Schlußanträge

des Generalanwalts Herrn Joseph Gand

vom 11. März 1965 ( 1 )

Herr Präsident, meine Herren Richter!

Die Getreide-Import-Gesellschaft mbH, ein deutsches Außenhandelsunternehmen, das insbesondere die Einfuhr von Getreide und Futtermitteln Detreibt, ersucht Sie um Nichtigerklärung einer Entscheidung der EWG-Kommission vom 25. Juni 1964, die auf Grund der Verordnung Nr. 19 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide die cif-Preise für Getreide, namentlich auch für Sorghum, zum 26. Juni 1964 festgesetzt hat. Die Klägerin macht geltend, dieser Preis sei entgegen der Vorschrift des Artikels 10 Absatz 2 der genannten Verordnung und des Artikels 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 68 nicht unter Zugrundelegung der günstigsten Einkaufsmöglichkeiten auf dem Weltmarkt ermittelt worden. Sie rügt ferner, die Entscheidung sei entgegen Artikel 190 EWG-Vertrag nicht mit Gründen versehen. Hilfsweise und mit gleicher Begründung beantragt die Klägerin, die Entscheidungen der Kommission vom 23. und 24. Juni 1964 über die Festsetzung der cif-Preise zum 24. beziehungsweise 26. Juni für nichtig zu erklären.

Wie schon in anderen, ähnlich gelagerten Rechtssachen, die Sie bereits entschieden haben oder die noch vor Ihnen anhängig sind, hat die Kommission dieser Klage die Einrede der Unzulässigkeit entgegengesetzt und gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes Vorabentscheidung beantragt.

Ich werde mich in meinen Schlußanträgen daher ausschließlich mit der Frage der Zulässigkeit nach Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages befassen, die auch in der mündlichen Verhandlung allein erörtert worden ist. Zunächst ist jedoch die Bedeutung darzulegen, die den angefochtenen Entscheidungen im Rahmen der gemeinamen Marktorganisation für Getreide zukommt.

I.

Diese Organisation bezweckt insbesondere, den zwischenstaatlichen Handel mit Getreide von allen mengenmäßigen Beschränkungen und anderen Hindernissen zu befreien und diese durch eine Abschöpfungsregelung zu ersetzen, die auf den Handel der Mitgliedstaaten untereinander und mit dritten Ländern anwendbar ist. Diese Regelung soll das Preisniveau in den einzelnen Ländern angleichen und Störungen des Marktes verhindern. Bei Einfuhren aus dritten Ländern entspricht der Abschöpfungsbetrag, den der einführende Mitgliedstaat zu seinen Gunsten erhebt, dem Unterschied zwischen dem Preisniveau des Einfuhrlandes und dem in Artikel 10 der Verordnung bestimmten Kaufpreis. Diese beiden Berechnungsfaktoren werden wie folgt festgesetzt: Jeder Mitgliedstaat bestimmt jährlich für das folgende Getreidewirtschaftsjahr seinen „Schwellenpreis“. Der Kaufpreis (CAF-Preis im Französischen und cif-Preis in den drei anderen Sprachen der Gemeinschaft) wird von der Kommission für einen von jedem Mitgliedstaat selbst gewählten Grenzübergangsort unter Zugrundelegung der günstigsten Einkaufsmöglichkeiten festgesetzt; die Verordnung Nr. 68 bestimmt, daß die Kommission hierbei alle Angebote auf dem Weltmarkt, von denen sie über die Mitgliedstaaten oder durch eigene Informationen Kenntnis erhält, sowie die Notierungen an den wichtigen Börsenplätzen zu berücksichtigen hat.

