EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 28.6.2023

COM(2023) 384 final

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Folgemaßnahmen zur Entlastung für das Haushaltsjahr 2021

Bericht über die Folgemaßnahmen zu den vom Europäischen Parlament in seinen Entlastungsentschließungen und vom Rat in seiner Entlastungsempfehlung für das Haushaltsjahr 2021 ausgesprochenen Forderungen

1.Einführung

Im Jahr 2021 wurden die Beschränkungen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie aufgehoben und es fand eine EU-weite wirtschaftliche Erholung statt. Aus haushaltspolitischer Sicht war es das erste Jahr der Umsetzung des befristeten Aufbauinstruments der EU (und seines Kernstücks, der Aufbau- und Resilienzfazilität oder ARF) und das Anfangsjahr des neuen mehrjährigen Finanzrahmens (MFR): Es traten Programme in Kraft, während die Ausgabenprogramme aus dem vorangegangenen MFR weiterliefen und weiterhin den politikübergreifenden Prioritäten der EU entsprachen. 

Am 10. Mai 2023 beschloss das Europäische Parlament unter Berücksichtigung einer Empfehlung des Rates, der Kommission Entlastung für die Ausführung des EU-Haushalts im Jahr 2021 zu erteilen. Im Rahmen des Entlastungsverfahrens 2021 sprachen das Europäische Parlament in seiner Entlastungsentschließung und der Rat in seiner Entlastungsempfehlung mehrere Forderungen an die Kommission aus. Die Kommission schließt sich den Hauptzielen an, die diesen Forderungen zugrunde liegen:

·Schutz des EU-Haushalts vor Ausgabenfehlern, Betrug oder böswilligen Eingriffen: Die Kommission ergreift alle erforderlichen Maßnahmen, um den EU-Haushalt zu schützen (gegebenenfalls auch durch Zahlungsunterbrechungen und Finanzkorrekturen).

·Leistung im Mittelpunkt des Haushaltsvollzugs: Die Mittel sollten im Einklang mit den Prioritäten der EU ausgegeben werden und die erwarteten Ergebnisse vor Ort erbringen, um so greifbare Ergebnisse und positive Veränderungen für die breite Öffentlichkeit und andere Begünstigte zu bewirken.

·Herstellung des richtigen Gesamtgleichgewichts: Es ist wichtig, das richtige Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Zielen zu finden (dazu gehören z. B. die Minimierung von Fehlern, ein starker Schutz vor dem Missbrauch von Mitteln, rasche Zahlungen, ein hohes Maß an Transparenz, die Begrenzung der Kosten und des Kontrollaufwands für öffentliche Stellen und Begünstigte auf ein vertretbares Niveau sowie der Mehrwert der EU-Ausgaben).

Dieser Bericht über die Folgemaßnahmen zum Entlastungsverfahren für das Haushaltsjahr 2021, der ein Bestandteil der integrierten Rechnungslegung und Rechenschaftsberichte ist, enthält eine Zusammenfassung der von der Kommission ergriffenen Maßnahmen entsprechend den Forderungen, die in der Entlastungsentschließung im Abschnitt über die politischen Prioritäten ausgesprochen wurden. Ausführlichere und aktualisierte Angaben zu allen spezifischen Forderungen wird die Kommission im Rahmen des Entlastungsverfahrens für das Haushaltsjahr 2022 machen, das noch im laufenden Jahr eingeleitet wird.

2.Verbesserung des Kontrollsystems für EU-Mittel

a.Digitalisierung von Kontrollen und Prüfungen

Der Vorschlag der Kommission zur Überarbeitung der Haushaltsordnung, der derzeit vom Europäischen Parlament und vom Rat als den gesetzgebenden Organen erörtert wird, ist eine Möglichkeit, den EU-Haushalt bei allen Arten der Mittelverwaltung noch stärker vor Unregelmäßigkeiten, Betrug, Korruption und Interessenkonflikten zu schützen. Die vorgeschlagenen legislativen Änderungen sind für die Umsetzung neuer Maßnahmen erforderlich.

Die Kommission beabsichtigt mit den vorgeschlagenen Vorschriften, die Verwendung eines integrierten IT-Systems für die Datenauswertung und Risikoanalyse in allen Mitgliedstaaten verbindlich vorzuschreiben und effizienter zu machen. Das IT-System ermöglicht die Ermittlung von Maßnahmen, Verträgen und Empfängern, die anfällig für Unregelmäßigkeiten, Betrug, Korruption und Interessenkonflikte sind. Die Kommission hat dieses IT-Tool namens Arachne entwickelt und den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt, die den EU-Haushalt im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung und der Aufbau- und Resilienzfazilität ausführen. Es wird bereits weitgehend im Bereich der Kohäsionspolitik und in einem gewissen Umfang bei den Agrarausgaben eingesetzt. Die Nutzung von Arachne ist derzeit freiwillig, sie verbindlich vorzuschreiben wäre jedoch ein wichtiger Schritt nach vorn. Des Weiteren zielen die vorgeschlagenen Änderungen darauf ab, die Aufzeichnung und Speicherung von Daten über die Empfänger aller EU-Mittel sowie die Interoperabilität des Systems mit anderen Datenquellen weiter zu standardisieren.

