EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 28.2.2025
COM(2025) 67 final
2025/0037(NLE)
Vorschlag für einen
BESCHLUSS DES RATES
über den Standpunkt, der im Namen der Europäischen Union in Bezug auf Aspekte, die die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Asyl und das Verbot der Zurückweisung betreffen, im Ausschuss der Vertragsparteien des Übereinkommens des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt in Bezug auf die Änderungen der Geschäftsordnung des Ausschusses zu vertreten ist
BEGRÜNDUNG
1.Gegenstand des Vorschlags
Dieser Vorschlag betrifft den Beschluss zur Festlegung des Standpunkts, der im Namen der Union im Ausschuss der Vertragsparteien (im Folgenden „Ausschuss“) des Übereinkommens des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (im Folgenden „Übereinkommen von Istanbul“ oder „Übereinkommen“) im Zusammenhang mit der geplanten Annahme des Vorschlags des Vorsitzes des Ausschusses zur Änderung der Geschäftsordnung des Ausschusses (IC-CP(2025)1 prov) zu vertreten ist. Mit dem Vorschlag werden eine Konsensklausel und eine Überprüfungsklausel in die Abstimmungsregeln (Artikel 20) aufgenommen sowie die Bestimmung über Teilnehmer ohne Stimmrecht (Artikel 2) geändert. Infolge des Beitritts der Europäischen Union zum Übereinkommen von Istanbul wurde eine Änderung der Geschäftsordnung erforderlich.
2.Kontext des Vorschlags
2.1.Das Übereinkommen von Istanbul
Mit dem Übereinkommen von Istanbul wird ein umfassendes und harmonisiertes Regelwerk zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt in Europa und darüber hinaus festgelegt. Das Übereinkommen trat am 1. August 2014 in Kraft.
Die Union hat das Übereinkommen im Juni 2017 unterzeichnet und das Beitrittsverfahren am 28. Juni 2023 abgeschlossen, woraufhin das Übereinkommen für die Union am 1. Oktober 2023 in Kraft trat. Die Union ist dem Übereinkommen in Bezug auf Angelegenheiten beigetreten, die in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, insbesondere solche, die die Organe und die öffentliche Verwaltung der Union betreffen, sowie solche, die die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Asyl und das Verbot der Zurückweisung betreffen. Irland und Dänemark sind nicht an die Ausübung der Zuständigkeit der Union in Bezug auf Angelegenheiten im Zusammenhang mit der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, Asyl und dem Verbot der Zurückweisung gebunden. Alle Mitgliedstaaten der Union haben das Übereinkommen unterzeichnet, und mit Stand zum 5. Februar 2025 haben 22 Mitgliedstaaten das Übereinkommen ratifiziert und verfügen somit über ein Stimmrecht im Ausschuss. Derzeit zählt das Übereinkommen 39 Vertragsparteien, darunter die Union und 22 ihrer Mitgliedstaaten.
2.2.Der Ausschuss der Vertragsparteien des Übereinkommens
Der Ausschuss der Vertragsparteien ist das politische Gremium des Überwachungsmechanismus des Übereinkommens von Istanbul und besteht aus den Vertretern der Vertragsparteien. Nach Artikel 67 Absatz 2 des Übereinkommens obliegt dem Ausschuss, die Mitglieder der Expertengruppe für die Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (im Folgenden „GREVIO“) zu wählen. Nach Artikel 68 Absatz 12 des Übereinkommens kann der Ausschuss auf der Grundlage der Berichte und der Schlussfolgerungen von GREVIO Empfehlungen für die Durchführung des Übereinkommens an die Vertragsparteien aussprechen. Er überwacht auch die Umsetzung dieser Empfehlungen nach Ablauf der dreijährigen Umsetzungsfrist. Darüber hinaus prüft der Ausschuss die Ergebnisse von Untersuchungen, die ihm von GREVIO gemäß Artikel 68 Absatz 15 des Übereinkommens übermittelt werden. Der Ausschuss wählt zudem die Mitglieder seines Vorstands, der aus einer oder einem Vorsitzenden und zwei stellvertretenden Vorsitzenden besteht.
