Rechtssache C-105/02
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
gegen
Bundesrepublik Deutschland
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Eigenmittel der Gemeinschaften – Nicht erledigte Carnets TIR – Versäumnis, die entsprechenden Eigenmittel abzuführen“
Schlussanträge der Generalanwältin C. Stix-Hackl vom 8. Dezember 2005
Urteil des Gerichtshofes (Erste Kammer) vom 5. Oktober 2006
Leitsätze des Urteils
1. Vertragsverletzungsverfahren – Streitgegenstand – Antrag, einem Mitgliedstaat aufzugeben, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen – Unzulässigkeit
(Artikel 226 EG)
2. Vertragsverletzungsverfahren – Streitgegenstand – Bestimmung während des Vorverfahrens
(Artikel 226 EG)
3. Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften – Feststellung und Bereitstellung durch die Mitgliedstaaten
(Artikel 10 EG; Verordnung Nr. 1552/89 des Rates, Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b und 17)
4. Mitgliedstaaten – Verpflichtungen – Der Kommission übertragene Überwachungsaufgabe – Pflicht der Mitgliedstaaten – Mitwirkung an den Untersuchungen im Zusammenhang mit Vertragsverletzungen
(Artikel 10 EG und 226 EG; Verordnung Nr. 1552/89 des Rates, Artikel 18)
1. Mit der nach Artikel 226 EG erhobenen Klage soll die Feststellung erwirkt werden, dass ein Mitgliedstaat seine Gemeinschaftsverpflichtungen verletzt hat. Die Feststellung einer solchen Vertragsverletzung verpflichtet den Mitgliedstaat schon dem Wortlaut des Artikels 228 EG nach, die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben. Dieser kann dem Mitgliedstaat hingegen nicht aufgeben, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen. Demnach kann sich der Gerichtshof im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage nicht zu Rügen äußern, die im Zusammenhang mit Klageanträgen stehen, die darauf gerichtet sind, dass er einem Mitgliedstaat die Gutschreibung bestimmter Beträge, die Erteilung von Auskünften zu bestimmten Beträgen und Überweisungen sowie die Zahlung von Verzugszinsen aufgibt.
(vgl. Randnrn. 44-45)
2. Das von der Kommission an den Mitgliedstaat gerichtete Mahnschreiben und ihre mit Gründen versehene Stellungnahme nach Artikel 226 EG grenzen den Streitgegenstand ab, so dass dieser nicht mehr erweitert werden kann. Denn die Möglichkeit zur Äußerung stellt für den betreffenden Mitgliedstaat auch dann, wenn er meint, davon nicht Gebrauch machen zu sollen, eine vom Vertrag gewollte wesentliche Garantie dar, deren Beachtung ein substanzielles Formerfordernis des Verfahrens zur Feststellung der Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats ist. Nicht in jedem Fall muss jedoch eine völlige Übereinstimmung zwischen der Darlegung der Rügen im Mahnschreiben, dem Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme und den Anträgen in der Klageschrift bestehen, sofern nur der Streitgegenstand nicht erweitert oder geändert, sondern lediglich beschränkt worden ist.
(vgl. Randnrn. 47-48)
3. Ein Mitgliedstaat verstößt gegen die nach Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1552/89 zur Durchführung des Beschlusses 88/376 über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften bestehende Verpflichtung der Mitgliedstaaten, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Eigenmittel der Kommission nach Maßgabe dieser Verordnung zur Verfügung gestellt werden, wenn er einseitig beschließt, die Verfahren zur gerichtlichen Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Carnets TIR gegen die bürgenden Verbände im Sinne von Artikel 8 des Zollübereinkommens über den internationalen Warentransport mit Carnets TIR auszusetzen, Stundungsvereinbarungen mit ihnen zu treffen und demgemäß die endgültig festgestellten Ansprüche in der gesonderten Buchführung nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (B-Buchführung) auszuweisen, anstatt sie bis zur Höhe der im Rahmen des TIR-Systems vereinbarten Deckungsobergrenze in die A-Buchführung aufzunehmen, ohne dass die fraglichen Ansprüche vom bürgenden Verband fristgemäß angefochten wurden und durch Regelung des betreffenden Streitfalls Veränderungen unterworfen sein können und obwohl die Kommission Einwände erhoben hat.
(vgl. Randnrn. 76, 83, 86-87, 89, 99 und Tenor)
4. Nach Artikel 10 EG müssen die Mitgliedstaaten nach Treu und Glauben an den Untersuchungen der Kommission im Rahmen von Artikel 226 EG mitwirken und ihr alle zu diesem Zweck angeforderten Auskünfte erteilen.
Aufgrund der speziell für den Bereich Prüfungen in Artikel 18 der Verordnung Nr. 1552/89 zur Durchführung des Beschlusses 88/376 über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften niedergelegten Verpflichtung der Mitgliedstaaten, in loyaler Zusammenarbeit mit der Kommission die geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über die Feststellung eventueller Eigenmittel sicherzustellen, ist der betreffende Mitgliedstaat insbesondere gehalten, der Kommission, wenn diese weitgehend auf seine Angaben angewiesen ist, in angemessener Weise Belege und andere nützliche Unterlagen vorzulegen, damit sie prüfen kann, ob und, wenn ja, inwieweit sich die fraglichen Beträge auf Eigenmittel der Gemeinschaften beziehen.
(vgl. Randnrn. 93-94)
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Erste Kammer)
5. Oktober 2006 (*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Eigenmittel der Gemeinschaften – Nicht erledigte Carnets TIR – Versäumnis, die entsprechenden Eigenmittel abzuführen“
In der Rechtssache C‑105/02
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG, eingereicht am 21. März 2002,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch G. Wilms als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch W.‑D. Plessing und R. Stüwe als Bevollmächtigte im Beistand von Rechtsanwalt D. Sellner,
Beklagte,
unterstützt durch
Königreich Belgien, vertreten durch M. Wimmer und A. Snoecx als Bevollmächtigte im Beistand von B. van de Walle de Ghelcke, avocat,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Jann, der Richterin N. Colneric sowie der Richter J. N. Cunha Rodrigues (Berichterstatter), M. Ilešič und E. Levits,
Generalanwältin: C. Stix-Hackl,
Kanzler: K. Sztranc-Sławiczek, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 4. Mai 2005,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 8. Dezember 2005
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Folgendes festzustellen:
Die Bundesrepublik Deutschland hat gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften (ABl. L 155, S. l), mit Wirkung vom 31. Mai 2000 ersetzt durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften (ABl. L 130, S. 1), verstoßen, indem sie
– bestimmte Versanddokumente (Carnets TIR) nicht ordnungsgemäß erledigt, demzufolge die daraus resultierenden Eigenmittel nicht zutreffend verbucht und nicht rechtzeitig an die Kommission abgeführt hat;
– die Kommission nicht über alle anderen nicht angefochtenen Zollbeträge im Zusammenhang mit bei deutschen Zollstellen nicht erledigten Carnets TIR ab dem Jahr 1994 bis zur Änderung des Erlasses des Bundesministeriums der Finanzen vom 11. September 1996 (III B 1 – Z 0912 – 31/96, im Folgenden: Erlass von 1996) unterrichtet hat, die eine vergleichbare Behandlung (Aufnahme in die „B“- anstatt in die „A“-Buchführung) erfahren haben.
Die Kommission beantragt ferner, Folgendes festzustellen:
– Die Bundesrepublik Deutschland ist verpflichtet, die aufgrund der unter 1. und 2. aufgeführten Verletzungen nicht überwiesenen Eigenmittel umgehend der Kommission gutzuschreiben;
– die Bundesrepublik Deutschland ist verpflichtet, bezüglich etwaiger schon überwiesener Beträge das Datum der Fälligkeit der Forderung, den geschuldeten Betrag sowie gegebenenfalls das Datum der Überweisung anzugeben;
– die Bundesrepublik Deutschland ist gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 1552/89 für den Zeitraum bis zum 31. Mai 2000 und Artikel 11 der Verordnung Nr. 1150/2000 für den Zeitraum ab dem 31. Mai 2000 verpflichtet, die aufgrund der verspäteten Gutschriften anfallenden Zinsen an den Gemeinschaftshaushalt zu entrichten.
Rechtlicher Rahmen
Das TIR-Übereinkommen
2 Das Zollübereinkommen über den internationalen Warentransport mit Carnets TIR (im Folgenden: TIR-Übereinkommen) wurde am 14. November 1975 in Genf (Schweiz) unterzeichnet. Die Bundesrepublik Deutschland ist Partei dieses Übereinkommens, wie auch die Europäische Gemeinschaft, die es mit der Verordnung (EWG) Nr. 2112/78 des Rates vom 25. Juli 1978 (ABl. L 252, S. 1) genehmigte. Das Übereinkommen trat für die Gemeinschaft am 20. Juni 1983 in Kraft (ABl. L 31, S. 13).
3 Das TIR-Übereinkommen bestimmt u. a., dass für Waren, die in dem durch das Übereinkommen eingeführten TIR-Verfahren befördert werden, keine Entrichtung oder Hinterlegung von Eingangs‑ oder Ausgangsabgaben bei den Durchgangszollstellen gefordert wird.
4 Voraussetzung für diese Erleichterungen ist nach dem TIR-Übereinkommen, dass die Waren während des gesamten Transports von einem einheitlichen Papier, dem Carnet TIR, begleitet werden, das der Kontrolle der Ordnungsgemäßheit des Vorgangs dient. Das Übereinkommen verlangt weiter, dass für den Warentransport eine Bürgschaft von Verbänden geleistet wird, die von den Vertragsparteien nach Artikel 6 zugelassen worden sind.
