EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 19.6.2024
COM(2024) 616 final
Empfehlung für eine
EMPFEHLUNG DES RATES
zur Wirtschafts-, Sozial-, Beschäftigungs-, Struktur- und Haushaltspolitik Luxemburgs
{SWD(2024) 600 final} - {SWD(2024) 616 final}
EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 19.6.2024
COM(2024) 616 final
Empfehlung für eine
EMPFEHLUNG DES RATES
zur Wirtschafts-, Sozial-, Beschäftigungs-, Struktur- und Haushaltspolitik Luxemburgs
{SWD(2024) 600 final} - {SWD(2024) 616 final}
Empfehlung für eine
EMPFEHLUNG DES RATES
zur Wirtschafts-, Sozial-, Beschäftigungs-, Struktur- und Haushaltspolitik Luxemburgs
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 121 Absatz 2 und Artikel 148 Absatz 4,
gestützt auf die Verordnung (EU) 2024/1263 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2024 über die wirksame Koordinierung der Wirtschaftspolitik und über die multilaterale haushaltspolitische Überwachung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates 1 , insbesondere auf Artikel 3 Absatz 3,
auf Empfehlung der Europäischen Kommission,
unter Berücksichtigung der Entschließungen des Europäischen Parlaments,
unter Berücksichtigung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates,
nach Stellungnahme des Beschäftigungsausschusses,
nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses,
nach Stellungnahme des Ausschusses für Sozialschutz,
nach Stellungnahme des Ausschusses für Wirtschaftspolitik,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)Die Verordnung (EU) 2021/241 des Europäischen Parlaments und des Rates 2 zur Einrichtung der Aufbau- und Resilienzfazilität trat am 19. Februar 2021 in Kraft. Im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität wird den Mitgliedstaaten finanzielle Unterstützung für Reformen und Investitionen bereitgestellt und so für einen EU-finanzierten Konjunkturimpuls gesorgt. Den Prioritäten des Europäischen Semesters entsprechend trägt die Fazilität zur wirtschaftlichen und sozialen Erholung bei und erleichtert die Umsetzung nachhaltiger Reformen und Investitionen, insbesondere mit dem Ziel, den grünen und den digitalen Wandel zu fördern und die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten widerstandsfähiger zu machen. Sie hilft auch, die öffentlichen Finanzen zu stärken und das mittel- und langfristige Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum anzukurbeln, den territorialen Zusammenhalt in der EU zu verbessern und die weitere Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte zu unterstützen.
(2)Die am 27. Februar 2023 angenommene REPowerEU-Verordnung 3 zielt darauf ab, die Abhängigkeit der EU von Einfuhren fossiler Brennstoffe aus Russland stufenweise zu beenden. Dies würde zur Energieversorgungssicherheit und zur Diversifizierung der Energieversorgung der EU beitragen und zugleich den Einsatz erneuerbarer Energien, die Energiespeicherkapazitäten und die Energieeffizienz erhöhen.
(3)Am 16. März 2023 legte die Kommission die Mitteilung „Langfristige Wettbewerbsfähigkeit der EU: Blick über 2030 hinaus“ 4 vor, um zur politischen Entscheidungsfindung beizutragen und die Rahmenbedingungen für steigendes Wachstum zu schaffen. In dieser Mitteilung wird die Wettbewerbsfähigkeit im Rahmen von neun sich gegenseitig verstärkenden Faktoren betrachtet. Von diesen Faktoren werden der Zugang zu Kapital aus der Privatwirtschaft, Forschung und Innovation, Bildung und Kompetenzen sowie der Binnenmarkt als oberste politische Prioritäten für Reformen und Investitionen angesehen, mit denen die aktuellen Herausforderungen im Bereich der Produktivität angegangen und die EU und ihre Mitgliedstaaten auf lange Sicht wettbewerbsfähiger werden sollen. Im Anschluss an diese Mitteilung legte die Kommission am 14. Februar 2024 den Jahresbericht über den Binnenmarkt und die Wettbewerbsfähigkeit 5 vor. Es handelt sich hierbei um einen detaillierten Bericht zu den wettbewerblichen Stärken des europäischen Binnenmarkts und den diesbezüglichen Herausforderungen, in dem jährliche Entwicklungen unter Berücksichtigung der neun ermittelten Faktoren für Wettbewerbsfähigkeit nachverfolgt werden.
(4)Am 21. November 2023 nahm die Kommission den Jahresbericht zum nachhaltigen Wachstum 2024 6 an und leitete damit den Zyklus des Europäischen Semesters für die wirtschaftspolitische Koordinierung 2024 ein. Am 22. März 2024 billigte der Europäische Rat die auf die vier Komponenten der wettbewerbsfähigen Nachhaltigkeit abstellenden Prioritäten des Berichts. Am 21. November 2023 nahm die Kommission auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 auch den Warnmechanismus-Bericht 2024 an, worin Luxemburg nicht als einer der Mitgliedstaaten genannt wurde, bei denen wegen bestehender oder drohender Ungleichgewichte eine eingehende Überprüfung angezeigt war. Die Kommission legte außerdem eine Empfehlung für eine Empfehlung des Rates zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets vor, die am 12. April 2024 vom Rat angenommen wurde, sowie den Vorschlag für den Gemeinsamen Beschäftigungsbericht 2024 mit einer Analyse der Umsetzung der Beschäftigungspolitischen Leitlinien und der Grundsätze der europäischen Säule sozialer Rechte, der am 11. März 2024 vom Rat angenommen wurde. Am 18. April 2024 nahm die Kommission eine Stellungnahme zur Übersicht über die Haushaltsplanung Luxemburgs 2024 an.
