Union, die im Verfahren gegenüber der Verwaltungsbehörde in Erscheinung getreten sei, bestimmt werde. Der Rat hatte hierzu die Ansicht vertreten, dass ihn nur sein Generalsekretär und sein Stellvertretender Generalsekretär wirksam vertreten und verpflichten könnten.
12. Der Rat der Union hat beim Conseil d’État Klage auf Aufhebung der Entscheidung der Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt vom 14. Juli 2005 erhoben. Die Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt hat, soweit dies hier von Bedeutung ist, gegen die Klage die Unzulässigkeitseinrede der fehlenden Klagebefugnis geltend gemacht, da die Klage von „den Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch den Rat der Europäischen Union in Person seines Stellvertretenden Generalsekretärs, Herrn Pierre de BOISSIEU“ erhoben worden sei, während sich bei den Akten eine Vollmacht befinde, die ausdrücklich „Herrn Jean-Claude PIRIS oder jede andere Person, die dieser benennt, um beim belgischen Conseil d’État eine Klage auf Aufhebung des Erlasses … einzureichen“, bezeichne.
13. Der belgische Conseil d’État ist der Ansicht, dass die Tragweite der Art. 282 EG und 207 EG vor allem im Hinblick auf seine Befugnis, sich zu vergewissern, dass das zuständige Organ der Union seine Entscheidung, Klage zu erheben, unter Beachtung der für es geltenden Vertretungsvorschriften getroffen hat, Anlass zur Diskussion geben könne, und hat gemäß Art. 234 EG folgende Vorabentscheidungsfragen vorgelegt:
III – Vorlagefragen
14. 1. Ist Art. 282 EG, insbesondere der Passus „zu diesem Zweck wird sie von der Kommission vertreten“ in Satz 2 dieses Artikels, dahin auszulegen, dass ein Organ schon dann wirksam bevollmächtigt ist, die Gemeinschaft zu vertreten, wenn es eine Vollmacht gibt, in der die Kommission diesem Organ ihre Befugnisse zur gerichtlichen Vertretung der Gemeinschaft übertragen hat, unabhängig davon, ob darin eine zur Vertretung des bevollmächtigten Organs befugte natürliche Person namentlich bezeichnet wird?
2. Falls nein: Darf ein nationales Gericht wie der Conseil d’État die Zulässigkeit der Klage eines europäischen Organs, das nach Art. 282 Satz 2 EG von der Kommission ordnungsgemäß zur Klageerhebung bevollmächtigt wurde, im Hinblick darauf prüfen, ob dieses Organ von der richtigen natürlichen Person, die zur Erhebung einer Klage beim nationalen Gericht befugt ist, vertreten wird?
3. Subsidiär, falls die vorstehende Frage bejaht wird: Ist Art. 207 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 1 EG, insbesondere der Passus „diesem steht ein Stellvertretender Generalsekretär zur Seite, der für die organisatorische Leitung des Generalsekretariats verantwortlich ist“, dahin auszulegen, dass der Stellvertretende Generalsekretär des Rates den Rat im Hinblick auf die Erhebung einer Klage bei nationalen Gerichten wirksam vertreten kann?
IV – Verfahren vor dem Gerichtshof
15. Die Vorlageentscheidung ist am 15. März 2010 beim Gerichtshof eingegangen.
16. Die belgische Regierung, der Rat und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
17. In der mündlichen Verhandlung vom 10. November 2010 haben die Bevollmächtigten der belgischen Regierung, des Rates und der Kommission mündliche Ausführungen gemacht.
V – Erklärungen
18. Die Kommission leitet ihre schriftlichen Erklärungen mit zwei Feststellungen ein. Zum einen macht sie geltend, dass es Herr Piris, der Rechtsberater des Rates, oder ein von ihm benanntes Mitglied des Juristischen Dienstes gewesen sei, der bzw. das nach den Bestimmungen über die Arbeitsweise des Rates den Rechtsanwalt Herrn Briey beauftragt habe, das Verfahren beim Conseil d’État anhängig zu machen, so dass es ausgereicht hätte, dass sich der Conseil d’État dieses Umstands vergewissert hätte, um die Einrede der Region Brüssel-Hauptstadt zurückzuweisen. Die bloße Nennung des Stellvertretenden Generalsekretärs auf der ersten Seite der Klageschrift sei eigentlich nicht erforderlich gewesen und hätte als juristisch unbeachtlich betrachtet werden müssen. Wenn der Gerichtshof sich dieser Betrachtungsweise anschließe, um dem vorlegenden Gericht eine brauchbare Antwort zu geben, könne es angebracht sein, in diesem Sinne zu antworten, anstatt die Vorlagefragen in der gestellten Art und Weise zu prüfen.
