1.

„Die Abschöpfungsschuld bemißt sich nach dem Abschöpfungssatz, der am Tag der Einfuhr gilt.

2.

Absatz 1 wird nicht angewendet, wenn in der Einfuhrlizenz… der für die Bemessung der Abschöpfungsschuld anzuwendende Abschöpfungssatz festgesetzt ist. In diesem Fall bemißt sich die Abschöpfungsschuld nach dem in der Einfuhrlizenz für den jeweiligen Einfuhrmonat festgesetzten Abschöpfungssatz…

3.

Als Tag der Einfuhr (Absatz 1) gilt — auch für die Ermittlung des Einfuhrmonats (Absatz 2) — der Tag, an dem erstmals ein Antrag auf Abfertigung der Ware zum freien Verkehr oder zu einem besonderen Abschöpfungsverkehr gestellt oder wirksam wird …

4.

Werden Waren aus einem Abschöpfungsaufschublager ausgelagert, so wird auf diese Waren der am Tag der Auslagerung geltende Abschöpfungssatz angewendet. Ist der Abschöpfungssatz in der Einfuhrlizenz festgesetzt (Absatz 2), so werden für die Anwendung dieses Abschöpfungssatzes die ausgelagerten Waren so behandelt, als wären sie im Monat der Auslagerung eingeführt worden; ist für den Monat der Auslagerung kein Abschöpfungssatz festgesetzt, so wird der am Tage der Auslagerung geltende Abschöpfungssatz angewendet…“

I

II

1. 

Die erste Frage bezieht sich auf die Auslegung des in Artikel 15 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67 verwendeten Begriffes „Tag der Einfuhr“, und zwar im Hinblick auf Importgeschäfte, die über Abschöpfungsaufschublager getätigt wurden. Insofern soll geklärt werden, ob der Tag der Auslagerung als Tag der Einfuhr angesehen werden kann.

Da der erwähnte Begriff weder in der Grundverordnung zur Festlegung der Getreidemarktordnung noch in Durchführungsverordnungen definiert ist, könnte man sich zunächst fragen, ob eine gemeinschaftsrechtliche Umgrenzung überhaupt in Betracht kommt oder ob die notwendige Definition dem nationalen Gesetzgeber überlassen wurde. — Für die zuletzt genannte Ansicht finden sich — übrigens auch hinsichtlich des in der zweiten Frage enthaltenen Begriffs — einige Hinweise im Schriftsatz der Bundesregierung. Andererseits hat die Bundesregierung aber betont, der nationale Gesetzgeber könne keine Vorschriften erlassen, welche die Tragweite der Verordnung Nr. 120/67 berühren, und sie hat auf die Notwendigkeit hingewiesen, bei der Klärung des genannten Begriffs Sinn und Zweck der Abschöpfungsregelung zu beachten. Demgemäß hat sie in ihren mündlichen Ausführungen eine nationale Befugnis zur Definition des Begriffes „Tag der Einfuhr“ eindeutig abgelehnt. Das ist auch die Auffassung der Klägerin und der Kommission, und für ihre Richtigkeit lassen sich tatsächlich gewichtige Gründe anführen.

Mit Recht weisen alle Beteiligten darauf hin, daß in der Rechtsprechung wiederholt hervorgehoben wurde, die Mitgliedstaaten seien in Abgabetarifsachen nicht zum Erlaß von Durchführungsvorschriften befugt, die die Tragweite gemeinschaftsrechtlicher Begriffe berühren (Rechtssachen 40/69, 72 und 74/69, 14/70, Slg. 1970, 69, 427, 451, 1001). Im Rahmen der Agrarmarktordnungen gilt dies auch für den Bereich des Zollverfahrensrecht (Rechtssache 39/70, Slg. 1971, 49). — Was die Verordnung Nr. 120/67 angeht, so darf in dem jetzt interessierenden Zusammenhang nicht vergessen werden, daß in ihr die endgültige Getreidemarktordnung festgelegt wurde und daß sie mit ihren Durchführungsverordnungen zusammen eine sehr detaillierte Regelung des gesamten Marktgeschehens enthält. Danach sind alle marktgestaltenden Maßnahmen auf die Gemeinschaft übergegangen. Vor allem ist das Instrument der Abschöpfung in allen Einzelheiten geregelt. Damit den Schwankungen der Weltmarktpreise Rechnung getragen werden kann, werden die Abschöpfungen von der Kommission täglich neu festgesetzt und sofort wirksam. Mit diesem Ziel ist es sicher schwerlich vereinbar, die Bestimmung des Tages der Einfuhr den Mitgliedstaaten zu überlassen. Man würde nämlich so in Kauf nehmen, daß unter Umständen erhebliche zeitliche Unterschiede bestehen und daß Waren, die zum gleichen Zeitpunkt in den freien Verkehr der Gemeinschaft gelangen, eventuell mit erheblich differierenden Abschöpfungen belegt werden. Namentlich trifft dies für den Lagerverkehr zu, also für Einfuhren, die über Lager getätigt werden und bei denen sich die Abfertigung zum freien Verkehr jahrelang verzögern kann (nach der jetzt geltenden Lagerrichtlinie des Rates bis zu fünf Jahren). Daß in einem solchen Falle ein Mitgliedstaat die Einlagerung als Tag der Einfuhr, ein anderer das endgültige Verbringen in den freien Verkehr als Tag der Einfuhr ansehen kënnte, ist sicherlich mit der Hauptfunktion der Abschöpfungen, für eine Stabilisierung des inländischen Preisniveaus zu sorgen, nicht zu vereinbaren und daher nicht akzeptierbar. Demgemäß muß davon ausgegangen werden, daß der Begriff „Tag der Einfuhr“ eine gemeinschaftseinheitliche Definition verlangt, daß er — wie die Kommission betont hat — zumindest in seinen wesentlichen Elementen überall in der Gemeinschaft die gleiche Ausprägung hat.