Die Kommission hat zudem vorgeschlagen, den Anwendungsbereich und die Wirksamkeit des Früherkennungs- und Ausschlusssystems (Early Detection and Exclusion System, EDES) zu vergrößern. Das EDES ermöglicht eine Reihe von Maßnahmen zum Schutz des EU-Haushalts vor betrügerischen und unzuverlässigen Wirtschaftsteilnehmern. Insbesondere können damit alle Wirtschaftsteilnehmer, die aufgrund ihrer Beteiligung an Verfehlungen wie Unregelmäßigkeiten und Betrug für unzuverlässig befunden werden und somit ein Risiko für die Integrität des EU-Haushalts darstellen, von den Anweisungsbefugten erkannt, auf eine schwarze Liste gesetzt und möglicherweise für begrenzte Zeiträume von der zukünftigen Vergabe von aus dem EU-Haushalt finanzierten Aufträgen ausgeschlossen werden. Die Kommission hat die Ausweitung der Anwendung des EDES auf Mittel unter geteilter Mittelverwaltung und eine gezieltere Ausrichtung auf Mittel unter direkter Mittelverwaltung vorgeschlagen, auch in Fällen, in denen die Mittel als Finanzbeiträge (beispielsweise im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität) an die Mitgliedstaaten ausgezahlt werden. So könnte die Kommission bei den schwerwiegendsten Ausschlussgründen tätig werden. Dahinter steht auch das Ziel, verbindlich vorzuschreiben, dass auf EU-Ebene getroffene Ausschlussentscheidungen im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung auf nationaler Ebene durchgesetzt werden. Die Kommission hat ferner vorgeschlagen, dass es möglich sein soll, verbundene Stellen und/oder die wirtschaftlichen Eigentümer einer primär ausgeschlossenen Stelle von der Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen und letztlich vom Erhalt von EU-Mitteln auszuschließen.

Das EDES und Arachne bleiben zwei unterschiedliche Systeme, aber die Kommission prüft derzeit, ob die in der EDES-Datenbank enthaltenen Ausnahmen in Arachne übernommen werden können, um sie in das Datenauswertungsinstrument einzugeben und eine zentrale Eingangsstelle zu schaffen.

b.Rechtsstaatlichkeit und Grundwerte

Die Kommission nutzt alle verfügbaren Instrumente in vollem Umfang, um die Bekämpfung von Verstößen und des Risikos von Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sicherzustellen, die die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der EU und die finanziellen Interessen der EU beeinträchtigen.

Ein wichtiges Instrument ist die Konditionalitätsverordnung, die seit dem 1. Januar 2021 gilt.

Die erste Mitteilung der Kommission gemäß der Konditionalitätsverordnung wurde am 27. April 2022 an Ungarn gerichtet. Damit wurde ein Bewertungs- und Informationsaustauschverfahren mit Ungarn eingeleitet, das bis Mitte September dauerte und dazu führte, dass die Kommission am 18. September 2022 einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates vorlegte.

Am 15. Dezember 2022 nahm der Rat gemäß der Konditionalitätsverordnung einen Durchführungsbeschluss an, mit dem 55 % der Mittelbindungen für drei Kohäsionsprogramme ausgesetzt wurden (die ausgesetzten Mittelbindungen im MFR 2021-2027 belaufen sich auf rund 6,3 Mrd. EUR). Der Rat untersagte auch, dass im Rahmen von Programmen, die direkt oder indirekt von der Kommission verwaltet werden, neue rechtliche Verpflichtungen gegenüber Stiftungen im öffentlichen Interesse eingegangen werden. Bei diesen Stiftungen im öffentlichen Interesse handelt es sich um Organisationen wie Hochschulen, die im öffentlichen Interesse liegende Ziele verfolgen und in Bezug auf die ungeklärte Interessenkonflikte bestehen.

Nachdem der Rat nun haushaltspolitische Maßnahmen gemäß der Konditionalitätsverordnung erlassen hat, kann Ungarn weitere Abhilfemaßnahmen mitteilen und ergreifen, um auf die Feststellungen der Kommission einzugehen und nachzuweisen, dass die Bedingungen für die Anwendung haushaltspolitischer Maßnahmen nicht mehr erfüllt sind. Wenn die Kommission der Auffassung ist, dass die Probleme teilweise oder vollständig behoben wurden, muss sie dem Rat gemäß der Konditionalitätsverordnung einen Vorschlag für einen Durchführungsbeschluss über die Anpassung oder Aufhebung der angenommenen Maßnahmen mittels einer schriftlichen Mitteilung vorlegen. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts (15. Juni 2023) hat Ungarn keine entsprechende schriftliche Mitteilung vorgelegt.