19. In ihrer zweiten einleitenden Bemerkung bringt die Kommission ihre Überraschung darüber zum Ausdruck, dass die Region Brüssel-Hauptstadt als Behörde eines Mitgliedstaats angesichts dessen, dass sie keinen vernünftigen Zweifel hinsichtlich des vom Rat zum Ausdruck gebrachten Willens, einen Rechtsstreit zu führen, haben könne und die Befugnisse des Stellvertretenden Generalsekretärs und des Rechtsberaters des Rates genau kenne, eine solche prozessuale Haltung vor dem erkennenden Richter einnehme und versuche, einen derartigen vermeintlichen Formfehler geltend zu machen.
20. Zur ersten Frage führt sie aus, dass es zur Milderung des durch Art. 282 EG zu ihren Gunsten begründeten Vertretungsmonopols gängige Praxis der Kommission sei, den übrigen Organen eine Vollmacht zu erteilen, um an ihrer Stelle die Prozessvertretung der Gemeinschaften in Angelegenheiten, die ihr jeweiliges Funktionieren beträfen, wahrzunehmen. Der Vertrag von Lissabon sei dem gefolgt, als er in Art. 335 AEUV die unmittelbare Vertretung der Union durch die einzelnen Organe in Fragen, die ihr Funktionieren betreffen, eingeführt habe(5).
21. Für diese Bevollmächtigungspraxis, die im vorliegenden Fall nicht in Frage gestellt worden sei, gebe es keine spezifische Bestimmung zur Festlegung ihrer Voraussetzungen und Formalitäten. Jedenfalls dürfe diese Praxis keinen besonderen Voraussetzungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterliegen, sondern es müsse im Sinne der Einheitlichkeit das Unionsrecht sein, das einheitliche Vertretungsvorschriften festlege, die die Kommission respektieren müsse. Demgemäß sei es für die Erteilung einer Vollmacht für ein anderes Organ notwendig und ausreichend, dass 1. die Regeln respektiert würden, nach denen sich ihr interner Entscheidungsprozess richte, 2. Gegenstand und Reichweite der Vollmacht hinreichend genau bestimmt seien und 3. das bevollmächtigte Organ eindeutig identifiziert werde. Diese Voraussetzungen hält die Kommission im Ausgangsverfahren für erfüllt.
22. Des Weiteren führt die Kommission aus, obwohl es sich hierbei um die allgemeine Praxis handele, sei sie durch keine Bestimmung oder allgemeinen Grundsatz verpflichtet, innerhalb des bevollmächtigten Organs eine bestimmte natürliche Person zu bezeichnen, die als einzige vertretungsbefugt sei. Tatsächlich erfolge die Bezeichnung immer im Einverständnis mit dem betroffenen Organ, denn wenn die Kommission sie einseitig vornehmen würde, beginge sie eine nicht gerechtfertigte Einmischung in dessen Verwaltungsautonomie.
23. Die Kommission bringt vor, sie habe im vorliegenden Fall den Rechtsberater des Rates gerade deshalb ausdrücklich bezeichnet, um einer entsprechenden Anregung des Rates zu folgen. Rechtlich sei diese Bezeichnung jedoch für die Wirksamkeit der dem Rat erteilten Vollmacht nicht erforderlich gewesen, die im Übrigen die Bezeichnung jeder anderen Person erlaube.
24. Zur zweiten Frage führt die Kommission aus, wenn feststehe, dass das Organ ordnungsgemäß vertreten sei, dürfe das nationale Gericht grundsätzlich keine ergänzende Prüfung vornehmen. Bei Zweifeln könne es sich allenfalls vergewissern, ob die Person, die vor ihm auftrete, für das Organ handele; im vorliegenden Fall bestehe daran kein Zweifel.
25. Das nationale Gericht könne, ganz im Gegenteil, nicht kontrollieren, ob die Bezeichnung im Hinblick auf die Vollmacht der Kommission bzw. die internen Regeln des bevollmächtigten Organs wirksam erfolgt sei. Es könne weder feststellen, ob die natürliche Person, die vor ihm auftrete, die für ihre Bezeichnung erforderlichen Voraussetzungen erfülle, noch, ob diese durch die zuständigen Organe zutreffend und ordnungsgemäß erfolgt sei. Eine derartige Kontrolle würde in die interne Organisation des Organs eingreifen und das nationale Gericht dazu veranlassen, dessen interne Funktionsvorschriften auszulegen.
26. Zur dritten Frage bringt die Kommission vor, dass es der Wortlaut des Art. 207 EG in seiner Allgemeinheit nicht ermögliche, festzustellen, ob die gerichtliche Vertretung des Rates in die Zuständigkeit des Stellvertretenden Generalsekretärs falle. Da er jedoch die höchste Autorität des Generalsekretariats des Rates sei, zu dem der Juristische Dienst gehöre, sei es offenkundig, dass er den Rat wirksam vor Gericht vertreten könne.