Bemüht man sich, dieser Erkenntnis entsprechend, um eine Aufhellung des Begriffs auf der Grundlage gemeinschaftsrechtlicher Überlegungen, so gilt es vor allem — darauf hat auch die Klägerin hingewiesen —, Sinn und Zweck von Artikel 15 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67, also seine Funktion im Rahmen der Abschöpfungs- und Einfuhrbestimmungen der Getreidemarktordnung, zu ermitteln. — Zweck der Abschöpfung ist es — ich habe es bereits hervorgehoben —, die Schwankungen der Weltmarktpreise auszugleichen und so für eine Stabilisierung des Preisniveaus auf dem Binnenmarkt zu sorgen. Diesem Zweck entspricht es zweifellos, ihren konkreten Betrag bezogen auf einen Zeitpunkt festzusetzen, zu dem die betreffende Ware das Marktgeschehen entscheidend beeinflußt. Das ist der Zeitpunkt, in dem feststeht, daß die Ware tatsächlich definitiv auf den Binnenmarkt gelangt. Dem Begriff „Tag der Einfuhr“ liegt also die Vorstellung zugrunde, daß die importierte Ware an diesem Tage endgültig in den freien Verkehr gelangt, daß der Einfuhrvorgang nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Im Falle des Lagerverkehrs kann das der Tag der Auslagerung sein, sofern die Ware zu diesem Zeitpunkt endgültig in den freien Verkehr abgefertigt wird. Offensichtlich trifft das nach den im Jahre 1968 geltenden deutschen zollrechtlichen Bestimmungen bei Einfuhren über Abschöpfungsaufschublager zu. Zwar war insofern davon die Rede, die Waren würden bei der Einlagerung zum freien Verkehr abgefertigt; es bestand aber dennoch die Möglichkeit der Wiederausfuhr unter Erlaß der Abgabenschuld, und es erfolgte demgemäß die definitive Festsetzung der Abschöpfung erst bei der Auslagerung aus dem Abschöpfungsaufschublager. — Somit kann im Hinblick auf die Problematik des Ausgangsverfahrens in Übereinstimmung mit der von allen Beteiligten geäußerten Auffassung festgehalten werden, daß als Tag der Einfuhr der Tag der Auslagerung aus dem Abschöpfungsaufschublager gelten muß.

Ergibt sich dies schon aufgrund der soeben angestellten grundsätzlichen Erwägungen, so lassen sich für die Richtigkeit der dargelegten Auffassung noch einige zusätzliche Indizien anführen. — Einmal kann auf die Kommissionsverordnung Nr. 119 vom 4. August 1962 (Amtsblatt 1962, S. 2017) „betreffend Übergangsbestimmungen, die auf Getreide anwendbar sind, das vor dem 30. Juli 1962 in der Bundesrepublik Deutschland in ein Zoll-gutlagër oder Zollaufschublager verbracht worden ist“ hingewiesen werden. Diese Verordnung betrachtet derartige, vor dem Inkrafttreten der ersten Getreidemarktordnung eingelagerte Waren als „ausgeführt und wiedereingeführt“ und bestimmt, daß als Tag der Einfuhr der Tag der Auslagerung gilt. — Bedeutsam ist sodann, daß offenbar sämtliche Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Verordnung Nr. 120/67 im Falle des Lagerverkehrs für die Bemessung der Abschöpfung stets auf den Zeitpunkt der Auslagerung abgestellt haben. Darin kann sicherlich ein gewichtiges Indiz für die Annahme gesehen werden, es sei auch der Gemeinschaftsgesetzgeber von dieser Konzeption ausgegangen.