Die von der Klägerin angefochtenen Maßnahmen befinden sich bei den Akten. Sie stellen sich als Entscheidungen der Kommission dar, die auf den Angebotspreisen und Notierungen des Tages beruhen und für jede Getreideart in einer als Anlage beigefügten Tabelle den cif-Preis für die Zeit von dem auf den Erlaß der Entscheidung folgenden Tage an bis auf weiteres festsetzen (tatsächlich wird er an jedem Werktag festgesetzt). Der Preis ist nicht nur für jede Getreideart, sondern auch für jeden Mitgliedstaat verschieden, denn wegen der unterschiedlichen Transportkosten bis zum Grenzübergangsort kann ein Angebot unter Umständen für fünf Staaten, nicht aber für den sechsten das günstigste sein. Nach ihrem Artikel 3 sind die Entscheidungen an alle Mitgliedstaaten gerichtet; wie die Kommission mitteilt, werden sie der Bundesrepublik durch Fernschreiben an ihre Ständige Vertretung bei den Gemeinschaften noch a.m Tage des Erlasses zugestellt. Die als Anlagen beigefügten Tabellen mit den cif-Preisen werden jedoch außerdem noch jede Woche in der Landwirtschaftsbeilage des Amtsblatts veröffentlicht.

Liegen diese Daten einmal vor, so haben die zuständigen Stellen der einzelnen Mitgliedstaaten nur noch die Abschöpfungssätze zu berechnen. Dies ist ein rein rechnerischer Vorgang, der keinen Beurteilungsspielraum läßt und in der Bundesrepublik Deutschland der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel obliegt. Beantragt der Importeur nach Artikel 16 der Verordnung bei dieser Stelle eine — grundsätzlich für vier Mcnate gültige — Einfuhrlizenz, so wird der am Tage der jeweiligen Einfuhr geltende Abschöpfungsbetrag angewendet, oder, wenn der Antragsteller dies vorzieht, der am Tage der Antragstellung geltende Abschöpfungsbetrag zuzüglich einer Prämie.

Unter diesen Voraussetzungen hat die Getreide-Import-Gesellschaft am 26. Juni 1964 eine Einfuhrlizenz für 1000 Tonnen Sorghum aus den Vereinigten Staaten beantragt und auch erhalten. Unstreitig beruhen die in der Entscheidung festgesetzten Abschöpfungssätze für die Abladung von US-Sorghum im Juni auf dem von der Kommission durch Entscheidung vom 25. Juni 1964, gültig zum 26. Juni 1964, festgesetzten cif-Preis von 51 RE. Die Klägerin macht geltend, dieser Preis sei fehlerhaft auf Grund eines für Abladung in der zweiten Juli- oder ersten Augusthälfte berechneten Angebots festgesetzt worden, obwohl Angebote über bedeutende im Juni verfügbare Mengen zu höheren Preisen vorgelegen hätten. Die Klägerin beantragt daher, die Entscheidung der Kommission über die Festsetzung dieses Preises von 51 RE für nichtig zu erklären.

II.

Die Zulässigkeit der Klage ist nach Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages zu beurteilen, der wie folgt lautet:

„Jede natürliche oder juristische Person kann unter don gleichen Voraussetzungen“ (das heißt den in Absatz 1 genannten) „gegen die an sie ergangenen Entscheidungen sowie gegen diejenigen Entscheidungen Klage erheben, die, obwohl sie als Verordnung oder als eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen sind, sie unmittelbar und individuell betreffen.“

Wir haben es mit einer Entscheidung zu tun, die für die Mitgliedstaaten bestimmt und an sie gerichtet ist und jeden von ihnen insoweit betrifft, als sie den cif-Preis für den Grenzübergangsort festsetzt. Die Zulässigkeit der Klage setzt nun. voraus, daß diese Entscheidung, soweit sie den Sorghum-Preis bestimmt, die Klägerin gleichzeitig unmittelbar und individuell betrifft. Dies sind die beiden zu klärenden Punkte.

In Ihren Urteilen 25/62 (Plaumann, RsprGH IX 213 ff.) und 1/64 (Glucoseries Réunies, RsprGH X 885 ff.) enthob Sie die Feststellung, daß die zweite Voraussetzung nicht erfüllt war, der weiteren Prüfung, ob die Kläger der ersten Voraussetzung genügten, was der Generalanwalt verneint hatte. Auch diese Frage muß jedoch untersucht werden, zumal der Prozeßbevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung unter Aufgabe des in der Klagebeantwortung vertretenen Standpunkts eingeräumt hat, daß die angefochtenen Entscheidungen die Getreide-Import-Gesellschaft unmittelbar betreffen, und ausdrücklich gebeten hat, die Frage zu entscheiden.

Zwei Auffassungen sind möglich. Entweder stellt man aus formaler Sicht fest, daß im Anschluß an die Entscheidung der Kommission wenigstens noch eine Maßnahme des Mitgliedstaats erforderlich ist — hier sind es sogar zwei: die allgemeine Festsetzung des Abschöpfungsbetrages durch die Einfuhrstelle nach Artikel 6 des deutschen Gesetzes zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 vom 26. Juni 1962 und die individuelle Festsetzung für ein bestimmtes Rechtsgeschäft — und schließt daraus, daß der Einzelne durch die cif-Preis-Entscheidung der Kommission nur mittelbar betroffen ist.

Oder aber man hält sich an die Realitäten und untersucht, ob der Mitgliedstaat beim Erlaß der von ihm zu treffenden Entscheidung über irgendeinen Ermessensspielraum verfügt, denn wenn dies nicht der Fall ist, wenn er sich darauf beschränkt, ohne eigene Willensentscheidung eine Weisung der Gemeinschaft zu vollziehen, wenn er als Organ der „mittelbaren Gemeinschafts Verwaltung“ tätig wird, läßt sich ohne Übertreibung sagen, daß die Entscheidung der Kommission unmittelbar in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Hierzu ist darauf hingewiesen worden, daß ein enger Zusammenhang zwischen der Auslegung des nach Artikel 173 Absatz 2 erforderlichen unmittelbaren Interesses und der Frage bestehe, ob Entscheidungen für den Einzelnen unmittelbar Rechte begründen können, das heißt, ob er vor dem zuständigen innerstaatlichen Gericht geltend machen kann, eine Maßnahme der Gemeinschaft oder eines Mitgliedstaates verstoße gegen eine Entscheidung.

Bei der Beurteilung des Wesens und der Tragweite einer Entscheidung kommt es weniger auf ihre Form als auf ihren Inhalt und ihre tatsächlichen Auswirkungen an (vergl. insbesondere das Urteil 16 und 17/62, Confédération Nationale des producteurs de fruits et légumes, RsprGH VIII 963 ff.). Ich neige daher mit der Kommission der Auffassung zu, daß die Entscheidung der Gemeinschaft den Einzelnen unmittelbar betrifft, wenn die Mitwirkung des Mitgliedstaats sich auf eine rein technische Vollzugsmaßnahme beschränkt. So verhält es sich gewiß im vorliegenden Fall; denn ist der cif-Preis einmal festgesetzt, so hat die zuständige Stelle in der Bundesrepublik für die Festsetzung des Abschöpfungsbetrages im Laufe des Getreidewirtschaftsjahres keinen Ermessensspielraum mehr, und der Staat ist zur Erhebung dieses Abschöpfungsbetrags, welchen die Verordnung ihm zuweist, sogar verpflichtet.

Hier sei angemerkt, daß den beiden von Ihnen bereits entschiedenen Streitsachen ein wesentlich anderer Sachverhalt zugrunde lag: Im ersten Fall (Plaumann) war der Bundesrepublik die Ermächtigung versagt worden, die auf einige aus dritten Ländern kommende Erzeugnisse anwendbaren Zollsätze teilweise auszusetzen, im anderen Fall (Glucoseries Réunies) war die französische Republik ermächtigt worden, bei der Einfuhr von Glukose Ausgleichsabgaben zu erheben; in beiden Fällen betraf die Entscheidung der Kommission die klagenden Importeure nur mittelbar. Dies gilt offensichtlich für die Erteilung einer Ermächtigung, denn es steht dem Mitgliedstaat frei, von ihr Gebrauch zu machen oder nicht; nach Auffassung des Generalanwalts Roemer gilt es aber auch für die Versagung einer solchen Ermächtigung, denn es ist Sache des Staates, nach seinem Ermessen zu entscheiden, ob er sein ursprüngliches Ziel mit Hilfe von Rechtsmitteln weiter verfolgen oder sich einer Entscheidung beugen will, deren Begründung ihn vielleicht überzeugt hat.

III.

Die Zulässigkeit der Klage setzt indes auch voraus, daß die angefochtene Entscheidung den Kläger individuell betrifft. In ihrem Antrag auf Vorabentscheidung hat die Kommission ausführlich alle Personengruppen aufgezählt, die durch die Festsetzung des cif-Preises für Sorghum betroffen sind. Die kurze Schilderung, die ich Ihnen gegeben habe, läßt erkennen, daß zunächst alle diejenigen betroffen sind, die die Absicht hatten, zum angegebenen Zeitpunkt diese Getreideart einzuführen oder wenigstens zu beantragen, den Abschöpfungsbetrag für die Einfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz im voraus festzusetzen. Eine eingehendere Prüfung — auf deren Einzelheiten ich nicht eingehen will — der durch die Verordnung Nr. 19 geschaffenen sehr komplexen Regelung würde ergeben, daß dieser Preis sich auch auf die Abschöpfungsbeträge auswirkt, welche die Importeure von Verarbeitungsprodukten von Sorghum zu zahlen haben. Desgleichen bestimmt er die obere Grenze der Erstattungen, die bei der Ausfuhr von Sorghum oder seinen Verarbeitungsprodukten in dritte Länder oder Mitgliedstaaten gewährt werden. Er würde also nicht nur die Importeure betreffen, sondern auch die Exporteure und alle diejenigen, die mit der einen oder anderen Personengruppe Kaufverträge abzuschließen beabsichtigten. Schließlich ist der beanstandete Preis zwar nur für die Bundesrepublik festgesetzt worden, aber auf Grund eines Angebots, das nach Meinung der Kommission für alle Mitgliedstaaten die günstigste Einkaufsmöglichkeit auf dem Weltmarkt darstellte. Und gerade diese Beurteilung wird von der Klägerin beanstandet. Die Kommission schließt daraus, daß bei der Beantwortung der Frage, ob die Entscheidung individuellen Charakter hat, auch die Importeure, Exporteure, Kunden oder Lieferanten von Sorghum oder seinen Verarbeitungsprodukten in den anderen Mitgliedstaaten berücksichtigt werden müssen.

Wie jedoch die Klägerin nicht ohne eine gewisse Berechtigung bemerkt, beweist dies, daß bei einer Regelung, deren Ziel die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation ist, die Preisfestsetzung eine Kettenreaktion auslöst. Diese kann sich sogar bis auf die Verbraucherstufe auswirken; es handelt sich dann aber nur um mittelbare Auswirkungen, die nicht ausschließen, daß sich trotzdem ein engerer Personenkreis abgrenzen läßt, der durch die Entscheidung individuell betroffen ist. Dies wären die etwa 10 Unternehmen, die regelmäßig Sorghum in die Bundesrepublik einführen und zu denen auch die Klägerin gehört.

Beide Auffassungen gehen zweifellos zu weit. Der cif-Preis mag in allen Mitgliedstaaten unter Zugrundelegung desselben Angebots festgesetzt worden sein; er ist aber mit Rücksicht auf die Transportkosten in verschiedener Höhe festgesetzt. Es handelt sich also rechtlich und tatsächlich um verschiedene Entscheidungen, obgleich zwischen ihnen ein Zusammenhang besteht. Da die angefochtene Entscheidung nur die Festsetzung des cif-Preises für die Bundesrepublik betrifft, ist die Frage, ob sie individuellen Charakter hat, ausschließlich für diesen Staat zu prüfen. Da sich jedoch die Preisfestsetzung auf die Höhe der Ausfuhrerstattungen ebenso wie auf die Abschöpfungsbeträge bei der Einfuhr auswirkt, betrifft sie die Exporteure und Importeure von Sorghum in der Bundesrepublik Deutschland in gleicher Weise.

Ihr Plaumann-Urteil hat bereits eine bestimmte Richtung gewiesen: Wer nicht Adressat einer Entscheidung ist, kann nur dann geltend machen, von ihr individuell betroffen zu sein, wenn die Entscheidung ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt, und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten. Und Sie haben entschieden, daß eine Entscheidung über die Zollbelastung von Clementinen einen Importeur dieses Obstes nicht individuell betrifft, wenn sie ihn nur „im Hinblick auf eine kaufmännische Tätigkeit, die jederzeit durch jedermann ausgeübt werden kann“ berührt.

Diese Begründung scheint mir auch die Lösung des vorliegenden Rechtsstreits vorzuzeichnen, wenn auch die Zahl der betroffenen Importeure in der Bundesrepublik niedriger ist. Denn es handelt sich trotzdem auch hier um einen abstrakt umschriebenen Personenkreis, der bei Inkrafttreten der Entscheidung der Kommission nicht individuell abgegrenzt werden konnte. Man kann vor allem nicht mit der Klägerin sagen, daß derjenige, der an diesem Tag einen Antrag auf Erteilung einer Einfuhrlizenz gestellt hat, damit aus dem Kreis der Importeure herausgetreten sei, und daß die Entscheidung ihn deshalb individuell betreffe. Denn die Entscheidung ist nicht nur auf die wirklichen, sondern auch auf die potentiellen Importeure anwendbar, sei es auch nur insofern, als der festgesetzte Preis sie davon abhält, eine Einfuhrlizenz zu beantragen. Die gleiche Überlegung gilt für die Exporteure.

Selbst wenn Sie, wie ich Ihnen in Übereinstimmung mit der Kommission vorschlagen möchte, erkennen, daß die Klägerin von den drei angefochtenen Entscheidungen unmittelbar betroffen ist, ist sie demnach doch nicht individuell betroffen, die Klage deshalb unzulässig. Diese Lösung mag hart erscheinen, aber sie ergibt sich aus Artikel 173 des 'Vertrages, der für die Klagen von Privatpersonen sehr enge Zulässigkeitsvoraussetzungen vorsieht. Folgt daraus nun zwingend, wie die Klägerin dies mehr oder weniger behauptet, daß diese Personen ohne jeden wirksamen Rechtsschutz sind? Dies scheint mir nicht der Fall zu sein; sie können bei dem zuständigen nationalen Gericht ihres Staates klagen, und dieses kann nach Artikel 177 den Gerichtshof um Vorabentscheidung ersuchen, über die Sie sehr schnell und nach Verfahrensbestimmungen entscheiden, welche die Rechte der Parteien gewährleisten.

Wenn das Rechtsschutzsystem eine Lücke aufweist, dann vielleicht insoweit, als das Urteil Plaumann — wie der Anwalt der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat — jeglichen Schadensersatz nach Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages auf Grund eines nicht für nichtig erklärten Verwaltungsakts ausschließt. Es bestehen nun wenig Aussichten, daß die Staaten, an welche Entscheidungen der vorliegenden Art ergehen, auf deren Nichtigerklärung klagen werden. Andererseits ist nicht sicher, daß die Klage vor dem nationalen Gericht dem Einzelnen stets den vollen Ersatz des durch rechtswidrige Entscheidungen dieser Art tatsächlich erlittenen Schadens gewährleisten kann. Müssen deshalb die Härten dieses Rechtsschutzsystems dadurch gemildert werden, daß die auf Vorlage nach Artikel 177 getroffene Feststellung der Ungültigkeit einer Maßnahme hinsichtlich der Haftung der Gemeinschaft ihrer Nichtigerklärung gleichgestellt wird? Oder sind noch großzügigere Lösungen geboten?

Wie diese Frage, die ich nur berührt habe, um den Einwänden der Klägerin zu begegnen, auch entschieden werden mag,

ich beantrage,

auf die Einrede der EWG-Kommission

( 1 ) Aus dem Französischen übersetzt.