(5)Am 30. April 2024 trat der neue EU-Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung in Kraft. Dieser umfasst die neue Verordnung (EU) 2024/1263 des Europäischen Parlaments und des Rates über die wirksame Koordinierung der Wirtschaftspolitik und über die multilaterale haushaltspolitische Überwachung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates. Außerdem beinhaltet er die geänderte Verordnung (EG) Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit und die geänderte Richtlinie 2011/85/EU über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten 7 . Die Ziele des neuen Rahmens sind Tragfähigkeit der öffentlichen Schulden sowie nachhaltiges und inklusives Wachstum durch graduelle Haushaltskonsolidierung sowie Reformen und Investitionen. Er fördert die nationale Eigenverantwortung und zeichnet sich durch eine stärkere mittelfristige Ausrichtung in Verbindung mit einer wirksameren und kohärenteren Durchsetzung aus. Jeder Mitgliedstaat sollte dem Rat und der Kommission einen nationalen mittelfristigen strukturellen finanzpolitischen Plan vorlegen. Die nationalen mittelfristigen strukturellen finanzpolitischen Pläne enthalten die haushaltspolitischen Zusagen sowie die Reform- und Investitionszusagen eines Mitgliedstaats und erstrecken sich je nach regulärer Dauer der nationalen Legislaturperiode auf einen Planungshorizont von vier oder fünf Jahren. Der Nettoausgabenpfad 8 der nationalen mittelfristigen strukturellen finanzpolitischen Pläne sollte den Anforderungen der Verordnung (EU) 2024/1263 entsprechen, einschließlich der Vorgaben, den öffentlichen Schuldenstand spätestens bis zum Ende des Anpassungszeitraums auf einen plausibel rückläufigen Pfad zu bringen oder darauf zu halten oder weiterhin auf einem dem Vorsichtsgebot entsprechenden Niveau unter 60 % des BIP zu halten und das öffentliche Defizit mittelfristig unter den Referenzwert von 3 % des BIP zu senken und/oder darunter zu halten. Wenn ein Mitgliedstaat ein einschlägiges Reform- und Investitionspaket zusagt, das die Vorgaben der Verordnung (EU) 2024/1263 erfüllt, kann der Anpassungszeitraum um bis zu drei Jahre verlängert werden. Um die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung dieser Pläne zu unterstützen, wird die Kommission ihnen am [21. Juni] 2024 Leitlinien zum Inhalt der vorzulegenden Pläne und der anschließenden jährlichen Fortschrittsberichte an die Hand geben und ihnen gemäß Artikel 5 der Verordnung (EU) 2024/1263 technische Leitlinien zu Haushaltsanpassungen (Referenzpfade und gegebenenfalls technische Informationen) übermitteln. Die Mitgliedstaaten sollten ihre mittelfristigen strukturellen finanzpolitischen Pläne bis zum 20. September 2024 übermitteln, es sei denn, der Mitgliedstaat und die Kommission vereinbaren, diese Frist um einen angemessenen Zeitraum zu verlängern. Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass ihre nationalen Parlamente einbezogen sowie erforderlichenfalls unabhängige finanzpolitische Institutionen, Sozialpartner und andere nationale Interessenträger konsultiert werden.
(6)Das Europäische Semester für die wirtschaftspolitische Koordinierung verläuft 2024 weiterhin parallel zur Umsetzung der Aufbau- und Resilienzfazilität. Die vollständige Umsetzung der Aufbau- und Resilienzpläne bleibt für die Verwirklichung der politischen Prioritäten im Rahmen des Europäischen Semesters unerlässlich, da mit diesen Plänen wirksam dazu beigetragen wird, dass alle oder wesentliche Teile der in den einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen der letzten Jahre genannten Herausforderungen angegangen werden. Ebenso relevant bleiben die länderspezifischen Empfehlungen von 2019, 2020, 2022 und 2023 auch für Aufbau- und Resilienzpläne gemäß den Artikeln 14, 18 und 21 der Verordnung (EU) 2021/241.
(7)Am 30. April 2021 legte Luxemburg der Kommission gemäß Artikel 18 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2021/241 seinen nationalen Aufbau- und Resilienzplan vor. Gemäß Artikel 19 der Verordnung (EU) 2021/241 hat die Kommission die Relevanz, Wirksamkeit, Effizienz und Kohärenz des Aufbau- und Resilienzplans anhand der in Anhang V der Verordnung enthaltenen Leitlinien bewertet. Am 13. Juli 2021 erließ der Rat einen Beschluss zur Billigung der Bewertung des Aufbau- und Resilienzplans Luxemburgs 9 , der am 17. Januar 2023 nach Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2021/241 geändert wurde, um den maximalen finanziellen Beitrag zur nicht rückzahlbaren finanziellen Unterstützung zu aktualisieren 10 . Die Freigabe von Tranchen ist erst möglich, nachdem die Kommission in einem Beschluss nach Artikel 24 Absatz 5 der Verordnung (EU) 2021/241 festgestellt hat, dass Luxemburg die im Durchführungsbeschluss des Rates festgelegten einschlägigen Etappenziele und Zielwerte in zufriedenstellender Weise erreicht hat. Eine zufriedenstellende Erreichung setzt voraus, dass es bei zuvor erreichten Etappenzielen und Zielwerten nicht wieder zu Rückschritten gekommen ist.
(8)Am 26. April 2024 legte Luxemburg sein Nationales Reformprogramm 2024 und am 25. April 2024 gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 sein Stabilitäts- und Wachstumsprogramm 2024 vor. Nach Artikel 27 der Verordnung (EU) 2021/241 muss sich im Nationalen Reformprogramm 2024 auch die halbjährliche Berichterstattung Luxemburgs über die Fortschritte bei der Durchführung seines Aufbau- und Resilienzplans niederschlagen.
(9)Am 19. Juni 2024 veröffentlichte die Kommission den Länderbericht 2024 für Luxemburg 11 . Bewertet werden darin die Fortschritte Luxemburgs bei der Umsetzung der einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen des Rates aus dem Zeitraum 2019 bis 2023 und der Stand der Durchführung des Aufbau- und Resilienzplans durch Luxemburg. Ausgehend von dieser Bewertung wird im Länderbericht aufgezeigt, bei welchen Herausforderungen noch Handlungsbedarf besteht, weil sie mit dem Aufbau- und Resilienzplan nicht oder nur teilweise angegangen werden, und welche Herausforderungen neu hinzugekommen sind oder sich abzeichnen. Ferner werden in dem Bericht die Fortschritte Luxemburgs bei der Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte, bei der Verwirklichung der Kernziele der EU in den Bereichen Beschäftigung, Kompetenzen und Armutsbekämpfung sowie bei den UN-Zielen für nachhaltige Entwicklung bewertet.
