A —

Ist Artikel 30 in Verbindung mit den Artikeln 3, 31, 32 und 35 des Vertrages in dem Sinne auszulegen, daß er ältere französische Rechtsvorschriften über die Einfuhr von Erdöl, insbesondere das Gesetz vom 30. März 1928, aufhebt?

B —

Haben die in den Artikeln 31 und 32 in Verbindung mit Artikel 5 des Vertrages enthaltenen Rechtssätze den Vorrang vorder Verordnung vom 24. September 1958, durch die das Gesetz vom 30. März 1928 nach Inkrafttreten des Vertrages ergänzt und geändert worden ist?

C —

Falls die Fragen A und B verneint werden: Hat Artikel 33 des Vertrages die französische Regelung außer Kraft gesetzt?

D —

Enthält Artikel 37 in Verbindung mit Artikel 5 des Vertrages ein schrittweises Verbot etwaiger staatlicher Handelsmonopole, die gemäß den französischen Rechtsvorschriften über die Erdöleinfuhr tätig sind?

1.

Bei Frage A geht es darum, ob Artikel 30 in Verbindung mit den Artikeln 3, 31, 32 und 35 des Vertrages in dem Sinne auszulegen ist, daß er ältere französische Rechtsvorschriften über die Einfuhr von Erdöl, insbesondere die Vorschriften des Gesetzes vom 30. März 1928 und der Dekrete vom 8. August 1935 und 1. Februar 1950, aufhebt, soweit sie mit den vorgenannten Vertragsartikeln unvereinbar sind.

Sieht man von ihrer unzulänglichen Fassung ab, so geht diese Frage dahin, ob Artikel 30 self-executing ist.

Dieser Artikel, der das Kapitel 2 über die Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen einleitet, ist wie folgt gefaßt: „Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind unbeschadet der nachstehenden Bestimmungen zwischen den Mitgliedstaaten verboten.“ Ihm folgen die Artikel, welche die Einführung neuer mengenmäßiger Beschränkungen (Artikel 31) und die Herabsetzung der Kontingente (Artikel 32) ausschließen; sodann ist in Artikel 33 die Zeitfolge der schrittweisen Beseitigung der Kontingente bestimmt. Schließlich befaßt Artikel 37 sich mit der Umformung der Monopole.

Nach Meinung der Unternehmen Albatros und Sopéco besagt Artikel 30, daß mit Ausnahme der Kontingente, deren schrittweise Beseitigung in den Artikeln 32 und 33 ausdrücklich vorgesehen ist, alle anderen mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung bei Inkrafttreten des Vertrages verschwinden müssen. Zu den unter Artikel 30 fallenden Maßnahmen gehöre auch jede Regelung, welche die Einfuhr an die vorherige Erteilung von Sondergenehmigungen durch eine Regierung binde. Sie erkennen hier die in dem französischen Gesetz vom 30. März 1928 getroffene Regelung wieder. Unter Berufung auf Ihr Urteil 26/62, wonach das in Artikel 12 des Vertrages enthaltene Verbot der Einführung neuer Zölle self-executing ist, ersuchen beide Prozeßparteien Sie, Artikel 30 den gleichen Charakter zuzuerkennen.

Diese Auffassung kann sich zumindest im ersten Punkt auf die Autorität des Manuel de droit des Communautés européennes von Catalano (Seite 276) stützen. Ich halte sie jedoch mit der Kommission für nicht vertretbar. Zunächst ist die Gleichstellung von Artikel 30, der die Beseitigung der bestehenden Beschränkungen betrifft, und Artikel 12, der die Einführung neuer Beschränkungen untersagt und, wie Sie ausgeführt haben, eine rein passive Pflicht zu einem „Unterlassen“ auferlegt, nicht möglich. Zweitens — und das ist besonders wichtig — scheint mir die These der Unternehmen dem allgemeinen Geist des Vertrages zuwiderzulaufen, dem die stufenweise Beseitigung der Hindernisse für die Freizügigkeit, den freien Dienstleistungs- und Kapitalverkehr sowie den Warenaustausch entspricht. Dieser auf Fristen und Etappen hindeutende Begriff findet für Kontingente und Maßnahmen gleicher Wirkung, für mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen und für die Umformung der Monopole seinen Niederschlag in den Artikeln 32, 33 Absatz 7, 34 und 37. Artikel 35 endlich besagt, daß die Mitgliedstaaten bereit sind, „ihre mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen“ — und nicht nur ihre Kontingente — rascher als in den vorangehenden Artikeln vorgesehen zu beseitigen; dies schließt aber eine Verpflichtung zur sofortigen Beseitigung derartiger Beschränkungen aus. Es wäre im übrigen wenig realistisch gewesen, wenn die Verfasser des Vertrages die strengste und starrste Regelung für vielgestaltige Maßnahmen vorgesehen hätten, die weniger bekannt sind als die Kontingente und für die infolgedessen eine Übergangszeit besonders notwendig ist.