Ungarn hat sich verpflichtet, der Kommission bis zum 31. Dezember 2028 alle drei Monate über die Umsetzung, Aufrechterhaltung und Anwendung aller Abhilfemaßnahmen Bericht zu erstatten. Der zweite dieser Berichte war am 16. Juni 2023 fällig.

Die Kommission überwacht in Ungarn den allgemeinen Stand der Rechtsstaatlichkeit – nicht nur die von den Abhilfemaßnahmen abgedeckten Aspekte – ebenso wie in allen anderen Mitgliedstaaten.

Neben der Konditionalitätsverordnung kann auch die ARF-Verordnung in ihrem Anwendungsbereich dazu beitragen, dass die in den länderspezifischen Empfehlungen genannten Herausforderungen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit angegangen werden.

Darüber hinaus ergreifen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 22 der ARF-Verordnung alle geeigneten Maßnahmen, um die finanziellen Interessen der EU bei der Durchführung der Fazilität zu schützen. Wie in der ARF-Verordnung vorgeschrieben, hat die Kommission im Rahmen des Verfahrens zur Billigung der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne geprüft, ob die Kontrollsysteme des jeweiligen Mitgliedstaats ausreichende Sicherheit für den Schutz der ARF-Mittel boten.

Um die Einhaltung von Artikel 22 der ARF-Verordnung zu gewährleisten, hat die Kommission in einigen Fällen Maßnahmen festgelegt, die mit dem Mitgliedstaat vereinbart wurden und die zum Schutz der finanziellen Interessen der EU bei der Durchführung der Fazilität beitragen. Dabei handelt es sich um Etappenziele, die in zufriedenstellender Weise erreicht werden müssen, bevor Zahlungen getätigt werden können.

Entsprechend den Vorschlägen der Kommission sind in den Durchführungsbeschlüssen des Rates zu den nationalen Aufbau- und Resilienzplänen Ungarns und Polens mehrere solche Etappenziele festgelegt, darunter Maßnahmen zur Behebung von Problemen im Zusammenhang mit der Rechtsstaatlichkeit.

Im Zeitraum 2021-2027 müssen die Mitgliedstaaten außerdem bestimmte zielübergreifende oder thematische grundlegende Voraussetzungen erfüllen. Dies sind Voraussetzungen für die wirksame und effiziente Verwirklichung der spezifischen Ziele der Fonds in geteilter Mittelverwaltung. Eine zielübergreifende grundlegende Voraussetzung betrifft die wirksame Anwendung und Umsetzung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Als Teil der Einreichung eines Programms bewerteten die Mitgliedstaaten, ob die grundlegenden Voraussetzungen für die ausgewählten spezifischen Ziele erfüllt wurden. Die Kommission hat diese Bewertungen überprüft und festgestellt, dass alle Mitgliedstaaten außer Ungarn und Polen die zielübergreifende Voraussetzung in Bezug auf die Charta erfüllen. 1 Die Kommission arbeitet derzeit mit Ungarn und Polen daran, die offenen Fragen zu klären.

c.Stärkung der Integritätsmaßnahmen

Die Kommission ist sowohl politisch als auch rechtlich verpflichtet sicherzustellen, dass Organisationen und Projekte, die an kriminellen oder nicht mit den Werten der EU vereinbaren Praktiken beteiligt sind, keine finanzielle Unterstützung der EU erhalten.

Die rasche Aussetzung der Finanzierung der in den „Katargate-Skandal“ verwickelten Nichtregierungsorganisation (NRO) „No Peace Without Justice“ im Dezember 2022 hat gezeigt, dass die Kommission im Rahmen der Finanzvorschriften der EU konkrete Maßnahmen ergreifen kann.

Für alle Stellen, die EU-Mittel beantragen, gelten unabhängig von ihrem Status dieselben Vorschriften. In der Haushaltsordnung sind eine Reihe von Maßnahmen vorgesehen, die die Kommission bei der direkten Ausführung des Haushalts ergreifen kann. Dazu gehören strenge Auswahlverfahren auf der Grundlage objektiver Kriterien, mit denen sichergestellt werden soll, dass Finanzierungen mit den Werten der EU im Einklang stehen. Im Rahmen des Haushaltsvollzugs sind die Begünstigten von EU-Mitteln verpflichtet, alle von der Kommission angeforderten Informationen unverzüglich vorzulegen, damit diese die Förderfähigkeit der Kosten oder der geltend gemachten Beiträge, die ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Maßnahme und die Erfüllung der sonstigen Verpflichtungen gemäß der Finanzhilfevereinbarung überprüfen kann (dazu können auch Informationen über Finanzierungsquellen außerhalb des EU-Haushalts gehören, wenn dies für den Nachweis der Erfüllung der Verpflichtungen relevant ist). Was die indirekte Verwaltung des Haushalts betrifft, so müssen die Personen und Stellen, die den EU-Haushalt ausführen, gemäß der Haushaltsordnung das geltende EU-Recht sowie die vereinbarten internationalen und EU-Standards einhalten und dürfen daher keine Maßnahmen finanzieren, die den Werten der EU zuwiderlaufen.