(10)Nach den von Eurostat validierten Daten 12 erhöhte sich das gesamtstaatliche Defizit Luxemburgs von 0,3 % des BIP im Jahr 2022 auf 1,3 % des BIP im Jahr 2023, während der gesamtstaatliche Schuldenstand von 24,7 % des BIP Ende 2022 auf 25,7 % des BIP Ende 2023 anstieg.
(11)Am 12. Juli 2022 empfahl der Rat Luxemburg, dafür zu sorgen, dass der Anstieg der national finanzierten laufenden Primärausgaben 2023 unter Berücksichtigung der fortgesetzten befristeten und gezielten Unterstützung für die vom Energiepreisanstieg besonders betroffenen Haushalte und Unternehmen sowie die aus der Ukraine flüchtenden Menschen mit einem weitgehend neutralen politischen Kurs 13 im Einklang steht. Luxemburg erhielt die Empfehlung, sich bereit zu halten, die laufenden Ausgaben an die sich wandelnde Situation anzupassen. Außerdem wurde Luxemburg empfohlen, die öffentlichen Investitionen für den ökologischen und den digitalen Wandel sowie die Energiesicherheit unter Berücksichtigung der REPowerEU-Initiative auszuweiten, unter anderem durch Inanspruchnahme der Aufbau- und Resilienzfazilität und von anderen Fonds der Union. Ausgehend von den Schätzungen der Kommission war der finanzpolitische Kurs 14 im Jahr 2023 vor dem Hintergrund hoher Inflation mit 3,2 % des BIP expansiv. Das Wachstum der national finanzierten laufenden Primärausgaben (ohne diskretionäre einnahmenseitige Maßnahmen) leistete 2023 einen expansiven Beitrag von 2,7 % des BIP zum finanzpolitischen Kurs. Das expansive Wachstum der national finanzierten laufenden Primärausgaben (ohne diskretionäre einnahmenseitige Maßnahmen) ging auf nicht gezielte Sofortmaßnahmen im Energiebereich, dauerhafte Erhöhungen der Löhne und Gehälter im öffentlichen Dienst sowie der Sozialleistungen, höhere staatliche Investitionen sowie die Senkung der Mehrwertsteuersätze um einen Prozentpunkt im Jahr 2023 zurück. Insgesamt stand das Wachstum der national finanzierten laufenden Primärausgaben 2023 nicht mit der Empfehlung des Rates im Einklang. Die mit Zuschüssen aus der Aufbau- und Resilienzfazilität und anderen EU-Fonds finanzierten Ausgaben beliefen sich 2023 auf 0,1 % des BIP. Die national finanzierten Investitionen erreichten 2023 einen Umfang von 4,7 % des BIP und stiegen damit gegenüber 2022 um 0,5 Prozentpunkte an. Luxemburg hat zusätzliche Investitionen über die Aufbau- und Resilienzfazilität und andere EU-Fonds finanziert. Ferner hat Luxemburg öffentliche Investitionen für den grünen und den digitalen Wandel – etwa in den öffentlichen Verkehr, die Energieeffizienz, die grüne Mobilität sowie in digitale öffentliche Dienste – getätigt, die zu einem Teil aus der Aufbau- und Resilienzfazilität sowie aus anderen EU-Fonds finanziert werden.
(12)Die zentralen Projektionen des Stabilitätsprogramms 2024 lassen sich wie folgt zusammenfassen: Nach dem makroökonomischen Szenario, das den Haushaltsprojektionen zugrunde liegt, wird sich das reale BIP-Wachstum 2024 auf 2,0 % und 2025 auf 3,0 % belaufen, während die HVPI-Inflation 2024 mit 1,9 % und 2025 mit 3,2 % veranschlagt wird. Das gesamtstaatliche Defizit soll sich 2024 auf 1,2 % des BIP erhöhen und 2025 stabil bei 1,2 % des BIP bleiben, während die gesamtstaatliche Schuldenquote bis Ende 2024 auf 26,5 % des BIP und bis Ende 2025 auf 26,9 % ansteigen soll. Nach 2025 soll das gesamtstaatliche Defizit den Projektionen zufolge allmählich auf 0,9 % des BIP im Jahr 2026 zurückgehen und im Jahr 2027 stabil bleiben. Der gesamtstaatliche Haushaltssaldo soll somit im gesamten Programmzeitraum unter dem Defizit-Referenzwert von 3 % des BIP bleiben. Die gesamtstaatliche Schuldenquote wiederum soll im Zeitraum nach 2025 schrittweise auf 27,3 % im Jahr 2026 ansteigen und im Jahr 2027 stabil bleiben.
(13)Die Kommission geht in ihrer Frühjahrsprognose 2024 von einem realen BIP-Wachstum von 1,4 % im Jahr 2024 und von 2,3 % im Jahr 2025 sowie einer HVPI-Inflation von 2,3 % im Jahr 2024 und von 2,0 % im Jahr 2025 aus.
(14)Das öffentliche Defizit dürfte sich der Frühjahrsprognose 2024 der Kommission zufolge im Jahr 2024 auf 1,7 % des BIP belaufen, während die gesamtstaatliche Schuldenquote bis Ende 2024 voraussichtlich auf 27,1 % ansteigen wird. Der Anstieg der Defizitquote im Jahr 2024 spiegelt vor allem die anhaltend hohen Ausgaben für Arbeitnehmerentgelte im öffentlichen Dienst und für Sozialleistungen aufgrund der automatischen Indexierung sowie niedrigere Einnahmen wider, die in erster Linie auf diskretionäre Maßnahmen zurückzuführen sind, z. B. die Anhebung der Einkommensteuerklassen und die Senkung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung im Jahr 2024 als Ausgleich für die dritte Indextranche 2023. Ausgehend von den Schätzungen der Kommission wird für 2024 eine finanzpolitische Expansion von 0,4 % des BIP erwartet.
