SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL

VOM 30. APRIL 1974

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Vorlagefragen des Arbeitsgerichts Tournai, zu denen ich heute Stellung zu nehmen habe, betreffen im wesentlichen den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 über die soziale Sicherheit der wandernden Arbeitnehmer (Abl. 1971, L 149). Der nationale Richter möchte wissen, ob das System der belgischen Behindertenhilfe von dieser Verordnung erfaßt wird.

Die Klägerin des belgischen Verfahrens, Frau Callemeyn, ist Französin. Sie ist mit einem belgischen Staatsangehörigen verheiratet und seit 1957 in Belgien wohnhaft. Heute vierzigjährig, ist sie zu 70 % dauernd arbeitsunfähig. Als frühere Arbeitnehmerin erhält sie Leistungen wegen Invalidität nach dem belgischen Gesetz vom 9. August 1963, das die Pflichtversicherung für den Fall von Krankheit und Invalidität regelt. Am 9. März 1972 stellte Frau Callemeyn einen Antrag auf die sogenannte gewöhnliche Beihilfe (allocation ordinaire) nach dem Gesetz vom 27. Juni 1969 über die Gewährung von Beihilfen an Behinderte. Mit einem der Klägerin am 26. Februar 1973 zugegangenen Bescheid lehnte der Minister für soziale Vorsorge den Antrag ab. Zur Begründung führte er aus, nach dem Gesetz und seinen Ausführungsbestimmungen stehe die Beihilfe nur Belgiern zu. Zwar komme eine Anwendung auf Ausländer nach dem Vorläufigen Europäischen Abkommen über die Systeme der sozialen Sicherheit für den Fall des Alters, der Invalidität und zugunsten der Hinterbliebenen vom 11. Dezember 1953 in Betracht, doch erfülle Frau Callemeyn nicht die Voraussetzungen des Vorläufigen Abkommens, was die Wohnsitzdauer im Gastland und den Zeitpunkt der ersten ärztlichen Feststellung der Krankheit, die die Invalidität begründet habe, anlange.

Gegen den ablehnenden Bescheid erhob Frau Callemeyn am 2. März 1973 Klage. Sie vertrat die Ansicht, sie erfülle die Voraussetzungen des Vorläufigen Abkommens.

Das Arbeitsgericht Tournai setzte das Verfahren aus, da es der Meinung ist, die Anwendung des Gesetzes über die Behindertenbeihilfe auf die Klägerin bestimme sich nicht nach dem Vorläufigen Abkommen vom 11. Dezember 1953, sondern nach der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 14. Juni 1971.

Das Gericht legte folgende zwei Fragen vor:

I — Zur ersten Frage

Um diese Frage zu beantworten, ist es notwendig, den Inhalt des belgischen Gesetzes vom 27. Juni 1969 über die Bewilligung von Beihilfen an Behinderte zu kennen: Es sieht Leistungen in Geld an Behinderte vor, die belgische Staatsangehörige und in Belgien wohnhaft sind, wenn sie

Der einklagbare Leistungsanspruch ist von Beiträgen und Mitgliedschaftserfordernissen unabhängig. Der Behinderte braucht auch nie gearbeitet zu haben.

Das Gesetz sieht drei Beihilfearten vor, nämlich die gewöhnliche Beihilfe, die ergänzende Beihilfe, die für die im Rentenalter stehenden Behinderten die Altersrente ergänzt, und die besondere Beihilfe für bestimmte Kategorien von Behinderten, insbesondere die völlig Arbeitsunfähigen. Die Höhe der Beihilfe wird unter Berücksichtigung des Prozentsatzes der Arbeitsunfähigkeit und des einen Sockelbetrag übersteigenden Einkommens errechnet. Die erforderlichen Mittel werden vom belgischen Staat aufgebracht.

Ehe ich mich nun der Frage zuwende, ob ein solches Gesetz die Voraussetzungen des Artikels 4 der Verordnung Nr. 1408/71 erfüllt, möchte ich kurz darauf eingehen, ob es von Bedeutung ist, daß das Königreich Belgien das Gesetz vom 27. Juni 1969 nicht in der Erklärung gemäß Artikel 5 der Verordnung betreffend die unter Artikel 4 Absätze 1 und 2 fallenden Rechtsvorschriften aufgeführt hat (ABl. 1973, C 12).