Alle diese Erwägungen führen mich zu der Auffassung, daß Artikel 30 ebenso wie der in Frage A gleichfalls genannte Artikel 3 eine Vorschrift allgemeinen Charakters ist, die in den Artikeln 31 bis 37 konkretisiert und inhaltlich näher bestimmt wird. Er ist daher nur unter den in diesen Vorschriften genannten Voraussctzun gen und in den dort bestimmten Grenzen anwendbar. Als self-executing könnte er nur angesehen werden, soweit er auf bestimmte Artikel hinweist, die, wie die noch zu erörternden Artikel 31, 32 und 37, ihrerseits self-executing sind. Es erscheint mir aber methodisch verfehlt, einen allgemeinen Grundsatz deshalb als self-executing zu bezeichnen, weil er auf andere Artikel verweist, die ins einzelne gehende positive Rechtssätze aufstellen. Ich bin daher der Meinung, daß Artikel 30 für sich allein auf innerstaatliche Rechtsvorschriften, die älter sind als der Vertrag, insbesondere auf die französische Regelung des Gesetzes vom 30. März 1928 und der Dekrete vom 8. August 1935 und 1. Februar 1950, keine unmittelbaren Auswirkungen hat. Somit ist die Frage A zu verneinen.

2.

An diesem Punkt der Erörterung angekommen, scheint es mir nicht möglich, die weiteren Fragen nacheinander und in der Reihenfolge zu prüfen, wie sie Ihnen vorgelegt sind. Frage B betrifft die Auswirkungen der Artikel 31 und 32 auf Vorschriften, die nach Inkrafttreten des Vertrages ergangen sind; Gegenstand der Frage C sind die Folgerungen, die sich für die französische Regelung der Erdöleinfuhr aus dem die schrittweise Beseitigung der Kontingente regelnden Artikel 33 ergeben. Frage D schließlich wirft das Problem des schrittweisen Verbots der staatlichen Monopole auf. Über das Verhältnis dieser verschiedenen Artikel zueinander, über ihr Zusammenwirken, ihre ausschließliche oder kumulative Anwendung sind die verschiedensten Thesen im schriftlichen Verfahren aufgestellt und in der mündlichen Verhandlung wiederholt worden. Nach Meinung der französischen Regierung und mit gewissen Einschränkungen auch der Kommission ist auf eine Regelung wie die französische Artikel 37 allein anwendbar. Die belgische Regierung bezweifelt dagegen, daß eine so komplexe Regelung unter die in Artikel 37 Absatz 1 umrissenen Tatbestände falle. Die niederländische Regierung legt mit großem Nachdruck dar, in Kapitel 2 sei keine klare Unterscheidung zwischen mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen, Maßnahmen gleicher Wirkung und „Staatshandels-“ oder Monopolsystemen getroffen; alle drei Arten von Maßnahmen unterlägen nicht je besonderen, voneinander verschiedenen Regelungen, sondern sämtlichen Vorschriften dieses Kapitels.

Um zu all diesen Punkten Stellung nehmen und sodann die gestellten Fragen beantworten zu können, ist daher logischerweise zunächst zu prüfen, ob Artikel 37 auf eine Regelung Anwendung findet, wie sie bei Inkrafttreten des Vertrages in Frankreich für die Einfuhr von Erdöl galt. Wird diese Frage bejaht, so ist weiter zu prüfen, ob Artikel 37 mit den vom Tribunale Civile Rom bezeichneten vorhergehenden Artikeln zusammen anzuwenden ist oder nicht.

Artikel 37 bestimmt in Absatz 1 den Anwendungsbereich der in den folgenden Absätzen getroffenen Regelung. Er gilt für staatliche Handelsmonopole, übertragene Staatsmonopole sowie „alle Einrichtungen, durch die ein Mitgliedstaat unmittelbar oder mittelbar die Einfuhr oder die Ausfuhr zwischen den Mitgliedstaaten rechtlich oder tatsächlich kontrolliert, lenkt oder merklich beeinflußt“. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, ihre Monopole schrittweise derart „umzuformen“, daß am Ende der Übergangszeit jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist. Der Artikel enthält eine Stillhalteklausel, die Sie in Ihrem Urteil vom 15. Juli dieses Jahres (Rechtssache 6/64, Costa gegen E.N.E.L.) in ihrer Tragweite erläutert und als self-executing bezeichnet haben. Er bestimmt die Zeitfolge der in Absatz 1 vorgesehenen Maßnahmen und überträgt der Kommission die Aufgabe, mit Beginn der ersten Stufe Empfehlungen über diese Zeitfolge und die Art und Weise der vorgesehenen Anpassung zu erteilen.