27. Aufgrund dessen schlägt die Kommission vor, die Fragen des belgischen Conseil d’État wie folgt zu beantworten: Art. 282 EG, insbesondere der Passus „zu diesem Zweck wird sie von der Kommission vertreten“ in Satz 2 dieses Artikels, ist dahin auszulegen, dass ein Organ schon dann wirksam bevollmächtigt ist, die Gemeinschaft zu vertreten, wenn es eine Vollmacht gibt, in der die Kommission diesem Organ ihre Befugnisse zur gerichtlichen Vertretung der Gemeinschaft übertragen hat, unabhängig davon, ob darin eine zur Vertretung des bevollmächtigten Organs befugte natürliche Person namentlich bezeichnet wird.
28. Die belgische Regierung weist zunächst darauf hin, dass sich der dem Rechtsstreit zugrunde liegende Sachverhalt vor dem Inkrafttreten der Änderung von Art. 282 EG durch Art. 335 AEUV ereignet habe, und führt dann aus, dass die erste Frage zu verneinen sei, da der Rat sonst nach seiner Bevollmächtigung durch die Kommission vor Gericht durch jeden seiner Bediensteten handeln könne.
29. Eine strikte Auslegung von Art. 282 EG müsse zu dem Ergebnis führen, dass jedes Handeln der Europäischen Gemeinschaft vor Gericht allein durch die Kommission erfolgen dürfe, denn der in Art. 7 Abs. 1 Satz 2 EG niedergelegte Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung betreffe nicht nur die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten, sondern auch die der eigenen Befugnisse der einzelnen Gemeinschaftsorgane, die nur ihre jeweiligen Zuständigkeiten wahrnehmen könnten, ohne sie übertragen zu können.
30. Sollte trotz des Vorstehenden eine Zuständigkeitsübertragung unter gewissen Voraussetzungen für möglich gehalten werden, müsste eine solche Übertragung eng ausgelegt werden, da durch sie die sich aus den Bestimmungen des EG-Vertrags ergebende Zuständigkeitsverteilung zwischen den Organen durchbrochen werde. Bei Anwendung dieses Grundsatzes müsse das von der Kommission erteilte Mandat für die Wahrnehmung einer ihr durch den Vertrag übertragenen Zuständigkeit von dem bevollmächtigten Organ oder der bevollmächtigten Person wahrgenommen werden.
31. Im vorliegenden Fall sei nachgewiesen worden, dass die natürliche Person, die die Klage beim vorlegenden Gericht eingereicht habe, weder diejenige sei, die die Kommission bezeichnet habe, also Herr Piris, noch sonst jemand, den dieser bezeichnet hätte, obwohl dies in der Vollmacht der Kommission über eine Art Unterbevollmächtigung – mit im Übrigen fraglicher Wirksamkeit – vorgesehen sei. Alles in allem habe derjenige, der die Klage beim nationalen Gericht erhoben habe, ohne jede Vollmacht gehandelt.
32. Zur zweiten Frage führt die belgische Regierung aus, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Grundsatz der Autonomie der Gemeinschaftsorgane die nationalen Gerichte hindere, in deren Zuständigkeiten einzugreifen, indem sie bei der Ausübung ihrer Entscheidungsbefugnis an ihre Stelle träten. Aus dieser Rechtsprechung ergebe sich aber auch, dass die nationalen Gerichte prüfen könnten, ob ein Organ in Übereinstimmung mit den für es geltenden Vorschriften gehandelt habe. Die nationalen Gerichte könnten daher die Zulässigkeit eines von einem Organ eingelegten Rechtsmittels daraufhin prüfen, ob das Organ durch eine von der Kommission zu seiner Einlegung bevollmächtigte natürliche Person handele.
33. Zur dritten Frage führt die belgische Regierung aus, dass Art. 207 Abs. 2 EG als solcher dem Stellvertretenden Generalsekretär keine Vertretungsbefugnis verleihe. Auch komme dessen Aufgabe, das Generalsekretariat zu verwalten, keiner Befugnis zur Vertretung gleich, denn seine Befugnisse bezögen sich zum einen auf die Organisation und die Verwaltung des Generalsekretariats und zum anderen auf den ordnungsgemäßen Ablauf der Arbeiten des Rates und die Verwaltung seines Haushalts. Weder diese Bestimmung noch Art. 23 der Geschäftsordnung des Rates verliehen dem Stellvertretenden Generalsekretär die Befugnis, den Rat vor Gericht zu vertreten, so dass die dritte Frage ebenfalls zu verneinen sei.
34. Der Rat führt zur ersten Frage aus, es sei unstreitig, dass er von der Kommission wirksam gemäß Art. 282 EG bevollmächtigt worden sei, einer Bestimmung, aus der sich nur ergebe, dass die Organe, die einen Rechtsstreit über Fragen, die sie unmittelbar beträfen, führen wollten, hierzu der Bevollmächtigung durch die Kommission bedürften. Weder aus diesem Artikel noch aus einer anderen Vorschrift gehe hervor, dass die Vollmacht nur wirksam erteilt sei, wenn in ihr eine Person bezeichnet werde, die das betroffene Organ vor den zuständigen nationalen Gerichten vertreten könne. Die dem Organ erteilte Vollmacht zur Prozessführung sei daher für eine wirksame Vertretung der Gemeinschaft ausreichend.