5 Artikel 6 Absatz 1 des TIR-Übereinkommens bestimmt daher:
„Jede Vertragspartei kann gegen Sicherheiten und unter Bedingungen, die sie festsetzt, Verbänden die Bewilligung erteilen, entweder selbst oder durch die mit ihnen in Verbindung stehenden Verbände Carnets TIR auszugeben und die Bürgschaft zu übernehmen.“
6 Das Carnet TIR enthält einen Satz von Blättern, der einen Abschnitt Nr. 1 und einen Abschnitt Nr. 2 samt den dazugehörigen Teilabschnitten enthält, auf denen alle erforderlichen Informationen eingetragen werden. Für jedes durchfahrene Gebiet werden jeweils zwei zusammengehörende Abschnitte verwendet. Am Ausgangspunkt wird der Abschnitt Nr. 1 bei der Abgangszollstelle hinterlegt; seine Erledigung erfolgt, sobald der entsprechende Teilabschnitt des Abschnitts Nr. 2 von der Zollstelle, an der die Waren das Zollgebiet verlassen haben, zurückgesandt wird. Dieser Vorgang wiederholt sich für jedes durchquerte Gebiet, wobei demselben Carnet jeweils zwei zusammengehörende Abschnitte entnommen werden.
7 Das Carnet TIR wird von der in Genf ansässigen International Road Transport Union (Internationale Straßentransport-Union, im Folgenden: IRU) gedruckt und verteilt. Die Ausgabe an die Benutzer erfolgt durch die nationalen bürgenden Verbände, die dafür von den Verwaltungen der Vertragsparteien die Genehmigung erhalten haben. Das Carnet TIR wird vom bürgenden Verband des Abgangslandes ausgestellt, und die geleistete Sicherheit wird vom IRU und von einem Versicherungspool in der Schweiz rückversichert (im Folgenden: Versicherungspool).
8 Artikel 8 des TIR-Übereinkommens bestimmt:
„(1) Der bürgende Verband hat sich zu verpflichten, die fälligen Eingangs- oder Ausgangsabgaben zuzüglich etwaiger Verzugszinsen zu entrichten, die nach den Zollgesetzen und anderen Zollvorschriften des Landes zu entrichten sind, in dem eine Unregelmäßigkeit im Zusammenhang mit einem TIR-Transport festgestellt worden ist. Der bürgende Verband haftet mit den Personen, die die vorgenannten Beträge schulden, gesamtschuldnerisch für die Entrichtung dieser Beträge.
(2) Sehen die Gesetze und anderen Vorschriften einer Vertragspartei die Entrichtung der Eingangs- oder Ausgangsabgaben in den in Absatz 1 genannten Fällen nicht vor, so hat sich der bürgende Verband zu verpflichten, unter den gleichen Bedingungen eine Zahlung in Höhe der Eingangs- oder Ausgangsabgaben zuzüglich etwaiger Verzugszinsen zu leisten.
(3) Jede Vertragspartei setzt den Höchstbetrag fest, der nach den Absätzen 1 und 2 vom bürgenden Verband für jedes Carnet TIR gegebenenfalls gefordert werden kann.
(4) Die Haftung des bürgenden Verbandes gegenüber den Behörden des Landes, in dem sich die Abgangszollstelle befindet, beginnt, wenn das Carnet TIR von der Zollstelle angenommen worden ist. In den weiteren Ländern, durch die die Waren im TIR-Verfahren noch befördert werden, beginnt die Haftung mit der Einfuhr der Waren …
(5) Die Haftung des bürgenden Verbandes erstreckt sich nicht nur auf die im Carnet TIR angeführten Waren, sondern auch auf Waren, die zwar im Carnet TIR nicht angeführt sind, sich aber unter Zollverschluss in einem Teil des Fahrzeugs oder einem Behälter befinden; sie erstreckt sich nicht auf andere Waren.
(6) Die im Carnet TIR über die Waren enthaltenen Angaben gelten für die Festsetzung der in den Absätzen 1 und 2 genannten Abgaben bis zum Beweis des Gegenteils als richtig.
(7) Die zuständigen Behörden haben soweit möglich bei Fälligkeit der in den Absätzen 1 und 2 genannten Beträge deren Entrichtung zunächst von der Person oder den Personen zu verlangen, die sie unmittelbar schulden, bevor der bürgende Verband zur Entrichtung dieser Beträge aufgefordert wird.“
Das System der Eigenmittel der Gemeinschaften
9 Artikel 2 in Titel I („Allgemeine Vorschriften“) der Verordnung Nr. 1552/89 lautet:
„(1) Für diese Verordnung gilt ein Anspruch der Gemeinschaften auf die Eigenmittel im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben a) und b) des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom als festgestellt, sobald die zuständige Dienststelle des Mitgliedstaats dem Abgabenschuldner die Höhe der von ihm geschuldeten Abgabe mitgeteilt hat. Diese Mitteilung erfolgt, sobald der Abgabenschuldner bekannt ist und die Höhe des Anspruchs von den zuständigen Verwaltungsbehörden bestimmt werden kann, und zwar unter Einhaltung aller einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften.
…“
10 Diese Bestimmung wurde mit Wirkung vom 14. Juli 1996 durch die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1355/96 des Rates vom 8. Juli 1996 (ABl. L 175, S. 3) geändert. Deren Fassung wurde in Artikel 2 der Verordnung Nr. 1150/2000 übernommen, in dem es heißt:
„(1) Für diese Verordnung gilt ein Anspruch der Gemeinschaften auf die Eigenmittel im Sinn von Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben a) und b) des Beschlusses 94/728/EG, Euratom als festgestellt, sobald die Bedingungen der Zollvorschriften für die buchmäßige Erfassung des Betrags der Abgabe und dessen Mitteilung an den Abgabenschuldner erfüllt sind.
(2) Der Zeitpunkt der Feststellung im Sinn von Absatz 1 ist der Zeitpunkt der buchmäßigen Erfassung im Sinne der Zollvorschriften.
…“
11 Artikel 6 Absätze 1 und 2 Buchstaben a und b in Titel II („Verbuchung der Eigenmittel“) der Verordnung Nr. 1552/89 (jetzt Artikel 6 Absätze 1 und 3 Buchstaben a und b der Verordnung Nr. 1150/2000) bestimmt:
„(1) Bei der Haushaltsverwaltung jedes Mitgliedstaats oder bei der von jedem Mitgliedstaat bestimmten Einrichtung wird über die Eigenmittel Buch geführt, und zwar aufgegliedert nach der Art der Mittel.
(2) a) Die nach Artikel 2 festgestellten Ansprüche werden vorbehaltlich Buchstabe b) [bzw. des Buchstabens b)] dieses Absatzes spätestens am ersten Werktag [bzw. Arbeitstag] nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde, in die Buchführung [üblicherweise als A-Buchführung bezeichnet] aufgenommen.
b) Festgestellte Ansprüche, die in die Buchführung nach Buchstabe a) nicht aufgenommen wurden, weil sie noch nicht eingezogen wurden und für sie [bzw. die] eine Sicherheit nicht geleistet worden ist, werden innerhalb der Frist nach Buchstabe a) in einer gesonderten Buchführung [üblicherweise als B-Buchführung bezeichnet] ausgewiesen. Die Mitgliedstaaten können auf die gleiche Weise vorgehen, wenn festgestellte Ansprüche, für die eine Sicherheit geleistet worden ist, angefochten werden und durch Regelung des betreffenden Streitfalls Veränderungen unterworfen sein können.“
12 Artikel 9 in Titel III („Bereitstellung der Eigenmittel“) der Verordnungen Nrn. 1552/89 und 1150/2000 bestimmt:
„(1) Jeder Mitgliedstaat schreibt die Eigenmittel nach Maßgabe des Artikels 10 dem Konto gut, das zu diesem Zweck für die Kommission bei der Haushaltsverwaltung des Mitgliedstaats oder bei der von ihm bestimmten Einrichtung eingerichtet wurde.
Dieses [bzw. das] Konto wird unentgeltlich geführt.
(2) Die gutgeschriebenen Beträge werden von der Kommission … umgerechnet und in ihre Buchführung aufgenommen.“
13 Artikel 10 Absatz 1 in Titel III der Verordnungen Nrn. 1552/89 und 1150/2000 lautet:
„Nach Abzug von 10 v. H. für Erhebungskosten gemäß Artikel 2 Absatz 3 des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom [bzw. 94/728/EG, Euratom] erfolgt die Gutschrift der Eigenmittel im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben a) und b) des genannten Beschlusses spätestens am ersten Werktag [bzw. Arbeitstag] nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch nach Artikel 2 [bzw. Artikel 2 der vorliegenden Verordnung) festgestellt wurde.
Bei den nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b) [bzw. Artikel 6 Absatz 3 Buchstabe b)] in [der B-]Buchführung ausgewiesenen Ansprüchen erfolgt die Gutschrift spätestens am ersten Werktag [bzw. Arbeitstag] nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem die den Ansprüchen entsprechenden Beträge eingezogen wurden.“
14 Artikel 11 in Titel III der Verordnungen Nrn. 1552/89 und 1150/2000 bestimmt:
„Bei verspäteter Gutschrift auf dem in Artikel 9 Absatz 1 genannten Konto hat der betreffende Mitgliedstaat Zinsen zu zahlen, deren Satz dem am Fälligkeitstag auf dem Geldmarkt des betreffenden Mitgliedstaats für kurzfristige Finanzierung geltenden Zinssatz – erhöht um 2 Prozentpunkte – entspricht. Dieser Satz erhöht sich um 0,25 Prozentpunkte für jeden Verzugsmonat. Der erhöhte Satz findet auf die gesamte Dauer des Verzugs Anwendung.“
15 Artikel 17 Absätze 1 und 2 in Titel VII („Kontrollvorschriften“) der Verordnungen Nrn. 1552/89 und 1150/2000 bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten haben alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Beträge, die den gemäß Artikel 2 festgestellten Ansprüchen entsprechen, der Kommission nach Maßgabe dieser Verordnung zur Verfügung gestellt werden.