(15)Nach der Frühjahrsprognose 2024 der Kommission werden im Jahr 2024 Ausgaben in Höhe von 0,1 % des BIP mit nicht rückzahlbarer Unterstützung („Zuschüssen“) aus der Aufbau- und Resilienzfazilität finanziert, gegenüber weniger als 0,1 % des BIP im Jahr 2023. Die mit Zuschüssen aus der Aufbau- und Resilienzfazilität finanzierten Ausgaben werden Investitionen von hoher Qualität und produktivitätssteigernde Reformen ermöglichen, ohne dass sich dies unmittelbar auf den gesamtstaatlichen Haushaltssaldo und den gesamtstaatlichen Schuldenstand Luxemburgs auswirkt.
(16)Am 14. Juli 2023 empfahl der Rat 15 Luxemburg, eine vorsichtige Haushaltspolitik zu gewährleisten und zu diesem Zweck insbesondere den nominalen Anstieg der national finanzierten Nettoprimärausgaben 16 im Jahr 2024 auf höchstens 4,8 % zu begrenzen. Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, bei der Ausführung ihres Haushaltsplans 2023 und bei der Ausarbeitung ihrer Übersicht über die Haushaltsplanung 2024 zu berücksichtigen, dass die Kommission dem Rat auf Basis der Ist-Daten für 2023 die Eröffnung defizitbedingter Verfahren bei einem übermäßigen Defizit vorschlagen werde. Der Frühjahrsprognose 2024 der Kommission zufolge werden die national finanzierten Nettoprimärausgaben Luxemburgs im Jahr 2024 um 6,8 % steigen, was über dem empfohlenen Höchstanstieg liegt. Die über den empfohlenen Höchstanstieg der national finanzierten Nettoprimärausgaben hinausgehenden Ausgaben belaufen sich 2024 auf 0,9 % des BIP. Dies droht der Empfehlung des Rates zuwiderzulaufen.
(17)Der Rat empfahl Luxemburg ferner, die Sofort-Entlastungsmaßnahmen im Energiebereich zurückzufahren und die dadurch erzielten Einsparungen in den Jahren 2023 und 2024 so früh wie möglich zum Abbau des öffentlichen Defizits zu nutzen. Der Rat empfahl Luxemburg darüber hinaus für den Fall, dass neuerliche Energiepreisanstiege neue oder fortgesetzte Entlastungsmaßnahmen erforderlich machen sollten, sicherzustellen, dass diese Entlastungsmaßnahmen gezielt auf den Schutz schwächerer Haushalte und Unternehmen ausgerichtet werden, für die öffentlichen Haushalte tragbar sind und die Anreize zum Energiesparen erhalten. In ihrer Frühjahrsprognose 2024 schätzt die Kommission die Netto-Haushaltskosten 17 der Entlastungsmaßnahmen im Energiebereich 2023 auf 0,9 %, 2024 auf 0,5 % und 2025 auf 0,3 % des BIP. Insbesondere die Maßnahmen zur Begrenzung des Anstiegs der Gas- und Strompreise und die Subventionen zur Begrenzung der Heizkosten dürften 2024 und 2025 bestehen bleiben 18 .
(18)Würden die erzielten Einsparungen der Ratsempfehlung entsprechend zum Abbau des gesamtstaatlichen Defizits genutzt, ergäbe sich nach diesen Projektionen im Jahr 2024 eine Haushaltsanpassung um 0,5 % des BIP, während die national finanzierten Nettoprimärausgaben 19 im betreffenden Jahr einen expansiven Beitrag von 0,3 % des BIP zum finanzpolitischen Kurs leisten würden. Die Sofort-Entlastungsmaßnahmen im Energiebereich werden in den Jahren 2023 und 2024 voraussichtlich nicht so früh wie möglich zurückgefahren. Dies droht der Empfehlung des Rates zuwiderzulaufen. Hinzu kommt, dass die erzielten Einsparungen nicht in vollem Umfang zum Abbau des gesamtstaatlichen Defizits genutzt werden sollen. Dies droht der Empfehlung des Rates ebenfalls zuwiderzulaufen. Die Haushaltskosten der Sofort-Entlastungsmaßnahmen im Energiebereich für schwächere Haushalte und Unternehmen werden 2024 auf 0,1 % des BIP geschätzt (2023: 0,4 %), wovon weniger 0,1 % des BIP das Preissignal zur Senkung der Energienachfrage und zur Steigerung der Energieeffizienz erhalten (2023: 0,3 %).
(19)Ferner empfahl der Rat Luxemburg, die national finanzierten öffentlichen Investitionen aufrechtzuerhalten und die effektive Abrufung von Zuschüssen aus der Aufbau- und Resilienzfazilität sowie anderen Fonds der Union zu gewährleisten, um insbesondere den grünen und den digitalen Wandel zu fördern. Nach der Frühjahrsprognose 2024 der Kommission dürften die national finanzierten öffentlichen Investitionen geringfügig zurückgehen: von 4,7 % des BIP im Jahr 2023 auf 4,6 % des BIP im Jahr 2024. Dies ist in erster Linie auf die Verzögerung bei der Lieferung eines Militärsatelliten zurückzuführen, die nun voraussichtlich 2025 erfolgen wird. Unter Berücksichtigung dieses zusätzlichen Faktors und in Anbetracht der Tatsache, dass der Frühjahrsprognose der Kommission zufolge die öffentliche Investitionsquote Luxemburgs im Prognosezeitraum auf einem hohen Niveau stabil bleiben dürfte, werden die öffentlichen Investitionen im Jahr 2024 als mit der Empfehlung des Rates im Einklang stehend bewertet. Die mit Mitteln aus EU-Fonds einschließlich Zuschüssen aus der Aufbau- und Resilienzfazilität finanzierten öffentlichen Ausgaben wiederum dürften von 0,1 % des BIP im Jahr 2023 auf 0,2 % des BIP im Jahr 2024 steigen.