35. Es spreche zwar nichts dagegen, dass in der Vollmacht eine bestimmte Person bezeichnet werde. Ebenso gälten aber auch der Grundsatz der Verwaltungsautonomie der Organe und ihre internen Regeln weiter, so dass die Bezeichnung einer natürlichen Person den Umfang der dem Organ zu seiner Vertretung vor einem nationalen Gericht erteilten Vollmacht nicht einschränke.
36. Es treffe zu, dass in der Vollmacht der Name des Rechtsberaters des Rates, des Herrn Piris, angegeben sei, dessen Vertretungsbefugnis innerhalb der Organe nie zu Problemen geführt habe, wenn die internen Verfahren beachtet worden seien. Herr Piris wiederum habe im Rahmen der Vollmacht einen externen Rechtsanwalt bevollmächtigt, in Vertretung der Gemeinschaften ein Rechtsmittel bei den nationalen Gerichten einzulegen. Die ausdrückliche Nennung von Herrn Piris in der Vollmacht der Kommission mache mit anderen Worten die Befugnis des Rechtsberaters des Rates, Rechtsanwalt de Briey zu bevollmächtigen, nach außen deutlich.
37. Der Rat führt aus, in dem von Herrn de Briey eingelegten Rechtsmittel erscheine auch der Name des Stellvertretenden Generalsekretärs des Rates. Dies sei nicht erforderlich gewesen, da angesichts dessen, dass ihm satzungsgemäß die Verwaltung des Generalsekretariats gemäß Art. 207 EG obliege, keine Notwendigkeit bestanden habe, ihn auch ausdrücklich in der Vollmacht der Kommission zu nennen, und die dem Rat erteilte Bevollmächtigung daher ausreichend gewesen sei. Umso weniger habe der Stellvertretende Generalsekretär von Herrn Piris bezeichnet werden müssen. Im Gegenteil, dessen Name sei in der Vollmacht als der Name der Person erschienen, auf die der Stellvertretende Generalsekretär seine Befugnis zur Ausführung des Haushalts übertragen habe und deren Aufgabe es gewesen sei, einen externen Rechtsanwalt zu beauftragen.
38. Der Rat ist der Auffassung, dass die zweite Frage angesichts seines Standpunkts zur ersten Frage keiner Antwort bedürfe. Ein nationales Gericht könne nicht überprüfen, ob das Organ, das Partei eines bei ihm anhängigen Rechtsstreits sei, durch die geeignete natürliche Person vertreten werde, sofern nicht das Organ selbst diese Vertretung in Frage stelle. Andernfalls würde es in unzulässiger Weise in die Autonomiesphäre der Gemeinschaftsorgane eingreifen. Das nationale Gericht könne nur das Verhältnis zwischen dem aufgrund von Art. 282 EG in Vertretung der Kommission handelnden Rat und dem ihn vertretenden externen Rechtsanwalt überprüfen. Mithin könne es nur das Bestehen einer von der Kommission erteilten Vollmacht und die Bestellung eines Rechtsanwalts für ihre Vertretung vor diesem Gericht überprüfen. Dies sei im vorliegenden Fall weder vom belgischen Conseil d’État noch von der Gegenpartei des Ausgangsverfahrens angezweifelt worden.
39. Zur dritten Frage führt der Rat aus, dass sie angesichts seines Standpunkts zur zweiten Frage nicht beantwortet werden müsse. Er weist jedoch darauf hin, dass das Ausgangsverfahren die Steuerbefreiung der Gemeinschaften zum Gegenstand habe, und führt aus, dass nach Art. 207 Abs. 2 EG, Art. 59 Abs. 1 der Haushaltsordnung und Art. 23 Abs. 2 und 5 der Geschäftsordnung des Rates und den internen Regeln für die Ausführung des Haushaltsplans des Rates vom 20. Dezember 2002 der Stellvertretende Generalsekretär als Vertreter seines Organs die Funktionen des Anweisungsbefugten für den den Rat betreffenden Einzelplan des Gemeinschaftshaushalts wahrnehme. Als Anweisungsbefugtem obliege es ihm gemäß Art. 60 Abs. 1 und 3 der Haushaltsordnung, die im Haushalt vorgesehenen Einnahmen und Ausgaben nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszuführen sowie deren Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit zu gewährleisten. In diesen Zusammenhang füge sich die Entscheidung des Stellvertretenden Generalsekretärs als für die Verwaltung der Mittel seines Organs verantwortliche Person ein, bei den nationalen Gerichten Klage zu erheben, um zu verhindern, dass der Rat zulasten seines Haushalts den seiner Ansicht nach von der Region Brüssel-Hauptstadt rechtswidrig geforderten Betrag zahlen müsse.