Außerdem stellt die Kommission durch die Umsetzung des EDES sicher, dass die EU-Mittel nicht Organisationen zugutekommen, die gegen die Werte der EU verstoßen. Die Gründe für den Ausschluss von Antragstellern von der Teilnahme an Vergabeverfahren oder von der Auswahl für die Ausführung von EU-Mitteln sind schwere Verfehlungen im Rahmen der beruflichen Tätigkeiten, Terrorismusfinanzierung, Betrug und Korruption. Der Ausschluss von der Teilnahme an Vergabeverfahren kann nicht nur dann erfolgen, wenn sich die Organisation selbst in einer Ausschlusssituation befindet, sondern auch, wenn sich eine Person, die Mitglied des Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgans der Organisation ist (oder bezüglich der Organisation Vertretungs-, Beschluss- oder Kontrollbefugnisse hat), oder ihre wirtschaftlichen Eigentümer in einer Ausschlusssituation befinden, die durch eine rechtskräftige Gerichts- oder eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung festgestellt wurde.

Im Rahmen ihrer kontinuierlichen Verpflichtung, das System zum Schutz der finanziellen Interessen der EU zu verbessern, hat die Kommission im Vorschlag für eine Neufassung der Haushaltsordnung vorgeschlagen, „Aufstachelung zu Diskriminierung, Feindseligkeit oder Gewalt“ als neue und explizite Ausschlusssituation sowie eine Definition des Begriffs NRO hinzuzufügen und die Antragsteller entsprechend zu der Angabe zu verpflichten, ob sie eine NRO sind oder nicht.

Jenseits des spezifischen Ziels, den EU-Haushalt zu schützen, hat die Kommission außerdem am 3. Mai 2023 ein Antikorruptionspaket angenommen. Das Paket enthält eine Richtlinie zur Korruptionsbekämpfung, mit der – im Fall der Annahme durch die gesetzgebenden Organe – die nationalen Bestimmungen, in denen Korruption und damit zusammenhängende Straftaten und Strafen definiert sind, harmonisiert würden. Damit soll sichergestellt werden, dass einheitliche hochwirksame, verhältnismäßige und abschreckende strafrechtliche Instrumente vorhanden sind, um alle Arten von Korruptionsdelikten zu bekämpfen und die Korruptionsprävention sowie die Durchsetzung der Rechtsvorschriften zu verbessern. Außerdem enthält das Paket einen Vorschlag zur Ergänzung des Instrumentariums restriktiver Maßnahmen (Sanktionen) im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) um eine spezielle Sanktionsregelung zur weltweiten Bekämpfung schwerer Korruptionsdelikte.

Wie zu Beginn der Amtszeit von Präsidentin von der Leyen angekündigt, hat die Kommission nach informellen Konsultationen mit den anderen Institutionen zudem am 8. Juni 2023 2 einen Vorschlag für die Einrichtung eines interinstitutionellen Ethikgremiums angenommen, das Mitglieder der EU-Institutionen umfasst. Mit der Einrichtung des Ethikgremiums werden erstmals gemeinsame Normen für das ethische Verhalten der Mitglieder der EU-Organe und ein förmlicher Mechanismus für die Koordinierung und den Meinungsaustausch zu ethischen Anforderungen zwischen den Institutionen gelten.

Neben der Kommission führen das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) und die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA) im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit Kontrollen und Untersuchungen durch, um sicherzustellen, dass die EU-Haushaltsmittel gemäß den geltenden Vorschriften ausgegeben werden.

Dem derzeitigen MFR liegt eine gleichbleibende Personalausstattung für alle Institutionen zugrunde, aber die Zunahme der Arbeitsbelastung des OLAF hat die gesetzgebenden Organe dazu veranlasst, das Personal des OLAF nach den Vorschlägen der Kommission in den Haushaltsplänen für die letzten beiden Jahre um 13 Vollzeitäquivalente (VZÄ) aufzustocken (7 VZÄ im Haushaltsplan für 2022 und 6 VZÄ im Haushaltsplan für 2023). Die Kommission hat vorgeschlagen, das Personal des OLAF im Entwurf des Haushaltsplans für 2024 um weitere 2 VZÄ aufzustocken. Dieser Anstieg wird an anderer Stelle in der Kommission ausgeglichen.