(20)Auf der Grundlage der zum Prognosestichtag bekannten Politikmaßnahmen und unter der Annahme einer unveränderten Politik rechnet die Kommission in ihrer Frühjahrsprognose 2024 für 2025 mit einem öffentlichen Defizit von 1,9 % des BIP. Die gesamtstaatliche Schuldenquote dürfte sich bis Ende 2025 auf 28,5 % des BIP erhöhen. Der Anstieg der Defizitquote im Jahr 2025 ist in erster Linie auf höhere Ausgaben für Arbeitnehmerentgelte im öffentlichen Dienst, Sozialleistungen und öffentliche Investitionen zurückzuführen.
(21)Der projizierte demografische Wandel hin zu einer alternden Bevölkerung dürfte in Verbindung mit einem Rückgang der Nettomigration dazu führen, dass die staatlichen Ausgaben für Renten in den kommenden Jahrzehnten erheblich ansteigen werden. In der zweiten Hälfte dieses Jahrzehnts dürften die Rentenausgaben die Einnahmen aus Beiträgen übersteigen, und dieses Defizit wird sich im Anschluss allmählich vergrößern. Dieses Ungleichgewicht ist im Wesentlichen auf die steigende Zahl von Rentenempfängern pro Arbeitnehmer – eine Folge der alternden Bevölkerung – zurückzuführen und zieht einen höheren Altersabhängigkeitsquotienten nach sich. Laut dem Kommissionsbericht über die Bevölkerungsalterung 2024 dürfte die Reserve zum Schutz des finanziellen Gleichgewichts des Rentensystems ohne politische Anpassungen voraussichtlich Anfang der 2040er-Jahre unter den in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Schwellenwert fallen. Projektionen zufolge wird die Reserve nach Erreichen dieses Schwellenwerts innerhalb von fünf oder sechs Jahren erschöpft sein. Längerfristig dürfte sich der Anstieg der Rentenausgaben verdoppeln und bis 2070 etwa 17 % des BIP – und damit den potenziell höchsten Anteil innerhalb der EU – erreichen. Dies würde die finanzielle Tragfähigkeit des luxemburgischen Rentensystems gefährden und gleichzeitig den gesamtstaatlichen Schuldenstand erhöhen. Maßnahmen zur Förderung längerer Erwerbstätigkeit und einer höheren Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitnehmer würden zur Bewältigung dieses Problems beitragen und das Wirtschaftswachstum unterstützen.
(22)In den zehn Jahren vor dem jüngsten Energiepreisschock stiegen das Bevölkerungswachstum und die Hypothekarkreditvergabe stärker als das Angebot am Wohnimmobilienmarkt. Die Starrheit des Wohnungsangebots ist in erster Linie auf das Zurückhalten von Bauland zurückzuführen. Dies hat zu einem Mangel an Wohnraum, steigenden Kosten und zum Risiko einer Überbewertung des Marktes und geringerer Erschwinglichkeit geführt, d. h. zu Problemen, die benachteiligte Bevölkerungsgruppen besonders stark belasten und die auch die Attraktivität Luxemburgs sowohl für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer als auch für Unternehmen beeinträchtigen können. Die verzögerten Auswirkungen des Energiepreisanstiegs und die Straffung der Geldpolitik führten 2023 zu einem Rückgang des Verbrauchervertrauens, wodurch der Wohnimmobilienmarkt einen starken Abschwung erlebte. In der Folge sank das Angebot an Wohnimmobilien und Bauland auf Rekordtiefststände, was die notwendigen Preiskorrekturen behindert und zu einem deutlichen Rückgang der Bautätigkeit geführt hat. Zwar werden seit Langem Bemühungen zur Stabilisierung der Marktpreise unternommen, diese waren jedoch nicht erfolgreich – teils aufgrund der Tatsache, dass das Steuersystem mehr Einnahmen aus Immobilienkäufen und ‑verkäufen erzielt als aus Immobilienbesitz, was zu Preisstarrheit und zyklischen Erhöhungen beiträgt. Auch wenn die finanzielle Belastung der Privathaushalte und des Baugewerbes durch die jüngsten finanzpolitischen Maßnahmen abgemildert wurde, haben die Subventionen für Wohneigentum die Wohnimmobilienpreise vor Steuern aufgebläht, was vor allem wohlhabenden Eigentümern und Investoren zugutekommt.
(23)Luxemburg ist eine kleine, offene Volkswirtschaft mit einem großen, international ausgerichteten Finanzsektor, in dem viele multinationale Konzerne große Finanzströme im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit kanalisieren. Ein erheblicher Teil dieser Transaktionen erfolgt jedoch zwischen Unternehmen unter dem Dach multinationaler Konzerne. Diese könnten in der Lage sein, Schlupflöcher im luxemburgischen Steuersystem auszunutzen, durch die sich das steuerpflichtige Einkommen verringert. Es bestehen weiterhin dahin gehend Bedenken, dass der Anwendungsbereich der entsprechenden Maßnahmen zu eng gefasst ist, sodass niedrige oder gar keine Quellensteuern auf Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren in Länder und Gebiete mit niedrigen oder Nullsteuersätzen entrichtet werden 20 . Die Richtlinie zur Säule 2 ist in Luxemburg am 1. Januar 2024 in Kraft getreten, wodurch für die im Land tätigen multinationalen Unternehmen ein Mindestkörperschaftssteuersatz von 15 % eingeführt wird. Das Problem der Zahlungsströme ins Ausland durfte durch die Richtlinie jedoch nur zum Teil gelöst werden, da ihr Geltungsbereich auf große multinationale Unternehmen beschränkt ist und bestimmte Sektoren ausschließt.