40. Der Rat kommt zu dem Ergebnis, dass es angesichts dessen, dass die Kommission ihn wirksam bevollmächtigt habe, um im Namen der Gemeinschaften handeln zu können, rechtmäßig gewesen sei, dass sein statutarischer Vertreter auf diesem Gebiet, Herr Boissieu, als Stellvertretender Generalsekretär, dem das ordnungsgemäße Funktionieren und die Verwaltung des Sekretariats obliege, in Ausübung seiner Befugnisse den Rat vor den nationalen Gerichten vertrete, ohne dafür einer ausdrücklichen Vollmacht der Kommission oder von Herrn Piris zu bedürfen, denn die von der Kommission dem Rat als Organ erteilte Vollmacht sei nach den Bestimmungen des Primärrechts ausreichend.
VI – Würdigung
41. Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof in diesem Verfahren mit den drei Vorlagefragen nicht ersucht wird, den konkreten, der ersten Instanz unterbreiteten Fall zu entscheiden, also die Frage, ob die Gemeinschaft in dem spezifischen Verfahren bei dem belgischen Conseil d’État ordnungsgemäß vertreten ist. Der Wortlaut der Fragen macht deutlich, dass vom Gerichtshof eine abstrakte Antwort auf ebenso abstrakte Fragen erwartet wird. Es geht folglich nicht um die Feststellung, ob die Personen, die im Namen der Gemeinschaft im Ausgangsverfahren aufgetreten sind, dies wirksam tun konnten, sondern um die Präzisierung der Vertretungsregelung der Gemeinschaft, wenn sie gemäß Art. 282 EG vor einem nationalen Gericht steht. Es ist Aufgabe des belgischen Conseil d’État, auf der Grundlage der Ausführungen des Gerichtshofs zu dieser Rechtsfrage zu entscheiden, was er in fallbezogener Anwendung des festgestellten Rechts im Rahmen der Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits für zutreffend hält.
42. Art. 282 EG wies der Kommission die Eigenschaft des Vertreters der Gemeinschaft allein zu dem Zweck zu, die Ausübung der der Gemeinschaft als juristischer Person zuerkannten Rechts- und Geschäftsfähigkeit „in jedem Mitgliedstaat“ zu ermöglichen; eine Befugnis, die nach der Bestimmung insbesondere die Befugnis, „vor Gericht [zu] stehen“, umfasst.
43. Es handelt sich demnach um eine organische Vertretung, nach der die Kommission als einzige autorisierte Ansprechpartnerin der Gemeinschaft in denjenigen Beziehungen zu den Mitgliedstaaten, die ausschließlich durch die jeweiligen nationalen Rechtsordnungen geregelt sind, auftritt. Es sind dies die Beziehungen, in denen die Gemeinschaft in ihrer Eigenschaft als juristische Person des Privatrechts handelt und damit gewissermaßen jeglicher Hoheitsgewalt entbehrt und dem nationalen Recht wie jeder Bürger unterliegt.
44. Als Vertreterin der Gemeinschaft aufgrund von Art. 282 EG nahm die Kommission eine spezifische Zuständigkeit wahr, die sich auf die nach außen gerichtete Vertretung auf der Ebene des nationalen Rechts beschränkte und unabhängig von den Zuständigkeiten war, die ihr innerhalb der Gemeinschaftsrechtsordnung zustehen. Bei der Ausübung dieser Vertretungsfunktion handelte die Kommission, als ob sie die Gemeinschaft wäre, indem sie in der jeweiligen nationalen Rechtsordnung den sich aus den Verfahren zum Erlass von Rechtsnormen und ‑akten des Gemeinschaftsrechts ergebenden Willen der Gemeinschaft geltend macht. Der zum Ausdruck gebrachte Wille war folglich nicht derjenige der Kommission, sondern der durch die korrekte Wahrnehmung der den einzelnen Organen der Gemeinschaft durch die Verträge zugewiesenen Zuständigkeiten gebildete und daher letztlich der Gemeinschaft selbst zuzurechnende Wille.
45. Die Vertretung der Gemeinschaft durch eines ihrer Organe nimmt den übrigen Organen keine ihrer Befugnisse und kann sie auch nicht bei ihrer Ausübung beeinträchtigen oder die Erfüllung ihrer Verpflichtungen erschweren, wenn es zu ihrer Wahrnehmung erforderlich ist, dass die Gemeinschaft als Rechtsperson im Bereich des Rechts eines Mitgliedstaats handelt. Die Kommission erscheint als Vertreterin der Gemeinschaft vor Gericht, wenn es nach Meinung des Organs, dessen Zuständigkeiten für ihre korrekte Wahrnehmung das Erscheinen vor den nationalen Gerichten erfordern, für die Gemeinschaft von Interesse ist.
46. Dies ist jedenfalls die Art. 335 AEUV zugrunde liegende Logik, der im vorliegenden Fall zwar nicht anwendbar, aber bei der Auslegung dennoch von gewisser Relevanz ist, da er die Praxis bei der Anwendung des Art. 282 EG formalisiert hat(6), als nunmehr vorgesehen ist, dass die Union unbeschadet ihrer allgemeinen Vertretung durch die Kommission „[i]n Fragen, die das Funktionieren der einzelnen Organe betreffen, … aufgrund von deren Verwaltungsautonomie von dem betreffenden Organ vertreten“ wird. Diese Übereinstimmung zwischen dem Inhaber einer Befugnis auf der einen und der Vertretung in einem Prozess als Mittel zur Gewährleistung ihrer Wahrnehmung auf der anderen Seite dient nicht nur einer effizienteren Ausübung Ersterer, sondern auch dem Interesse einer ordnungsgemäßen Rechtspflege, da die Parteien eines Rechtsstreits dessen Gegenstand bei dem Gericht so definieren, wie es am ehesten der Realität entspricht, der sie als an dem Konflikt Beteiligte besonders nahe sind. Demgemäß hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass es im Interesse einer guten Rechtspflege liegt, dass die Gemeinschaft, wenn ihre Haftung durch das Verhalten eines ihrer Organe ausgelöst wird, vor Gericht durch das Organ vertreten wird, dem das die Haftung auslösende Verhalten zur Last fällt (Urteil vom 13. November 1973, Werhahn Hansamühle, Randnr. 7(7)).
47. Die der Kommission durch Art. 282 EG zugewiesene Zuständigkeit beschränkt sich daher, soweit dies hier von Interesse ist, auf die institutionelle Vertretung der Gemeinschaft vor den Gerichten der Mitgliedstaaten. Der vertretene Wille ist nicht der der Kommission, sondern der der Gemeinschaft, d. h. in jedem Einzelfall der ihrer Organe, in deren Zuständigkeitsbereich die Gemeinschaftshandlung fällt, für deren rechtliche Wirksamkeit die Mitwirkung einer nationalen Gerichtsbarkeit erforderlich ist. Daher reduziert die Zuständigkeit für die Vertretung aufgrund von Art. 282 EG keineswegs die Vielzahl der intern den verschiedenen Organen anvertrauten Verantwortlichkeiten zugunsten der Kommission auf eine Einheit, sondern muss als eine instrumentelle Zuständigkeit im Dienst der verschiedenen Zuständigkeiten der Organe in ihrer nach außen gerichteten Dimension vor den Gerichten der Mitgliedstaaten verstanden werden.
48. Andererseits war es ständige und unumstrittene Praxis, dass die Kommission die verschiedenen Organe bevollmächtigte, die Gemeinschaft vor Gericht zu vertreten, wenn es für deren Funktionieren erforderlich war. Diese Praxis wurde, wie ausgeführt, schließlich durch den heute geltenden Art. 335 AEUV formalisiert. Weder ist in Frage gestellt worden, noch könnte ernsthaft in Frage gestellt werden, dass diese gewissermaßen „interne“ Bevollmächtigung rechtlich unangreifbar ist, denn weder schließt Art. 282 EG sie aus, noch hindert die Natur der in dieser Bestimmung geregelten Zuständigkeit daran, dass es letztlich das tatsächlich betroffene Organ ist, das die Gemeinschaft vor Gericht zur Verteidigung ihrer Interessen als juristische Person vertritt. Zusammenfassend ist es die bestmögliche Verteidigung der Gemeinschaftsinteressen, die der Praxis zugrunde liegt, die dazu geführt hat, dass die gerichtliche Vertretung der Gemeinschaft systematisch dem Organ anvertraut wird, das sie am besten vertreten kann.
49. Offenkundig ist die unmittelbare Vertretung der Union durch ein anderes konkret betroffenes Organ als die Kommission erst seit dem Inkrafttreten von Art. 335 AEUV möglich, doch stand die vorhergehende Regelung einer übertragenen Vertretung nicht entgegen, wenn die erforderliche „interne“ Bevollmächtigung durch die Kommission gegeben war.
50. Die entscheidende Frage ist daher, welchen Formalien diese Bevollmächtigung unterliegt. Selbstverständlich muss ein eindeutiger und klarer Wille vorhanden sein, die Vertretung der Kommission einem anderen Organ anzuvertrauen. Indes ist davon auszugehen, dass diesem Willen zur Bevollmächtigung immer ein anderer vorausgeht, dem er gerade dient: der Wille, vor Gericht aufzutreten, der nicht notwendig einzig und ausschließlich der Wille der Kommission sein muss, sondern auch der des Organs sein kann, dessen Funktionieren dieses Auftreten als das geeignetste Mittel zur korrekten Wahrnehmung seiner Aufgaben erfordert.