Nach Artikel 67 Absatz 3 des Übereinkommens hat der Ausschuss auf seiner ersten Sitzung am 4. Mai 2015 seine Geschäftsordnung angenommen. Nach Artikel 20 Absatz 1 der Geschäftsordnung über die Abstimmungen verfügt jedes Ausschussmitglied über eine Stimme, und nach Artikel 20 Absatz 3 werden die Beschlüsse des Ausschusses mit einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen gefasst. Für die Beschlussfassung zur Änderung der Geschäftsordnung gilt dasselbe (Artikel 25). Bislang hat der Ausschuss Empfehlungen und Schlussfolgerungen auf der Grundlage eines Konsenses angenommen.
2.3.Die beabsichtigte Änderung der Geschäftsordnung des Ausschusses der Vertragsparteien
Am 28. August 2023 hat das Sekretariat des Ausschusses Änderungen der Geschäftsordnung vorgeschlagen, um den Auswirkungen des Beitritts der Union auf die Arbeitsweise des Ausschusses, insbesondere auf die Abstimmungsregeln, Rechnung zu tragen. Das Sekretariat des Ausschusses räumte den Vertragsparteien die Möglichkeit zur Stellungnahme ein. Die Union hat im Einklang mit den Beschlüssen (EU) 2024/1669 und 2024/1680 des Rates vom 22. April 2024 eine Reihe alternativer Änderungen der Geschäftsordnung vorgeschlagen. Auf der 16. Sitzung des Ausschusses am 31. Mai 2024 legten die Union und das Vereinigte Königreich ihre Vorschläge vor. Bei den anschließenden Beratungen lehnten mehrere Nicht-EU-Mitgliedstaaten den Vorschlag der Union ab. Da keine Einigung erzielt werden konnte, beschloss der Ausschuss, dass sein Vorsitz informelle Gespräche führen sollte, um eine Kompromisslösung zu finden. Im Anschluss an die informellen Konsultationen legte der Vorsitzende im November 2024 einen neuen Vorschlag (IC-CP(2024)12 prov) vor, der auf der 17. Sitzung des Ausschusses am 17. Dezember 2024 erörtert wurde. Dem Vorschlag zufolge sollten die derzeitigen Abstimmungsregeln weiterhin gelten, jedoch durch eine Konsensklausel und eine Überprüfungsklausel ergänzt werden. Mehrere Nicht-EU-Mitgliedstaaten sprachen sich dafür aus, die Stimmrechte der Union in den Übereinkommen des Europarats für alle Übereinkommen, bei denen die Union Vertragspartei ist, horizontal zu regeln, konnten jedoch den überarbeiteten Vorschlag als vorübergehende Lösung akzeptieren. Bis auf einige geringfügige Formulierungsvorschläge äußerte keine Vertragspartei Bedenken gegen den neuen Vorschlag. Am 13. Februar 2025 übermittelte das Sekretariat des Ausschusses den überarbeiteten Vorschlag des Vorsitzes des Ausschusses zur Änderung der Geschäftsordnung des Ausschusses (IC-CP(2025)1 prov) (im Folgenden „vorgesehener Rechtsakt“). Das Sekretariat ersuchte die Vertragsparteien, den Vorschlag im schriftlichen Verfahren zu billigen. Ferner wurde mitgeteilt, dass der vorgesehene Rechtsakt als angenommen gelte, sollten beim Sekretariat bis zum 30. April 2025 keine schriftlichen Einwände erhoben werden.
3.Im Namen der Union zu vertretender Standpunkt
Der Vorsitz schlägt vor, Artikel 20 („Abstimmung“) der Geschäftsordnung mit folgenden Änderungen erneut anzunehmen:
Erstens wird in Artikel 20 Absatz 1 eine Konsensklausel vorgeschlagen, wonach der Ausschuss alle Anstrengungen unternimmt, um seine Praxis der einvernehmlichen Beschlussfassung fortzusetzen. Nur wenn dies nicht möglich ist, findet eine Abstimmung gemäß den Bestimmungen dieses Artikels statt.
In der Folge werden die Absätze 1 bis 6 von Artikel 20 in die Absätze 2 bis 7 umnummeriert. Zu diesen Absätzen werden keine weiteren Änderungen vorgeschlagen.
Zweitens wird in Artikel 20 Absatz 8 eine Revisionsklausel aufgenommen, wonach der Ausschuss die Anwendung dieser Regeln spätestens drei Jahre nach ihrer Annahme und gegebenenfalls früher auf Initiative des Vorsitzes oder auf Antrag von mindestens drei Vertragsparteien des Übereinkommens prüft. Gegebenenfalls sollte die Bestimmung überarbeitet werden, um etwaigen Bedenken und Mängeln gemäß dem Verfahren nach Artikel 25 Rechnung zu tragen.
Drittens wird vorgeschlagen, die Europäische Union aus der Liste der Vertreter, die ohne Stimmrecht und Kostenübernahme an den Sitzungen des Ausschusses teilnehmen dürfen, in Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b der Geschäftsordnung zu streichen. Die Bestimmung ist überholt, da die Europäische Union ein Vollmitglied des Ausschusses geworden ist.
Es wird vorgeschlagen, dass der Standpunkt der Union sein sollte, keine Einwände gegen die Annahme des überarbeiteten Vorschlags zur Änderung der Geschäftsordnung gemäß Dokument IC-CP(2025)1 prov zu erheben. Dem Vorschlag zufolge würden die derzeitigen Abstimmungsregeln im Wesentlichen in Kraft bleiben. Dementsprechend hätte die Union zusätzlich zu den Stimmen der Mitgliedstaaten, die Vertragsparteien des Übereinkommens sind, eine Stimme. Die beiden zusätzlichen Elemente in Artikel 20 der Geschäftsordnung sollten ebenfalls akzeptiert werden: Mit der Konsensklausel wird die bestehende Praxis im Ausschuss kodifiziert, und in der Überprüfungsklausel kommt die Absicht zum Ausdruck, die Geschäftsordnung innerhalb der nächsten drei Jahre ergebnisoffen neu zu bewerten.
4.Rechtsgrundlage
4.1.Verfahrensrechtliche Grundlage
4.1.1.Grundsätze
Nach Artikel 218 Absatz 9 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) werden die „Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat“, in Beschlüssen festgelegt.
Der Begriff „rechtswirksame Akte“ erfasst auch Akte, die kraft völkerrechtlicher Regelungen, denen das jeweilige Gremium unterliegt, Rechtswirkung entfalten. Darunter fallen auch Instrumente, die völkerrechtlich nicht bindend, aber geeignet sind, „den Inhalt der vom Unionsgesetzgeber … erlassenen Regelung maßgeblich zu beeinflussen“.
4.1.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall
Der Ausschuss der Vertragsparteien ist ein Gremium, das durch das Übereinkommen von Istanbul eingesetzt wurde. Die neue Änderung der Geschäftsordnung, die der Ausschuss zu erlassen hat, stellt einen rechtswirksamen Akt dar. Der vorgesehene Rechtsakt wird nach Artikel 67 Absatz 3 des Übereinkommens völkerrechtlich bindend sein. Der institutionelle Rahmen des Übereinkommens wird durch den vorgesehenen Rechtsakt weder ergänzt noch geändert. Die verfahrensrechtliche Grundlage für den vorgeschlagenen Beschluss ist daher Artikel 218 Absatz 9 AEUV.
4.2.Materielle Rechtsgrundlage
4.2.1.Grundsätze
Die materielle Rechtsgrundlage für einen Beschluss nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV hängt in erster Linie von Ziel und Inhalt des vorgesehenen Rechtsakts ab, zu dem ein im Namen der Union zu vertretender Standpunkt festgelegt wird. Liegt dem vorgesehenen Rechtsakt ein doppelter Zweck oder Gegenstand zugrunde und ist einer davon der wesentliche, während der andere von untergeordneter Bedeutung ist, so muss der Beschluss nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV auf eine einzige materielle Rechtsgrundlage gestützt werden, nämlich auf diejenige, die der wesentliche oder vorrangige Zweck oder Gegenstand verlangt.