Der Gerichtshof hat für den Rechtszustand nach der Verordnung Nr. 3, der Vorgängerin der Verordnung Nr. 1408/71, entschieden, daß die Erklärung eines Mitgliedstaats nicht konstitutiv sein könne für die Anwendbarkeit der EWG-Verordnung auf die betreffende nationale Vorschrift, da andernfalls die Anwendung des Gemeinschaftsrechts von einem einseitigen staatlichen Akt abhängig wäre (EuGH 15. Juli 1964 — Van der Veen/Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, 100/63 — Slg. 1964, 1215, und EuGH 2. Dezember 1964 — Dingemans/Sociale Verzekeringsbank, 24/64 — Slg. 1964, 1375).

Das muß auch für den jetzigen Rechtszustand nach der Verordnung Nr. 1408/71 gelten. Konnte nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 3 noch für Zweifel Platz sein, da es dort hieß: „Anhang B bezeichnet … die Rechtsvorschriften …, auf welche diese Verordnung Anwendung findet“, so ist der Verordnungstext nunmehr eindeutig, da die Liste der notifizierten nationalen Rechtsvorschriften nicht mehr in einen Anhang, also in einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter aufgenommen, sondern in Teil C des Amtsblatts veröffentlicht wurde. Die Liste kann also nicht die Rechtsnatur einer Rechtsvorschrift haben.

Entscheidend ist somit, ob ein Gesetz wie das belgische Gesetz vom 27. Juni 1969 von der Verordnung Nr. 1408/71 erfaßt wird. Voraussetzung hierfür ist, daß das Gesetz einerseits Leistungen, wie sie im Katalog des Artikels 4 Absatz 1 aufgeführt sind, vorsieht und andererseits gemäß Artikel 4 Absatz 4 kein Sozialhilfesystem beinhaltet. In Betracht kommt im vorliegenden Fall Buchstabe b des Absatzes 1: „Leistungen bei Invalidität einschließlich der Leistungen, die zur Erhaltung oder Besserung der Erwerbsfähigkeit bestimmt sind“. Die Möglichkeit, die zusätzliche Beihilfe für Behinderte im Rentenalter als „Leistungen bei Alter“ nach Buchstaben c des Absatzes 1 zu qualifizieren, braucht uns nicht zu beschäftigen, da im vorliegenden Fall der Anspruch auf die gewöhnliche Beihilfe streitig ist.

Leistungen bei Invalidität kann man wohl in Anlehnung an den Schriftsatz der belgischen Regierung als Leistungen bezeichnen, die dazu bestimmt sind, eine verminderte oder weggefallene Fähigkeit, sich durch eine berufliche Tätigkeit den Lebensunterhalt zu sichern, auszugleichen. Der Leistungsanspruch knüpft also an die weggefallene Arbeitsfähigkeit an. Dagegen ist wesentliche Voraussetzung für Leistungen an Behinderte, wie sie in dem belgischen Gesetz vorgesehen werden, das Gebrechen als medizinischer Sachverhalt. Wenn das Leiden aber eine Arbeitsunfähigkeit herbeigeführt hat, überschneiden sich die Voraussetzungen der Behindertenhilfe und diejenigen, von denen gewöhnlich Leistungen bei Invalidität abhängig sind. Wenn man noch berücksichtigt, daß die Höhe der Behindertenhilfe von dem Prozentsatz der Arbeitsunfähigkeit abhängig ist (Art. 5 des Gesetzes), scheint mir festzustehen, daß das belgische Gesetz Leistungen bei Invalidität jedenfalls für diejenigen Behinderten zum Gegenstand hat, deren Leiden die Verminderung einer früher einmal vorhandenen Arbeitsfähigkeit bedeutet.

Die belgische Regierung führt in ihrem Schriftsatz aus, der Prozentsatz der Invalidität werde nach dem Gesetz vom 9. August 1963 über die Pflichtversicherung gegen Krankheit und Invalidität im Hinblick auf die Ausübung eines bestimmten Berufs, nach dem Gesetz über die Beihilfe für Behinderte aber ohne Bezug auf einen solchen errechnet. Daraus kann indessen nicht gefolgert werden, daß die Behindertenhilfe keine Leistung bei Invalidität sei, weil dem Begriff der Invalidität keine bestimmte Methode der Feststellung der verminderten Arbeitsfähigkeit innewohnt. So kennt das deutsche Rentenversicherungsrecht sowohl den Begriff der Berufsunfähigkeit (§ 1246 RVO) wie den der Erwerbsunfähigkeit (§ 1247 RVO), und man wird die Leistungen in beiden Fällen als solche bei Invalidität bezeichnen müssen.

Wenden wir uns nunmehr der Frage zu, ob das belgische Gesetz ein System der Sozialhilfe beinhaltet und daher nach Artikel 4 Absatz 4 aus dem Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 herausfällt. Dafür könnte sprechen, daß das Gesetz den Leistungsanspruch davon abhängen läßt, daß die Einnahmen des Behinderten einen bestimmten Betrag nicht übersteigen; das Gesetz stellt also auf die Bedürftigkeit ab. Der Gerichtshof hat sich aber in seiner Rechtsprechung stets bemüht, den Schutz der Wanderarbeitnehmer nicht an organisatorischen Besonderheiten der nationalen Systeme scheitern zu lassen, sondern der Herausbildung solcher neuer Formen des sozialen Schutzes Rechnung zu tragen, die sich nicht in herkömmliche Kategorien einordnen lassen. Ich erinnere an das Urteil Torrekens (EuGH 7. Mai 1969 — 28/68 — Slg. 1969, 125) zu der französischen Beihilfe für alte Arbeitnehmer und vor allem an das Urteil Frilli (EuGH 22. Juni 1972 — 1/72 — Slg. 1972, 457) zu dem belgischen Gesetz über das garantierte Alterseinkommen. In dem zuletztgenannten Urteil wird festgestellt, daß es Rechtsvorschriften gibt, die einerseits außerhalb des Systems der sozialen Sicherheit stehenden Personen ein Existenzminimum gewährleisten und andererseits unzureichende Sozialversicherungsleistungen aufbessern.

Anhand der in dem erwähnten Urteil verwendeten Kriterien möchte ich nachprüfen, ob das belgische Gesetz über die Behindertenbeihilfe zu den Vorschriften mit der in dem Urteil beschriebenen Doppelfunktion gehört. Zunächst ist festzuhalten, daß das Gesetz — wie dasjenige über das garantierte Arbeitseinkommen — keine Berufstätigkeits-, Mitgliedschafts- oder Beitragszeiten verlangt, daß es neben dem Merkmal des Behindertseins aber eine gewisse Bedürftigkeit fordert. Insoweit weist es Charakterzüge der Fürsorge auf. Dagegen hat das Gesetz Merkmale der sozialen Sicherheit, indem es dem Behinderten eine gesetzlich umschriebene Stellung einräumt und ihm einen vor den Arbeitsgerichten einklagbaren Anspruch gibt. Die nach Ihrem Urteil in der Sache Frilli für die Fürsorge kennzeichnende Beurteilung nach dem Einzelfall — und das heißt wohl unter Ausnutzung eines Beurteilungsspielraumes der Behörde — ist nicht vorgesehen. Man kann also davon ausgehen, daß die Beihilfe für Behinderte, jedenfalls soweit sie Arbeitnehmer oder diesen Gleichgestellte sind, dem Gebiet der sozialen Sicherheit im Sinne des Artikels 51 des Vertrages und der dazu ergangenen Durchführungsvorschriften, wie der Verordnung Nr. 1408/71, zuzurechnen ist, daß sie für diejenigen, die eine unzureichende Invalidenrente erhalten, die Aufgabe einer Aufbesserung dieser Rente erfüllt. Ob das Gesetz für andere Gruppen von Behinderten anders einzuordnen ist, kann dahingestellt bleiben.

Ich möchte noch darauf hinweisen, daß die Aufgabe der Ergänzung des Systems der sozialen Sicherheit objektiv gesehen werden muß. Das heißt aber, daß die Absicht des belgischen Gesetzgebers, auf die uns der Vertreter der belgischen Regierung so nachdrücklich hingewiesen hat, die Absicht nämlich, ein System der Sozialhilfe zu schaffen, nicht von entscheidender Bedeutung sein kann.

Nach dem Gesagten erscheint es mir klar, daß Gesetze eines Mitgliedstaates von der Art des uns jetzt beschäftigenden für diejenigen Arbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten, die in dem betreffenden Staat auch Invaliditätsrente erhalten, als Gesetze anzusehen sind, die Leistungen bei Invalidität gewähren.

Lassen Sie mich aber noch eine weitere Überlegung anstellen, um zu untermauern, daß das belgische Gesetz keine reine Sozialhilferegelung enthält. Ich teile die Meinung meines Kollegen Mayras, die er in seinen grundlegenden Schlußanträgen in der Sache Frilli vertreten hat, daß die Subsidiarität eines der entscheidenden Merkmale der Sozialhilfe (Fürsorge) ist. Das belgische Gesetz gewährt seine Leistungen aber nicht als rein subsidiäre: Nach seinem Artikel 4 § 5 in Verbindung mit Artikel 25 des Arrêté Royal vom 17. 11. 1969 werden bei der Feststellung der eigenen Mittel Leistungen der öffentlichen Fürsorge, nämlich der vom Vertreter des belgischen Staates in seinem Plädoyer genannten „Commissions d'Assistance Publique“, sowie die von Verwandten geschuldeten Unterhaltsleistungen nicht berücksichtigt.

Dazu kommt, daß Leistungen nach dem Gesetz vom 9. August 1963 zur Pflichtversicherung bei Krankheit und Invalidität nicht von der Beihilfe abgezogen werden. Hier besteht ein Unterschied zu dem Gesetz über das garantierte Einkommen, nachdem das garantierte Einkommen durch Leistungen aus einer Alterspflichtversicherung vermindert wird.

Allerdings ist die Kumulierung von Beihilfe- und Pflichtversicherungsleistungen nicht unbegrenzt möglich. So sieht § 231 des Arrêté Royal vom 4. November 1963 (geändert durch die Arrêtés Royaux vom 16. Dezember 1969 und vom 30. November 1972) eine Anrechnung der Zahlungen wegen Invalidität dergestalt vor, daß von dem um 25 bzw. 50 % erhöhten Grundbetrag dieser Zahlungen die gewöhnliche bzw. ergänzende Beihilfe abgezogen wird. Der Behinderte erhält also die Leistungen, Versicherung und der Beihilfe zusammengerechnet, mehr, als er nur aus der Pflichtversicherung erlangen würde. Auch hier bestätigt sich, daß die Leistungen nach dem belgischen Gesetz nicht den subsidiären Charakter der Sozialhilfe aufweisen.

Erlauben Sie mir noch eine Bemerkung bezüglich der mündlichen Ausführungen des Vertreters der belgischen Regierung: Er befürchtet bei der Anwendung der EWG-Verordnung auf das belgische Gesetz über die Behindertenbeihilfe eine Umkehrung, wie er sagte, ein „bouleversement“ des Sinnes der belgischen Gesetzgebung. Damit spielte er wohl auf den Abschnitt Ihres Urteils in Sachen Frilli an, aus dem sich entnehmen läßt, daß der nach den Gemeinschaftsverordnungen mögliche Schutz der Wanderarbeitnehmer nicht dazu führen darf, das System der einschlägigen nationalen Gesetzgebung zu erschüttern.

Meine Herren, wie die Vertreterin der Kommission sehe ich nicht, wie das dadurch geschehen könnte, daß eine Gruppe ausländischer Arbeitnehmer wie ihre belgischen Kollegen im praktischen Ergebnis eine Aufstockung ihrer Leistungen aus der Invaliditätsversicherung erhält. Was die vom Vertreter der belgischen Regierung angedeutete Möglichkeit angeht, der belgische Staat könnte sich gehindert sehen, seine Sozialgesetzgebung auf weitere Gruppen sozial Benachteiligter auszudehnen, so kann ich dazu nur sagen, daß Sie hier ungeachtet solcher finanzieller Erwägungen das Recht anzuwenden haben. Im übrigen habe ich volles Vertrauen in die belgischen Gesetzgebungsorgane; sie werden sich nicht darin beirren lassen, den Ausbau der belgischen Sozialgesetzgebung im Geiste der Römischen Verträge und der Entwicklung einer gemeinschaftlichen Sozialpolitik voranzutreiben.

Zu der von der italienischen Regierung aufgeworfenen Frage, ob die Leistungen nach dem belgischen Gesetz soziale Vergünstigungen im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 (ABl. 1968, L 257) darstellen, meine ich im übrigen, daß in bezug auf Leistungen der sozialen Sicherheit die Verordnung Nr. 1408/71 das speziellere Gesetz ist, weswegen sich, wie auch in der Rechtssache Frilli, ein Eingehen auf die Verordnung Nr. 1612/68 erübrigt. Doch möchte ich annehmen, daß man, wollte man die Leistungen nach dem belgischen Gesetz nicht unter die Verordnung Nr. 1408/71 fallen lassen, in ihnen jedenfalls soziale Vergünstigungen im Sinne der Verordnung über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer sehen müßte.

II — Zur zweiten Frage

In ihr ist das Verhältnis zwischen der Verordnung Nr. 1408/71 und dem am 11. Dezember 1953 in Paris unterzeichneten Vorläufigen Europäischen Abkommen über die Systeme der sozialen Sicherheit für den Fall des Alters, der Invalidität und zugunsten der Hinterbliebenen angesprochen.