51. Natürlich ist die Kommission auch dann, wenn es um die Verteidigung der unmittelbaren Interessen eines anderen Organs geht, durch nichts daran gehindert, im Rahmen der legitimen Ausübung ihrer Befugnisse aus Art. 282 EG unmittelbar die Gemeinschaft vor Gericht zu vertreten. Es ist offenkundig, dass die Logik der rationalen Verteilung der institutionellen Aufgaben zugunsten des übergeordneten Interesses der Gemeinschaft – wie es in der Vergangenheit auch tatsächlich der Fall war – zu der Praxis führen musste, der nunmehr durch Art. 335 AEUV normative Geltung verliehen wurde.
52. Zwar besteht keine Verpflichtung, ein anderes Organ zur Vertretung der Gemeinschaft vor Gericht zu bevollmächtigen. Hat sich die Kommission aber dafür entschieden, kann sie die erteilte Bevollmächtigung nicht von irgendeiner Bedingung abhängig machen, weder im Hinblick auf die Art und Weise der Ausübung der Verteidigung der Interessen der Gemeinschaft vor Gericht noch in Bezug auf die Personen, die für das bevollmächtigte Organ handeln sollen. Alles andere wäre ein nicht hinnehmbarer Eingriff in dessen institutionelle und organisatorische Autonomie(8) und stünde zudem im Widerspruch zur Daseinsberechtigung der Bevollmächtigung, die – wie wiederholt ausgeführt wurde – darin liegt, die Verteidigung der Interessen der Gemeinschaft durch das Organ zu ermöglichen, das sie im Einzelfall aufgrund seiner Kenntnis des Gegenstands des Rechtsstreits am besten gewährleisten kann.
53. Ausgehend davon wird verständlich, dass sich die Kommission darauf zu beschränken hat, formell das Organ, dem es die Vertretung der Gemeinschaft vor Gericht zur Verteidigung der unmittelbar betroffenen Interessen anvertraut, zu bevollmächtigen, ohne – mit den Worten der ersten Frage des Conseil d’État – „eine zur Vertretung des bevollmächtigten Organs befugte natürliche Person namentlich“ zu bezeichnen.
54. Etwas anderes ist es, dass eine solche gegebenenfalls erfolgte namentliche Bezeichnung selbst eine konkrete Bevollmächtigung unwirksam machen kann, wenn sie nicht beachtet wird. Wenn, wie es nach dem Vorbringen der Kommission der Fall zu sein scheint, in der Praxis derartige Bezeichnungen im Einverständnis mit dem betroffenen Organ erfolgten, müssen ihre Wirkungen auf den rein internen Bereich der Gemeinschaft im Hinblick auf die Aufgabenverteilung im Rahmen der Verteidigung beschränkt werden.
55. Die Gemeinschaft war daher gemäß Art. 282 EG wirksam vor den nationalen Gerichten vertreten, sowohl durch die Kommission als auch durch das Organ, das sie formell für eine konkrete gerichtliche Handlung bevollmächtigt hat. Als Bevollmächtigter übt dieses Organ die übertragene Vertretung als Organ und damit nach Maßgabe des Verfahrens zur Bildung und Ausübung seines institutionellen Willens aus, mithin durch die Personen, die zum Handeln in seinem Namen und damit zu seiner Vertretung autorisiert sind.
56. Schon nach den vorstehenden Ausführungen ist die dritte Vorlagefrage zu bejahen. In der Tat muss der Stellvertretende Generalsekretär zu den Personen zählen, die wirksam im Namen des Rates handeln können, wenn wie im vorliegenden Fall das Gemeinschaftsinteresse, das ein Auftreten der Gemeinschaft vor Gericht erfordert, sich auf deren Haushalt auswirkt, für dessen Verwaltung und Ausführung der Rat, wie sich aus Art. 23 Abs. 2 und 5 der Geschäftsordnung des Rates ergibt, allein verantwortlich ist.
57. Obwohl die zweite Frage nach ihrem Wortlaut nur zu beantworten ist, wenn die erste Frage verneint wird, sind dennoch Klarstellungen angebracht, da die Gerichte der Mitgliedstaaten nicht kontrollieren können, ob die Bevollmächtigung eines anderen Organs durch die Kommission ordnungsgemäß ist. Überträgt man die Rechtsprechung zur Einstufung als Beamter oder Bediensteter der Union auf den vorliegenden Fall(9), wird deutlich, dass die eventuelle Kontrolle einer Bevollmächtigung des Rates durch die Kommission nur in die Zuständigkeit der Unionsgerichte fallen kann, denn jeder Eingriff der nationalen Gerichte in diesen Bereich würde einen unzulässigen Eingriff in den autonomen Bereich der Organe der Union bedeuten.
58. Deshalb blieb dem nationalen Gericht selbst bei offenkundig unwirksamen Bevollmächtigungen keine andere Möglichkeit, als gemäß Art. 267 AEUV ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen.