Hat ein vorgesehener Rechtsakt gleichzeitig mehrere Zwecke oder Gegenstände, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass einer dem anderen untergeordnet ist, so muss die materielle Rechtsgrundlage eines Beschlusses nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV ausnahmsweise die verschiedenen zugehörigen Rechtsgrundlagen umfassen.
4.2.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall
Hauptziel des vorgesehenen Rechtsakts ist die Änderung der Geschäftsordnung nach dem Beitritt der Union zum Übereinkommen von Istanbul. Was die materielle Rechtsgrundlage anbelangt, ist die Union dem Übereinkommen in Bezug auf Angelegenheiten beigetreten, die in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, insbesondere solche, die die Organe und die öffentliche Verwaltung der Union betreffen, sowie solche, die die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Asyl und das Verbot der Zurückweisung betreffen. Der Beitritt der Union zum Übereinkommen von Istanbul wird in zwei getrennten Ratsbeschlüssen geregelt, um der besonderen Position Dänemarks und Irlands in Bezug auf Titel V AEUV Rechnung zu tragen. Folglich ist der Beschluss zur Festlegung des Standpunkts, der im Namen der Union zu dem vorgesehenen Rechtsakt im Ausschuss zu vertreten ist, auf zwei parallele Beschlüsse aufzuteilen. Die Rechtsgrundlage dieses Beschlusses berührt Aspekte, die die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Asyl und das Verbot der Zurückweisung betreffen. Die materielle Rechtsgrundlage des vorgeschlagenen Beschlusses umfasst daher die folgenden Bestimmungen: Artikel 82 Absatz 2, Artikel 84 und Artikel 78 Absatz 2.
4.3.Schlussfolgerung
Die Rechtsgrundlage des vorgeschlagenen Beschlusses sollten Artikel 82 Absatz 2, Artikel 84 und Artikel 78 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9 AEUV sein.
2025/0037 (NLE)
Vorschlag für einen
BESCHLUSS DES RATES
über den Standpunkt, der im Namen der Europäischen Union in Bezug auf Aspekte, die die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Asyl und das Verbot der Zurückweisung betreffen, im Ausschuss der Vertragsparteien des Übereinkommens des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt in Bezug auf die Änderungen der Geschäftsordnung des Ausschusses zu vertreten ist
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 82 Absatz 2, Artikel 84 und Artikel 78 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9,
auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)Das Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (im Folgenden „Übereinkommen“) wurde von der Union mit dem Beschluss (EU) 2023/1075 des Rates in Bezug auf die Organe und die öffentliche Verwaltung der Union und mit dem Beschluss (EU) 2023/1076 des Rates in Bezug auf Aspekte, die die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Asyl und das Verbot der Zurückweisung betreffen, geschlossen und ist für die Union am 1. Oktober 2023 in Kraft getreten. Bislang sind dem Übereinkommen 39 Parteien beigetreten, darunter die Union und 22 Mitgliedstaaten.
(2)Der Ausschuss der Vertragsparteien (im Folgenden „Ausschuss“) ist ein Gremium des Überwachungsmechanismus des Übereinkommens. Nach Artikel 67 Absatz 3 des Übereinkommens hat sich der Ausschuss eine Geschäftsordnung gegeben. Die Geschäftsordnung legt fest, dass jede Vertragspartei des Übereinkommens über eine Stimme verfügt. Der Beitritt der Union zum Übereinkommen erfordert bestimmte Anpassungen der Geschäftsordnung, insbesondere in Bezug auf die Stimmrechte.
(3)Im August 2023 hat das Sekretariat des Ausschusses bestimmte Änderungen der Geschäftsordnung vorgeschlagen, um den Auswirkungen des Beitritts der Union auf die Arbeitsweise des Ausschusses Rechnung zu tragen. Es forderte die Vertragsparteien des Übereinkommens auf, Formulierungsvorschläge zu unterbreiten. Die Union legte ihren Standpunkt zu den vorgeschlagenen Änderungen am 22. April 2024 fest und schlug alternative Änderungen der Geschäftsordnung vor. Auf der 16. Sitzung des Ausschusses vom 31. Mai 2024 konnte keine Einigung über die vorgeschlagenen Änderungen erzielt werden, und der Ausschuss beschloss, dass sein Vorsitz informelle Konsultationen durchführen sollte, um eine für alle Mitglieder des Ausschusses annehmbare Lösung zu finden.