Endlich läßt sich noch auf später erlassene und in Kraft getretene Gemeinschaftstexte hinweisen.

Insofern kommt einmal die Richtlinie des Rates vom 4. März 1969 (Amtsblatt L 58, S. 7) „zur Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Zollager“ in Betracht, die vom 1. Oktober 1969 an verbindlich geworden ist. Den in ihr visierten Zollagern entspricht anscheinend das frühere deutsche Abschöpfungsaufschublager. Zumindest kann von einer wirtschaftlichen Gleichstellung gesprochen werden, weil nach dem damals geltenden deutschen Außenwirtschaftsrecht eine Lagerung in Abschöpfungsaufschublagern ohne Einfuhrlizenz möglich war und weil in Wahrheit erst bei der Auslagerung eine Abfertigung zum freien Verkehr stattfand. In der genannten Richtlinie ist aber für Zollager bestimmt, daß die betreffenden Waren bei der Auslagerung in den freien Verkehr gelangen (Artikel 2) und daß sich die Abschöpfungssätze nach dem Zeitpunkt der Auslagerung bestimmen (Artikel 10).

Zum anderen kann wegen des engen Zusammenhangs mit der Abschöpfungsregelung auf den Einfuhrbegriff hingewiesen werden, der der Kommissionsverordnimg Nr. 1373/70 vom 10. Juli 1970 (Amtsblatt L 158, S. 1), der sogenannten Lizenzverordnung, die am 1. Januar 1971 in Kraft getreten ist, zugrunde liegt. Zweck der Lizenzregelung ist es bekanntlich, eine Beurteilung der Marktentwicklung zu ermöglichen; es muß also sichergestellt werden, daß Einfuhr in diesem Zusammenhang das Verbringen einer Ware in den freien Verkehr bedeutet. So gesehen, d. h. weil Lizenzen nur für Waren erforderlich sind, die endgültig in den freien Verkehr gelangen, ist es von Interesse, daß Artikel 15 der Lizenzverordnung vorschreibt, es sei die Verpflichtung zur Einfuhr an dem Tag erfüllt, an dem die Zollformalitäten erfüllt werden. Meines Erachtens sind diese Erkenntnisse zumindest aufschlußreich. Ob sie entscheidende Bedeutung haben können, ob den genannten Texten verbindliche Interpretationen des Begriffs „Tag der Einfuhr“ auch für Tatbestände entnommen werden dürfen, die sich vor ihrem Inkrafttreten bzw. Verbindlichwerden ereignet haben, mag dagegen offenbleiben, eben weil die zunächst angestellten Erwägungen für die Definition des erwähnten Begriffs ausreichen.

Wie auf die erste Frage zu antworten ist, steht demnach eindeutig fest.

2. 

Mit der zweiten Frage möchte das Finanzgericht wissen, ob bei der Lagerung von Waren in Abschöpfungsaufschublagern das Einfuhrgeschäft im Sinne von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 120/67 (d. h. bei Vorausfixierung der Abschöpfung) am Tage der Auslagerung als durchgeführt anzusehen ist.

Auch zu dieser Frage haben alle Beteiligten eine übereinstimmende Beantwortung vorgeschlagen, und zwar in dem Sinne, daß der Tag der Auslagerung maßgeblich sei. — Daß diese Ansicht zutrifft, ergibt sich in der Tat aus Überlegungen, die zum Teil mit den zur ersten Frage angestellten Erwägungen identisch sind.

Außerdem ist folgendes zu bedenken. Bei der Vorausfixierung der Abschöpfung wird Wert darauf gelegt, daß die betreffende Einfuhr im vorgesehenen Zeitraum zustande kommt. Dementsprechend ist für den Fall der Nichtausnützung der Lizenz der Verfall einer Kaution vorgesehen, die bei Vorausfixierung der Abschöpfung wesentlich höher ist als bei anderen Einfuhrgeschäften. Der angezeigte Zweck kann aber nur erreicht werden, wenn die Ware in den freien Verkehr übergeht, wenn alle Einfuhrförmlichkeiten erfüllt werden, d. h. die definitive Festsetzung der Abgaben bei der Abfertigung zum freien Verkehr vorgenommen wird. Würde man es dagegen für ausreichend halten, daß die den Kautionsverfall ausschließende Bedingung zu einem früheren Zeitpunkt erfüllt werden kann, etwa bei der Einlagerung einer Ware in ein Abschöpfungsaufschublager, so hätte dies unter Umständen zur Folge, daß die betreffende Ware überhaupt nicht auf den Markt kommt, eben weil bei derartigen Lagergeschäften — das haben wir gesehen — die Wiederausfuhr unter Erlaß der Abgabenschuld möglich ist.