Daß für Monopole und ihnen gleichgestellte Einrichtungen eine besondere Regelung getroffen worden ist, hat meines Erachtens zwei Gründe, einen politischen und einen technischen. Wenn zur Zeit der Verhandlungen über den EWG-Vertrag die Einfuhr bestimmter Erzeugnisse monopolisiert war, so beweist dies zur Genüge, daß die interessierten Staaten diese Erzeugnisse wegen ihrer Bedeutung in jeder Hinsicht dem in ihrer Privatwirtschaft grundsätzlich geltenden, wenn auch weitgehend durch Kontingente eingeschränkten freien Spiel von Angebot und Nachfrage entziehen wollten. Die Einfuhrregelung durch Monopole gehörte zur allgemeinen Politik und überschritt erheblich die Grenzen der Wirtschafts- oder Finanzpolitik. Es wäre daher sinnlos -— und im übrigen auch tatsächlich unmöglich — gewesen, von diesen Staaten die sofortige und restlose Beseitigung ihrer Monopole zu verlangen.

Aber vor allem erschien die Regelung der dem Artikel 37 vorhergehenden Artikel des zweiten Kapitels wenig geeignet, im Falle der Monopole die vom Vertrag gewollten Ziele zu erreichen. Wenn der Staat als Inhaber eines Monopols weniger einzuführen wünscht als bei freiem Warenaustausch auf den Markt gelangen würde, so kann er diese Beschränkung auch mit anderen Mitteln als der Kontingentierung erreichen. Ist im Bereich der Privatwirtschaft einmal ein Kontingent eröffnet, so wird der Importeur von der ihm gegebenen Befugnis Gebrauch machen, soweit Absatzmöglichkeiten auf dem Binnenmarkt bestehen. Der Staat als Inhaber eines Monopols dagegen wird sich bei der Einfuhr des kontingentierten Erzeugnisses von den gleichen Erwägungen leiten lassen, von denen er bei der Errichtung des Monopols ausgegangen ist, nicht aber von den wirklichen Marktbedürfnissen. Die Wirkungen des Monopols äußern sich im übrigen nicht nur in der Kontrolle der Einfuhren, sondern auch in der Einflußnahme. auf die Preise und manchmal auch auf den Groß- und Einzelhandel.

Es bleibt noch zu erwähnen, daß die Monopole trotz der für sie geltenden Sonderregelung zumindest auf längere Sicht den dem Vertrag zugrunde liegenden, in Kapitel 2 näher ausgeführten Prinzipien gleichfalls unterworfen sind. Bei Ablauf der Übergangszeit müssen sie derart umgeformt sein, daß Diskriminierungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen sind. Dies will besagen, daß das Monopol als Institution nicht notwendigerweise abgeschafft, jedoch in seinen Wirkungen einschneidend verändert werden muß.

Nach diesen allgemeinen Bemerkungen ist zu fragen, ob eine Regelung von der Art der französischen Einfuhrvorschriften für Erdöl unter den Tatbestand von Artikel 37 des Vertrages fällt. Die Ausführungen, die ich zur Beschreibung dieser Regelung bereits gemacht habe, erlauben es mir, mich auf das Wesentliche und auf den Zeitpunkt zu beschränken, zu dem die Klage, die zur Vorlage Anlaß gegeben hat, beim Tribunale Civile Rom erhoben worden ist.

Das Gesetz vom 30. März 1928 unterstellt die Einfuhr von Rohöl sowie von Rohölderivaten und-rückständen der staatlichen Kontrolle und macht sie von einer Sondergenehmigung abhängig, die durch Dekret erteilt wird. Die Regelung ist in einigen Punkten verschieden ausgestaltet, je nachdem ob die Genehmigung die eine oder andere dieser beiden Gruppen von Erzeugnissen betrifft, es sei daher bemerkt, daß der Vertrag der Unternehmen Albatros und Sopéco nicht die Einfuhr von Rohöl, sondern von Benzin vorsah. In allen Fällen bestimmt das Dekret innerhalb der Grenzen einer im Gesetz festgelegten Höchstdauer die Geltungsdauer der Genehmigung. Das Dekret bestimmt ferner den Umfang der genehmigten Einfuhren. Die Genehmigung wird bei Fertigerzeugnissen, außer Benzin und Schmiermitteln, deren Menge in den Genehmigungsdekreten genau festgelegt wird, „vorläufig unbeschränkt“ erteilt. Bei Rohöl wird die genehmigte Menge in der Weise festgesetzt, daß sie die Aufbereitung einer bestimmten Menge von Benzin und Schmiermitteln und ihre Auslieferung an den Verbraucher ermöglicht. Hierdurch soll ganz offensichtlich die Raffinierung gefördert werden. — Die genehmigten Mengen können innerhalb eines bestimmten Prozentsatzes während der Laufzeit der Genehmigung vom Staat erhöht oder herabgesetzt werden, jedoch immer nur durch allgemeine Anordnung und im gleichen Verhältnis.