(4)Im Anschluss an die informellen Konsultationen legte der Vorsitz im November 2024 einen überarbeiteten Vorschlag (IC-CP(2024)12 prov) vor. Diesem Vorschlag zufolge sollten die derzeitigen Abstimmungsregeln weiterhin gelten, jedoch durch eine Konsensklausel (wonach der Ausschuss alle Anstrengungen unternimmt, um seine Praxis der einvernehmlichen Beschlussfassung fortzusetzen) und eine Überprüfungsklausel (wonach der Ausschuss die Anwendung der Bestimmungen innerhalb von drei Jahren nach Annahme der Änderungen prüft) ergänzt werden.
(5)Am 13. Februar 2025 übermittelte das Sekretariat des Ausschusses den überarbeiteten Vorschlag des Vorsitzes des Ausschusses zur Änderung der Geschäftsordnung des Ausschusses (IC-CP(2025)1 prov) (im Folgenden „vorgesehener Rechtsakt“). Das Sekretariat ersuchte die Vertragsparteien, den Vorschlag im schriftlichen Verfahren zu billigen. Ferner wurde mitgeteilt, dass der vorgesehene Rechtsakt als angenommen gelte, sollten beim Sekretariat bis zum 30. April 2025 keine schriftlichen Einwände erhoben werden.
(6)Da die Änderungen der Geschäftsordnung für die Union rechtsverbindlich sein werden, ist es zweckmäßig, den im Namen der Union zu vertretenden Standpunkt festzulegen.
(7)Die Annahme des überarbeiteten Vorschlags zur Änderung der Geschäftsordnung würde dazu führen, dass die derzeitigen Abstimmungsregeln im Wesentlichen in Kraft bleiben, wobei die Union zusätzlich zu den Stimmen der Mitgliedstaaten, die Vertragsparteien des Übereinkommens sind, über eine Stimme verfügt. Die Hinzufügung der Konsensklausel und der Überprüfungsklausel sollte für die Union annehmbar sein. Mit der Konsensklausel wird die bestehende Praxis im Ausschuss kodifiziert, und in der Überprüfungsklausel kommt die Absicht zum Ausdruck, die Geschäftsordnung spätestens drei Jahre nach Annahme der Änderungen ergebnisoffen neu zu bewerten.
(8)In der Bestimmung der Geschäftsordnung, in der die Teilnehmer aufgeführt sind, die keine Mitglieder des Ausschusses der Vertragsparteien sind, sollte die Bezugnahme auf die Europäische Union gestrichen werden, da sie nicht mehr den Tatsachen entspricht.
(9)Der Standpunkt der Union sollte daher sein, keine Einwände gegen die Annahme des überarbeiteten Vorschlags zur Änderung der Geschäftsordnung gemäß Dokument IC-CP(2025)1 prov zu erheben.
(10)Irland ist durch den Beschluss (EU) 2023/1076 des Rates nicht gebunden und beteiligt sich daher nicht an der Annahme des vorliegenden Beschlusses.
(11)Nach den Artikeln 1 und 2 des dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union beigefügten Protokolls Nr. 22 über die Position Dänemarks beteiligt sich Dänemark nicht an der Annahme dieses Beschlusses und ist weder durch diesen Beschluss gebunden noch zu seiner Anwendung verpflichtet —
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Der im Namen der Union in dem mit Artikel 67 des Übereinkommens eingesetzten Ausschuss der Vertragsparteien zu vertretende Standpunkt ist, keine Einwände gegen die Annahme des überarbeiteten Vorschlags des Vorsitzes des Ausschusses zur Änderung der Geschäftsordnung des Ausschusses der Vertragsparteien des Übereinkommens von Istanbul [IC-CP(2025)1 prov] zu erheben.
Artikel 2
Dieser Beschluss tritt am Tag seiner Annahme in Kraft.
Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident /// Die Präsidentin