(2) Die Mitgliedstaaten sind nur dann nicht verpflichtet, die den festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge der Kommission zur Verfügung zu stellen, wenn diese Beträge aus Gründen höherer Gewalt nicht erhoben werden konnten. Ferner brauchen die Mitgliedstaaten im Einzelfall die Beträge der Kommission nicht zur Verfügung zu stellen, wenn sich nach eingehender Prüfung aller maßgeblichen Umstände des betreffenden Falles erweist, dass die Einziehung aus nicht von ihnen zu vertretenden Gründen auf Dauer unmöglich ist …“
16 Artikel 18 der Verordnung Nr. 1552/89 (jetzt Artikel 18 der Verordnung Nr. 1150/2000) sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten führen die Prüfungen und Erhebungen in Bezug auf die Feststellung und Bereitstellung der Eigenmittel im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben a) und b) des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom [bzw. 94/728/EG, Euratom] durch. Die Kommission übt ihre Befugnisse nach Maßgabe des vorliegenden Artikels aus.
(2) Hierbei [bzw. im Rahmen von Absatz 1] gehen die Mitgliedstaaten wie folgt vor:
– [bzw. a)] sie führen zusätzliche Kontrollen auf Antrag der Kommission durch. Die Kommission hat in ihrem Antrag die Gründe für eine zusätzliche Kontrolle anzugeben,
– [bzw. b)] sie ziehen die Kommission auf deren Antrag zu den von ihnen vorgenommenen Kontrollen hinzu.
Die Mitgliedstaaten treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen zur Erleichterung dieser Kontrollen. Wird die Kommission zu diesen Kontrollen hinzugezogen, so stellen die Mitgliedstaaten ihr die in Artikel 3 genannten Unterlagen zur Verfügung.
…“
Nationales Recht
17 Im Erlass von 1996 heißt es:
„Bei der Anforderung von Einfuhrabgaben im Rahmen von gemeinschaftlichen/gemeinsamen Versandverfahren sind Forderungen nur dann als gesichert anzusehen, wenn für das einzelne Versandverfahren eine Einzelsicherheit geleistet und diese Sicherheit noch nicht wieder freigegeben worden ist.
Alle übrigen Forderungen aus gemeinschaftlichen/gemeinsamen Versandverfahren oder Carnet TIR-Verfahren sind als ungesichert anzusehen …“
Vorverfahren
18 Bei Kontrollen der traditionellen Eigenmittel, die die Kommission vom 24. bis 28. November 1997 in Deutschland durchführte, wurden im Rahmen des Zollversandverfahrens Fälle festgestellt, in denen wegen Verstoßes gegen die Buchführungsregeln des Artikels 6 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1552/89 Eigenmittel verspätet oder gar nicht an die Kommission gezahlt worden waren. Nach Ansicht der Kommission hatten die deutschen Behörden bestimmte Versanddokumente im Rahmen des Zollversandverfahrens unter Berufung auf den Erlass von 1996 nicht ordnungsgemäß erledigt. Es gehe um 509 Carnets TIR aus den Jahren 1993 bis 1995; die fraglichen Abgaben beliefen sich auf insgesamt ungefähr 20 Mio. DM. Die Hauptzollämter hätten den Sicherungsgeber zwar rechtzeitig unter Fristsetzung aufgefordert, die Abgaben zu entrichten, jedoch sei keine Zahlung geleistet worden, und die deutschen Behörden hätten die Forderungen nicht gerichtlich geltend gemacht, obwohl sie dazu verpflichtet gewesen seien. Das Beitreibungsverfahren sei ausgesetzt oder gar nicht erst eingeleitet worden, da die Bundesrepublik Deutschland mit den Sicherungsgebern Vereinbarungen getroffen habe, wonach sie vorläufig auf die Durchsetzung ihrer Ansprüche verzichte.
19 Nach Auffassung der deutschen Behörden waren die fraglichen Beträge als ungesichert im Sinne des Erlasses von 1996 anzusehen. Sie seien deshalb in die B-Buchführung übernommen worden, obwohl im Rahmen des TIR-Übereinkommens eine vereinbarte Sicherheit in Höhe von 50 000 USD je Carnet TIR geleistet worden sei.
20 Dieses Vorgehen wurde von der Kommission beanstandet; die vereinbarte Sicherheit sei als Einzel- oder Pauschalsicherheit anzusehen, weshalb die fraglichen Forderungen, sofern sie nicht angefochten worden seien, in die A-Buchführung hätten übernommen werden müssen.
21 Mit Schreiben vom 19. Dezember 1997 forderte die Kommission die deutschen Behörden daher auf, ihr den Inhalt der in Randnummer 18 des vorliegenden Urteils erwähnten und etwaiger weiterer vergleichbarer Vereinbarungen mit anderen Sicherungsgebern mitzuteilen und bezüglich der festgestellten und nicht beigetriebenen Eigenmittel aus den nicht erledigten Carnets TIR anzugeben, wann und in welcher Form sie ihr zur Verfügung gestellt worden seien.
22 In ihrem Schreiben vom 22. Januar 1998 legten die deutschen Behörden dar, dass die wachsenden betrügerischen Manipulationen im Versandverfahren mit Carnets TIR zur Kündigung des Rückversicherungsvertrags durch den Versicherungspool am 5. Dezember 1994 und zur Einstellung seiner Zahlungen an die über die IRU rückversicherten deutschen bürgenden Verbände geführt hätten. Ihr vorläufiger Verzicht auf gerichtliche Geltendmachung der Zahlungsansprüche sei daher unabdingbar gewesen, um den Konkurs dieser Verbände und damit den Zusammenbruch des TIR-Systems in der gesamten Europäischen Union abzuwenden. Außerdem sei noch ein Schiedsverfahren zwischen der IRU und dem Versicherungspool anhängig. Die Forderungen aus den nicht erledigten Versandverfahren seien nur dann als gesichert im Sinne der Verordnung Nr. 1552/89 anzusehen, wenn sich die geleisteten Sicherheiten auf individuelle Verfahren bezögen und sie der Höhe nach das tatsächliche Risiko abdeckten, was hier nicht der Fall sei.
23 Mit Schreiben vom 30. März 1998 wiederholte die Kommission ihre Aufforderung, die betreffenden Eigenmittel abzuführen; die Forderungen aus den nicht erledigten Versandverfahren, die bei der Kontrolle der Eigenmittel im November 1997 festgestellt worden seien, seien gesichert.
24 Mit Schreiben vom 22. Mai 1998 antworteten die deutschen Behörden, dass sie dieser Aufforderung nicht nachkommen könnten; es käme sonst zu einer unangemessenen Belastung des deutschen Haushalts, weil die fraglichen Sicherheiten nur einen Teil der betreffenden Abgaben deckten. Bevor der Erlass von 1996 ergangen sei, habe die Bundesrepublik Deutschland die global gesicherten Forderungen in die A-Buchführung aufgenommen und die Eigenmittel unabhängig davon an die Kommission abgeführt, ob die Abgaben entrichtet worden seien oder nicht, auch wenn andere Mitgliedstaaten eigentlich wegen der Zuwiderhandlungen auf ihren Territorien für die Abgabenerhebung zuständig gewesen wären. Diese übermäßige Belastung des deutschen Haushalts habe nicht länger hingenommen werden können.
25 Mit Schreiben vom 8. Juni 1998 forderte die Kommission die deutschen Behörden u. a. auf, ihr im Hinblick auf die Berechnung etwaiger Verzugszinsen gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 1552/89 die zuvor erbetenen Angaben zu übermitteln. In ihrer Antwort vom 18. September 1998 hielten die deutschen Behörden an ihrer in den Schreiben vom 22. Januar und 22. Mai 1998 geäußerten Auffassung fest.
26 Mit Schreiben vom 30. Oktober 1998 forderte die Kommission die deutsche Regierung auf, einen bestimmten Betrag als Anzahlung auf die geschuldeten Abgaben vor dem letzten Tag des zweiten Monats nach Absendung ihres Schreibens zu zahlen und sie über alle anderen nicht angefochtenen Zollbeträge im Zusammenhang mit bei deutschen Zollstellen nicht erledigten Carnets TIR für die Jahre 1994 bis 1998 zu unterrichten, die in die B-Buchführung statt in die A-Buchführung aufgenommen worden seien.
27 Mit Schreiben vom 4. März 1999 bekräftigten die deutschen Behörden ihren Standpunkt und teilten der Kommission mit, dass sie ihren Aufforderungen nicht nachkommen würden.
28 In einem Schreiben vom 24. März 1999 und später in ihrem Mahnschreiben vom 15. November 1999 widersprach die Kommission der von der deutschen Regierung vertretenen Auslegung der Verordnung Nr. 1552/89. Es gehe entgegen der Ansicht der deutschen Behörden nicht um globale, für mehrere Forderungen ausgestellte Sicherheiten, sondern um für jeweils einzelne Carnets TIR geltende Sicherheiten, die in der Mehrzahl der Fälle die Forderungen völlig oder weitgehend abdeckten.