Ebenso hat sich das Personal der EUStA zwischen 2020 und 2022 mehr als verdreifacht und ihre EU-Mittelausstattung im selben Zeitraum verfünffacht, was der Aufnahme ihrer Tätigkeit im Jahr 2021 und dem anschließenden Anstieg der Zahl ihrer Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen entspricht. Im Einklang mit ihrer Schlüsselrolle bei der Betrugsbekämpfung werden der EUStA erhebliche EU-Haushaltsmittel bereitgestellt. Genauer gesagt wurde im Haushaltsplan für das Jahr 2022 das Personal der EUStA um 118 Mitarbeiter aufgestockt und der EU-Beitrag um 11,2 Mio. EUR erhöht, um die zusätzlichen Gehaltskosten zu decken. Im Jahr 2023 bleibt das Personal der EUStA im Vergleich zu 2022 unverändert, aber auf Ersuchen der EUStA hat sich mit der Umwandlung von 20 Stellen für Vertragsbedienstete in Planstellen die Personalstruktur geändert. Die geänderte Personalstruktur und der entsprechende Anstieg der Gehaltskosten sind im Vorschlag der Kommission für die Personal- und Mittelausstattung der EUStA im Entwurf des Haushaltsplans für das Jahr 2024 enthalten. 

d.Das Kontrollsystem der Aufbau- und Resilienzfazilität

Im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität wird finanzielle Unterstützung in Abhängigkeit von der Leistung bereitgestellt. Die Mittel aus der Aufbau- und Resilienzfazilität werden ausgezahlt, wenn die Mitgliedstaaten wichtige Schritte (sogenannte Etappenziele und Zielwerte) zur Umsetzung der in den nationalen Aufbau- und Resilienzplänen enthaltenen Reformen und Investitionen erfüllt haben. Die Kommission stellt bei jeder Zahlung sicher, dass sie über angemessene Sicherheit dafür verfügt, dass die zugrunde liegenden Etappenziele und Zielwerte in zufriedenstellender Weise erreicht wurden.

Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, geeignete Kontrollsysteme einzurichten, um Betrug, Korruption, Doppelfinanzierungen und Interessenkonflikte aufzudecken und zu verhindern und regelmäßig zu überprüfen, dass die Umsetzung des Plans mit allen einschlägigen nationalen und EU-Rechtsvorschriften im Einklang steht. Bei einem Einzelfall schwerwiegender Unregelmäßigkeiten ist der betreffende Mitgliedstaat verpflichtet, Abhilfemaßnahmen zu ergreifen; versäumt er dies, zieht die Kommission die Mittel von dem Mitgliedstaat wieder ein. Die Bewertung der nationalen Pläne durch die Kommission umfasst eine Bewertung der darin beschriebenen Prüfungs- und Kontrollrahmen der Mitgliedstaaten. Eine positive Bewertung ist nur möglich, wenn die Kommission der Auffassung ist, dass die finanziellen Interessen der EU durch diese Rahmen angemessen geschützt werden.

Im Rahmen des Haushaltsvollzugs führt die Kommission im Einklang mit ihrer Prüfungsstrategie Systemprüfungen der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten durch, um sicherzustellen, dass schwerwiegende Unregelmäßigkeiten oder schwere Verletzungen der Pflichten aus der Finanzierungsvereinbarung durch die Systeme angemessen verhindert und aufgedeckt werden. Im Rahmen dieser Systemprüfungen prüft die Kommission auch, ob mit den Systemen der Mitgliedstaaten den EU-Vorschriften und den nationalen Vorschriften Rechnung getragen und ihre Einhaltung überprüft wird, insbesondere in Bezug auf die Vergabe öffentlicher Aufträge. Die Kommission hatte bis Ende April 2023 23 nationale Systeme geprüft und beabsichtigt, alle anderen bis Ende 2023 zu prüfen. Als Reaktion auf die Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofs (EuRH) prüft die Kommission außerdem seit Anfang 2023 regelmäßig, ob die Mitgliedstaaten die Einhaltung der Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge und über staatliche Beihilfen überprüfen. Bei systematischen Mängeln im System, die eine schwere Pflichtverletzung darstellen, kann die Kommission die Zahlung von 5 % bis 100 % der dem betreffenden Mitgliedstaat zugewiesenen Mittel aussetzen bzw. diesen Anteil der Mittel wieder einziehen.

Die Kommission führt außerdem risikobasierte Prüfungen der Etappenziele und Zielwerte aus den Zahlungsanträgen durch. In diesen Prüfungen wird die Richtigkeit und Zuverlässigkeit der in den Zahlungsanträgen enthaltenen Daten überprüft.

Die Kontrollregelungen der Kommission werden durch die Prüfungen und Untersuchungen des Internen Auditdienstes der Kommission, des EuRH, der EUStA und des OLAF ergänzt.

-Mitteilung der Kommission über den Rahmen für die Bewertung der zufriedenstellenden Erreichung der Etappenziele und Zielwerte sowie die Methode zur Festlegung der Zahlungsaussetzung

Mit ihrer am 21. Februar 2023 veröffentlichten Mitteilung 3 hat die Kommission für mehr Klarheit und Transparenz in Bezug auf die Verfahren gesorgt, die sie für die Durchführung der Aufbau- und Resilienzfazilität eingeführt hat.