59. Die Zuständigkeit der nationalen Gerichte beschränkt sich mithin auf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Rechtsakts, durch den die Gemeinschaft – durch das Organ, das sie nach Maßgabe des Unionsrechts vertritt – einen konkreten Rechtsanwalt bevollmächtigt, damit er vor den Gerichten des Mitgliedstaats auftritt, wenn die nationalen Verfahrensvorschriften dies verlangen. Da es sich um ein rein nationales Erfordernis handelt, das die Eigenschaft des vor Gericht Auftretenden nicht berührt, sondern die Art und Weise, in der aufzutreten ist, kann sich die Union, die in diesem Kontext nur wie eine juristische Person ohne Hoheitsgewalt handelt, diesem Erfordernis nicht entziehen. So wie sie sich selbstverständlich auch nicht der Entscheidung entziehen kann, die das nationale Gericht des Staates, dessen Gerichtsbarkeit sie sich unterworfen hat, schließlich erlässt.
VII – Zusammenfassung
60. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich – immer in den abstrakten Begriffen, in denen der belgische Conseil d’État seine Fragen gestellt hat –, dass die in Art. 282 EG geregelte Bevollmächtigung weder verlangt, dass eine bestimmte Person namentlich bezeichnet wird, noch, dass bei ausdrücklicher Bezeichnung einer Person die dem bevollmächtigten Organ erteilte Vollmacht durch die Vertretung vor Gericht durch eine andere Person unwirksam wird, sofern diese Person allgemein im Namen dieses Organs handeln kann, wie dies beim Stellvertretenden Generalsekretär der Fall ist. Ferner kann nur der Gerichtshof über die Wirksamkeit der fraglichen internen Bevollmächtigung entscheiden. Dagegen ist die Kontrolle der Vollmacht, die das nationale Recht für die Vertretung in einem Rechtsstreit durch einen Rechtsanwalt verlangt, allein den nationalen Gerichten vorbehalten.
VIII – Ergebnis
61. Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Fragen des belgischen Conseil d’État wie folgt zu beantworten:
1. Art. 282 EG, insbesondere der Passus „zu diesem Zweck wird sie von der Kommission vertreten“, ist dahin auszulegen, dass ein anderes Organ als die Kommission schon dann wirksam bevollmächtigt ist, die Gemeinschaft zu vertreten, wenn es eine Vollmacht gibt, in der die Kommission diesem Organ ihre Befugnisse zur gerichtlichen Vertretung der Gemeinschaft übertragen hat, unabhängig davon, ob darin eine zur Vertretung des bevollmächtigten Organs befugte natürliche Person namentlich bezeichnet wird.
2. Art. 207 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 1 EG, insbesondere der Passus „diesem steht ein Stellvertretender Generalsekretär zur Seite, der für die organisatorische Leitung des Generalsekretariats verantwortlich ist“, ist dahin auszulegen, dass der Stellvertretende Generalsekretär des Rates den Rat im Hinblick auf die Erhebung einer Klage bei nationalen Gerichten wirksam vertreten kann.
3. Ein nationales Gericht wie der belgische Conseil d’État darf nicht selbst die Rechtmäßigkeit einer „internen“ Bevollmächtigung nach Art. 282 EG prüfen, sondern ist verpflichtet, gegebenenfalls dem Gerichtshof ein entsprechendes Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen.
1 – Originalsprache: Spanisch.
2 – Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248, S. 1).
3 – Beschluss des Rates vom 5. Juni 2000 zur Festlegung seiner Geschäftsordnung (ABl. L 149, S. 21).
4 – Durch den Vertrag von Amsterdam dem EG-Vertrag beigefügt.
5 – Art. 335 AEUV: „Die Union besitzt in jedem Mitgliedstaat die weitestgehende Rechts‑ und Geschäftsfähigkeit, die juristischen Personen nach dessen Rechtsvorschriften zuerkannt ist; sie kann insbesondere bewegliches und unbewegliches Vermögen erwerben und veräußern sowie vor Gericht stehen. Zu diesem Zweck wird sie von der Kommission vertreten. In Fragen, die das Funktionieren der einzelnen Organe betreffen, wird die Union hingegen aufgrund von deren Verwaltungsautonomie von dem betreffenden Organ vertreten.“
6 – In diesem Sinne statt aller, Becker, U., Artikel 282 (Rn. 15), in Schwarze, J. (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl., Nomos, Baden-Baden, 2009.
7 – Rechtssachen 63/72 bis 69/72, Slg. 1973, 1229.
8 – Grundsatz der Verwaltungsautonomie, den der Gerichtshof, wie die Kommission ausgeführt hat, für die EGKS bereits im Urteil vom 12. Juli 1957, Algera u. a./Gemeinsame Versammlung (7/56 und 3/57 bis 7/57, Slg. 1957, 85) anerkannt hat.
9 – Statt aller Urteil vom 8. September 2005, AB (C‑288/04, Slg. 2005, I‑7837, Randnr. 31).