29 Die wiederholte Weigerung, der Kommission den Inhalt der mit den Sicherungsgebern geschlossenen Vereinbarungen mitzuteilen, verstoße gegen Artikel 10 EG. Was speziell die Carnets TIR der Jahre 1993 und 1994 angehe, seien diese von der erst Ende 1994 erfolgten Kündigung des Rückversicherungsvertrags nicht betroffen. Bezüglich der Carnets TIR 1995 habe die Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Sicherungsgeber vorläufig auf Realisierung der bestehenden Ansprüche nur mit der Maßgabe verzichtet, dass dieser weiterhin „mit einem angemessenen Eigenanteil“ hafte und seine Ansprüche gegenüber dem Rückversicherer sicherheitshalber abtrete. Folglich seien auch die Forderungen aus dem Jahr 1995 und den Folgejahren gesichert gewesen und hätten, soweit sie nicht fristgemäß angefochten worden seien, zumindest teilweise in die A-Buchführung aufgenommen und an die Kommission abgeführt werden müssen. Was den vorläufigen Verzicht auf Beitreibung der in die B-Buchführung aufgenommenen Beträge angehe, hätten die deutschen Behörden nach Artikel 17 der Verordnung Nr. 1552/89 im Rahmen der gebotenen Sorgfalt alles zu unternehmen, um die Erhebung der festgestellten Eigenmittel zu realisieren.
30 In ihrer Mitteilung vom 1. Februar 2000 hielten die deutschen Behörden an ihrer Auffassung fest und legten sie unter Übermittlung der mit den Sicherungsgebern über den Zahlungsaufschub getroffenen Vereinbarungen näher dar.
31 Am 8. November 2000 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Bundesrepublik Deutschland. Sie vertrat darin die Auffassung, dass die Forderungen nicht als aufgrund des Schiedsverfahrens zwischen der IRU und dem Versicherungspool angefochten zu betrachten seien. Die Grundforderungen seien von den Abgabepflichtigen nicht angefochten worden. In der Weigerung des Versicherungspools, für die Haftungsschuldner einzustehen, liege ebenfalls keine Anfechtung der Grundforderungen. Schließlich betreffe auch der Verzicht der Bundesrepublik Deutschland auf ihre Ansprüche lediglich die Haftung der hinter den bürgenden Verbänden stehenden Rückversicherer. Hierdurch werde die Verpflichtung der Abgabepflichtigen und damit auch die der Bundesrepublik Deutschland im Verhältnis zum Gemeinschaftshaushalt nicht berührt. Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1552/89 sei entgegen der Ansicht der Bundesrepublik Deutschland nur dann anwendbar, wenn die Beträge der Eigenmittel entweder aus Gründen höherer Gewalt nicht hätten erhoben werden können (Satz 1 der Bestimmung) oder wenn die Einziehung aus Gründen, die die Mitgliedstaaten nicht zu vertreten hätten, auf Dauer unmöglich sei (Satz 2 der Bestimmung).
32 Die Kommission forderte die deutschen Behörden erneut auf, ihr den als Anzahlung veranschlagten Betrag von 10 552 875 DM aus nicht erledigten Carnets TIR der Jahre 1996 und 1997 zur Vermeidung weiterer Verzugszinsen alsbald zur Verfügung zu stellen, sie über alle anderen nicht angefochtenen Zollbeträge im Zusammenhang mit bei deutschen Zollstellen nicht erledigten Carnets TIR ab dem Jahr 1994 bis zur Änderung des Erlasses von 1996 zu unterrichten, die eine vergleichbare Behandlung erfahren hätten, und ihr die betreffenden Eigenmittel zur Vermeidung weiterer Verzugszinsen alsbald zur Verfügung zu stellen. Die Bundesrepublik Deutschland wurde aufgefordert, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen.
33 Die deutsche Regierung antwortete auf die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 10. Januar 2001, in dem sie ihre vorher geäußerte Rechtsauffassung wiederholte, dass nur die Beträge an die Gemeinschaft abzuführen seien, für die eine Sicherheit vorliege, die „unmittelbar und sofort realisierbar“ sei. Das sei bei den in Rede stehenden Sicherheiten auf der Grundlage des TIR-Übereinkommens nicht der Fall, denn wegen des in den Versicherungsverträgen nicht vorhergesehenen ungleich höheren Schadensvolumens aufgrund betrügerischer Machenschaften schwerster Art der organisierten Kriminalität könnten sich die nationalen Verbände nicht mehr auf die Rückbürgschaft der IRU und diese wiederum sich nicht mehr auf die Leistungen des Versicherungspools stützen. Die Höhe der Sicherheit, 60 024 Euro, decke die Forderungen in Bezug auf die Waren nicht ab. Außerdem ergebe sich aus Artikel 8 Absatz 7 des TIR-Übereinkommens, dass bei nicht erledigten TIR-Verfahren zunächst der unmittelbare Abgabenschuldner in Anspruch genommen werden müsse. Die bürgenden Verbände hafteten erst nach dem Fehlschlagen dieser Inanspruchnahme.
34 Hinzu komme, dass Forderungen, die im Verhältnis zwischen den bürgenden Verbänden und der Verwaltung umstritten seien, als angefochten im Sinne von Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1552/89 anzusehen seien. Ferner seien Einsprüche oder Verfahren vor den deutschen Gerichten anhängig, die es rechtfertigten, diese Beträge in die B-Buchführung aufzunehmen. Schließlich stelle die Vereinbarung mit den bürgenden Verbänden keinen Verzicht auf die Geltendmachung der Ansprüche der Bundesrepublik Deutschland diesen gegenüber dar, sondern lediglich eine vorübergehende Nichtdurchsetzung dieser Ansprüche, die zwingend notwendig sei, um nicht eine zwangsläufige Zahlungsunfähigkeit herbeizuführen.
35 Vor diesem Hintergrund hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.
36 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 9. September 2002 ist das Königreich Belgien als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Bundesrepublik Deutschland zugelassen worden.
Zur Klage
Zum Vorbringen, die Klage sei teilweise unzulässig
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
37 Die Bundesrepublik Deutschland, unterstützt durch das Königreich Belgien, trägt vor, dass die Klage teilweise unzulässig sei, soweit die Kommission der Beklagten mit dem dritten, dem vierten und dem fünften Klageantrag die Verpflichtung auferlegen wolle, „Eigenmittel [, die aufgrund der vom vorliegenden Verfahren erfassten Verletzungen nicht überwiesen wurden,] umgehend an die Kommission gutzuschreiben“, „bezüglich etwaiger schon überwiesener Beträge das Datum der Fälligkeit der Forderung, den geschuldeten Betrag sowie gegebenenfalls das Datum der Überweisung anzugeben“ und „die aufgrund der verspäteten Gutschriften anfallenden Zinsen an den Gemeinschaftshaushalt zu entrichten“.
38 Artikel 228 Absatz 1 EG sei eindeutig zu entnehmen, dass der Gerichtshof auf die Feststellung der Vertragsverletzung beschränkt sei und die Beklagte nicht zu einem bestimmten Verhalten verpflichten könne. Welche Folgerungen die innerstaatlichen Organe aus der Feststellung des Vertragsverstoßes zögen, bleibe ihnen überlassen, sofern dieser unverzüglich beendet werde. Vorgaben für die Beseitigung einer Vertragsverletzung könnten nämlich nur in der Urteilsbegründung, nicht aber im Urteilstenor gemacht werden (vgl. u. a. Urteil vom 20. März 1986 in der Rechtssache 303/84, Kommission/Deutschland, Slg. 1986, S. 1171, Randnr. l9).
39 Der dritte und der fünfte Klageantrag seien deshalb zurückzuweisen, weil die Kommission mit diesen Anträgen in Wirklichkeit Zahlungsklagen geltend mache. Das Gleiche gelte für den vierten Klageantrag, mit dem die Kommission nicht näher präzisierte Ausforschungen beantrage, obwohl der Gerichtshof allenfalls eine Verletzung der Informations- und Loyalitätsverpflichtungen feststellen könne (Urteil vom 7. März 2002 in der Rechtssache C‑10/00, Kommission/Italien, Slg. 2002, I‑2357). Abgesehen davon, dass dieser Antrag nicht im Vorverfahren gestellt worden sei, würde er die Beweislast für den Vertragsverstoß umkehren, die bei der Kommission, nicht aber beim verklagten Mitgliedstaat liege.
40 Die Kommission trägt vor, dass der Wortlaut des Artikels 228 EG den Gerichtshof nicht daran hindere, Aussagen zu treffen, die der Beseitigung einer festgestellten Vertragsverletzung dienlich seien. Was den vierten Klageantrag betreffe, sei sie für die Überprüfung der ordnungsgemäßen Abführung von Eigenmitteln durch die Mitgliedstaaten weitgehend auf deren Angaben angewiesen. Die Mitgliedstaaten treffe eine besondere Pflicht zur Kooperation (Urteil Kommission/Italien, Randnrn. 88 ff.), die ausdrücklich in Artikel 18 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 1552/89 konkretisiert werde, so dass sie ohne Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von der Beklagten – wie bereits im Verwaltungsverfahren geschehen – die erforderlichen Angaben verlangen dürfe, um das Vorliegen und den Umfang der von ihr schlüssig dargelegten Vertragsverletzung überprüfen zu können. Gerade diesem Zweck dienten der zweite und der vierte Klageantrag.
41 Was den fünften Klageantrag angehe, sehe Artikel 11 der Verordnung Nr. 1552/89 eine eindeutige und unbedingte Verpflichtung zur Zahlung von Verzugszinsen vor; auf eine solche Verpflichtung habe der Gerichtshof bereits in anderen Verfahren wegen Vertragsverletzung verwiesen (vgl. u. a. Urteil Kommission/Deutschland, Randnr. 19). Im Fall eines Verstoßes gegen eine Zahlungsverpflichtung habe der Mitgliedstaat hinsichtlich der Frage, wie die Vertragsverletzung ausgeräumt werden könne, kein Ermessen.
42 In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission den fünften Klageantrag in einen Antrag auf Feststellung umformuliert, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen Artikel 11 der Verordnung Nr. 1552/89 verstoßen hat, indem sie die anfallenden Zinsen nicht an den Gemeinschaftshaushalt entrichtet hat.