Aus dem Rahmen geht hervor, dass die Bewertung der Etappenziele und Zielwerte durch die Kommission auf objektiven und überprüfbaren Nachweisen beruht, während gleichzeitig eine angemessene Flexibilität eingeräumt wird. Geringfügige Abweichungen im Zusammenhang mit den Beträgen, den formalen Anforderungen, dem Zeitplan oder dem Inhalt können unter einer begrenzten Anzahl von Umständen akzeptiert werden und werden transparent dargelegt, um eine externe Kontrolle durch den Wirtschafts- und Finanzausschuss sowie durch den EuRH und das Europäische Parlament zu ermöglichen.

Mit der Methode zur Aussetzung von Zahlungen kann die Kommission den Betrag bestimmen, dessen Zahlung auszusetzen ist, wenn ein Etappenziel oder Zielwert nicht in zufriedenstellender Weise erreicht wird. Dabei achtet die Kommission vollumfänglich die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit und berücksichtigt die Leistungsabhängigkeit der Aufbau- und Resilienzfazilität. Die Methode wurde erstmals im Mai 2023 in Bezug auf eine Zahlung an Litauen angewandt.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten stellen bereits viele unterschiedliche Informationen über die Empfänger von EU-Mitteln zur Verfügung (z. B. über das Finanztransparenzsystem 4 oder über nationale Transparenz-Websites für die gemeinsame Agrarpolitik). Durch den Vorschlag zur Überarbeitung der Haushaltsordnung würde – im Fall der Annahme durch die gesetzgebenden Organe – die Berichterstattung der Kommission in diesem Bereich weiter verbessert, da sichergestellt würde, dass ab Beginn des neuen Programmplanungszeitraums die Liste der Empfänger von EU-Mitteln für alle Arten der Mittelverwaltung veröffentlicht wird.

Der Vorschlag zur Überarbeitung der Haushaltsordnung würde im Einzelnen erfordern, dass sowohl i) Mitgliedstaaten, die den EU-Haushalt im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung ausführen oder die EU-Mittel im Rahmen der direkten Mittelverwaltung erhalten und ausführen, als auch ii) Personen und Stellen, die den EU-Haushalt im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung ausführen, mindestens einmal jährlich Informationen über die Empfänger und die Beträge der EU-Mittel zum Zweck der Veröffentlichung an die Kommission übermitteln. Die Kommission wäre für die Konsolidierung und Zentralisierung der Daten zu den Empfängern von EU-Mitteln sowie ihre Veröffentlichung über eine einheitliche Website und Datenbank für alle Arten der Mittelverwaltung zuständig.

Zusätzlich zu den Daten über die Mittelempfänger stellt die Kommission für verschiedene Ausgabenprogramme im MFR 2021-2027 auch Informationen auf Projekt- und Programmebene zur Verfügung (z. B. über ihre offene Datenplattform zur Kohäsionspolitik und ihre Kohesio-Website, die beide Auskunft über die Verwendung der Mittel der Kohäsionspolitik geben).

Was die Finanzierung im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität betrifft, so hat durch das Inkrafttreten der REPowerEU-Änderungen an der ARF-Verordnung am 1. März 2023 die Transparenz weiter zugenommen, da die nationalen Behörden verpflichtet wurden, Informationen über die 100 Endempfänger, die die höchsten Beträge an ARF-Mitteln je Mitgliedstaat erhalten, zu veröffentlichen. Die ersten nationalen Portale wurden im April 2023 freigeschaltet und die ersten von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten wurden am 23. Mai 2023 im Aufbau- und Resilienzscoreboard veröffentlicht.

Darüber hinaus hat die Kommission kürzlich eine interaktive EU-Karte veröffentlicht, um Informationen über beispielhafte Reformen und Investitionen, die aus der Aufbau- und Resilienzfazilität finanziert werden, einfach zugänglich zu machen. Die Karte gibt einen Überblick über die Investitionen nach Standort und enthält spezifische Informationen über den Stand ihrer Umsetzung. Die Karte enthält keine erschöpfende Liste aller Reformen und Investitionen, aber sie wird regelmäßig aktualisiert. So werden die zunehmenden Informationen berücksichtigt, die von den Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Prüfung von Zahlungsanträgen übermittelt werden, wie auch die Informationen über die 100 Endempfänger mit dem höchsten Betrag an ARF-Mitteln je Mitgliedstaat.

Die nationalen Portale und die interaktive Karte ergänzen das Aufbau- und Resilienzscoreboard, das seinerseits einen Überblick über die Fortschritte bei der Umsetzung der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne gibt.

Die Kommission sorgt außerdem für Transparenz bezüglich ihrer Eventualverbindlichkeiten, indem sie einen Jahresbericht 5 zu diesem Thema veröffentlicht, der auch eine Übersicht über die Eventualverbindlichkeiten im Zusammenhang mit ARF-Darlehen enthält.