An diese Sondergenehmigungen mit beschränkter Geltungsdauer knüpfen sich außerdem gewisse Verpflichtungen: Die Importeure, die die französische Staatsangehörigkeit besitzen oder — wenn es sich um Gesellschaften handelt — unter französischer Leitung stehen müssen, haben insbesondere regelmäßig ausführlich über ihre Tätigkeit Bericht zu erstatten und alle wichtigen Ge Schäftsvorgänge im voraus genehmigen zu lassen; sie müssen über die ihrem Bedarf entsprechende Lager- und Lieferausrüstung verfügen und Vorräte halten; im Notfall müssen sie den öffentlichen Dienst mit Vorrang beliefern; schließlich kann der Staat sie verpflichten, in einem bestimmten Verhältnis zu ihren Einfuhrrechten sogenannte „Verträge im nationalen Interesse“ zu erfüllen. Rohölimporteure, die zugleich eine Einfuhrgenehmigung für Fertigerzeugnisse besitzen, müssen ferner 90 % der Waren, die sie auf dem Inlandsmarkt absetzen, in ihren Werken raffinieren.

Abgesehen von einigen Änderungen hinsichtlich der Geltungsdauer der Genehmigungen hat die Regelung des Gesetzes vom Jahre 1928 bis zum Inkrafttreten des Vertrages weder im Grundsätzlichen noch in der Anwendung Änderungen erfahren. Kurz danach jedoch erging die Verordnung vom 24. September 1958, die zur Frage B Anlaß gegeben hat; ich werde noch auf sie zurückkommen. Sodann wurden noch verschiedene Vorschriften erlassen, welche die Sopéco in ihrem Schriftsatz untersucht: das Dekret vom 16. Oktober 1961, das für Erzeugnisse nationaler Herkunft eine Regelung einführt, die an den für eingeführte Erzeugnisse geltenden Vorschriften ausgerichtet ist, und die Dekrete vom 27. Februar 1963 über die Einfuhr von Rohöl. Diese Dekrete stehen nicht zur Debatte; weil sie erst nach Ablehnung des Genehmigungsantrags der Sopéco ergangen sind, hat das italienische Gericht sie nicht unter den Vorschriften aufgeführt, auf die die Auslegung des Vertrages ausgerichtet werden soll. Überdies betreffen die Dekrete vom 27. Februar 1963 ausschließlich die Rohöleinfuhr, während sich das von der Sopéco beabsichtigte Geschäft auf die Einfuhr von Benzin bezog.

Gilt nun Artikel 37 für eine so komplexe Regelung wie die soeben untersuchte? Da es um einen Begriff des Gemeinschaftsrechts geht, lasse ich bei der Entscheidung dieser Frage außer Betracht, was im schriftlichen Verfahren an Hinweisen — die übrigens einander widersprechen — auf die Absichten der Verfasser des Gesetzes von 1928 vorgebracht worden ist. Aus dem gleichen Grund soll auch das Urteil des französischen Conseil d'Etat vom 19. Juni dieses Jahres unberücksichtigt bleiben. Wo es sich darum handelt, Sinn und Tragweite eines Vertragsartikels durch Auslegung zu ermitteln, sind Sie vorbehaltlich der Vorschriften von Artikel 177 Absatz 2 allein zuständig.

Artikel 37 betrifft nun sehr verschiedene Fälle: Er gilt nicht nur für staatliche, sondern auch für vom Staat auf andere Rechtsträger übertragene Monopole und schließlich auch für alle Einrichtungen, durch die ein Staat unmittelbar oder mittelbar die Einfuhr oder die Ausfuhr zwischen den Mitgliedstaaten kontrolliert, lenkt oder merklich beeinflußt. Er betrifft mit anderen Worten den Fall, daß der Staat sich das ausschließliche Recht zum Vertrieb eines Erzeugnisses vorbehält, aber auch denjenigen, daß er dieses aus schließliche Recht einem von ihm ausgewählten Vertreter überträgt, zum Beispiel einem Konzessionär, und schließlich noch den — am wenigsten bestimmten und gleichzeitig umfassendsten — Tatbestand, daß der Staat die Ein- oder Ausfuhr zwischen den Mitgliedstaaten kontrolliert, lenkt oder merklich beeinflußt.

Da sich mehrere Importeure, die miteinander im Wettbewerb stehen, in den Markt teilen, kann man die französische Regelung nicht als staatliches Monopol oder vom Staat übertragenes Monopol bezeichnen. Vielmehr scheint sie mir einen der unter Artikel 37 Absatz 1 des Vertrages fallenden Typen von Einfuhrkontrollen darzustellen. Es läßt sich wohl nicht bestreiten — so bruchstückhaft die Materialien zum Vertrag von Rom auch sein mögen —, daß die französischen Vorschriften bei den Verhandlungen als unter den Tatbestand von Artikel 37 fallend angesehen wurden. Die Kommission hat, nachdem sie sich zunächst ihre Entscheidung vorbehalten hatte, klar in diesem Sinne Stellung bezogen und am 24. Juli 1963 auf Grund dieses Artikels eine Empfehlung an die französische Regierung gerichtet. Die gleiche Auffassung wird auch von Catalano (Manuel de droit des Communautés européennes, S. 278) und von Karl Schilling in einer Studie über den EWG-Vertrag und die staatlichen Handelsmonopole (Sociaal-Economische Wetgeving, Dezember 1960, Seiten 241 bis 248) vertreten. Um einem Einwand der belgischen Regierung zu begegnen, sei noch hinzugefügt, daß die Komplexität dieser Regelung ihrer Subsumtion unter den Tatbestand des Artikels 37 Absatz 1 Unterabsatz 2 keineswegs entgegensteht, ganz im Gegenteil.

Dieser erste Punkt scheint mir keine ernsthaften Schwierigkeiten zu bereiten; schwieriger ist sicherlich die Frage des Verhältnisses von Artikel 37 zu den ihm vorhergehenden Bestimmungen. Zwei Lösungen sind denkbar. Entweder zerlegt man die unter Artikel 37 fallende Regelung und wendet auf jeden Bestandteil, durch den ein Monopol ausgeübt werden kann, die Regeln der vorhergehenden Artikel unter den dort bestimmten Voraussetzungen an: zum Beispiel die Vorschriften über die Zeitfolge oder die über das Recht der Kommission, durch Richtlinien bestimmte Regeln vorzuzeichnen. Oder aber man geht davon aus, daß auf Monopole und ihnen gleichgestellte Einrichtungen nur Artikel 37 allein unmittelbar Anwendung findet, was nicht bedeutet, daß die Anwendung der in den vorhergehenden Artikeln enthaltenen Vorschriften völlig ausgeschlossen wäre, sondern nur, daß diese Artikel auf dem Umweg über Artikel 37 anwendbar sind, soweit dieser auf sie Bezug nimmt und verweist.

Nicht ohne einiges Zögern schlage ich Ihnen letztlich doch vor, dieser zweiten Auffassung zu folgen, welche die Kommission vor Ihnen vertreten hat. Sie erscheint doch als die vernünftigste, wenn man sich die Fassung der. verschiedenen Absätze des Artikels 37 vor Augen hält, die ich oben kurz untersucht habe und auf die ich zu meinem Bedauern noch einmal zurückkommen muß. Halten wir folgendes fest:

Artikel 37 Absatz 1 verpflichtet zunächst Mitgliedstaaten, die Monopole innehaben, diese umzuformen. Die Umformung hat schrittweise zu erfolgen; Artikel 37 nennt einen Endtermin, das Ende der Übergangszeit. Er bestimmt ferner das Ziel, das es zu erreichen gilt: Zu dem genannten Zeitpunkt muß zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen ausgeschlossen sein. Nichts ist allgemeiner als der Begriff der Diskriminierung, der in A^crbindung mit dem Begriff der „Versorgungs- und Absatzbedingungen“ vor allem, wenn auch nicht ausschließlich, die verschiedenen Formen der mengenmäßigen Einfuhr- oder Ausfuhrbeschränkungen umfaßt. Nichts deutet andererseits darauf hin, daß die Progrcssivität der Umformung nicht für alle diskriminierenden Maßnahmen gelte.

Es muß vermieden werden, daß staatliche Maßnahmen diesen Ausschluß jeglicher Diskriminierung, der bis zum Ende der Übergangszeit erreicht sein soll, noch nach Inkrafttreten des Vertrages erschweren. Die Stillhalteklausel, die Artikel 37 Absatz 2 vorsieht, um dieser Gefahr zu begegnen, und die, wie Sie entschieden haben, self-executing ist, ist sehr allgemein gehalten. Ihre Bedeutung reicht sogar über das die Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen regelnde Kapitel 2 hinaus, denn sie will auch die versteckte Aufrechterhaltung der Zölle verhindern. Sie genügt sich daher selbst und scheint mir für das Gebiet der Monopole jeden Rückgriff auf die in den vorhergehenden Artikeln enthaltenen Stillhalteklauseln, deren Anwendungsbereich sie deckt, auszuschließen.

Wenn Absatz 1 den Zeitpunkt angibt, bis zu dem die Diskriminierungen beseitigt sein müssen, so bleibt noch die Zeitfolge dieser Beseitigung zu bestimmen und die Kontrolle ihrer Einhaltung sicherzustellen. Daher sehen die Absätze 3 und 6 vor, daß die Zeitfolge der Umformung der in den Artikeln 30 ff. vorgesehenen Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen anzupassen ist und daß die Kommission mit Beginn der ersten Stufe Empfehlungen über die Art und Weise der Umformung an die Mitgliedstaaten zu richten hat. Was auffällt, ist die Geschmeidigkeit — um nicht zu sagen Unbestimmtheit — dieser Regelung. Es ist kein fester Zeitpunkt angegeben; aber wenn der Begriff Anpassung auch einen gewissen Beurteilungsspielraum läßt, so ist dieser doch begrenzt. Nach meiner mit der der belgischen Regierung übereinstimmenden Auffassung schließt die Pflicht zu schrittweisem Vorgehen insbesondere aus, daß ein Mitgliedstaat die Umformung bis zum Ende der Übergangszeit aufschieben oder willkürlich verzögern darf, gebietet vielmehr, den Umformungsrrtythmus so zu wählen, daß der Zeitfolge des Vertrages Rechnung getragen wird, ohne daß sie bis ins einzelne genau eingehalten zu werden braucht. Die Kommission, die die Maßnahmen der Staaten zu überwachen hat, ist in ihren Mitteln beschränkt. Sie ist zwar von der ersten Stufe an beteiligt, aber nur, um Empfehlungen auszusprechen, hat also geringere Befugnisse als nach Artikel 33 Absatz 7, wo es um die Beseitigung der Maßnahmen geht, die gleiche Wirkung wie Kontingente haben. Die Kommission hat übrigens in ihren mündlichen Erklärungen darauf hingewiesen, daß Artikel 37 auch diese letztere Frage betrifft und daß bei konkurrierender Anwendung von Artikel 33 in diesem Punkt ein unannehmbarer Normenkonflikt entstehen würde: ein Widerspruch nämlich zwischen den Begriffen der schrittweisen Beseitigung und der schrittweisen Umformung, die sich in den beiden Artikeln finden, ferner zwischen dem zwingend vorgeschriebenen Zeitplan und der Handlungsfreiheit des Mitgliedstaates sowie zwischen verbindlichen Richtlinien und bloßen Empfehlungen.

Aus allen diesen Gründen bin ich im Ergebnis der Auffassung, daß auf Staatsmonopole oder Einrichtungen, die der Vertrag derselben Regelung unterwirft, nur Artikel 37 unmittelbar anwendbar ist, die ihm vorhergehenden Vorschriften des Kapitels 2 dagegen nur insoweit, als Artikel 37 auf sie Bezug nimmt, und nur mit den Abweichungen, die er vorsieht. Liegt darin, wie behauptet worden ist, ein Verstoß gegen die Grundprinzipien des Vertrages? Sicherlich nicht, denn es wird ja nicht geleugnet, daß die Monopole den Vertragszielen unterworfen sind, sondern lediglich angenommen, daß der Vertrag diese Ziele bei ihnen mit Hilfe einer Sonderregelung und einer besonderen Zeitfolge erreichen will. Bedarf es schließlich noch des Hinweises, daß die Regelung, die zu dem Auslegungsersuchen Anlaß gegeben hat, nicht die einzige ist, die unter den Tatbestand von Artikel 37 fällt? Man hat uns neunzehn sehr verschiedenartige Regelungen aufgezählt, die in den sechs Ländern bestehen, und die Kommission hat sich in den Empfehlungen, die sie in diesem Zusammenhang ausgesprochen hat, immer an denselben Aktionsplan gehalten und ist immer von der gleichen Auffassung ausgegangen, die sie auch im vorliegenden Fall vertreten hat und der ich mich im Ergebnis angeschlossen habe.

3.

Von den bisherigen Ausführungen ausgehend ist nun auf die drei letzten Fragen der Vorlage zurückzukommen und eine Antwort zu versuchen, soweit die in manchen Punkten etwas dunkle Fassung der Fragen dies zuläßt.

Frage B lautet wie folgt: Sind die Artikel 31 und 32 in Verbindung mit Artikel 6 EWG-Vertrag so auszulegen, daß die in ihnen enthaltenen Rechtssätze den Vorrang haben vor der Verordnung vom 24. September 1958, die den Wortlaut des Gesetzes vom 30. März 1928 ergänzt und ändert und von der französischen Regierung nach Inkrafttreten des Vertrages verkündet worden ist?

Artikel 5, der nur die Bedeutung eines allgemeinen Grundsatzes hat, kann außer Betracht bleiben. Die beiden anderen Artikel bringen eine Stillhaltevorschrift, die den Mitgliedstaaten untersagt, neue mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung einzuführen oder die am 1. Januar 1958 bestehenden Kontingente und Maßnahmen gleicher Wirkung einschränkender zu gestalten. Sie sind ohne Zweifel self-executing. Die gestellte Frage zielt also in Wahrheit auf einen Ausspruch darüber ab, ob die Verordnung aus dem Jahre 1958 einschränkendere Maßnahmen einführt als in den älteren französischen Rechtsvorschriften enthalten waren. Sie werden jedoch mit der erbetenen Antwort schwerlich so weit gehen können, wie es erwartet wird.

Dies nicht nur, weil Sie zwangsläufig jeden Zusammenhang zwischen den Artikeln 31 und 32 und der Verordnung vom Jahre 1958 verneinen müssen, wenn Sie meinem Vorschlag folgend davon ausgehen, daß auf Monopole Artikel 37 allein anwendbar ist. Denn Artikel 37 hat ja eine eigene Stillhalteklausel, es ist daher für die Beantwortung der gestellten Frage durchaus sachdienlich, diese Frage rechtlich zutreffender einzuordnen und sie nicht auf die Artikel 31 und 32, sondern auf Artikel 37 Absatz 2 zu beziehen. Der Anwendungsbereich dieses Absatzes, den Sie schon auszulegen hatten, ist denkbar weit, und ich muß mich darauf beschränken, in diesem Punkt auf Ihr Urteil Costa zu verweisen.

In Wahrheit liegt hier aber nicht die Hauptschwierigkeit. Die Verfahrensbeteiligten haben sich vor allem mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Verordnung aus dem Jahre 1958 der französischen Einfuhrregelung für Erdöl neue Beschränkungen hinzugefügt hat, und die Debatte hat sich auf Artikel 2 der Verordnung beschränkt. Die französische Regierung bestreitet, daß dieser Artikel irgendeine neue Beschränkung enthalte. Die Sopéco vertritt den entgegengesetzten Standpunkt und macht geltend, diese Verordnung habe erstmals vorgesehen, daß neue Unternehmen erst nach Ablauf der Höchstdauer der laufenden Genehmigungen zur Einfuhr von Erdölerzeugnissen zugelassen werden können. Ich beschränke mich auf die Bemerkung, daß diese Behauptung des Unternehmens nicht mit der Beschreibung übereinstimmt, die es selbst von der früheren Regelung gibt, daß ferner Artikel 2, auf den es sich stützt, vielleicht nicht den Sinn hat, den es ihm beimißt, daß aber vor allem diese ganze Diskussion nicht die Auslegung des Vertrages, sondern die des französischen Rechts betrifft, für die Sie nicht zuständig sind.

Die Frage B ist daher in allgemeiner Form dahin zu beantworten, daß Artikel 37 Absatz 2 des Vertrages — und nicht die Artikel 31 und 32 — es verbietet, Rechtsvorschriften, wie sie für die Erdöleinfuhr nach Frankreich gelten, um Maßnahmen zu erweitern, die geeignet sind, die bei Inkrafttreten des Vertrages bestehenden Beschränkungen und Diskriminierungen zu verschärfen.

4.

Mit Frage C ersucht das italienische Gericht um Aufklärung darüber, ob bei Verneinung der vorhergehenden Fragen Artikel 33 in Verbindung mit Artikel 6 des Vertrages in dem Sinne auszulegen sei, daß die sich aus den erwähnten innerstaatlichen Vorschriften ergebende französische Regelung „… est sujet ou non à caducité ultérieure compte tenu de la date d'entrée en vigueur du traité“ ( 1 ). Dies wenigstens ist die Übersetzung, die ich unter eigener Verantwortung von der Ihnen vorgelegten Frage glaube geben zu können.

Um beantwortet werden zu können, muß die Frage zunächst selbst ausgelegt werden, und ich gestehe, daß ich mich in diesem Punkt in einer gewissen Verlegenheit befinde. Es ist hervorzuheben, daß sie im Verhältnis zu den vorhergehenden Fragen nur hilfsweise gestellt ist. Sie nimmt auf Artikel 33 des Vertrages Bezug, der zwei scharf zu unterscheidende Gruppen von Vorschriften enthält: die eine Gruppe trifft Vorkehrungen zur Erhöhung der Kontingente, die andere handelt von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie Kontingente, für die die Kommission Richtlinien darüber zu erlassen hat, nach welchem Verfahren und in welcher Zeitfolge sie zu beseitigen sind. Es wird Ihnen nun die Frage vorgelegt, ob aus diesem Artikel zu entnehmen ist, daß die französische Regelung, die eine ganz andere Bedeutung hat als die in Artikel 33 genannten beschränkenden Maßnahmen, insgesamt „später außer Kraft getreten“ oder „später außer Kraft gesetzt worden“ ist, Ausdrucksweisen, deren Sinn noch näher erläutert werden müßte.

Die Parteien scheinen diese Frage mit dem Umstand zu verknüpfen, daß Frankreich vom 1. Januar 1959 an für die Einfuhr aller Erdölerzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten ein Global- kontingent („Gemeinsamer Markt“ genannt) eröffnet hat, das nur den Personen zugänglich war, die bereits Sondergenehmigungen besaßen. Dieses Kontingent falle nicht unter die Vorschriften des Artikels 33 Absatz 1, denn es stelle keine Zusammenfassung von bilateralen Kontingenten dar, die vorher den anderen Mitgliedstaaten eröffnet waren. Dies ist wahrscheinlich richtig, aber ich sehe keinen direkten Zusammenhang zwischen diesem Umstand und der Frage, zumindest nicht so, wie sie gestellt ist.

Vielleicht ist die Frage dahin zu verstehen, daß Artikel 33 hinsichtlich der Erhöhung der Einfuhrkontingente für Erdölerzeugnisse eine Verpflichtung begründe, für die eigene Regeln gelten und die sich von der in Artikel 37 vorgesehenen Verpflichtung zur Umformung des Monopols unterscheidet.

Den Vorschriften nach, die er enthält, erscheint es zunächst zweifelhaft, ob Artikel 33 self-executing ist. Vor allem aber schließt die von mir vorgeschlagene Auslegung von Artikel 37 aus, daß der von dem italienischen Gericht zitierte Artikel irgendwie das Außerkrafttreten einer früheren Monopolregelung bewirken kann. Hierauf muß sich nach meiner Meinung die Antwort beschränken.

5.

Schließlich stellt man Ihnen unter D die Frage, ob Artikel 37, wiederum in Verbindung mit Artikel 5, in dem Sinne auszulegen ist, daß er das schrittweise Verbot (oder die schrittweise Abschaffung) etwa auf Grund der französischen Vorschriften über die Erdöleinfuhr tätiger staatlicher Monopole anordnet. Ich darf hierzu sprachlich folgendes bemerken: Artikel 37 Absatz 1, auf den diese Frage sich bezieht, spricht nicht davon, daß Monopole — sei es auch nur schrittweise — verboten würden oder abzuschaffen seien, sondern handelt nur von ihrer Umformung; die Bedeutung dieses Ausdrucks habe ich bereits erläutert. Ich glaube jedoch nicht, daß Sie auf die gestellte Frage eine ins einzelne gehende Antwort geben und ausführen müssen, in welchen Punkten und wie diese Umformung stattzufinden hat. Das nicht etwa, wie vorgetragen worden ist, aus dem Grund, daß Artikel 37 zur Lösung des Rechtsstreits, bei dessen Anfang die Übergangszeit kaum begonnen hatte, nicht beitragen könne. Aber aus dem genannten Artikel geht eindeutig hervor, daß die darin vorgesehene Umformungspflicht dem Mitgliedstaat als Inhaber des Monopols auferlegt ist und daß dieser sie unter der Kontrolle der Kommission zu erfüllen hat. Artikel 37 enthält eine nur vom Ergebnis her bestimmte Verpflichtung, die dem Mitgliedstaat obliegt und sich nur durch Maßnahmen dieses Staates konkretisieren kann.

Mit Ausnahme seines Absatzes 2, der als Stillhalteklausel per definitionem für die gestellte Frage keine Rolle spielt, ist Artikel 37 daher nicht self-executing. Im Zusammenhang mit bestimmten anderen Vertragsartikeln, um deren Auslegung Sie in der Rechtssache Costa ersucht waren und die den gleichen Charakter aufwiesen, haben Sie nur ausgeführt, daß ein Vertragsartikel, der kein Recht eines Einzelnen begründet, nicht dazu führen kann, daß im Vorlegungsverfahren nach Artikel 177 eine Feststellung im Sinne der Artikel 169 und 170 getroffen werden kann. Hier verlangen die Gründe, die das italienische Gericht zur Vorlegung veranlaßt haben, eine etwas andere Antwort. Ihre Antwort wird lauten müssen, daß Artikel 37 eine schrittweise Umformung anordnet, deren Durchführung den Mitgliedstaaten unter der Kontrolle der Kommission obliegt. Nichts weiter. Denn so gewiß Sic zuständig wären, auf Grund der Artikel 169 und 170 eine Verletzung der Verpflichtungen dieser Staaten aus Artikel 37 festzustellen, ist es doch nicht Ihre Sache, bei der Beantwortung der gestellten Frage auszuführen, wie, nach welchen Methoden und in welcher Zeitfolge die im Vertrag vorgesehene Umformung zu verwirklichen ist.

Ich bin mir voll und ganz bewußt, daß die Bemerkungen, die ich Ihnen vorgetragen habe, die Schwierigkeiten nicht ausschöpfen, welche sich aus Monopolregelungen im Hinblick auf den Vertrag von Rom ergeben. Ich glaube auch, daß die sachliche Beschränkung der Antworten, die ich Ihnen auf die gestellten Fragen zu geben vorschlage, vielleicht diejenigen enttäuschen wird, die glaubten, anläßlich der vorliegenden Rechtssache schon heute das gegenwärtige und zukünftige Schicksal der Monopole bestimmen zu können. Wenn aber der Gerichtshof auf dem Wege über Artikel 177 seinen Beitrag zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts leistet, so wird er als Gericht tätig, also nur, um zur Entscheidung eines bestimmten Rechtsstreits beizutragen, und nur im Rahmen der ihm vorgelegten Fragen. Dies sind die Grenzen seiner Tätigkeit, denen aber auf der anderen Seite die Autorität der Lösungen gegenübersteht, die er vorzeichnet, wenn er „Recht spricht“.

—

Frage A: Artikel 30 des Vertrages ist nicht self-executing.

—

Frage B: Die Artikel 31 und 32 sind auf die in Artikel 37 Absatz 1 genannten Monopole und Einrichtungen, zu denen auch Regelungen von der Art derjenigen gehören, welche die Frage veranlaßt hat, nicht anwendbar.

Auf diese Regelung ist Artikel 37 Absatz 2, den Sie schon in Ihrem Urteil Costa ausgelegt haben, unmittelbar anzuwenden.

—

Frage C: Der Artikel, auf den diese Frage sich bezieht, findet auf solche Regelungen keine Anwendung.

—

Frage D: Artikel 37 des Vertrages ordnet die schrittweise Umformung der staatlichen Monopole zu den in der Vorschrift genannten Zwecken an. Diese Umformung obliegt den Mitgliedstaaten unter der Kontrolle der Kommission.