Würdigung durch den Gerichtshof
43 Mit dem dritten und dem vierten Klageantrag sowie mit dem fünften Klageantrag in seiner ursprünglichen Fassung beantragt die Kommission, die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, „die aufgrund der unter 1. und 2. aufgeführten Verletzungen nicht überwiesenen Eigenmittel umgehend an die Kommission gutzuschreiben“, „bezüglich etwaiger schon überwiesener Beträge das Datum der Fälligkeit der Forderung, den geschuldeten Betrag sowie gegebenenfalls das Datum der Überweisung anzugeben“ sowie gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 1552/89 für den Zeitraum bis zum 31. Mai 2000 und Artikel 11 der Verordnung Nr. 1150/2000 für den Zeitraum ab dem 31. Mai 2000 „die aufgrund der verspäteten Gutschriften anfallenden Zinsen an den Gemeinschaftshaushalt zu entrichten“.
44 Mit der nach Artikel 226 EG erhobenen Klage soll die Feststellung erwirkt werden, dass ein Mitgliedstaat seine Gemeinschaftsverpflichtungen verletzt hat. Die Feststellung einer solchen Vertragsverletzung verpflichtet den Mitgliedstaat schon dem Wortlaut des Artikels 228 EG nach, die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben. Dieser kann dem Mitgliedstaat hingegen nicht aufgeben, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen (vgl. u. a. Urteil vom 14. April 2005 in der Rechtssache C‑104/02, Kommission/Deutschland, Slg. 2005, I‑2689, Randnr. 49).
45 Demnach kann sich der Gerichtshof im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage nicht zu Rügen äußern, die im Zusammenhang mit Klageanträgen stehen, die wie im vorliegenden Fall darauf gerichtet sind, dass er einem Mitgliedstaat die Gutschreibung bestimmter Beträge, die Erteilung von Auskünften zu bestimmten Beträgen und Überweisungen sowie die Zahlung von Verzugszinsen aufgibt.
46 Bezüglich der Umformulierung des fünften Klageantrags ist daran zu erinnern, dass eine Partei im Laufe des Verfahrens grundsätzlich nicht den Streitgegenstand selbst ändern kann und dass die Begründetheit der Klage allein anhand der in der Klageschrift enthaltenen Anträge zu prüfen ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 25. September 1979 in der Rechtssache 232/78, Kommission/Frankreich, Slg. 1979, 2729, Randnr. 3, vom 6. April 2000 in der Rechtssache C‑256/98, Kommission/Frankreich, Slg. 2000, I‑2487, Randnr. 31, und vom 4. Mai 2006 in der Rechtssache C‑508/03, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 2006, I‑0000, Randnr. 61).
47 Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung (vgl. u. a. Urteile vom 9. November 1999 in der Rechtssache C‑365/97, Kommission/Italien, Slg. 1999, I‑7773, Randnr. 23, und vom 27. April 2006 in der Rechtssache C‑441/02, Kommission/Deutschland, Slg. 2006, I‑0000, Randnr. 59) grenzen das von der Kommission an den Mitgliedstaat gerichtete Mahnschreiben und ihre mit Gründen versehene Stellungnahme den Streitgegenstand ab, so dass dieser nicht mehr erweitert werden kann. Denn die Möglichkeit zur Äußerung stellt für den betreffenden Mitgliedstaat auch dann, wenn er meint, davon nicht Gebrauch machen zu sollen, eine vom EG-Vertrag gewollte wesentliche Garantie dar, deren Beachtung ein substanzielles Formerfordernis des Verfahrens zur Feststellung der Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats ist.
48 Der Gerichtshof hat weiter entschieden, dass nicht in jedem Fall eine völlige Übereinstimmung zwischen der Darlegung der Rügen im Mahnschreiben, dem Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme und den Anträgen in der Klageschrift bestehen muss, sofern nur der Streitgegenstand nicht erweitert oder geändert, sondern lediglich beschränkt worden ist (Urteil Kommission/Deutschland vom 27. April 2006, Randnr. 61 und die dort zitierte Rechtsprechung).
49 Angesichts dieser Rechtsprechung durfte die deutsche Regierung sowohl im Vorverfahren als auch im schriftlichen Abschnitt des Verfahrens vor dem Gerichtshof davon ausgehen, dass sie sich zum fünften Klageantrag nicht zu äußern brauche, weil er als Antrag auf Erlass einer Anordnung ihr gegenüber zu verstehen sei. Der Umformulierungsantrag, den die Kommission erstmals in der mündlichen Verhandlung gestellt hat und der darauf gerichtet ist, den Antrag auf Erlass einer Anordnung, den die Kommission in ihrer Erwiderung auf die von der Bundesrepublik Deutschland insoweit zu ihrer Verteidigung vorgebrachte Einrede der Unzulässigkeit wiederholt hat, in einen Antrag auf Feststellung einer Vertragsverletzung umzuwandeln, ist somit als unzulässig zurückzuweisen.
50 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen sind die Klageanträge, die darauf gerichtet sind, dass der Bundesrepublik Deutschland aufgegeben wird, die nicht überwiesenen Eigenmittel der Kommission gutzuschreiben, gemäß Artikel 11 der Verordnungen Nrn. 1552/89 und 1150/2000 Verzugszinsen zu zahlen und Angaben zu anderen nicht geleisteten Beträgen zu machen, für unzulässig zu erklären.
51 Die Prüfung der vorliegenden Klage wird sich daher auf die im Rahmen des ersten und des zweiten Klageantrags erhobenen Rügen beschränken, d. h. zum einen die Rüge der nicht ordnungsgemäßen Erledigung von 509 Carnets TIR aus den Jahren 1993 bis 1995 sowie der nicht zutreffenden Verbuchung und der Nichtabführung der entsprechenden Eigenmittel an die Kommission und zum anderen die Rüge, die Bundesrepublik Deutschland habe sich geweigert, die Kommission über die übrigen nicht angefochtenen Ansprüche im Zusammenhang mit nicht ordnungsgemäß erledigten Carnets TIR von 1994 bis September 1996 zu unterrichten, die ebenfalls in die B-Buchführung übernommen worden seien.
Zur Begründetheit
Zur ersten Rüge: Nicht ordnungsgemäße Abwicklung bestimmter Carnets TIR, nicht zutreffende Verbuchung und Nichtabführung der entsprechenden Beträge an die Kommission
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
52 Die Kommission macht geltend, dass die vom vorliegenden Verfahren erfassten Forderungen gesichert gewesen seien und deshalb nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1552/89 in die A-Buchführung hätten aufgenommen werden müssen. Die zollrechtlichen Ansprüche beim TIR-Verfahren seien nämlich durch von den bürgenden Verbänden ausgegebene Carnets gesichert, und diese Verbände hafteten bei Unregelmäßigkeiten oder betrügerischen Praktiken im Zusammenhang mit einem TIR-Transport gesamtschuldnerisch mit den Hauptschuldnern.
53 Die B-Buchführung diene nicht dazu, die Mitgliedstaaten vor einer übermäßigen Belastung ihres Haushalts zu schützen, sondern solle vielmehr der Kommission ermöglichen, das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei der Einziehung der Eigenmittel, insbesondere im Fall betrügerischer Praktiken und Unregelmäßigkeiten, besser zu verfolgen. Dieser Zweck würde ad absurdum geführt, wenn es jedem Mitgliedstaat freistünde, die Qualität der jeweiligen Sicherheiten nach seinem eigenen Gutdünken zu bewerten und ohne Rücksprache mit ihr zu entscheiden, wann eine gesicherte Forderung in die eine oder in die andere Buchführung aufzunehmen sei.
54 Bei einer Gesamtschau des Artikels 6 der Verordnung Nr. 1552/89 setze eine Aufnahme der Ansprüche in die A-Buchführung nicht voraus, dass die Sicherheit „unmittelbar und sofort realisierbar“ sei. Sie müsse lediglich für den Fall realisierbar sein, dass der im Moment der Sicherheitsstellung nicht liquide Zollschuldner letztlich die Zollschuld nicht begleichen könne.
55 Die deutschen Behörden bestritten zwar pauschal, dass die Sicherheit von 60 024 Euro je Carnet TIR bei hoch versteuerbaren Waren ausreiche, um in der Mehrzahl der Fälle die Abgabenforderungen abzudecken; sie bestritten jedoch nicht in substanziierter Weise, dass die Sicherheiten im vorliegenden Fall ausgereicht hätten, um die Forderungen abzudecken. Ebenso wenig bestritten sie, dass die in Frage stehenden Sicherheiten in allen Fällen zumindest genügt hätten, um die Forderungen teilweise abzudecken. Folglich hätten sie wenigstens insoweit in die A-Buchführung aufgenommen werden müssen, sofern nicht wegen der Kündigung des Rückversicherungsvertrags durch den Versicherungspool Ende 1994 eine andere Beurteilung geboten sei.
56 Da der Zeitpunkt maßgeblich sei, in dem das TIR-Verfahren beginne und die entsprechende Sicherheit geleistet werde, hätten Forderungen aus der Zeit vor 1995 auf jeden Fall in die A-Buchführung aufgenommen und an die Kommission abgeführt werden müssen. Bezüglich der Forderungen ab 1995 hätten die deutschen Behörden, wenn ihre Behauptung richtig sei, dass bereits zu diesem Zeitpunkt die Forderungen wegen der Kündigung des Rückversicherungsvertrags durch den Versicherungspool als ungesichert hätten angesehen werden müssen, das TIR-Verfahren mangels Sicherheit nicht zulassen dürfen. Wenn sie es dennoch ohne Sicherheiten akzeptiert und die Forderungen aus diesem Grund in die B-Buchführung eingestellt hätten, müssten sie auch das Risiko hinsichtlich der Einziehung dieser Forderungen selbst tragen. Es sei eine zumindest teilweise Sicherung anzunehmen. Die Bundesrepublik Deutschland habe gegenüber dem Sicherungsgeber nur mit der Maßgabe vorläufig auf Realisierung der bestehenden Ansprüche verzichtet, dass dieser weiterhin mit einem angemessenen Eigenanteil hafte und seine Ansprüche gegenüber dem Rückversicherer sicherheitshalber abtrete. Folglich seien die Forderungen von 1995 und aus den Folgejahren gesichert und hätten, soweit sie nicht fristgemäß angefochten worden seien, zumindest teilweise in die A-Buchführung aufgenommen und an die Kommission abgeführt werden müssen.