(24)Nach dem in Artikel 19 Absatz 3 Buchstabe b und Anhang V Abschnitt 2.2 der Verordnung (EU) 2021/241 genannten Kriterium enthält der Aufbau- und Resilienzplan ein umfassendes Paket sich gegenseitig verstärkender Reformen und Investitionen, die bis 2026 umzusetzen sind. Diese dürften dazu beitragen, alle oder einen wesentlichen Teil der Herausforderungen, die in den entsprechenden länderspezifischen Empfehlungen ermittelt wurden, wirksam anzugehen. In diesem engen Zeitrahmen ist eine zügige wirksame Umsetzung des Plans, insbesondere auch des REPowerEU-Kapitels nach dessen Annahme, unerlässlich, um die langfristige Wettbewerbsfähigkeit Luxemburgs durch den grünen und den digitalen Wandel zu stärken und zugleich soziale Gerechtigkeit sicherzustellen. Um die im Plan enthaltenen Zusagen bis August 2026 zu erfüllen, muss Luxemburg mit der Umsetzung der Reformen und Investitionen fortfahren. Die systematische Einbeziehung der lokalen Gebietskörperschaften, der Sozialpartner, der Zivilgesellschaft und anderer relevanter Interessenträger bleibt unerlässlich, um sicherzustellen, dass die erfolgreiche Umsetzung des Aufbau- und Resilienzplans auf breiter Basis eigenverantwortlich mitgetragen wird.
(25)Im Rahmen der Halbzeitüberprüfung der kohäsionspolitischen Mittel nach Artikel 18 der Verordnung (EU) 2021/1060 muss Luxemburg jedes Programm bis März 2025 überprüfen und dabei unter anderem die in den länderspezifischen Empfehlungen 2024 ermittelten Herausforderungen sowie seinen Nationalen Energie- und Klimaplan berücksichtigen. Diese Überprüfung bildet die Grundlage für die endgültige Zuweisung der EU-Mittel für jedes einzelne Programm. Bei den kohäsionspolitischen Programmen und der europäischen Säule sozialer Rechte hat Luxemburg zwar einige Umsetzungsfortschritte erzielt, doch bleiben noch Herausforderungen. In Luxemburg bestehen zudem weiterhin erhebliche sozioökonomische Unterschiede zwischen größeren und kleineren Städten, dem städtischen Umland und nichtstädtischen Gebieten. Die Kohäsionspolitik muss schneller umgesetzt werden, und die in den Programmen vereinbarten Prioritäten bleiben relevant. Besonders wichtig ist es, dass Investitionen im Zusammenhang mit dem grünen und dem digitalen Wandel rasch umgesetzt werden. Weiterhin vorrangig sind auch Investitionen in Kompetenzen, um im Einklang mit den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes berufliche Übergänge und berufliche Mobilität zu erleichtern. Besondere Aufmerksamkeit sollte dabei älteren Arbeitnehmern und Geringqualifizierten sowie der Aktivierung und sozialen Integration schutzbedürftiger Personen, insbesondere solcher mit Migrationshintergrund, gelten. Die Umsetzung der Europäischen Garantie für Kinder, insbesondere die Integration benachteiligter Schülerinnen und Schüler durch hochwertige allgemeine und berufliche Bildung, ist nach wie vor von großer Bedeutung. Luxemburg könnte auch die Initiative „Plattform für strategische Technologien für Europa“ nutzen, um den industriellen Wandel zu unterstützen, insbesondere durch Investitionen in strategische Wertschöpfungsketten (z. B. Netto-Null-Industrie, Dekarbonisierung energieintensiver Industrien und digitale Innovation).
(26)Über die mit dem Aufbau- und Resilienzplan sowie anderen EU-Fonds angegangenen Herausforderungen hinaus steht Luxemburg vor mehreren weiteren Herausforderungen im Zusammenhang mit Schwächen im Bildungssystem, die die Ungleichheit verstärken, sowie mit Problemen bei den Unternehmensinvestitionen, u. a. in den Bereichen Forschung und Entwicklung, Energiepolitik und grüner Wandel, einschließlich potenzieller Hindernisse beim Übergang von fossilen Brennstoffen und Problemen mit dem Verkehrsnetz.
(27)Der Erwerb von Grundfertigkeiten und die allgemeinen Leistungen der Schülerinnen und Schüler sind stark vom jeweiligen sozioökonomischen und sprachlichen Hintergrund abhängig. Der internationalen Schulleistungsstudie PISA 2018 (der letzten, an der Luxemburg teilgenommen hat) zufolge liegt das durchschnittliche Wissens- und Kompetenzniveau der 15-Jährigen in den Schlüsselbereichen deutlich unter dem EU-Durchschnitt. Dabei ist die Kluft zwischen bessergestellten Schülerinnen und Schülern und benachteiligten Gleichaltrigen in Luxemburg größer als in allen anderen EU-Mitgliedstaaten. Das Bildungssystem stattet nicht alle Schülerinnen und Schüler mit den Grundfertigkeiten aus, die sie zur Erfüllung der Anforderungen des luxemburgischen Arbeitsmarktes benötigen. Die nationalen Kompetenztests zeigen, dass die Schülerinnen und Schüler zu Beginn ihrer Schulzeit über die für die Alphabetisierung benötigten Grundkompetenzen verfügen, auch wenn es bei ihren Anfangskompetenzen große Unterschiede gibt. Zu Beginn des dritten Primärschuljahres (mit 8 Jahren) vergrößert sich jedoch die Kluft bei den Kompetenzen. Die Leistungen der Schülerinnen und Schüler beim Leseverständnis im Deutschen sowie im Fach Mathematik gehen spürbar zurück, und zwar insbesondere die Leistungen derjenigen Schülerinnen und Schüler, die aus benachteiligten Verhältnissen stammen oder deren erste Sprache weder Deutsch noch Luxemburgisch ist. Der grüne Wandel bringt strukturelle Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt mit sich. In diesem Zusammenhang wurden verstärkt Weiterbildungs- und Umschulungsmaßnahmen in rückläufigen oder sich in Umstrukturierung befindlichen Wirtschaftszweigen durchgeführt, jedoch besteht nach wie vor die Gefahr von Missverhältnissen zwischen Qualifikationsangebot und ‑nachfrage.
(28)Die Teilnahme an Berufsbildungsmaßnahmen lag in den vergangenen zwölf Monaten über dem EU-Durchschnitt (50 % gegenüber 46,6 %), ist in den verschiedenen Gruppen aber nach wie vor uneinheitlich. Während die Teilnahmequote bei Arbeitslosen sehr hoch ist, liegt sie bei Geringqualifizierten und älteren Arbeitnehmern mit 24,2 % bzw. 32,5 % auf einem niedrigen Niveau. Aus branchenspezifischen Berufs- und Kompetenzstudien, die von der öffentlichen Arbeitsverwaltung in Zusammenarbeit mit dem Arbeitgeberverband (Union des entreprises luxembourgeoises) durchgeführt wurden, geht hervor, dass in allen Bereichen immer höhere Kompetenzanforderungen gestellt werden; besonders gefragt sind Querschnittskompetenzen (soziale, digitale, Management- und Sprachkompetenzen usw.) sowie Anpassungsfähigkeit. Die OECD bestätigte 2023 zwar die guten Leistungen Luxemburgs bei den Qualifikationen und Kompetenzen, hob zugleich jedoch die großen Herausforderungen hervor. Dazu zählen beispielsweise der Fachkräftemangel, die geringe Teilnahme der am stärksten benachteiligten Bevölkerungsgruppen an der Erwachsenenbildung und der Mangel an zuverlässigen Daten über den Qualifikationsbedarf. Obwohl in den vergangenen Jahren zahlreiche Initiativen umgesetzt wurden, um die berufliche Bildung von Arbeitsuchenden zu fördern, die Herausforderungen der Digitalisierung zu bewältigen und den künftigen Qualifikationsbedarf zu antizipieren, werden nach wie vor wirksame Lösungen benötigt, um den Zugang zum lebenslangen Lernen für weniger qualifizierte und älterer Arbeitskräfte zu verbessern.
(29)Die Arbeitsproduktivität in Luxemburg zählt nach wie vor zu den höchsten in der EU. Seit der weltweiten Finanzkrise ist sie jedoch deutlich zurückgegangen, und dieser Trend hat sich in jüngster Zeit beschleunigt. Die Unternehmensinvestitionen, insbesondere im Bereich Forschung und Entwicklung (FuE), zählen seit Jahrzehnten zu den niedrigsten in der EU. Das traditionell niedrige Investitionsniveau, das mit dem geringeren Bedarf der dienstleistungsorientierten Wirtschaft Luxemburgs begründet wird, könnte angesichts der Tatsache, dass zu den bestehenden Herausforderungen die neuen Herausforderungen des grünen und des digitalen Wandel hinzukommen, nicht mehr ausreichen. Ein großes Investitionshindernis ist der Arbeitskräftemangel, und dieses Problem könnte sich aufgrund der hohen Wohnimmobilienpreise, langer Arbeitswege und der Verkehrsstaus noch weiter verschärfen, da dies die Attraktivität Luxemburgs als Arbeitsplatz beeinträchtigt. Die hohe Inflation hat 2023 erstmals dazu geführt, dass drei Lohnindexierungen ausgelöst wurden, wodurch die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in verschiedenen Sektoren beeinträchtigt wurde, wobei Nichtfinanzunternehmen – insbesondere die weniger produktiven – die Wirkung am stärksten zu spüren bekamen. Wenn dieser Trend anhält, könnte dies Greenfield-Investitionen behindern und Standortverlagerungsentscheidungen von Unternehmen beeinflussen.
(30)Die öffentliche Förderung von Unternehmensinnovationen ist in Luxemburg derzeit begrenzt – im Unterschied zu anderen Ländern, die oft eine indirekte Förderung in Form von Steuergutschriften für FuE gewähren. Derzeit stellt die Regierung 25 % des FuE-Budgets für spezifische Projekte zur Verfügung, an denen zum Teil auch private Partner beteiligt sind, während der größere Anteil von 75 % zur Unterstützung von Institutionen verwendet wird. Der staatliche Finanzierungsanteil für FuE in Unternehmen ist mit 6 % verhältnismäßig gering. Um Innovationen wirksamer zu unterstützen, könnte Luxemburg eine Stärkung seines Finanzierungsmodells in Erwägung ziehen, sodass mehr Kooperationsprojekte mit dem Privatsektor einbezogen werden. Durch direkte Investitionen in von Unternehmen ausgehende Innovationen verfügt das Land über das Potenzial, private FuE-Aktivitäten zu stimulieren und seine Gesamtproduktivität zu steigern.
(31)Es ist eine erhebliche Herausforderung, dafür zu sorgen, dass Luxemburg ein globales Finanzzentrum bleibt und gleichzeitig über eine robuste Binnenwirtschaft verfügt. Der Finanzsektor, auf den fast ein Drittel des BIP entfällt, hat von der internationalen Integration stark profitiert. Die Wertschöpfung des Sektors pro Arbeitnehmer ging jedoch zwischen 2021 und 2023 um 15 % zurück, und dieser Rückgang hat sich seit 2007 verdoppelt, was auf geringere Gewinne aus der Beteiligung am Weltmarkt hindeutet. Angesichts sinkender Produktivität könnte eine Diversifizierung dazu beitragen, die Exposition gegenüber globalen Verlagerungen im Handel und im Finanzwesen zu verringern. Zudem liegt der Abstand zwischen dem BIP und dem Nationaleinkommen, der seit der weltweiten Finanzkrise zugenommen hat, mittlerweile bei 30 % des BIP. Die Förderung von Investitionen in hochwertige lokale FuE-Projekte könnte dazu beitragen, den Abstand zwischen BIP und BNE zu verkleinern sowie den Wohlstand und die Gerechtigkeit innerhalb des Landes zu unterstützen.
(32)Das Energiesystem Luxemburgs ist durch seine hohe Abhängigkeit von Importen und sowie von fossilen Brennstoffen (77 % des Energiemixes im Jahr 2022) gekennzeichnet. Das Land ist ein großer Nettoimporteur von Energie. Es hängt fast vollständig von Primärenergieeinfuhren ab (2022 betrug die Abhängigkeitsquote 91 %). Die installierte Gesamtkapazität für die Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen belief sich 2023 auf 782 MW, was einem Anstieg um 13,5 % gegenüber 2022 entspricht. Der Anteil erneuerbarer Energien am Bruttoendenergieverbrauch zählt jedoch nach wie vor zu den niedrigsten in der EU.
(33)Luxemburg hat bei der Verwirklichung der EU-Energieeffizienzziele für 2030 erhebliche Fortschritte gemacht, auch wenn die meisten Maßnahmen nach wie vor auf Zuschüssen beruhen und die Nutzung von Finanzinstrumenten, insbesondere für Unternehmen und die Industrie, weiterhin sehr begrenzt ist. Die besten Ergebnisse hat der Dienstleistungssektor zu verzeichnen, während es im Wohnungssektor noch Aufholbedarf gibt: Dort ist der Endenergieverbrauch seit 2015 unverändert geblieben. Damit Luxemburg seine Energieziele für 2030 – Steigerung des Anteils der Energie aus erneuerbaren Quellen auf 25 % und Senkung des Endenergieverbrauchs um 40-44 % im Vergleich zu 2007 – erreichen kann, müssen die Zielsetzungen im Hinblick auf die Verringerung der Treibhausgasemissionen sowie die Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energien und der Energieeffizienz ambitionierter gestaltet werden. Durch den Arbeits- und Fachkräftemangel in Bereichen und Berufen, die für den ökologischen Wandel von zentraler Bedeutung sind, einschließlich Fertigung sowie Inbetriebnahme und Instandhaltung klimaneutraler Technik, entstehen Engpässe für den Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft. Um das ungenutzte Arbeitskräfteangebot zu erschließen, müssen die entsprechenden Maßnahmen zugänglich sein, insbesondere für diejenigen Personen und in Wirtschaftszweigen, die am stärksten vom ökologischen Wandel betroffen sind.
(34)Die Überlastung der Straßen schadet der Wirtschaft und der ökologischen Nachhaltigkeit. Der Straßenverkehr trägt nach wie vor am stärksten zu den Treibhausgasemissionen Luxemburgs bei und spielt weiterhin eine Schlüsselrolle für die Dekarbonisierung. Der Übergang Luxemburgs zu nachhaltigem Verkehr schreitet voran, und der Anteil der leichten Nutzfahrzeuge mit Elektroantrieb liegt über dem EU-Durchschnitt. Derzeit entfallen jedoch noch 86 % des Personen- und Güterverkehrs auf die Straße, weshalb weitere Investitionen erforderlich sind, um den Anteil des Personen- und Güterverkehrs auf der Schiene zu erhöhen, und zwar auch in den Grenzregionen, um die grenzüberschreitende Mobilität zu erleichtern.
(35)Angesichts der engen Verflechtungen zwischen den Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und ihres kollektiven Beitrags zur Funktionsweise der Wirtschafts- und Währungsunion empfahl der Rat den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets 2024, unter anderem im Rahmen ihrer Aufbau- und Resilienzpläne Maßnahmen zu ergreifen, um die Empfehlung zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets umzusetzen. Im Falle Luxemburgs tragen die Empfehlungen 1, 2, 3 und 4 dazu bei, die erste, zweite, dritte und vierte Empfehlung für das Euro-Währungsgebiet umzusetzen —
EMPFIEHLT, dass Luxemburg 2024 und 2025 Maßnahmen ergreift, um
1.den mittelfristigen strukturellen finanzpolitischen Plan rechtzeitig zu übermitteln; die Sofort-Entlastungsmaßnahmen im Energiebereich vor der Heizperiode 2024/2025 zurückzufahren; die langfristige Tragfähigkeit des Rentensystems zu verbessern, insbesondere durch Einschränkung der Vorruhestandsmöglichkeiten und durch die Erhöhung der Beschäftigungsquote älterer Arbeitskräfte; die Verabschiedung einer umfassenden Flächennutzungspolitik und einer Grundsteuerreform zu beschleunigen und der Entwicklung großangelegter Stadtteilprojekte auf staatseigenem Grundbesitz Vorrang einzuräumen; verstärkt und wirksam gegen aggressive Steuerplanung vorzugehen, auch indem das Land sicherstellt, dass Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren in Länder und Gebiete mit niedrigen oder Nullsteuersätzen ausreichend besteuert werden;
2.den Aufbau- und Resilienzplan, insbesondere auch das REPowerEU-Kapitel nach dessen Annahme, weiterhin zügig und wirksam umzusetzen und die Reformen und Investitionen bis August 2026 zum Abschluss bringen zu können; die kohäsionspolitischen Programme schneller umzusetzen; im Rahmen der Halbzeitüberprüfung die vereinbarten Prioritäten im Blick zu behalten und zugleich die Möglichkeiten in Erwägung zu ziehen, die die Initiative „Plattform für strategische Technologien für Europa“ zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit eröffnet;
3.die Leistungsfähigkeit des Schulbildungssystems und die Gerechtigkeit innerhalb dieses Systems zu verbessern, unter anderem durch Anpassung des Unterrichts an die Bedürfnisse von Schülerinnen und Schülern aus benachteiligten Verhältnissen und mit unterschiedlichem sprachlichem Hintergrund; dem Arbeitskräftemangel und dem Missverhältnis zwischen Qualifikationsangebot und ‑nachfrage entgegenzuwirken, insbesondere mit Blick auf den grünen Wandel;
4.die Wettbewerbsfähigkeit durch die Förderung von Unternehmens- und Greenfield-Investitionen zu steigern, vor allem in besonders FuE-intensiven Tätigkeitsfeldern; die Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen durch Investitionen in Energieeffizienz und erneuerbare Energien zu verringern; die Elektrifizierung des Verkehrs weiter zu fördern und in die Netze und Infrastrukturen des öffentlichen Verkehrs zu investieren.
Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident/Die Präsidentin