4.Leistung des EU-Haushalts

Die Kommission misst der Maximierung der Wirksamkeit der EU-Ausgaben größte Bedeutung bei.

Für große Ausgabenprogramme im neuen MFR wurden Folgenabschätzungen oder Ex-ante-Bewertungen durchgeführt, um den Effizienzgedanken schon bei der Konzeption zu berücksichtigen, unter anderem durch die Festlegung klarer Ziele und die Konzentration auf eine Reihe hochwertiger Leistungsindikatoren. Im Rahmen dieses Prozesses hat die Kommission auch mehrere öffentliche Konsultationen zu wichtigen Ausgabenbereichen durchgeführt, um die Meinungen aller Betroffenen einzuholen. Der Ausschuss für Regulierungskontrolle analysiert alle Folgenabschätzungsberichte und Eignungsprüfungen sowie ausgewählte Bewertungen und sichert die Qualität der von ihm kontrollierten Berichte.

Die Kommission hat ihre politikübergreifenden Prioritäten in den EU-Haushalt integriert. Ihre Bemühungen in diesem Bereich stehen voll und ganz im Einklang mit dem Zeitplan und den Etappenzielen, die von den gesetzgebenden Organen in der Interinstitutionellen Vereinbarung vom Dezember 2020 vereinbart wurden. In der Interinstitutionellen Vereinbarung ist vorgesehen, dass die verschiedenen Prioritäten auf der Grundlage politischer und ressourcenbezogener Erwägungen in unterschiedlichem Maße in den EU-Haushalt zu integrieren sind.

In Bezug auf die Verfolgung der Ausgaben im Zusammenhang mit der Gleichstellung der Geschlechter hat die Kommission (früher als in der Interinstitutionellen Vereinbarung festgelegt) eine Methode veröffentlicht, die im Rahmen eines Pilotprojekts auf den gesamten EU-Haushalt angewandt wurde (anstatt auf eine Auswahl zentral verwalteter Programme, wie in der Interinstitutionellen Vereinbarung vorgesehen).

Die Kommission erkennt an, dass die Methodik zur Verfolgung von Klimaschutzausgaben für den Zeitraum 2014-2020 Mängel aufwies, und weist darauf hin, dass sie bei der Festlegung ihres Klimaschutzausgabenziels und der Überwachung seiner Verwirklichung an diese Methodik und die ihr zugrunde liegenden Annahmen und Einschränkungen gebunden war. Die Kommission hat ihre Methodik klar und transparent mitgeteilt.

Für den neuen Programmplanungszeitraum 2021-2027 hat die Kommission mehrere Dimensionen ihrer Methodik zur Verfolgung von Klimaschutzausgaben gestärkt. Die Klimarelevanz einer einzelnen Maßnahme/Intervention wird nun auf der Grundlage ihrer erwarteten Wirkung und nicht nach ihrem beabsichtigten Zweck bewertet (d. h. nicht danach, ob die Maßnahmen speziell als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen konzipiert wurden). Dies trägt dazu bei, dass ähnliche Maßnahmen in verschiedenen Ausgabenprogrammen auf die gleiche Weise bewertet werden (d. h. dass ihnen derselbe EU-Klimakoeffizient zugewiesen wird). Darüber hinaus gilt für alle EU-Ausgabenprogramme, dass bei der Verfolgung der Ziele – wenn auch auf unterschiedliche Weise – dem Grundsatz der Schadensvermeidung Rechnung getragen wird. Auf aggregierter Ebene greift ein Mechanismus zur Anpassung an den Klimawandel, mit dem die Kommission ermächtigt wird, Änderungen an einzelnen EU-Ausgabenprogrammen vorzuschlagen, wenn die Gefahr besteht, dass das aggregierte Mindestziel für Klimaschutzausgaben aus dem gesamten EU-Haushalt verfehlt wird.

Die Kommission berechnet nicht nur den Anteil der Ausgaben für eine bestimmte Priorität, sondern führt auch drei methodische Pilotprojekte in den Bereichen Klima, digitaler Wandel und Beschäftigung durch. In diesen Pilotprojekten werden auf der Ebene des EU-Haushalts erzielte konkrete Ergebnisse gemessen. Insbesondere entwickelt die Kommission eine Methode, um für die aus der Aufbau- und Resilienzfazilität finanzierten klimabezogenen Interventionen die Gesamtwirkung im Hinblick auf die vermiedenen Treibhausgasemissionen zu quantifizieren, wobei sie die begrenzte Datenverfügbarkeit berücksichtigt. Diese Methode wird die Grundlage für den ersten Wirkungsbericht über grüne NextGenerationEU-Anleihen bilden, den die Kommission bis Ende 2023 vorlegen will. Anschließend soll sie auf den gesamten EU-Haushalt angewandt werden.

5.Noch abzuwickelnde Mittelbindungen und Maßnahmen zur Beschleunigung der Ausführung von EU-Mitteln

Bei den noch abzuwickelnden Mittelbindungen, allgemein als RAL („reste à liquider“) bezeichnet, handelt es sich um gebundene, aber noch nicht ausgezahlte Beträge. Ende 2022 beliefen sie sich auf 452,2 Mrd. EUR (gegenüber 341,6 Mrd. EUR Ende 2021). Der Hauptgrund für den Anstieg der noch abzuwickelnden Mittelbindungen im Jahr 2022 war die Durchführung desjenigen Teils von NextGenerationEU, für den nicht rückzahlbare Hilfen zugewiesen wurden. Dadurch stieg der Gesamtbetrag der noch abzuwickelnden Mittelbindungen bis Ende 2022 um 189,1 Mrd. EUR (42 % der gesamten noch abzuwickelnden Mittelbindungen). Wie erwartet, werden sich die noch abzuwickelnden Mittelbindungen durch die zweckgebundenen Einnahmen der Programme von NextGenerationEU in den kommenden Jahren weiter erhöhen, da die Mittelbindungen bis Ende 2023 und die Zahlungen bis 2026 erfolgen werden. 6  

Im Hinblick auf Maßnahmen zur Erleichterung der Aufnahme von EU-Mitteln ist auf folgende Punkte hinzuweisen:

6.Ausblick

Die Kommission ist entschlossen, Ergebnisse im Bereich der Prioritäten zu erzielen, die vom Europäischen Parlament und vom Rat im Entlastungsverfahren 2021 hervorgehoben wurden.

Im Jahr 2021 befasste sich die Kommission mit den Herausforderungen infolge der COVID-19-Pandemie. Seitdem war die EU angesichts des Angriffskriegs Russlands gegen die Ukraine, des Anstiegs der Energie- und Nahrungsmittelpreise, eines neuen makroökonomischen Umfelds mit einem starken Anstieg der Zinssätze und der Inflation sowie zahlreicher humanitärer Krisen und Umweltkatastrophen mit einer neuen Realität konfrontiert.

Die den EU-Haushalt beanspruchenden Krisen und Notlagen in Verbindung mit der anhaltenden Notwendigkeit, die politischen Prioritäten der EU wie den grünen und den digitalen Wandel umzusetzen, haben den MFR erheblich unter Druck gesetzt. Die haushaltspolitische Flexibilität, die im Jahr 2020 für den derzeitigen MFR vereinbart wurde, war von Anfang an sehr begrenzt. Daher war es schwierig, Mittel zur Finanzierung neuer Prioritäten oder zur Bewältigung unerwarteter Herausforderungen zu mobilisieren.

Um sicherzustellen, dass die EU ihre dringendsten Ziele erreichen kann, hat die Kommission vor diesem Hintergrund im Juni 2023 eine Halbzeitüberprüfung des MFR 2021-2027 vorgelegt. Diese umfasst eine Bestandsaufnahme der bisherigen Umsetzung und Lösungsvorschläge für die in Bezug auf den EU-Haushalt bestehenden Herausforderungen.

* * *

(1)

 Im Falle Zyperns ist die Kommission der Auffassung, dass die zielübergreifende Voraussetzung in Bezug auf die Charta der Grundrechte nur für den Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) und das Instrument für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik (BMVI) nicht erfüllt ist.

(2)

Mitteilung der Kommission – Vorschlag für die Einrichtung eines interinstitutionellen Ethikgremiums (COM(2023) 311 final).

(3)

Mitteilung der Kommission – Zwei Jahre Aufbau- und Resilienzfazilität: Ein einzigartiges Instrument im Zentrum des ökologischen und digitalen Wandels in Europa (COM(2023) 99 final).

(4)

Das Finanztransparenzsystem (FTS) enthält Einzelheiten zu den Teilen des EU-Haushalts, die direkt von der Europäischen Kommission oder indirekt von damit betrauten Einrichtungen ausgeführt werden.

(5)

Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über Finanzierungsinstrumente, Haushaltsgarantien, finanziellen Beistand und Eventualverbindlichkeiten – Stand: 31. Dezember 2021 (COM(2022) 560 final).

(6)

Weitere Informationen zur Höhe der noch abzuwickelnden Mittelbindungen sind zu finden i) in den Jahresrechnungen 2022 der EU, ii) in der Arbeitsunterlage V, die dem Entwurf des Haushaltsplans 2024 beigefügt ist, und iii) im Jahresbericht über die langfristige Prognose der künftigen Zu- und Abflüsse des EU-Haushalts 2021-2027, der Teil der integrierten Rechnungslegung und Rechenschaftsberichte ist. Darüber hinaus stellt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einschlägige Informationen in speziellen dreimal jährlich stattfindenden interinstitutionellen Sitzungen zum Thema Zahlungen zur Verfügung.