57 Es spiele auch keine Rolle, dass die bürgenden Verbände nur subsidiär hafteten, wenn die Forderungen nicht beim Hauptschuldner eingezogen werden könnten. Die subsidiäre Haftung sei eine zeitlich verschobene zusätzliche Sicherheit, die dem Gläubiger einen Zugriff auf das Vermögen des Bürgen gestatte, wenn das Vermögen des Schuldners nicht ausreiche. Nach Artikel 8 Absatz 1 Satz 1 des TIR-Übereinkommens hätten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, ihre Ansprüche gegen die bürgenden Verbände durchzusetzen.
58 Die Kommission unterstreicht, dass sie sich im vorliegenden Verfahren nur auf rechtskräftig festgestellte Forderungen beziehe. Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b Satz 2 der Verordnung Nr. 1552/89 gelte, soweit er Ansprüche betreffe, die „angefochten werden“, nicht für den Fall, dass die für eine Forderung geleistete Sicherheit in Frage stehe, da der Bürge die zugrunde liegende Forderung nicht bestreite, sondern lediglich seine Fähigkeit, für die Bürgschaft aufzukommen, zweifelhaft sei.
59 Die Kommission macht ferner geltend, dass das Vorbringen des Königreichs Belgien zur Möglichkeit einer Anfechtung der Ansprüche durch den Sicherungsgeber hypothetischer Natur sei, weil das Bestehen der in Rede stehenden Forderungen nicht bestritten worden sei. Es liege lediglich eine Kündigung des Bürgschaftsvertrags vor, woraufhin der Mitgliedstaat eigenmächtig die Stundung gewährt und die gesicherten Beträge nicht gemäß seinen Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 1552/89 dem Gemeinschaftshaushalt zur Verfügung gestellt habe. Dieses Verhalten könne nicht zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gehen.
60 Schließlich hätten die deutschen Behörden keinen Beweis für ihre Behauptung vorgelegt, dass sie mit dem vorläufigen Verzicht auf die Einziehung der fraglichen Forderungen stellvertretend im Interesse der Gemeinschaft gehandelt hätten, um ein Zusammenbrechen des TIR-Systems zu verhindern. In diesem Fall hätten sich die deutschen Behörden im Gemeinschaftsinteresse mit ihr und den übrigen Mitgliedstaaten ins Benehmen setzen müssen, bevor sie einen solchen Verzicht beschlossen. Das einseitige Vorgehen der deutschen Behörden sei gerade ein Verstoß gegen die Kooperationspflicht gemäß Artikel 10 EG, z. B. insofern, als die deutschen Behörden erst mit Verzögerung der mehrfach geäußerten Aufforderung der Kommission nachgekommen seien, die Einzelheiten der Vereinbarung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem bürgenden Verband und etwaiger weiterer Vereinbarungen mit anderen Sicherungsgebern mitzuteilen.
61 Was den vorläufigen Verzicht auf Beitreibung der in die B-Buchführung aufgenommenen Beträge angehe, hätten die deutschen Behörden mit der gebotenen Sorgfalt alles zu unternehmen, um die Erhebung der festgestellten Eigenmittel zu realisieren (Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1552/89). Es handele sich hier nicht um einen Fall des Artikels 17 Absatz 2 Sätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 1552/89; die Bundesrepublik Deutschland könne nicht behaupten, dass die Voraussetzungen dieser Bestimmungen vorlägen, denn sie habe weder das vorgesehene Verfahren noch die materiellen Anwendungsvoraussetzungen (Unvorhersehbarkeit, außergewöhnliche Umstände) eingehalten. Hypothetische Ereignisse wie der Zusammenbruch des Rückversicherungssystems genügten nicht, um das Verhalten der deutschen Behörden zu rechtfertigen.
62 Die Bundesrepublik Deutschland trägt vor, nachdem die bürgenden Verbände aufgrund der sprunghaften Zunahme der Inanspruchnahme des Versicherungspools, der sich immer häufiger geweigert habe, die Garantien zu den ursprünglichen Bedingungen zu übernehmen, für Forderungen aus unerledigten Carnet-TIR-Verfahren ab 1993 keine ausreichenden Sicherheiten mehr geboten hätten, hätten die Zollbehörden die fraglichen Forderungen zu Recht zunächst in die B-Buchführung aufgenommen.
63 Schon nach dem Wortlaut des Artikels 6 Absatz 2 und der Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1552/89 seien in die A-Buchführung nur die gesicherten Forderungen aufzunehmen, bei denen gewiss sei, dass die Sicherheit realisierbar sei, was bei nicht liquiden bürgenden Verbänden, deren Vermögen offenkundig nicht ausreiche, oder gekündigten oder mängelbehafteten internationalen Bürgschaftsketten (Artikel 6 des TIR-Übereinkommens) nicht der Fall sei. Nicht eingezogene, aber gesicherte Forderungen gehörten grundsätzlich zu den „nicht eingezogenen Forderungen“ (Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1552/89). Von diesem Grundsatz könne nur dann eine Ausnahme gemacht werden, wenn die Sicherheiten sich ohne weiteres als realisierbar erwiesen. Die Mitgliedstaaten müssten für nicht oder unzureichend gesicherte Forderungen nicht in Vorleistung treten.
64 Im Gegensatz zum Carnet-TIR-Verfahren, in dessen Rahmen die Zollverwaltungen verpflichtet seien, die international festgelegte „Sicherheit“ (nämlich die je Carnet begrenzte Sicherheit des Verbandes des Landes, in dem die Zollschuld entstehe) zu akzeptieren, seien die betreffenden Zollschulden bei den anderen Zollverfahren der Höhe nach jederzeit gesichert (Artikel 192 der Verordnung [EWG] Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften [ABl. L 302, S. 1, im Folgenden: Zollkodex]). Zollforderungen, die sich aufgrund eines international vereinbarten Bürgschaftssystems als uneinbringlich erwiesen, könnten gesicherten Forderungen im Sinne der Verordnung Nr. 1552/89 nicht gleichgestellt werden. Andernfalls müssten die Mitgliedstaaten nämlich für uneinbringliche Forderungen stets reguläre Haushaltsmittel aufbringen, ohne dass sie irgendeine Verantwortung für diese Uneinbringlichkeit träfe.
65 Die Kommission unterscheide zu Unrecht zwischen den Zeiträumen vor und nach dem 1. Januar 1995. Die Kündigung des Rückversicherungsvertrags durch den Versicherungspool sei mit sofortiger Zahlungseinstellung für die Vergangenheit verbunden gewesen. Da die Bürgschaft zudem akzessorisch sei, hätten die deutschen Behörden vor Inanspruchnahme der bürgenden Verbände zunächst das Such- und das Besteuerungsverfahren durchführen müssen (Artikel 8 Absatz 7 des TIR-Übereinkommens). Diese Verfahren könnten mitunter mehrere Jahre dauern, so dass eine Inanspruchnahme erst nach 1994 möglich gewesen sei.
66 Die deutschen Behörden hätten entgegen der Ansicht der Kommission nach Kündigung des Rückversicherungsvertrags (Ende 1994) das Carnet-TIR-Verfahren nicht versagen können, ohne den Ost-West-Handel nahezu völlig zum Erliegen zu bringen und darüber hinaus einseitig einen integralen Bestandteil des gemeinschaftlichen Zollrechts (Artikel 91 des Zollkodex) zu verletzen. Ein Mitgliedstaat könne nämlich nicht nach eigenem Gutdünken zusätzliche Sicherheiten verlangen, ohne gegen die TIR-Bestimmungen zu verstoßen.
67 Hilfsweise trägt die deutsche Regierung vor, dass die besagten Beträge, selbst wenn es sich um „gesicherte Forderungen“ handeln sollte, der Kommission nicht hätten zur Verfügung gestellt werden müssen, da sie gemäß Artikel 17 Absatz 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1552/89 u. a. aus Gründen höherer Gewalt nicht hätten erhoben werden können. Derartige Beträge dürften also weder in die A-Buchführung noch in die B-Buchführung aufgenommen werden, unabhängig davon, ob es sich um Grundforderungen oder um akzessorische Forderungen wie z. B. Bürgschaften handele. Die deutschen Behörden hätten alles unternommen, um die ausstehenden Forderungen einzutreiben (Musterprozess gegen die bürgenden Verbände und Überprüfung ihres tatsächlichen Vermögens).
68 Da außerdem die IRU gezwungen gewesen sei, langwierige Schiedsverfahren gegen den Versicherungspool einzuleiten, die noch immer anhängig seien, und da die wirtschaftliche Genesung der bürgenden Verbände mehrere Jahre dauern würde, habe von Anfang an festgestanden, dass die Einziehung langfristig, wenn nicht für immer unmöglich im Sinne von Artikel 17 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 1552/89 sein würde, und zwar wegen der offensichtlichen und erheblichen Unzulänglichkeit des Vermögens der bürgenden Verbände und wegen der fehlenden Bereitschaft des Versicherungspools, die Haftung für die Zahlungen zu übernehmen. Die mit den bürgenden Verbänden getroffenen Vereinbarungen hätten den Grundstein dafür gelegt, dass die Verbände wieder kreditwürdig geworden seien und ihre Arbeit wieder hätten aufnehmen können.
69 Das Königreich Belgien macht geltend, dass die Mitgliedstaaten die Zölle der Kommission erst dann zur Verfügung stellen müssten, wenn sie tatsächlich vollständig gezahlt worden seien, und nicht, wie die Kommission behaupte, bereits dann, wenn ein Teil der Zölle durch eine Bürgschaft gedeckt sei. Jede andere Lösung würde gegen den Zweck der B-Buchführung verstoßen, nämlich dass die Mitgliedstaaten keine Beträge zur Verfügung stellen müssten, die sie nicht wiedererlangen könnten.
70 Die Bundesrepublik Deutschland habe auch nicht gegen den Grundsatz der Gemeinschaftstreue verstoßen. Sie habe – wie von ihr dargelegt – dadurch, dass sie Stundungsvereinbarungen mit den bürgenden Verbänden getroffen habe, das TIR-System vor weiterem Schaden bewahrt, denn die Verbände wären bei einer gerichtlichen Inanspruchnahme alsbald in Konkurs gefallen, was zu einem Zusammenbruch des TIR-Systems und zu einer Lage geführt hätte, in der, wie in Artikel 17 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 1552/89 beschrieben, die Einziehung unmöglich gewesen wäre. Es sei außerdem wenig loyal von der Kommission, den Mitgliedstaaten vorzuwerfen, sie seien ihren gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nicht nachgekommen, obwohl ihr die Zahlungsprobleme der bürgenden Verbände bekannt gewesen seien.
Würdigung durch den Gerichtshof
71 Mit dieser Rüge wirft die Kommission den deutschen Behörden im Wesentlichen vor, sie hätten einseitig darauf verzichtet, die festgestellten Forderungen im Zusammenhang mit den vom vorliegenden Verfahren erfassten Carnets TIR bei den bürgenden Verbänden gerichtlich beizutreiben, hätten die entsprechenden Eigenmittel nicht zutreffend verbucht, nämlich nicht in der A-Buchführung, und hätten diese Mittel unter Verstoß u. a. gegen Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1552/89 nicht rechtzeitig an die Kommission abgeführt.
72 Zunächst ist festzustellen, dass die deutsche Regierung nicht bestreitet, dass die Verfahren zur gerichtlichen Beitreibung im Zusammenhang mit den in Rede stehenden Carnets TIR ausgesetzt oder derartige Verfahren gar nicht erst eingeleitet wurden, da die Bundesrepublik Deutschland mit den bürgenden Verbänden Vereinbarungen traf, kraft deren sie vorläufig auf die Durchsetzung ihrer Ansprüche verzichtete. Weiter räumt die deutsche Regierung ein, dass der entsprechende Forderungsbetrag in die B-Buchführung aufgenommen wurde und dass die betreffenden Forderungen, die durch TIR-Transporte entstanden waren, zwischen 1993 und 1995 endgültig festgestellt wurden, so dass es sich um festgestellte Ansprüche im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1552/89 handelt. Die deutsche Regierung ist jedoch der Ansicht, dass sie dadurch nicht gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 1552/89 verstoßen habe.
73 Wie der Gerichtshof in Randnummer 66 seines Urteils vom 15. November 2005 in der Rechtssache C‑392/02 (Kommission/Dänemark, Slg. 2005, I‑9811) in Erinnerung gerufen hat, haben die Mitgliedstaaten nach Artikel 17 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 1552/89 alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Beträge, die den gemäß Artikel 2 dieser Verordnung festgestellten Ansprüchen entsprechen, der Kommission zur Verfügung gestellt werden. Die Mitgliedstaaten sind hierzu nur dann nicht verpflichtet, wenn diese Beträge aus Gründen höherer Gewalt nicht erhoben werden konnten oder wenn sich erweist, dass die Einziehung aus nicht von ihnen zu vertretenden Gründen auf Dauer unmöglich ist.
74 Zur Verbuchung der Eigenmittel heißt es in Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1552/89, dass die Mitgliedstaaten bei der Haushaltsverwaltung oder bei der von ihnen bestimmten Einrichtung über die Eigenmittel Buch führen müssen. Gemäß Artikel 6 Absatz 2 Buchstaben a und b müssen die Mitgliedstaaten die nach Artikel 2 der Verordnung festgestellten Ansprüche spätestens am ersten Werktag nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde, in die A-Buchführung aufnehmen; in der B-Buchführung können innerhalb derselben Frist festgestellte Ansprüche ausgewiesen werden, die „noch nicht eingezogen wurden“ und für die „eine Sicherheit nicht geleistet worden ist“, sowie festgestellte Ansprüche, „für die eine Sicherheit geleistet worden ist [und die] angefochten werden und durch Regelung des betreffenden Streitfalls Veränderungen unterworfen sein können“.
75 Zur Bereitstellung der Eigenmittel muss nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1552/89 jeder Mitgliedstaat die Eigenmittel nach Maßgabe des Artikels 10 der Verordnung dem Konto gutschreiben, das zu diesem Zweck für die Kommission eingerichtet wurde. Nach Artikel 10 Absatz 1 erfolgt die Gutschrift der Eigenmittel nach Abzug der Erhebungskosten spätestens am ersten Werktag nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch nach Artikel 2 der Verordnung festgestellt wurde, mit Ausnahme der nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung in der B-Buchführung ausgewiesenen Ansprüche, bei denen die Gutschrift spätestens am ersten Werktag nach dem 19. des zweiten Monats erfolgt, der auf den Monat folgt, in dem die den Ansprüchen entsprechenden Beträge „eingezogen wurden“.
76 Die deutsche Regierung hat im vorliegenden Verfahren nicht geltend gemacht, dass die in Rede stehenden Ansprüche entsprechend Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1552/89 fristgemäß angefochten worden seien und durch Regelung des betreffenden Streitfalls Veränderungen unterworfen gewesen sein könnten. Die Streitfälle betrafen im vorliegenden Fall unstreitig die Durchsetzung der Sicherheiten und nicht das Bestehen oder die – endgültig festgestellte – Höhe der in Rede stehenden Forderungen.
77 Nach Ansicht der deutschen Regierung durften die nicht eingezogenen Forderungen gleichwohl in der B-Buchführung ausgewiesen werden, da sie entsprechend Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1552/89 nicht tatsächlich gesichert gewesen seien. Die deutsche Regierung stellt die Einstufung der von den bürgenden Verbänden im Rahmen eines TIR-Transports geleisteten Bürgschaft als „Sicherheit“ im Sinne von Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b grundsätzlich nicht in Frage. Da jedoch das dem Versandverfahren mit Carnets TIR zugrunde liegende Bürgschaftssystem ab 1993 konkursreif gewesen sei, weil sich der Versicherungspool geweigert habe, den deutschen bürgenden Verbänden Erstattung zu leisten, hätten sich die Bürgschaften aufgrund der Zahlungsunfähigkeit der Verbände als nicht realisierbar erwiesen, so dass die fraglichen Ansprüche als nicht gesicherte Forderungen in der B-Buchführung auszuweisen seien.
78 Hierzu ist festzustellen, dass sich die Rechte und Pflichten des im Rahmen des TIR-Übereinkommens vorgesehenen bürgenden Verbandes sowohl nach diesem Übereinkommen als auch nach dem Gemeinschaftsrecht und dem dem deutschen Recht unterliegenden Bürgschaftsvertrag bestimmen, den der bürgende Verband mit der Bundesrepublik Deutschland geschlossen hat (Urteil vom 23. September 2003 in der Rechtssache C‑78/01, BGL, Slg. 2003, I‑9543, Randnr. 45).
79 Nach Artikel 193 des Zollkodex kann die zur Gewährleistung der Erfüllung einer Zollschuld verlangte Sicherheit durch Stellung eines Bürgen geleistet werden; nach Artikel 195 des Zollkodex muss sich der Bürge schriftlich verpflichten, gesamtschuldnerisch mit dem Schuldner den gesicherten Betrag der Zollschuld bei Fälligkeit zu entrichten.
80 Speziell zu dem in Artikel 91 Absatz 2 Buchstabe b des Zollkodex genannten Warentransport mit Carnets TIR geht aus Artikel 8 Absatz 1 des TIR-Übereinkommens hervor, dass sich die bürgenden Verbände durch den Bürgschaftsvertrag ebenfalls zur Entrichtung der von den Abgabenschuldnern geschuldeten Zölle verpflichten und mit den Abgabenschuldnern gesamtschuldnerisch für die Entrichtung dieser Beträge haften, auch wenn die zuständigen Behörden nach Artikel 8 Absatz 7 soweit möglich die Entrichtung der Beträge zunächst von der sie unmittelbar schuldenden Person verlangen müssen, bevor der bürgende Verband zur Entrichtung aufgefordert wird.
81 Unter diesen Umständen steht außer Zweifel, dass die Bürgschaft, die von den bürgenden Verbänden im Rahmen eines TIR-Transports geleistet wird, unter den Begriff „Sicherheit“ im Sinne von Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1552/89 fällt.
82 Nach Artikel 8 Absatz 3 des TIR-Übereinkommens müssen allerdings die Mitgliedstaaten den Höchstbetrag festsetzen, der vom bürgenden Verband für jedes Carnet TIR gegebenenfalls gefordert werden kann.
83 Wie auch die Kommission einräumt, sind daher die im Zusammenhang mit TIR-Transporten festgestellten Ansprüche grundsätzlich bis zur Höhe der im Rahmen des TIR-Systems vereinbarten Deckungsobergrenze in die A-Buchführung aufzunehmen und nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 1552/89 der Kommission zur Verfügung zu stellen, auch wenn die Zollschuld gegebenenfalls höher ist als der betreffende Betrag.
84 Wie die Generalanwältin zutreffend in den Nummern 86 und 89 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, entspricht diese Auslegung den Bestrebungen bei der Einführung der B-Buchführung, die nicht nur, laut fünfter Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1552/89, der Kommission ermöglichen soll, das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei der Einziehung der Eigenmittel besser zu verfolgen, sondern auch dem finanziellen Risiko der Mitgliedstaaten Rechnung tragen soll.
85 Dem Vorbringen der deutschen Regierung, aufgrund der Krise des TIR-Systems, die zum Zusammenbruch des ihm zugrunde liegenden Bürgschaftssystems geführt habe, seien die in Rede stehenden Forderungen ab 1993 in Wirklichkeit nicht mehr gesichert gewesen, so dass die entsprechenden Beträge in der B-Buchführung hätten ausgewiesen werden müssen, kann nicht gefolgt werden.
86 Ob das durch das TIR-Übereinkommen eingeführte System von Sicherheiten ab 1993 nicht mehr reibungslos funktionierte, braucht dabei nicht geprüft zu werden. Denn wie die Kommission geltend gemacht hat, verstößt der einseitige Beschluss der deutschen Behörden, die fraglichen Beitreibungsverfahren gegen die bürgenden Verbände auszusetzen, Stundungsvereinbarungen mit ihnen zu treffen und demgemäß die endgültig festgestellten Ansprüche in der B-Buchführung auszuweisen, auf jeden Fall gegen die Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1552/89, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Eigenmittel der Kommission nach Maßgabe dieser Verordnung zur Verfügung gestellt werden.
87 Artikel 17 Absatz 1 stellt nämlich eine spezifische Ausprägung der aus Artikel 10 EG resultierenden Erfordernisse der loyalen Zusammenarbeit dar, wonach die Mitgliedstaaten zum einen die Probleme, auf die sie bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts gestoßen sind, der Kommission vorlegen müssen (vgl. analog u. a. Urteil vom 2. Juli 2002 in der Rechtssache C‑499/99, Kommission/Spanien, Slg. 2002, I‑6031, Randnr. 24) und zum anderen keine einzelstaatlichen Erhaltungsmaßnahmen erlassen dürfen, die im Widerspruch zu Einwänden, Vorbehalten oder Bedingungen der Kommission stehen (vgl. analog Urteil vom 5. Mai 1981 in der Rechtssache 804/79, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1981, 1045, Randnr. 32). Im vorliegenden Fall hat die Bundesrepublik Deutschland aber unstreitig einseitig und entgegen den Einwänden der Kommission gehandelt.
88 Die genannte Verpflichtung ist umso wichtiger, als, wie der Gerichtshof in Randnummer 54 des Urteils Kommission/Dänemark festgestellt hat, hinter den Erwartungen zurückbleibende Einnahmen bei bestimmten Eigenmitteln entweder durch andere Eigenmittel ausgeglichen werden oder zu einer Anpassung der Ausgaben führen müssen.
89 Die deutsche Regierung kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, dass ein Fall höherer Gewalt im Sinne von Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1552/89 vorliege. Nach ständiger Rechtsprechung sind unter höherer Gewalt ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse zu verstehen, auf die derjenige, der sich auf höhere Gewalt beruft, keinen Einfluss hat und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (vgl. u. a. Urteil vom 5. Februar 1987 in der Rechtssache 145/85, Denkavit, Slg. 1987, 565, Randnr. 11). Durch ihr einseitiges Vorgehen, wie es in Randnummer 86 des vorliegenden Urteils beschrieben ist, hat die Bundesrepublik Deutschland aber nicht mit der gebotenen Sorgfalt gehandelt, um die behaupteten Folgen zu vermeiden.
90 Die erste Rüge ist demnach begründet.
Zur zweiten Rüge: Weigerung, die Kommission über andere zu Unrecht in die B-Buchführung aufgenommene Beträge zu unterrichten
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
91 Die Kommission trägt vor, Artikel 18 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 1552/89 konkretisiere im Bereich der Eigenmittel der Gemeinschaften die Pflicht der Mitgliedstaaten zur Kooperation. Sie könne daher von der Bundesrepublik Deutschland – ohne gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu verstoßen – die erforderlichen Angaben verlangen, um das Vorliegen und den Umfang der von ihr im vorliegenden Verfahren dargelegten Vertragsverletzung überprüfen zu können.
92 Die deutsche Regierung entgegnet, dass der Kommission ein generelles Auskunftsrecht nicht zustehe. Ein solches Recht bestehe in Ermangelung einer Regelung des Rates der Europäischen Union nicht. Die in Artikel 10 EG verankerte Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit rechtfertige nicht, dass die Kommission von den Mitgliedstaaten unangemessene Auskünfte verlange, zumal die Arbeit der zuständigen Zollämter über Wochen hinweg blockiert wäre, wenn der Aufforderung nachgekommen würde.
– Würdigung durch den Gerichtshof
93 Nach Artikel 10 EG müssen die Mitgliedstaaten nach Treu und Glauben an den Untersuchungen der Kommission im Rahmen von Artikel 226 EG mitwirken und ihr alle zu diesem Zweck angeforderten Auskünfte erteilen (vgl. u. a. Urteil vom 6. März 2003 in der Rechtssache C‑478/01, Kommission/Luxemburg, Slg. 2003, I‑2351, Randnr. 24).
94 Zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten, in loyaler Zusammenarbeit mit der Kommission die geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über die Feststellung eventueller Eigenmittel sicherzustellen, hat der Gerichtshof entschieden, dass der betreffende Mitgliedstaat aufgrund dieser speziell für den Bereich Prüfungen in Artikel 18 der Verordnung Nr. 1552/89 niedergelegten Verpflichtung insbesondere gehalten ist, der Kommission, wenn diese weitgehend auf seine Angaben angewiesen ist, in angemessener Weise Belege und andere nützliche Unterlagen vorzulegen, damit sie prüfen kann, ob und, wenn ja, inwieweit sich die fraglichen Beträge auf Eigenmittel der Gemeinschaften beziehen (Urteil Kommission/Italien vom 7. März 2002, Randnrn. 89 bis 91).
95 Im Anschluss an die Kontrollen, die Bedienstete der Kommission im November 1997 in Deutschland durchgeführt hatten und bei denen in einer Reihe von Fällen endgültig festgestellte Ansprüche im Zusammenhang mit TIR-Transporten entdeckt worden waren, die in die B-Buchführung aufgenommen worden waren, hatte die Kommission die deutschen Behörden bereits ab Oktober 1998 wiederholt aufgefordert, sie über alle anderen nicht angefochtenen Zollbeträge im Zusammenhang mit bei deutschen Zollstellen nicht erledigten Carnets TIR ab dem Jahr 1994 zu unterrichten, die dieselbe Behandlung erfahren hatten.
96 Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch, dass sie dieser Aufforderung nicht nachkam, gegen ihre Verpflichtungen speziell aus Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1552/89 verstoßen, wonach die Mitgliedstaaten u. a. zusätzliche Kontrollen auf Antrag der Kommission durchführen müssen, wobei in dem Antrag die Gründe für eine solche Kontrolle anzugeben sind.
97 Wie in Randnummer 95 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, wurde die Aufforderung der Kommission nämlich damit begründet, dass bei der Kontrolle im November 1997 Fälle festgestellt worden seien, die nach Auffassung der Kommission einen Verstoß gegen die Verordnung Nr. 1552/89 erkennen ließen. Die Kommission war daher völlig im Recht, als sie die Bundesrepublik Deutschland aufforderte, zusätzliche Kontrollen im Sinne von Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung durchzuführen, um ihr Auskünfte zu weiteren, vergleichbaren Fällen im fraglichen Zeitraum zu erteilen.
98 Auch die zweite Rüge ist demnach begründet.
99 Nach alledem ist Folgendes festzustellen:
Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 1552/89, mit Wirkung vom 31. Mai 2000 ersetzt durch die Verordnung Nr. 1150/2000, verstoßen, dass sie
– bestimmte Versanddokumente (Carnets TIR) nicht ordnungsgemäß erledigt und demzufolge die daraus resultierenden Eigenmittel nicht zutreffend verbucht und nicht rechtzeitig an die Kommission abgeführt hat,
– die Kommission nicht über alle anderen nicht angefochtenen Zollbeträge im Zusammenhang mit bei deutschen Zollstellen nicht erledigten Carnets TIR ab dem Jahr 1994 bis zur Änderung des Erlasses von 1996 unterrichtet hat, die eine vergleichbare Behandlung (Aufnahme in die „B“- anstatt in die „A“-Buchführung) erfahren haben.
Kosten
100 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 trägt das Königreich Belgien seine eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, mit Wirkung vom 31. Mai 2000 ersetzt durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, verstoßen, dass sie
bestimmte Versanddokumente (Carnets TIR) nicht ordnungsgemäß erledigt und demzufolge die daraus resultierenden Eigenmittel nicht zutreffend verbucht und nicht rechtzeitig an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften abgeführt hat,
die Kommission der Europäischen Gemeinschaften nicht über alle anderen nicht angefochtenen Zollbeträge im Zusammenhang mit bei deutschen Zollstellen nicht erledigten Carnets TIR ab dem Jahr 1994 bis zur Änderung des Erlasses des Bundesministeriums der Finanzen vom 11. September 1996 unterrichtet hat, die eine vergleichbare Behandlung (Aufnahme in die „B“- anstatt in die „A“-Buchführung) erfahren haben.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten.
4. Das Königreich Belgien trägt seine eigenen Kosten.
Unterschriften.
* Verfahrenssprache: Deutsch.