Aus diesen Gründen, namentlich im Hinblick auf die Ausgestaltung des Einfuhrregimes im Falle der Vorausfixierung der Abschöpfungen, muß also angenommen werden, daß ein Einfuhrgeschäft im Sinne von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 120/67 erst mit der Auslagerung aus einem Aufschublager als durchgeführt gelten kann.

3. 

Mit seiner dritten Frage erkundigt sich das Finanzgericht noch danach, welche Abschöpfungssätze maßgeblich sind, wenn die Auslagerung aus einem Abschöpfungsaufschublager nach Ablauf der Gültigkeitsdauer einer Einfuhrlizenz, und zwar — so ist zu ergänzen — einer Einfuhrlizenz mit vorausfixierter Abschöpfung, erfolgt.

Dazu hat die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Ansicht geäußert, die Beantwortung dieser Frage, verstehe man sie so wie sie formuliert ist, erscheine selbstverständlich, die Frage sei also überflüssig und deswegen vielleicht sogar als unzulässig zu bezeichnen. Allenfalls könne daran gedacht werden, sie umzudeuten und aus ihr mit Rücksicht auf den Kern des nationalen Rechtsstreits die andere Frage herauszulesen, ob bei Lagergeschäften der jetzt interessierenden Art die Auslagerung mit der Umbuchung in den Lagerbüchern und der Anzeige an die Zollstelle als erfolgt anzusehen ist oder ob eine effektive Entfernung der Waren aus dem Lager verlangt werden muß. — Dem widersetzen sich die Bundesregierung und die Kommission mit Nachdruck. Nach ihrer Auffassung hat die Frage, so wie sie gestellt, ist, durchaus Sinn und Berechtigung, weil sich bei der in ihr visierten Situation objektiv mehrere Deutungsmöglichkeiten anbieten. Außerdem weist die Kommission darauf hin, es ergebe sich aus der Begründung des Vorlagebeschlusses, daß sich das Finanzgericht die Lösung der von der Klägerin aufgezeigten Problematik selbst vorbehalten hat, weil es offenbar der Ansicht ist, dies gehöre in den Bereich des nationalen Rechts. Deshalb könne an eine Umdeutung der Frage, d. h. an den Versuch, den wahren Willen des Gerichts zu ermitteln, nicht gedacht werden.

Was diese Auseinandersetzung, gleichsam im Vorfeld der sachlichen Erörterung, angeht, so wird man zunächst wohl der Kommission und der Bundesregierung folgen müssen. Tatsächlich ist nicht zu leugnen, daß die dritte Frage eindeutig formuliert ist. Auch mit dieser Formulierung hat sie einen Sinn, weil keineswegs von vornherein klar ist, was im Falle der Vorausfixierung der Abschöpfung und bei Auslagerung einer Ware aus dem Abschöpfungsaufschublager nach Ablauf der Gültigkeitsdauer einer Importlizenz gilt, ob die Tagesabschöpfung anzuwenden ist, ob der vorausfixierte Satz auf diesen Zeitpunkt erstreckt werden kann, ob die Einfuhr überhaupt als unzulässig angesehen werden muß, die gestellte Kaution also als verfallen gilt usw. Die dritte Frage sollte demnach so, wie sie formuliert wurde, beantwortet werden. — Diese Erkenntnis kann allerdings — und darin ist der Klägerin zu folgen — den Gerichtshof nicht daran hindern, eventuell zusätzliche Gesichtspunkte zu behandeln, die nach dem Sachverhalt erkennbar werden, insofern also, auch wenn das nationale Gericht eine Auslegung nicht für erforderlich hält, von einer stillschweigenden Fragestellung auszugehen. Zumal aus Gründen der Prozeßökonomie, d. h. zur Vermeidung einer erneuten Vorlage, kann dies gelegentlich angezeigt sein. Wieweit dazu der vorliegende Fall Anlaß gibt, wird später zu zeigen sein.