Lassen Sie mich insofern das Ergebnis vorwegnehmen, denn es ist zweifelsfrei, und alle Ihnen vorgelegten Schriftsätze sowie das vorlegende Gericht stimmen darin überein:

Das Vorläufige Abkommen, auf das Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 Bezug nimmt, darf nicht mit einer für einen Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, nachteiligen Folge angewendet werden.

Dies ergibt schon ein Vergleich der Zielsetzungen der Verordnung und des Vorläufigen Abkommens: Während erstere für ihren Anwendungsbereich eine Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit zum Gegenstand hat, beschränkt sich letztere im wesentlichen darauf, bezüglich gewisser Leistungsarten den Staatsangehörigen der Vertragspartner in jedem Vertragsstaat die Inländerbehandlung zu garantieren (Art. 2) und ihnen in einer Art Meistbegünstigungsklausel die Behandlung nach dem günstigsten, zwischen beliebigen Vertragsstaaten geschlossenen Sozialversicherungsabkommen zu gewähren (Art. 3). Auch der Artikel 5 zeigt, daß es im Vorläufigen Abkommen nur darum geht, Diskriminierungen zu verhindern: Das Abkommen steht also der Anwendung nationaler Vorschriften oder Abkommen, die für den Berechtigten günstiger sind, nicht entgegen.

Zur Begründung der Anwendung der Verordnung Nr. 1408/71 könnte man, worauf die italienische Regierung und das vorlegende Gericht hingewiesen haben, die Verweisung des Artikels 5 des Vorläufigen Abkommens auf günstigere Vorschriften und Abkommen heranziehen. Dieser Weg erscheint mir aber nicht gangbar, weil Gemeinschaftsverordnungen weder nationale Rechtsvorschriften noch internationale Abkommen sind. Außerdem würde man den Schöpfern der Verordnung eine höchst merkwürdige Gesetzgebungstechnik unterstellen, wollte man annehmen, daß der Verordnung in den Sachbereichen, die mit denen des vorläufigen Abkommens übereinstimmen, erst über eine solche Rückverweisung Wirkung zukommt.

Die Annahme der Kommission, Artikel 7 Absatz 1 solle klarstellen, daß die Verordnung Nr. 1408/71 auf Staatsangehörige von Drittländern über die Gleichbehandlungsklausel des Vorläufigen Abkommens Anwendung finden könne, scheint mir auch nicht ganz überzeugend zu sein. Wieso nämlich sollte eine Gemeinschaftsverordnung eine Aussage über die Rechte von Personen machen, die der verordnungsgebenden Gewalt der Gemeinschaft gar nicht unterliegen? Allerdings mag das aus der Entstehungsgeschichte der insoweit mit der Verordnung Nr. 1408/71 übereinstimmenden Vorgängerverordnung Nr. 3 erklärlich sein, die ja vor Inkrafttreten der Römischen Verträge als völkerrechtliches Abkommen zwischen den Mitgliedern der Montanunion konzipiert worden war.

Ich glaube, daß das Verhältnis zwischen der Verordnung Nr. 1408/71 und dem Vorläufigen Abkommen im vorliegenden Fall nicht abschließend geklärt werden muß.

Wie ein Vergleich der Formulierungen von Artikel 7 Absatz 1:

„Diese Verordnung berührt nicht die Verpflichtungen, denen folgende Übereinkünfte zugrunde liegen“

und Artikel 7 Absatz 2:

„Ungeachtet des Artikels 6 bleiben anwendbar“

zeigt, sollten die in Absatz 1 genannten Übereinkünfte jedenfalls nicht an die Stelle der Verordnungen treten. Ob mit „Verpflichtungen“ in Absatz 1 solche gegenüber dritten Staaten gemeint sind, die Partner der Übereinkünfte sind, oder solche gegenüber deren Staatsangehörigen oder etwa auch solche gegenüber den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, braucht nicht entschieden zu werden. Denn selbst dann, wenn die Rechtsstellung der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten gemeint ist, wird schon aus den Worten „diese Verordnung berührt nicht die Verpflichtungen“ klar, daß die Bezugnahme auf die internationalen Übereinkünfte keine Wirkung haben soll, soweit die Verordnung über diese Übereinkünfte hinausgehende Verpflichtungen der Mitgliedstaaten und damit Rechte der Arbeitnehmer und der ihnen Gleichgestellten begründet.

Diese Auslegung entspricht auch dem vom Gerichtshof vielfach betonten, grundlegenden Zweck des Artikels 51 des EWG-Vertrages, die günstigsten Voraussetzungen für die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer der Gemeinschaft zu schaffen.

III — Abschließend schlage ich folgende Antworten auf die gestellten Fragen vor: