Kontext und Zweck der Evaluierung
Diese Evaluierung betrifft die beiden Komponenten des Europäischen Sozialfonds Plus: die Komponente mit geteilter Mittelverwaltung und die Komponente mit direkter/indirekter Mittelverwaltung (EaSI-Komponente). Die Verpflichtung zur Durchführung der Halbzeitevaluierung bis Ende 2024 ist in Artikel 45 Absatz 1 der Dachverordnung 1 (geteilte Mittelverwaltung) bzw. Artikel 34 Absatz 2 der ESF+-Verordnung 2 (EaSI-Komponente) festgelegt. Die Evaluierung betrifft den Zeitraum vom Inkrafttreten der Verordnungen, d. h. dem 24. Juni 2021, bis Ende 2024.
Wichtigste Ergebnisse
Der ESF+ ist in Bezug auf die politischen Prioritäten der EU und die nationalen Bedürfnisse nach wie vor von großer Relevanz. Alle Grundsätze der Europäischen Säule sozialer Rechte, die in den thematischen Anwendungsbereich des ESF+ fallen, werden durch den Fonds abgedeckt. Im Rahmen der Komponente mit geteilter Mittelverwaltung sind die allgemeinen Ziele des Fonds deckungsgleich mit den wichtigsten Herausforderungen in den Bereichen Beschäftigung, Kompetenzen und Soziales. Die wichtigsten prioritären Bereiche der EaSI-Komponente werden in den Jahresarbeitsprogrammen der Komponente und den entsprechenden Finanzhilfen und Ausschreibungen angemessen behandelt. Der ESF+ ist auch eng auf die im Rahmen des Europäischen Semesters ermittelten prioritären Themen abgestimmt, wodurch die Interventionslogik des ESF+ von hoher Relevanz für die nationalen Prioritäten ist (in nur sechs Mitgliedstaaten wurden einschlägige länderspezifische Empfehlungen nicht im Rahmen der ESF+-Programme angegangen). Der ESF+ bleibt auch angesichts der im Draghi-Bericht und in Prognosestudien ermittelten künftigen Trends und Prioritäten im Großen und Ganzen relevant. Trotzdem berichten die Interessenträger, dass einige neue Herausforderungen wie Wohnraum, Obdachlosigkeit, Migration, grüner und digitaler Wandel sowie Geschlechtergleichstellung möglicherweise nicht ausreichend Berücksichtigung finden.
Die wichtigsten Faktoren für die Gewährleistung der Relevanz des ESF+ in Zukunft sind Flexibilität bei der Programmplanung bzw. Neuplanung des Fonds im Einklang mit dem sich ändernden politischen Kontext und politischen Prioritäten im Wandel, der breite Interventionsbereich des ESF+, der es ermöglicht, ein breites Spektrum an (neu auftretenden) Problemen entsprechend den nationalen Bedürfnissen anzugehen, sowie die Beteiligung einschlägiger Interessenträger auf allen Ebenen an Programmplanung und Begleitung, wodurch die Reaktionsfähigkeit in der Praxis gewährleistet ist.
Aufgrund der COVID-19-Krise und der damit verbundenen Initiativen (einschließlich zusätzlicher Mittel für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 und Einrichtung der Aufbau- und Resilienzfazilität) begann die tatsächliche Umsetzung der ESF+-Komponente mit geteilter Mittelverwaltung effektiv erst im Jahr 2023. Die EU-Zielvorgaben für 2029 für die Output- und Ergebnisindikatoren im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung waren Ende 2024 zu 8,1 % bis 14,8 % erfüllt, was im Großen und Ganzen mit dem Stand der finanziellen Durchführung (Ausgabenquote 7,6 %) übereinstimmte. Die Durchführung der EaSI-Komponente verlief insgesamt planmäßig; die meisten zentralen Leistungsindikatoren stimmten Ende 2024 mit der erwarteten Leistung überein oder lagen darüber.
Im Europäischen Sozialfonds Plus wurden vier ehemalige Fonds zusammengeführt (Europäischer Sozialfonds (ESF), Beschäftigungsinitiative für Jugendliche, Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen und Programm für Beschäftigung und soziale Innovation (EaSI)). In der Evaluierung werden die Auswirkungen dieses Zusammenschlusses untersucht:
·Die Zusammenlegung des früheren ESF und der Beschäftigungsinitiative für Jugendliche zeigt deutlich eine Reihe von Vorteilen. Dazu gehören eine gestraffte und vereinfachte Verwaltung und Durchführung sowie mehr Flexibilität bei der Übertragung von Mitteln bei sich änderndem Bedarf. Die positiven Auswirkungen des Zusammenschlusses sind auf das hohe Maß an Komplementarität des ESF und der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen im vorangegangenen Programmplanungszeitraum (2014-2020) sowohl in Bezug auf die Zielgruppen (junge Menschen, die weder arbeiten noch eine Schule besuchen oder eine Ausbildung absolvieren, NEET) als auch auf die Aktionsbereiche (Beschäftigungsförderung) zurückzuführen.
·Auch der Zusammenschluss des ESF mit dem Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen hat die Komplementarität gegenüber dem vorangegangenen Zeitraum, als beide Fonds separat operierten, verstärkt. Diese Synergien wurden hauptsächlich in Mitgliedstaaten (18) beobachtet, die den Maßnahmen in der Art des früheren Hilfsfonds eine Priorität im Rahmen ihrer nationalen/regionalen Programme zur Umsetzung der spezifischen Ziele des ESF+ für die geteilte Mittelverwaltung gewidmet haben. Weniger Auswirkungen des Zusammenschlusses wurden dagegen in den neun Mitgliedstaaten festgestellt, die die Maßnahmen zur Bekämpfung materieller Deprivation im Rahmen eines gesonderten nationalen Programms durchführten.
·Die Auswirkungen der Zusammenlegung des ESF und des EaSI-Programms sind noch nicht klar erkennbar. Zwar kann dies zum Teil auf das langsame Anlaufen der Tätigkeiten im Rahmen der direkten, der indirekten und der geteilten Mittelverwaltung im Programmplanungszeitraum 2021-2027 zurückzuführen sein, allerdings sind die auf EU- und auf nationaler Ebene konsultierten Interessenträger geteilter Meinung, was das Potenzial für Synergien angeht. Unterschiede bei der Art der Umsetzung, bei Verfahren, Zeitplänen für die Planung, der Verwaltungsebene, Interessenträgern und Arten von Tätigkeiten stellen zahlreiche Herausforderungen dar, wenn es darum geht, die Synergien vollständig zu nutzen. Trotzdem wurde eine stärkere Kommunikation zwischen den Interessenträgern der beiden Komponenten beobachtet, auch dank der zu diesem Zweck eingeführten Anreize, Mechanismen und Plattformen. Die neu geschaffene Initiative „Soziale Innovation Plus“ hat das Potenzial, die Übertragbarkeit und Skalierbarkeit der Ergebnisse der EaSI-Komponente zu stärken. Es sind jedoch zusätzliche Anstrengungen seitens der EU und der Mitgliedstaaten sowie mehr Zeit erforderlich, damit die Synergien wirklich zum Tragen kommen.
Die grundlegenden Voraussetzungen haben sich im Allgemeinen als wirksam erwiesen, um die notwendigen Vorbedingungen für eine wirksame Verwendung der EU-Mittel zu gewährleisten. Auch der thematischen Konzentration kommt eine wichtige Rolle zu, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten auch weiterhin Bereiche unterstützen, die zuvor zweckgebundene Mittel erhalten haben. Die Mittelzuweisungen zur Unterstützung von NEET blieben im ESF+ gegenüber der früheren Beschäftigungsinitiative für junge Menschen stabil, während die Zuweisungen für die am stärksten benachteiligten Personen im Rahmen des ESF+ im Vergleich zum früheren Hilfsfonds zunahmen. Die Verpflichtung, eine Prioritätsachse der sozialen Innovation zu widmen, hat dazu geführt, dass die Mittelzuweisungen für soziale Innovation im Rahmen der Komponente mit geteilter Mittelverwaltung nahezu verdoppelt wurden.
Die Evaluierung zeigt, dass dank der im Programmplanungszeitraum 2021-2027 eingeführten Vereinfachungsmaßnahmen die Verfahren erheblich gestrafft und der Verwaltungsaufwand reduziert wurden.
Am stärksten auf die Reduzierung des Verwaltungsaufwands ausgewirkt hat sich die zunehmende Inanspruchnahme vereinfachter Kostenoptionen und nicht mit Kosten verknüpfter Finanzierungen. Die Anwendung von Vereinfachungsmaßnahmen auf der unteren Ebene (zwischen Programmbehörden und Begünstigten) ist von 6,5 % im vorangegangenen Zeitraum auf 25 % gestiegen. Auch auf höherer Ebene (zwischen der Europäischen Kommission und den Programmbehörden) hat die Anwendung von 32 % auf 50 % zugenommen. Rund 90 % der Begünstigten führen Projekte unter Verwendung von vereinfachten Kostenoptionen und/oder nicht mit Kosten verknüpften Finanzierungen durch. Erkenntnisse aus Umfragen, Gesprächen und Simulationen legen nahe, dass vereinfachte Kostenoptionen und nicht mit Kosten verknüpfte Finanzierungen erheblich zur Reduzierung des Verwaltungsaufwands, zur Vereinfachung der Befolgung der Vorschriften und zu einer niedrigeren Fehlerquote beigetragen haben. Nicht mit Kosten verknüpfte Finanzierungen werden weniger in Anspruch genommen als vereinfachte Kostenoptionen, aber nach anfänglichem Zögern und anfänglichen Bedenken (insbesondere in Bezug auf Prüfungen) zeigen die Verwaltungsbehörden ein zunehmendes Interesse an nicht mit Kosten verknüpften Finanzierungen, und die Inanspruchnahme dürfte in der zweiten Hälfte des Programmplanungszeitraums zunehmen.
Andere Vereinfachungsmaßnahmen haben ebenfalls zu einer erhöhten Effizienz des ESF+ beigetragen. Im Zeitraum 2021-2027 wurden im Rahmen der Kohäsionspolitik 80 Vereinfachungsmaßnahmen angenommen. Die wirksamsten unter ihnen, was die Reduzierung des Verwaltungsaufwands angeht, waren ein „verhältnismäßigerer Ansatz in Bezug auf Prüfungen“ und die „Verringerung der Zahl der Überprüfungen“. Effizienzgewinne konnten auch durch die Zusammenlegung der Fonds erzielt werden, dank weniger Programmplanungsdokumente, eines vereinfachten Überwachungssystems und weniger Berichterstattungspflichten, obwohl der Programmplanungsprozess und die entsprechenden Dokumente immer noch als komplex gelten. Behördenregister werden für die Erhebung von Überwachungsdaten nicht ausreichend verwendet, und auch digitale Tools bleiben ungenutzt. Erkenntnisse aus der EaSI-Komponente weisen darauf hin, dass das eGrants-Tool den Verwaltungsaufwand während der Antrags- und Berichterstattungsphase wirksam verringert hat. Es besteht jedoch Potenzial für weitere Vereinfachungen, insbesondere für kleine Organisationen und die Begünstigten von Beiträgen zu Betriebskosten. Außerdem könnte die Verbreitung von Informationen über die Tätigkeiten im Rahmen der EaSI-Komponente, die derzeit auf mehreren Websites verteilt sind, rationalisiert werden.
Verwaltungskosten für die Programmbehörden werden im Vergleich zu den Gesamtausgaben als gering eingeschätzt. Sie dürften sich während des gesamten Programmplanungszeitraums bei 2-2,7 % der Gesamtausgaben bewegen. Die Kosten konzentrieren sich überwiegend auf den Beginn des Zeitraums.
Der ESF+ ist weitgehend kohärent mit anderen EU-Finanzierungsinstrumenten, die im Bereich Investitionen in Humankapital eingesetzt werden. Das Maß an Komplementarität ist von Fonds zu Fonds unterschiedlich; die meisten Synergien sind zwischen der geteilten Mittelverwaltung des ESF+ und dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) zu beobachten. Die EaSI-Komponente wies eine gute Komplementarität mit InvestEU auf. Aus der EaSI-Komponente wurden mehrere Maßnahmen zur Unterstützung der Strukturierung des Markts für Mikrofinanzierung und soziales Unternehmertum finanziert, die anschließend von InvestEU finanziert wurden.
Die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen enthält weitere Einzelheiten zur Untermauerung der Analyse anhand der fünf Evaluierungskriterien: Wirksamkeit, Effizienz, Kohärenz, Relevanz und EU-weiter Mehrwert. Die Analyse stützt sich im Wesentlichen auf Erkenntnisse aus einer unterstützenden Studie. Um die Belastbarkeit der Feststellungen zu gewährleisten, wurden die Ergebnisse unter Verwendung verschiedener Datenquellen wie Befragungen von Interessenträgern, Interviews, Schreibtischstudien, rechtlichen Analysen sowie Analysen der Überwachungsdaten untersucht und dargestellt. Schlussfolgerungen und gewonnene Erkenntnisse sind für jedes Evaluierungskriterium dargelegt.