Bemüht man sich zunächst um eine Beantwortung der Frage, so wie sie gestellt worden ist, so kann das Notwendige verhältnismäßig kurz gesagt werden. Wiederum haben alle am Verfahren Beteiligten die gleiche Antwort vorgeschlagen, und zwar die Feststellung, in einem solchen Falle sei die Tagesabschöpfung zur Anwendung zu bringen. — Daß dies tatsächlich zutrifft, läßt sich leicht nachweisen. Sicher kann davon ausgegangen werden, daß im Falle der Vorausfixierung der Abschöpfung mit dem Ablauf der Gültigkeitsdauer der Lizenz auch der in ihr genannte Abschöpfungssatz in Wegfall kommt. Weil andererseits die Anwendung vorfixierter Abschöpfungen offensichtlich eine Ausnahme vom Grundsatz der Maßgeblichkeit der Tagesabschöpfung darstellt, kann beim Wegfall der Voraussetzungen für die Anwendung der vorausfixierten Abschöpfung nur die allgemeine Abschöpfungsregelung des Artikels 15 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67 angewandt werden, d. h., bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens, der am Tage der Auslagerung geltende Abschöpfungssatz. Das ist die allein angezeigte Lösung in Anbetracht der Tatsache, daß eine Einfuhr trotz Fehlens einer gültigen Lizenz tatsächlich vorgenommen worden ist und nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Außerdem gilt — worauf die Kommission hingewiesen hat — die Regel des Artikels 15 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67 unabhängig von der Lizenzregelung, d. h. unabhängig davon, ob eine Lizenz erforderlich und gültig war. Dementsprechend ist also auf die dritte Frage zu antworten.

Will man darüber hinaus zu dem von der Klägerin zusätzlich aufgeworfenen Problem Stellung nehmen, so wird man in dieser Hinsicht der These der Kommission von der prinzipiellen Maßgeblichkeit des nationalen Rechts im wesentlichen folgen müssen. Wir haben gehört, daß die Harmonisierung des Zollrechts nicht bis zur Erfassung aller Einzelheiten des Lagerverkehrs fortgeschritten ist. Namentlich gehört die technische Organisation der Zollager und der mit ihnen verbundenen, notwendigen Kontrollmaßnahmen in den Bereich des Vollzugs der Zollgesetzgebung, also in den nationalen Bereich. Ein gleiches muß notwendig für die Regelung der Einzelheiten der Abfertigung aus derartigen Zollagern gelten. Demnach läßt sich, auch wenn es selbstverständlich erwünscht ist, daß die verwaltungsmäßige Handhabung der Zollager so einheitlich wie möglich erfolgt, nicht die Feststellung treffen, aus dem Gemeinschaftsrecht ergebe sich in jeden Falle, daß eine Auslagerung mit der Abbuchung in den Lagerbüchern und der Anmeldung bei der zuständigen Zollstelle als bewirkt anzusehen ist. — Insofern kann auch nicht auf die Erstattungsregelung der Verordnung Nr. 1041/67 (Amtsblatt Nr. 314, S. 9) hingewiesen werden, nach der die Ausfuhr als mit der Annahme der Erklärung des Exporteurs durch die Zollstelle erfolgt gilt. Hier handelt es sich — wie die Kommission dargelegt hat — um eine besondere Problematik, um eine Art Vorausfinanzierung der Erstattungen. Außerdem ist die Interessenlage bei der Einfuhr und bei der Ausfuhr so verschieden, daß sich zwingende Schlüsse aus der Verordnung Nr. 1041/67 für den gegenwärtigen Zusammenhang nicht ziehen lassen. Lediglich dies könnte aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts zu dem von der Klägerin aufgeworfenen Problem gesagt werden: Vorbehaltlich der dem nationalen Bereich überlassenen Kontrollmaßnah-men geht das Gemeinschaftsrecht offensichtlich von einem Auslagerungsbegriff aus, nach dem die Auslagerung als bewirkt angesehen werden muß, wenn einem der dabei stattfindenden Vorgänge definitiver Charakter in dem Sinne zukommt, daß die Ware endgültig in den freien Verkehr gelangt. Das kann gesagt werden, weil damit — wie wir gesehen haben — die nach der Abschöpfungsregelung maßgebliche Einwirkung auf den Binnenmarkt gegeben ist.

Was nach dem bekanntgewordenen Akteninhalt und unter Beachtung der für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts geltenden Grenzen zu der dritten Frage erklärt werden muß, steht demnach gleichfalls eindeutig fest.

4. 

Insgesamt schlage ich daher folgende Beantwortung der gestellten Fragen vor: