EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 20.7.2021
SWD(2021) 710 final
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN
Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021
Länderkapitel zur Lage der Rechtsstaatlichkeit in Spanien
Begleitunterlage zur
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN
Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021
Die Lage der Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union
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Zusammenfassung
Das spanische Justizsystem steht weiterhin vor einer Reihe von Herausforderungen. Insbesondere wurde der Rat der rechtsprechenden Gewalt noch immer nicht neu besetzt, da im Parlament bislang keine Einigung über die Neubesetzung einer Reihe von Verfassungsorganen erzielt wurde. Eine begrüßenswerte Entwicklung war die Rücknahme eines Vorschlags, mit dem das System zur Auswahl der dem Rat angehörenden Richter reformiert werden sollte. Mit dieser Reform hätte sich die Wahrnehmung des Rates als anfällig für Politisierung nur noch verstärkt. In diesem Zusammenhang wurden Forderungen laut, ein System einzuführen, bei dem die dem Rat angehörenden Richter gemäß europäischen Standards durch ihre Amtskollegen gewählt werden. Es ist wichtig, dass europäische Standards berücksichtigt und alle relevanten Interessenträger konsultiert werden. Darüber hinaus wurden Bedenken in Bezug auf die Zuständigkeit des Obersten Gerichts für die strafrechtliche Verantwortlichkeit hochrangiger Amtsträger sowie die Unvereinbarkeitsregelung für Richter und Staatsanwälte geäußert. Um die Qualität der Justiz zu verbessern, wurden mehrere Maßnahmen erlassen oder sind geplant, etwa eine Überarbeitung des Systems der Prozesskostenhilfe und der Strafprozessordnung sowie drei Gesetzesentwürfe zur Effizienz der Verfahren sowie zur organisatorischen und digitalen Effizienz. Die Digitalisierung der Justiz schreitet voran. Es gab Bemühungen zum Abbau von Rückständen, etwa durch die Schaffung neuer Gerichte, doch die geringe Anzahl an Richtern pro Einwohner stellt eine Herausforderung dar. Es wurden erneut Bedenken bezüglich der Autonomie der Staatsanwaltschaft gegenüber der Regierung geäußert.
Spanien unternimmt weiterhin Anstrengungen, um den institutionellen und rechtlichen Rahmen zur Verhinderung und Bekämpfung von Korruption zu verbessern. Die Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung folgen zwar einer strategischen Handlungslinie, aber es gibt keine gezielte Strategie zur Korruptionsbekämpfung, die als Richtschnur für umfassende Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung von Korruption dienen könnte. Was die Korruptionsbekämpfung anbelangt, so ist Korruption nach dem Strafgesetzbuch ein Straftatbestand, und es gibt eine Reihe von Institutionen, die in diesem Bereich tätig sind. Der Mangel an angemessenen Ressourcen hat nach Ansicht der Strafverfolgungsbehörden Auswirkungen auf das Tempo der Ermittlungen und der Strafverfolgung in Korruptionsfällen, zu denen auch Fälle auf hoher Ebene zählen. Was die Prävention von Korruption betrifft, so unternimmt Spanien weiterhin Anstrengungen zur Verbesserung seines Integritätsrahmens. Ferner hat sich das Land verpflichtet, in Schlüsselbereichen – wie der Transparenz der Lobbyarbeit, dem Ethikkodex für Beamte und dem Schutz von Hinweisgebern – Rechtsvorschriften auszuarbeiten. Im Oktober 2020 wurde der neue Verhaltenskodex für alle Mitglieder des Kongresses und des Senats verabschiedet, und ein neues parlamentarisches Amt für Interessenkonflikte überwacht dessen Einhaltung durch die Parlamentarier.
Was die Medienfreiheit und den Medienpluralismus anbelangt, so unternimmt die Regierung Schritte bezüglich des Zugangs zu Informationen. Problematisch ist weiterhin die Transparenz der Eigentumsverhältnisse im Medienbereich. Während der Umsetzung der überarbeiteten Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste wurden Bedenken bezüglich der funktionalen Unabhängigkeit und der Ressourcen der Regulierungsbehörde für audiovisuelle Medien geäußert. Vor dem Hintergrund der COVID-19-Pandemie hat die Regierung eine Reihe von Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung der Medien ergriffen. Journalisten sind in ihrer beruflichen Tätigkeit weiterhin mit Herausforderungen konfrontiert, doch es wurden Initiativen ergriffen, um ihre Arbeit zu erleichtern.
Was die Gewaltenteilung anbelangt, so enthält der neue Vierte Plan für offenes Verwaltungs- und Regierungshandeln erneuerte Verpflichtungen in Bezug auf Bürgerbeteiligung, Transparenz, Rechenschaftspflicht und öffentliche Integrität. Die Autonomen Regionen wurden als zuständige Behörden für die Durchführung der im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie beschlossenen Sofortmaßnahmen benannt. Die Zahl der beim Bürgerbeauftragten – seit 2017 geschäftsführend im Amt – eingegangenen Beschwerden über Maßnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie ist rasant gestiegen. Im Hinblick auf den Raum für zivilgesellschaftliches Handeln bestehen weiterhin Herausforderungen, und vor dem Hintergrund der geäußerten Bedenken wird derzeit das Gesetz über die Sicherheit der Bürger überarbeitet. Es wurden mehrere Initiativen zur Förderung einer Kultur der Rechtsstaatlichkeit ergriffen, darunter Bildungsprogramme zum Justizsystem für Schüler.
I.Justizsystem
Das spanische Justizsystem besteht aus Gerichten mit allgemeiner Zuständigkeit und Fachgerichten und ist entsprechend der territorialen Gliederung des Landes aufgebaut. Das Oberste Gericht (Tribunal Supremo) ist in allen Rechtsgebieten die höchste Instanz. Das Verfassungsgericht (Tribunal Constitucional) übt die Gerichtsbarkeit in Verfassungsfragen sowie über individuelle Klagen betreffend die Wahrung der Grundrechte aus. Der Generalrat der rechtsprechenden Gewalt (Consejo General del Poder Judicial), der durch die spanische Verfassung eingerichtet wurde, ist das Organ der richterlichen Selbstverwaltung und gewährleistet die Unabhängigkeit der Gerichte und Richter. Insofern ist er kein Teil der rechtsprechenden Gewalt selbst. Er übt Disziplinargewalt aus und ist für die Ernennung, Versetzung und Beförderung von Richtern, sowie für ihre Ausbildung und Einstellung zuständig. Die Staatsanwaltschaft ist funktionell autonom in die Justiz integriert und hat den Auftrag, die Tätigkeit der Justiz zum Schutz der Gesetzlichkeit, der Rechte der Bürger und des Allgemeinwohls zu unterstützen. Der Generalstaatsanwalt wird auf Vorschlag der Regierung nach Anhörung des Generalrats der rechtsprechenden Gewalt vom Staatsoberhaupt ernannt. Spanien beteiligt sich an der Europäischen Staatsanwaltschaft. Die örtlichen Rechtsanwaltskammern sind öffentlich-rechtliche Berufsverbände, die von der öffentlichen Verwaltung unabhängig sind und auch nicht aus dem öffentlichen Haushalt finanziert werden; ihr Vermögen ist nicht öffentlich. Sie sind für die Organisation des Berufs und die berufliche Deontologie zuständig und beschließen ihren eigenen Verhaltenskodex.
Unabhängigkeit
Die Unabhängigkeit der Justiz wird in Spanien sowohl in der breiten Öffentlichkeit als auch von Unternehmen als niedrig wahrgenommen. Insgesamt bewerten 38 % der Gesamtbevölkerung und 39 % der Unternehmen im Jahr 2021 die Unabhängigkeit der Gerichte und Richter als „eher gut“ oder „sehr gut“. Beide Werte sind im Vergleich zu 2020 (44 % der Gesamtbevölkerung und 42 % der Unternehmen) zurückgegangen, jedoch gegenüber 2016 (30 % der Gesamtbevölkerung und 33 % der Unternehmen) gestiegen, sodass sich in den letzten fünf Jahren kein klarer Trend ablesen lässt.
Es bestehen weiterhin Bedenken, da der Rat der rechtsprechenden Gewalt noch immer nicht neu besetzt wurde, und aufgrund jüngster Entwicklungen wurde gefordert, dass die dem Rat angehörenden Richter von ihren Amtskollegen gewählt werden sollten. Der Rat der rechtsprechenden Gewalt übt seine Funktionen seit Dezember 2018 geschäftsführend aus; das heißt, die bereits im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 geäußerten Bedenken, der Rat könne als anfällig für Politisierung wahrgenommen werden, bestehen nach wie vor. Für die Ernennung sämtlicher Mitglieder des Rates ist das Parlament zuständig; erforderlich ist eine qualifizierte Mehrheit von drei Fünfteln. Die Verhandlungen zwischen den wichtigsten politischen Parteien sind seit 2018 nicht vorangekommen, und trotz zahlreicher Aufrufe, die Ernennungen vorzunehmen, gab es bislang keine nennenswerten Fortschritte in Richtung einer Einigung. Am 13. Oktober 2020 legten zwei Fraktionen des Parlaments einen Gesetzesentwurf vor, mit dem das System zur Wahl der dem Rat angehörenden Richter dahin gehend geändert werden sollte, dass im Falle einer zweiten Abstimmung nur noch eine absolute Mehrheit erforderlich ist. Nach Kritik vonseiten der Interessenträger wurde das Gesetzgebungsverfahren ausgesetzt, und im Mai 2021 zogen die Fraktionen, die den Gesetzesentwurf unterstützten, diesen formell zurück. Dieser Schritt wurde begrüßt, da der Gesetzesentwurf die Wahrnehmung des Rates als anfällig für Politisierung nur noch verstärkt hätte. Am 25. März 2021 verabschiedete das Parlament ein Gesetz, mit dem eine Regelung eingeführt wurde, nach der der Generalrat der rechtsprechenden Gewalt nach Ablauf seiner Amtszeit seine Funktionen in angepasster Form geschäftsführend ausüben kann. Das Gesetz trat am 30. März 2021 in Kraft. Durch das neue Gesetz wird unter anderem verhindert, dass der amtierende Rat hohe Richterstellen neu besetzt. Das Verfassungsgericht wurde damit befasst, die Verfassungsmäßigkeit der Reform zu prüfen. Im Zusammenhang mit der zurückgenommenen Reform zur Änderung des Wahlsystems wurde die Einführung eines Systems zur Wahl der dem Rat angehörenden Richter durch Amtskollegen gefordert. Einige Richterverbände forderten, dass die zwölf dem Rat angehörenden Mitglieder gemäß den Standards des Europarates direkt von ihren Amtskollegen gewählt werden sollten. Der Europarat wies darauf hin, dass nach europäischen Standards mindestens die Hälfte der Mitglieder des Rates von Amtskollegen aller Ebenen des Justizwesens gewählt werden sollten. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, dass europäische Standards berücksichtigt und alle einschlägigen Interessenträger konsultiert werden.
Es bestehen Bedenken in Bezug auf die Zuständigkeit des Obersten Gerichts für die strafrechtliche Verantwortlichkeit hochrangiger Amtsträger sowie die Unvereinbarkeitsregelung für Richter und Staatsanwälte. In Spanien gelten Vorschriften mit persönlichem Anwendungsbereich über die privilegierte Zuständigkeit in Fragen der strafrechtlichen Verantwortung von Mitgliedern der Regierung sowie der Legislative und Judikative (das sogenannte „aforamiento“ – die Verleihung von Sonderrechten). Die Gruppe der Staaten gegen Korruption (GRECO) erkennt die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit einzelner Richter und Staatsanwälte an. Zudem hat sie darauf hingewiesen, dass die Regelung des „aforamiento“ in Spanien sehr weit gefasst ist, und empfohlen, das System zu überarbeiten. Darüber hinaus haben Interessenträger kritisiert, dass die Unvereinbarkeitsregelung für Richter oder Staatsanwälte keine Karenzzeit für Richter oder Staatsanwälte vorsieht, die Mitglieder der Exekutive oder Legislative waren. Nach Ansicht der GRECO wirft diese Situation Fragen in Bezug auf die Gewaltenteilung sowie die notwendige tatsächliche und scheinbare Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Richtern auf.
Die Autonomie der Staatsanwaltschaft wirft weiterhin Fragen auf und sorgt für Diskussionen. Der Generalstaatsanwalt hat öffentlich darauf hingewiesen, dass das Statut der Staatsanwaltschaft dahin gehend reformiert werden muss, dass die Staatsanwaltschaft mehr Autonomie in Fragen der Organisation, des Haushalts, der internen Regulierung und der Weiterbildung erhält. Nach Ansicht des Generalstaatsanwalts sollten in dem neuen Statut auch die Beziehungen zwischen der Regierung und dem Generalstaatsanwalt sowie die Art und Weise seiner Ernennung beleuchtet werden. Diese Ansicht wird von mehreren Interessenträgern geteilt. Wie im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 erwähnt, kann das Zusammenfallen der Amtszeiten des Generalstaatsanwalts und der Regierung die Wahrnehmung der Unabhängigkeit beeinflussen. Im Oktober 2020 wurde der Verhaltenskodex für Staatsanwälte verabschiedet. Dieser enthält Grundsätze und ethische Verpflichtungen für Staatsanwälte, unter anderem in Bezug auf die Nutzung sozialer Medien und Beiträge in Medien allgemein, Schulungen, Interessenkonflikte und Vermögenserklärungen sowie interne Beziehungen. Die Interessenträger haben die Verabschiedung des Kodex begrüßt, weisen aber nach wie vor darauf hin, dass die Disziplinarordnung für Staatsanwälte und Richter aktualisiert werden muss.
Es wurde ein neues Statut für Rechtsanwälte verabschiedet, das deren Unabhängigkeit hervorhebt. Das neue Statut wurde am 2. März 2021 verabschiedet. Der Generalrat der spanischen Rechtsanwälte war am Gesetzgebungsverfahren beteiligt. In dem Statut wird die Unabhängigkeit von Rechtsanwälten unterstrichen. Ferner sind neue Bestimmungen in Bezug auf das Berufsgeheimnis enthalten. Gemäß dem neuen Statut müssen die Rechtsanwaltskammern demokratisch, autonom und transparent sein. Des Weiteren sind die Kammern verpflichtet, ihre Dienstleistungen online publik zu machen. Zudem wurden Bestimmungen im Hinblick auf das Recht auf Weiterbildung und die Förderung der Gleichstellung der Geschlechter in den Rechtsberufen festgelegt. Die Bestimmungen des neuen Statuts scheinen mit den Empfehlungen des Europarates übereinzustimmen.
Qualität
Das Parlament hat ein neues Gesetz zur Stärkung des Systems der Prozesskostenhilfe verabschiedet. Spanien zählt zu den Mitgliedstaaten, in denen die Zahl der Fälle, in denen Prozesskostenhilfe gewährt wird, pro 100 000 Einwohner relativ hoch ist, obwohl die Mittelausstattung pro Fall mit zu den niedrigsten zählt. Am 9. März 2021 wurde Königliches Dekret über unentgeltliche Prozesskostenhilfe verabschiedet, wodurch das bereits bestehende System gestärkt wurde. Neben einer Stärkung der Bestimmungen zum Datenschutz wurde mit dem Königlichen Dekret die Häufigkeit der Zahlungen in bestimmten Autonomen Regionen festgelegt, die keine Befugnisse in der Verwaltung des Justizsystems übernommen haben. Ferner sieht das Dekret die Gründung eines Nationalen Rates für unentgeltliche Prozesskostenhilfe vor, um die Koordination der Umsetzung der Prozesskostenhilfe zwischen den Behörden mit gerichtlichen Befugnissen zu fördern. Das Gesetz scheint in Bezug auf Qualitätssicherungsmechanismen, die Organisation von Prozesskostenhilfesystemen und die Verfügbarkeit von Anbietern von Prozesskostenhilfe sowie die Datenerfassung mit den entsprechenden Leitlinien des Europarats übereinzustimmen.
Es wurde ein Vorschlag zur Änderung der Strafprozessordnung vorgelegt, mit dem den Staatsanwälten die Leitung strafrechtlicher Ermittlungen übertragen werden soll. Am 24. November 2020 legte die Regierung ein Gesetz zur Reform der Strafprozessordnung vor. Mit dem Gesetzesentwurf soll das System für strafrechtliche Ermittlungen dahin gehend geändert werden, dass diese nunmehr von Staatsanwälten statt wie bisher von Untersuchungsrichtern geleitet werden. Der Gesetzesentwurf sieht die Schaffung der Ämter eines Untersuchungsstaatsanwalts und von Untersuchungsrichtern vor, die für Verfahrensgarantien zuständig sein sollen. Das Opfer erhält ein eigenes Statut, und es sind Bestimmungen zum Schutz von Minderjährigen und Behinderten vorgesehen. Die Interessenträger haben den Vorschlag zwar begrüßt, allerdings wurde darauf hingewiesen, dass den Staatsanwälten für die Durchführung strafrechtlicher Ermittlungen zusätzliche Autonomie und Mittel gewährt werden müssten.
Als Reaktion auf die Folgen der COVID-19-Pandemie wurden zusätzliche Gerichte eingerichtet, doch die geringe Anzahl an Richtern pro Einwohner stellt eine Herausforderung dar. Während des am 14. März 2020 ausgerufenen Alarmzustands wurden die Tätigkeiten der Gerichte für drei Monate eingeschränkt und Verfahrensfristen ausgesetzt. Um den daraus resultierenden Rückstau und die absehbare Zunahme von Rechtsstreitigkeiten zu bewältigen, wurden seit Dezember 2020 19 neue Gerichte eingerichtet. Bis Ende 2021 sollen 14 weitere geschaffen werden. Die neuen Gerichte werden sich hauptsächlich mit Sozial-, Handels- und Verwaltungssachen befassen. Generell ist die Zahl der Richter pro Einwohner jedoch nach wie vor eine der niedrigsten in der EU, was auch die Effizienz der spanischen Justiz beeinträchtigen könnte. Der Pro-Kopf-Etat für das Justizwesen und der Etat in Prozent des BIP sind seit 2017 gleichgeblieben und entsprechen jeweils etwa dem EU-Durchschnitt.
Es laufen weitere Investitionen und Projekte zur Digitalisierung des Justizwesens. Der Einsatz von IKT-Instrumenten ist im Justizwesen weitverbreitet, und der Digitalisierungsprozess wurde durch die COVID-19-Pandemie weiter beschleunigt. In den Gerichten sind elektronische Kommunikationsmittel fest etabliert und es sind verschiedene Werkzeuge im Einsatz, darunter ein IT-Werkzeug zur automatischen Umwandlung von Audioaufzeichnungen in Text, datenorientierte Justizprojekte, Rechtssicherheit bei Videokonferenzen sowie elektronische und automatische Verfahren etwa für Mitteilungen. Interessenträger weisen jedoch nach wie vor auf Mängel bezüglich der Interoperabilität zwischen den verschiedenen Verwaltungssystemen der Autonomen Regionen hin. Spanien erhält Unterstützung seitens der EU im Rahmen des Projekts „Promotion of cyber justice in Spain, current phase II and phase III“ (Förderung der Cyber-Justiz in Spanien, Phase II und Phase III), das eine Komponente ausschließlich zum Thema Qualität sowie eine Machbarkeitsstudie für eine Qualitätsmanagement-Software umfasst.
Effizienz
Im Hinblick auf die Effizienz der Justiz in Spanien bestehen weiterhin Herausforderungen. Die Verfahrensabschlussquote in zivil- und handelsrechtlichen Streitfällen ist 2019 gestiegen und nähert sich einem Wert von 100 %. Die Dispositionszeit in erstinstanzlichen Zivil-, Handels- und Verwaltungsverfahren verzeichnete jedoch keine anhaltende positive Entwicklung und ist nach wie vor hoch; bei Zivil- und Handelssachen vor dem Obersten Gericht ist sie seit 2018 merklich gestiegen und beträgt nunmehr 681 Tage. Die Abschlussquote bei Verwaltungssachen ist gesunken. Die Zahl der anhängigen Zivil-, Handels- und Verwaltungsstreitigkeiten ist hoch und nimmt seit 2016 stetig zu.
Die Regierung hat weitere gesetzgeberische Initiativen ergriffen, um die Effizienz des Justizsystems zu erhöhen. Am 15. Dezember 2020 hat die Regierung ein Gesetz über die Verfahrenseffizienz der öffentlichen Justiz vorgelegt. Das Gesetz umfasst Maßnahmen zur Verkürzung der Verfahrensdauer in allen vier Zuständigkeitsbereichen, wobei die Verfahrensgarantien der Bürger gewahrt werden sollen. Zudem sollen geeignete alternative Mittel der Streitbeilegung geschaffen werden. Darüber hinaus wurde am 20. April 2021 ein Gesetz über die Effizienz der Organisation des Justizsystems vorgelegt. Der Gesetzesentwurf sieht die Umwandlung der Einpersonengerichte in 431 Instanzgerichte (Tribunales de Instancia), die landesweite Einführung der Gerichtsgeschäftsstelle (Oficina Judicial) und die Schaffung von Justizgeschäftsstellen in den Kommunen vor, die die Friedensgerichte (Juzgados de Paz) ersetzen werden. Des Weiteren arbeitet die Regierung an einem Gesetzesentwurf zur digitalen Effizienz des Justizsystems. Das für Sommer 2021 geplante Gesetz soll die gesetzlichen Bestimmungen zum Datenmanagement verbessern und die Interoperabilität von Anwendungen innerhalb des Justizsystems ermöglichen.
II.Rahmen für die Korruptionsbekämpfung
In Spanien ist die Sonderstaatsanwaltschaft für Korruption für die Untersuchung, Aufdeckung und Verfolgung von Korruption zuständig. Dabei wird sie von den Strafverfolgungsbehörden angegliederten Einheiten – der Nationalpolizei und der Guardia Civil – sowie von Unterstützungsreferaten der Staatlichen Agentur für Steuerverwaltung (Agencia Estatal de Administración Tributaria) und der Zentralen Aufsichtsbehörde für die staatliche Verwaltung (Intervención General de la Administración del Estado) durch Analysearbeit unterstützt. Die Nationale Koordinationsstelle für Betrugsbekämpfung (Servicio Nacional de Coordinación Antifraude) beaufsichtigt Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung und führt Untersuchungen auf nationaler Ebene durch; zugleich haben mehrere Autonome Regionen eigene Stellen zur Betrugsbekämpfung in ihrem Gebiet. Das Amt für Interessenkonflikte (Oficina de Conflictos de Intereses) prüft Vermögenserklärungen von Regierungsbeamten und politischen Amtsträgern. Die Vorschriften für Transparenz, Zugang zu öffentlichen Informationen und verantwortungsvolle Staatsführung werden vom Rat für Transparenz und verantwortungsvolle Staatsführung (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno) überwacht.
Nach Ansicht von Experten und Führungskräften aus der Wirtschaft ist das Ausmaß der Korruption im öffentlichen Sektor nach wie vor relativ gering. Im Korruptionswahrnehmungsindex 2020 von Transparency International belegt Spanien mit 62 von 100 Punkten den neunten Rang innerhalb der Europäischen Union und den 32. Rang weltweit. Diese Wahrnehmung hat sich im Laufe der letzten fünf Jahre verbessert.
Die Regierung diskutiert derzeit über eine mögliche Stärkung des Systems für den Zugang zu und die Nutzung von kriminalpolizeilichen Informationen. Mehrere Ministerien haben sich auf einen vorläufigen Entwurf eines Organgesetzes geeinigt, das Vorschriften enthält, mit denen die Nutzung von Finanz- und sonstigen Informationen zur Verhütung, Aufdeckung, Untersuchung und Verfolgung von Straftaten, einschließlich Korruption, erleichtert werden soll. In Spanien steht Korruption nach dem Strafgesetzbuch von 1995, das 2019 um neue Straftatbestände im Bereich der Korruption erweitert wurde, weithin unter Strafe. Das Strafgesetzbuch umfasst Straftatbestände wie Einflussnahme, Veruntreuung öffentlicher Gelder, Korruption durch ausländische Amtsträger und Bestechung im Geschäftsverkehr. Mit der Reform von 2019 wurde die Einstufung von Wirtschaftsdelikten im Zusammenhang mit Korruption als Straftatbestand überarbeitet, womit entsprechende Empfehlungen der GRECO umgesetzt wurden.
Der Kampf gegen Korruption in Spanien folgt zwar einer strategischen Handlungslinie, jedoch keiner gezielten Strategie. Obwohl die Regierung mehrere Initiativen zur Stärkung der Integrität im öffentlichen Sektor entwickelt hat, gibt es keine Gesamtstrategie zur Verhinderung und Eindämmung von Korruption. Die GRECO hat empfohlen, eine Strategie zu entwickeln, bei der präventive Maßnahmen zur Erkennung und Minderung von Risiken im Zusammenhang mit Interessenkonflikten mit einem entsprechenden Aktionsplan für die Umsetzung verbunden werden. Spanien enthält Unterstützung seitens der EU im Rahmen des Projekts zur Ausarbeitung einer nationalen Betrugsbekämpfungsstrategie, die einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der EU gewährleisten soll.
Die Umsetzung der Strategie zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität ist im Gange und wird voraussichtlich innerhalb des zeitlichen Rahmens von vier Jahren (2019-2023) vollständig abgeschlossen. Wie im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 erwähnt, wird in der Strategie zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität von 2019 die Bedeutung der Korruptionsbekämpfung hervorgehoben. Im Rahmen der Strategie wurde der Besondere Sicherheitsplan 2020-2021 für Campo de Gibraltar verabschiedet. Das Ziel dieses Plans besteht darin, die Spezialisierung, Kapazitäten und Koordination von Richtern, Staatsanwälten und Polizeikräften in den am stärksten betroffenen Bereichen, darunter Sicherheit, Zoll und Steuerwesen, zu verbessern. Der Plan wurde auf besonders betroffene Gebiete in der Nähe von Campo de Gibraltar, darunter Malaga und Huelva, ausgeweitet. Die Umsetzung der Strategie hat sich aufgrund der COVID-19-Pandemie verzögert, dürfte aber dennoch innerhalb des bestehenden zeitlichen Rahmens bis 2023 vollständig abgeschlossen sein.
Unzureichende Ressourcen sind nach wie vor ein Hindernis für die wirksame Bearbeitung von Korruptionsfällen auf hoher Ebene. Korruption auf hoher politischer Ebene, Betrugsfälle, an denen Amtsträger beteiligt sind, sowie Wirtschaftskriminalität stellen die Hauptrisiken für schwere Korruption in Spanien dar. In vielen dieser Fälle laufen die Ermittlungen bereits seit mehreren Jahren, was Anlass zur Besorgnis gibt, auch bei den Interessenträgern. Die Interessenträger haben erneut darauf hingewiesen, dass die unzureichende Finanzierung weiterhin ein Hindernis für die wirksame Bearbeitung von Korruptionsfällen auf hoher Ebene darstellt. Wie die Sonderstaatsanwaltschaft für Korruption und organisierte Kriminalität zudem berichtet, ist der Mangel an Fachpersonal das Haupthindernis für eine ordnungsgemäße Bearbeitung komplexer Fälle (sogenannter Makrofälle), bei denen es oftmals um Korruption und andere Wirtschaftsdelikte geht. Im Jahresbericht 2019 der Sonderstaatsanwaltschaft für Korruption wurde darauf hingewiesen, dass die Anzahl der Staatsanwälte erhöht werden muss. Vor diesem Hintergrund wurden neun neue Stellen bewilligt, wodurch das in den Vorjahren berichtete Problem der Unterbesetzung gelindert werden dürfte. Derzeit besteht die Sonderstaatsanwaltschaft für Korruption aus 29 Staatsanwälten und insgesamt 145 Mitarbeitern. Laut Daten des Rates der rechtsprechenden Gewalt kam es im Jahr 2020 von allen entschiedenen Rechtssachen im Zusammenhang mit Korruptionsdelikten in 53 Fällen zu einer Verurteilung und in 21 Fällen zu einem Freispruch.
Die Arbeitsbelastung des Rates für Transparenz und verantwortungsvolle Staatsführung hat im letzten Jahr zugenommen, während die Ressourcen nach wie vor nicht für die Wahrnehmung all seiner Tätigkeiten ausreichen. Neben dem anhaltenden Mangel an personellen und finanziellen Ressourcen wurde die Arbeit des Rates zur Sicherstellung von Transparenz, Zugang zu öffentlichen Informationen und verantwortungsvoller Staatsführung durch die COVID-19-Pandemie vor zusätzliche Herausforderungen gestellt. Nach der Ernennung eines neuen Präsidenten am 20. Oktober 2020 dürfte der Rat seine Schwierigkeiten im Bereich der Verwaltung überwinden und das Problem mangelnder Ressourcen in Angriff nehmen.
Im Zuge einer Reform des Integritätsrahmens sollen die Regeln in Bezug auf Interessenkonflikte und Unvereinbarkeiten in der öffentlichen Verwaltung konsolidiert werden. Im Vierten Aktionsplan für offenes Verwaltungs- und Regierungshandeln (siehe auch Abschnitt IV) ist vorgesehen, das Gesetz über Unvereinbarkeiten von Mitarbeitern der öffentlichen Verwaltung zu ändern. Konkret soll die Regelung in Bezug auf Unvereinbarkeiten und die Vermeidung von Interessenkonflikten auf Berater ausgeweitet und das System zur Vermeidung von Interessenkonflikten und Unvereinbarkeiten von staatlichen Mitarbeitern aller Verwaltungsebenen besser abgegrenzt werden. Ein weiteres Ziel des Plans besteht darin, ethische Aspekte und Integrität im Zusammenhang mit dem Einsatz von künstlicher Intelligenz bei Verwaltungstätigkeiten zu stärken, um das Datenmanagement zu optimieren und die Risiken für die Integrität auf ein Minimum zu beschränken. Das Amt für Interessenkonflikte (Oficina de Conflictos de Intereses) prüft weiterhin Unvereinbarkeiten und Interessenkonflikte sowie Vermögenserklärungen von hochrangigen Beamten und Mitgliedern der Regierung. Das Amt hat unlängst ein elektronisches Kommunikationssystem eingeführt, um die Verwaltung von Dokumenten und Informationen effizienter zu gestalten. Im Rahmen dieses Systems, das seit dem 20. Oktober 2020 in Betrieb ist, muss die Kommunikation zwischen hochrangigen Beamten sowie Mitgliedern der Regierung und dem Amt für Interessenkonflikte nunmehr ausschließlich auf elektronischem Wege erfolgen.
Ein einheitlicher und harmonisierter Verhaltenskodex gilt nun für alle Mitglieder des Kongresses und des Senats. Entsprechend einer Empfehlung der GRECO hat das Parlament am 1. Oktober 2020 einen Verhaltenskodex verabschiedet, mit dem die Regeln in Bezug auf Ethik, Transparenz und Rechenschaftspflicht auf die Mitglieder des Senats ausgeweitet werden. Der Verhaltenskodex, der für Kongressmitglieder bereits seit 2019 gilt, enthält Regeln zur Offenlegung von Tätigkeiten und Vermögenswerten, durch die Unvereinbarkeiten in Bezug auf die Ausübung der Pflichten von öffentlichen Vertretern vermieden werden sollen. Darüber hinaus wurden mit dem neuen Kodex ein System zur Erklärung finanzieller Interessen sowie die Verpflichtung für Kongressmitglieder und Senatoren eingeführt, ihre institutionelle Agenda, einschließlich Treffen mit Lobbyisten, zu veröffentlichen. Seit Oktober 2020 bestehen Kontrollmechanismen zur Überwachung der Einhaltung des Kodex, darunter das neu geschaffene parlamentarische Amt für Interessenkonflikte, das von einem Rechtsberater aus den Reihen des Parlaments geleitet wird. Das parlamentarische Amt soll Zweifel bezüglich der Anwendung dieses Kodex ausräumen.
Die Gespräche über Rechtsvorschriften in Bezug auf Lobbytätigkeiten dauern an und für 2022 ist die Einrichtung eines Transparenzregisters geplant. Bislang unterliegen Lobbytätigkeiten in Spanien keiner Regulierung auf nationaler Ebene. Der Verhaltenskodex des Parlaments enthält jedoch eine Definition des Begriffs „Lobbyist“. Im Rahmen der verschiedenen Verpflichtungen, die im Vierten Plan für offenes Verwaltungs- und Regierungshandeln eingegangen wurden, zählt die Regulierung von Lobbytätigkeiten, darunter die Schaffung eines verpflichtenden Lobbyregisters, zu den Prioritäten, mit denen die Integrität des öffentlichen Sektors gestärkt werden soll. Der Gesetzesentwurf wurde vom 28. April bis zum 28. Mai 2021 zur öffentlichen Konsultation freigegeben und soll unter anderem eine Definition von Interessengruppen, ein verpflichtendes Register für Interessenvertreter und Mitglieder sowie einen Verhaltenskodex in Bezug auf die Pflichten von Mitgliedern und Lobbyisten umfassen. Darüber hinaus soll ein System von Sanktionen und zur Vermeidung von „Drehtüreffekten“ für hohe Beamte und öffentliche Angestellte geschaffen werden. Für die Verwaltung des Transparenzregisters wird voraussichtlich das Amt für Interessenkonflikte zuständig sein. Der Entwurf soll bis Oktober 2021 fertiggestellt und im Frühjahr 2022 von der Regierung gebilligt werden, bevor er dem Parlament vorgelegt wird.
Die Arbeiten an einem Rahmen zum Schutz von Hinweisgebern sind noch im Gange. Wie im Vorjahresbericht erwähnt, gibt es in Spanien, trotz einiger sektorspezifischer Regelungen, keinen allgemeinen Rechtsrahmen zum Schutz von Hinweisgebern. Im Juni 2020 wurde eine Arbeitsgruppe der Allgemeine Kommission für Kodifizierung zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2019/1937 eingerichtet.
Im Rahmen der bis zum 27. Januar 2021 laufenden öffentlichen Konsultation wurden mehr als 40 Beiträge gesammelt, in denen Vertreter der Zivilgesellschaft und Privatpersonen ihre Ansichten zu verschiedenen Fragen der Regulierung äußerten. Diese Beiträge werden bei der Ausarbeitung des ersten Gesetzesentwurfs berücksichtigt, der auch Gegenstand einer öffentlichen Anhörung sein wird. Der Schutz von Hinweisgebern zählt auch zu den Prioritäten des Vierten Plans für öffentliches Verwaltungs- und Regierungshandeln.
Die bestehenden Mechanismen zur Korruptionsbekämpfung wurden durch die COVID-19-Pandemie beeinträchtigt. Nach der Ausrufung des Alarmzustands wurden die bestehenden Verfahren zur Gewährleistung des Zugangs zu öffentlichen Informationen zwar ausgesetzt, allerdings wurden interne Maßnahmen ergriffen, um das Verfahren zur Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu öffentlichen Informationen zu organisieren. Der Rat für Transparenz und verantwortungsvolle Staatsführung hat vermehrt Anträge auf Zugang zu Informationen über Unterstützungsmaßnahmen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie erhalten, unter anderem in Bezug auf Korruption und Betrug. Das Unabhängiges Amt für die Regulierung und Überwachung des Beschaffungswesens (Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación – OIReScon), das bewährte Verfahren in Bezug auf Transparenz überprüft und Unregelmäßigkeiten aufdeckt, hat einen Bericht veröffentlicht, in dem die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie im öffentlichen Beschaffungswesen besonders im Hinblick auf die Publizität und Transparenz bewertet werden. Aus diesem Bericht geht hervor, dass aufgrund der COVID-19-Pandemie rasch elektronische Kommunikationskanäle implementiert wurden, und zwar auch im Bereich der Beschaffung, in dem verstärkt das System zur elektronischen Auftragsvergabe genutzt wurde. Spanien hat die Online-Systeme zur Verhinderung und Meldung von Korruption verbessert, was in diesem speziellen Bereich von besonderer Bedeutung ist, da die Mehrzahl der Beschwerden im Zusammenhang mit Korruption und Betrug über elektronische Plattformen gemeldet wird.
III.Medienpluralismus und Medienfreiheit
Das Recht auf freie Meinungsäußerung und die Medienfreiheit sind in der Verfassung verankert. Darüber hinaus besitzt Spanien einen umfassenden Rechtsrahmen zur Gewährleistung des Medienpluralismus. Eine unabhängige übergreifende Regulierungsstelle, die Nationale Kommission für Markt und Wettbewerb (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia – CNMC), fungiert als Regulierungsbehörde für audiovisuelle Medien. Das Verfahren der Umsetzung der überarbeiteten Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste in spanisches Recht wurde vom Ministerium für Wirtschaft und digitale Transformation (Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital – MAETD) mit der Veröffentlichung eines Gesetzesentwurfs über audiovisuelle Kommunikation eingeleitet, der bis Dezember 2020 Gegenstand einer öffentlichen Konsultation war.
Die Regulierungsstelle für audiovisuelle Medien hat im Zusammenhang mit der Umsetzung der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste Bedenken in Bezug auf deren Unabhängigkeit und Ressourcen geäußert. Obwohl die CNMC die neuen Kompetenzen und Aufgaben, die sich aus der überarbeiteten Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, übernehmen wird und demzufolge ein höheres Arbeitspensum bewältigen muss, wird in der Begründung des Gesetzesentwurfs über audiovisuelle Kommunikation eine Personalaufstockung nicht für notwendig erachtet. Die Unterdirektion für audiovisuelle Medien der CNMC gilt verglichen mit den entsprechenden Stellen in anderen EU-Mitgliedstaaten als unterbesetzt. Während der öffentlichen Konsultation zu dem Gesetzesentwurf legte die CNMC eine Stellungnahme vor, in der der Gesetzesentwurf zwar positiv bewertet, jedoch gleichzeitig festgestellt wurde, dass er in zentralen Fragen nicht ausreichend klar sei und eine Reihe von Bedenken aufwerfe. Insbesondere trage der Gesetzesentwurf nach Ansicht der CNMC nicht dem in der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste festgelegten Erfordernis der „Angemessenheit der Ressourcen“ Rechnung. Darüber hinaus werde die operative Unabhängigkeit der CNMC eingeschränkt, da gemäß dem Gesetzesentwurf weiterhin die Regierung für bestimmte Entscheidungen über die interne Organisation und Arbeitsweise der CNMC (z. B. über Einstellungen, Gehälter, Mitarbeiterzahl) zuständig sein werde. Darüber hinaus sollten nach Ansicht der CNMC zusätzliche Bestimmungen in Bezug auf den Medienpluralismus festgelegt werden.
Die Transparenz der Eigentumsverhältnisse im Medienbereich stellt nach wie vor eine Herausforderung dar. Wie im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 erwähnt, sind Informationen zu den Eigentumsverhältnissen zwar öffentlich zugänglich, allerdings nicht vollständig (nur für Radio und Fernsehen), und es lässt sich nur schwer beurteilen, wer genau hinter den einzelnen Unternehmen steht. In diesem Bereich gab es keine neuen rechtlichen Entwicklungen. Spanien verfügt über ein nationales Register der Anbieter audiovisueller Kommunikationsdienste, das für die Öffentlichkeit frei zugänglich ist und Informationen über Eigentümer mit bedeutenden Kapitalanteilen bei Diensteanbietern enthält. Dennoch besteht laut dem Bericht des Überwachungsmechanismus für Medienpluralismus 2021 (Media Pluralism Monitor – MPM 2021) für Spanien ein hohes Risiko in Bezug auf die Transparenz der Eigentumsverhältnisse im Medienbereich, wobei insbesondere auf fehlende Vorschriften für digitale Medien verwiesen wird. Die Konzentration der Nachrichtenmedien gilt in Spanien als hoch.
Es wurden Mängel bei Beschaffungsaufträgen für institutionelle Werbung festgestellt. Die Vergabe von Werbeaufträgen des Staates oder institutionellen Kampagnen ist gesetzlich geregelt. In einer unlängst im Auftrag eines Berufsverbandes durchgeführten Studie wurde eine Stichprobe von Verträgen analysiert, die rund 12 % der Gesamtzahl der Verträge und fast 50 % ihres Wertes umfasste. Aus der Studie geht hervor, dass die große Mehrheit der analysierten Beschaffungsaufträge für institutionelle Werbung in der Formulierung der Leistungsbeschreibungen eine Reihe von Mängeln aufwies. Zudem werden laut dem MPM 2021 häufig Beschwerden darüber geäußert, dass öffentliche Gelder je nach ideologischer Ausrichtung der digitalen Nachrichtenmedien ungerecht verteilt werden.
Der Mediensektor ist von der COVID-19-Pandemie stark betroffen und die Regierung hat spezifische Maßnahmen zur Unterstützung der Medienbranche ergriffen. Die Einnahmen der Medien sind im Jahr 2020 stärker gesunken als das BIP, was ein Problem für die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Mediensektors darstellt. Der Hauptgrund für diesen Rückgang waren die gesunkenen Werbeeinnahmen, die insgesamt um 17,9 % gefallen sind. Am stärksten betroffen waren die Printmedien, deren Werbeumsätze um 30,8 % gesunken sind, während die digitalen Medien einen Rückgang von 5,3 % verzeichneten. Die Pandemie hatte sich aber auch negativ auf den Berufsstand der Journalisten ausgewirkt, da zahlreiche Medienunternehmen mittlerweile vermehrt befristete Beschäftigungsverträge bieten oder Gehaltskürzungen vornehmen. Am stärksten betroffen waren freiberufliche Journalisten. Die Regierung hat bestimmte Maßnahmen zur Unterstützung der Medienbranche ergriffen, z. B. die Senkung der Mehrwertsteuer auf digitale Medien (von 21 % auf 4 %) und einen zeitlich befristeten Rahmen für finanzielle Unterstützung, bei dem 15 Mio. EUR für landesweite digitale terrestrische Fernsehkanäle vorgesehen waren.
Die Regierung ergreift Maßnahmen angesichts der Bedenken von Interessenträgern bezüglich des Zugangs zu Informationen. Zu Beginn der Pandemie gab es zwar Kritik an dem vom Staatssekretär für Kommunikation eingerichteten System für Pressekonferenzen, doch darauf wurde rasch reagiert und Journalisten erhielten die Möglichkeit, Fragen sowohl online als auch in Präsenz zu stellen. Des Weiteren hat die Regierung eine Kommission eingesetzt, die sich aus Vertretern des Amts des Ministerpräsidenten sowie der Ministerien für Verteidigung, für innere Angelegenheiten und für äußere Angelegenheiten zusammensetzt. Die Kommission soll das Gesetz über Amtsgeheimnisse (das noch aus der Zeit vor der Verfassung stammt) überarbeiten, um den Zugang zu amtlichen Informationen für Journalisten und die Öffentlichkeit zu erleichtern.
Journalisten sind in ihrer beruflichen Tätigkeit weiterhin mit Herausforderungen konfrontiert. Der Regelungsrahmen in Bezug auf Journalisten hat sich nicht geändert. Allerdings wurde am 11. Dezember 2020 eine Vereinbarung zwischen dem Ministerium für Inneres, der Föderation der Journalistenverbände Spaniens und dem Nationalen Verband der Informanten von Presse und Fernsehen unterzeichnet, mit der vor allem die Arbeit von im Informationsbereich tätigen Fachleuten an Orten und bei Veranstaltungen, an denen es zu Gewaltsituationen kommen kann, erleichtert werden soll. Es bestehen weiterhin Bedenken bezüglich der negativen Auswirkungen des Gesetzes über die Sicherheit der Bürger für Journalisten, insbesondere für Fotojournalisten (siehe auch Abschnitt IV). Darüber hinaus hat die Plattform des Europarats für den Schutz des Journalismus und für die Förderung der Sicherheit von Journalisten im Jahr 2021 vier Warnungen für Spanien registriert, die alle im Zusammenhang mit Gewalt gegen Journalisten und/oder deren Ausrüstung stehen.Seit dem Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 gab es mehrere Fälle, in denen politische Parteien bestimmte Medien/Journalisten von ihren Pressekonferenzen ausgeschlossen oder Medien, die ihre Ansichten nicht teilen, öffentlich angegriffen haben. Die Schikanierung von Journalisten in Sozialen Medien ist ein immer häufiger zu beobachtendes Phänomen, das Anlass zur Sorge gibt.
IV.Sonstige institutionelle Fragen im Zusammenhang mit der Gewaltenteilung
Spanien ist eine parlamentarische Monarchie mit einem Zweikammerparlament (Cortes Generales). Ferner ist das Land ein dezentralisierter Einheitsstaat, in dem der Staat und die Autonomen Regionen (Comunidades Autónomas) jeweils sowohl ausschließliche als auch geteilte Zuständigkeiten besitzen. Für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen ist das Verfassungsgericht zuständig. Beide Kammern des Parlaments – der Kongress und der Senat – verfügen über Gesetzgebungsbefugnisse, die sie der Regierung mit gewissen Einschränkungen übertragen können. Die Regierung, beide Kammern des Parlaments, die Versammlungen der autonomen Regionen und eine Gruppe von mindestens 500 000 Bürgern haben das Legislativrecht.
Die Regierung hat einen neuen Vierten Plan für öffentliches Verwaltungs- und Regierungshandeln für den Zeitraum 2020-2024 verabschiedet. Der Plan wurde im Oktober 2020 gemeinsam von den nationalen, regionalen und lokalen Regierungen verabschiedet; vorausgegangen war ein Konsultationsverfahren, in dessen Rahmen Workshops und andere Möglichkeiten der Teilnahme organisiert worden waren. Der Plan soll die Verbindung zwischen Bürgern und Behörden stärken und die Bürger stärker in die Entwicklung staatlicher Maßnahmen einbeziehen. Er umfasst zehn neue Verpflichtungen in Bezug auf Transparenz, Rechenschaftspflicht, Bürgerbeteiligung, öffentliche Integrität und die Sensibilisierung für die Beteiligung der Bürger an der Politikgestaltung. Eine dieser Verpflichtungen besteht in der Umsetzung der Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors. Der Plan umfasst 110 Initiativen und 529 Tätigkeiten; davon wurden bislang 17 % abgeschlossen, 38 % werden derzeit umgesetzt und 43 % stehen noch aus. Das „Forum für offene Verwaltung“, das sich aus Vertretern der öffentlichen Verwaltungen und der Zivilgesellschaft zusammensetzt, hat seine Arbeit fortgesetzt und am 29. Oktober 2020 seine Geschäftsordnung verabschiedet.
Die Autonomen Regionen wurden als zuständige Behörden für die Durchführung der im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie beschlossenen Sofortmaßnahmen benannt. 2020 rief die Regierung drei Mal den Alarmzustand aus. Der zweite Alarmzustand war auf eine Reihe von Gemeinden der autonomen Region Madrid beschränkt und dauerte 15 Tage. Der dritte Alarmzustand wurde vom Kongress genehmigt und bis zum 9. Mai 2021 verlängert. Beim dritten Alarmzustand waren die Einschränkungen geringer als beim ersten, und die Regierungen der Autonomen Regionen wurden als zuständige Behörden für die Durchführung der Sofortmaßnahmen bestimmt. Das Parlament hat auch während der Pandemie weiterhin getagt und seine Kontrollfunktion in Bezug auf die Sofortmaßnahmen ausgeübt. Der Gesundheitsminister hat die parlamentarische Kommission für Gesundheit und Konsum alle 15 Tage über die beschlossenen und umgesetzten Maßnahmen unterrichtet. Am 14. Juli 2021 erklärte das Verfassungsgericht eine Reihe von Bestimmungen des Königlichen Dekrets zur Ausrufung des ersten Alarmzustands aufgrund der Einschränkung der Freizügigkeit für verfassungswidrig. Zudem prüft das Verfassungsgericht derzeit eine weitere Beschwerde zum zweiten Alarmzustand sowie mehrere einzelne Verfassungsbeschwerden in Bezug auf das Versammlungsrecht im Zusammenhang mit der Pandemie. Nach Ansicht von Interessenträgern stellt die Tatsache, dass die Regierung wiederholt von der durch die Verfassung eingeräumten Befugnis Gebrauch gemacht hat, in außerordentlichen und dringenden Notfällen Dekrete mit Gesetzeskraft zu erlassen, eine Einschränkung der Beteiligung der Interessenträger am Gesetzgebungsverfahren dar. Für die Zeit nach der Beendigung des Alarmzustands am 9. Mai 2021 sieht das Gesetz vor, dass von den Autonomen Regionen getroffene Maßnahmen, die die Grundrechte einschränken, einer vorherigen richterlichen Genehmigung in Form einer Gerichtsentscheidung bedürfen. Am 4. Mai 2021 verabschiedete die Regierung ein Königliches Dekret mit Gesetzeskraft zur Festlegung eines Verfahrens, das es dem Verwaltungssenat des Obersten Gerichts erlaubt, diese Gerichtsentscheidungen zu überprüfen, um eine einheitliche Anwendung der Rechtsprechung im gesamten Staatsgebiet zu gewährleisten.
Die Zahl der vom Bürgerbeauftragten geprüften Beschwerden ist seit Beginn der Pandemie deutlich gestiegen. Der Bürgerbeauftragte bzw. Volksanwalt (Defensor del Pueblo) verteidigt als Hoher Beauftragter des Parlaments die Grundrechte und Grundfreiheiten der Bürger, indem er die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung und der Behörden überwacht. Zugleich ist er die nationale Menschenrechtsinstitution in Spanien. Der Bürgerbeauftragte wird vom Parlament ernannt. Seine Ernennung ist derzeit noch Gegenstand von Verhandlungen zwischen den politischen Parteien. Daher ist der Bürgerbeauftragte seit 2017, als die vorherige Amtszeit auslief, geschäftsführend im Amt. Die Zahl der beim Bürgerbeauftragten eingegangenen Beschwerden ist im Jahr 2020 deutlich gestiegen: Insgesamt erhielt er 28 028 Beschwerden (2019 waren es 20 215) und 909 Anträge auf Erwirkung einer verfassungsrechtlichen Überprüfung beim Verfassungsgericht (2019 waren es 135). Die meisten Beschwerden beziehen sich auf die im Rahmen der COVID-19-Pandemie ergriffenen Sofortmaßnahmen, Verzögerungen in der Rechtspflege sowie auf die Bereiche Beschäftigung, soziale Sicherheit und Migration. Während der Pandemie übernahm der Bürgerbeauftragte zudem eine aktive Rolle und wurde in 406 Fällen von Amts wegen tätig; unter anderem gab er Empfehlungen zur Situation von Gefängnisinsassen ab, zur Ankunft von Migranten auf den Kanarischen Inseln und zur Schließung von Haftanstalten für Migranten während der vorübergehenden Schließung der Grenzen.
Im Hinblick auf den Raum für zivilgesellschaftliches Handeln bestehen in Spanien Herausforderungen, und das Gesetz über die Sicherheit der Bürger wird derzeit überarbeitet. Der Raum für zivilgesellschaftliches Handeln gilt als eingeengt. Zivilgesellschaftliche Organisationen sahen sich mit verschiedenen Herausforderungen in Bezug auf den Zugang zu Finanzmitteln konfrontiert. Interessenträger berichteten, dass mehrere öffentliche Behörden im Jahr 2020 Mittel gekürzt haben, obwohl der Bedarf aufgrund des Ausbruchs der Pandemie gestiegen war. Anlass für Bedenken gab nach Ansicht der Interessenträger auch das Gesetz über die Sicherheit der Bürger aus dem Jahr 2015, dessen Ziel laut Präambel darin besteht, durch die Regelung von Polizeieinsätzen und anderen Angelegenheiten Menschen und Eigentum zu schützen und den öffentlichen Frieden aufrechtzuerhalten. Im November 2020 und Januar 2021 erließ das Verfassungsgericht zwei Urteile zu dem Gesetz, in denen es zu dem Schluss gelangte, dass die meisten seiner Bestimmungen verfassungsgemäß sind, wenn sie nach Treu und Glauben und unter Berücksichtigung der im Gesetz aufgeführten Grundsätze – insbesondere in Bezug auf Verhältnismäßigkeit, Nichtdiskriminierung, Effizienz sowie die Wahrung der Rechte und Freiheiten – ausgelegt werden. Dennoch wurde eine Bestimmung des Gesetzes für verfassungswidrig erklärt, die sich auf das Verbot der „unerlaubten“ Verwendung von Foto- und Videoaufnahmen von Polizeibeamten im Dienst oder im privaten Umfeld bezieht. Im März 2021 gab die Venedig-Kommission eine Stellungnahme zu dem Gesetz ab; darin wurde betont, dass eine Norm selbst in Fällen, in denen sie als verfassungsrechtlich zulässig angesehen wird, geändert, eingeschränkt oder mit zusätzlichen Schutzmaßnahmen versehen werden kann, wenn sie in der Praxis zu Missbräuchen geführt hat. In der Stellungnahme wurde der spanische Gesetzgeber aufgefordert, eine eingehende Bewertung der praktischen Anwendung des Gesetzes und seiner Auswirkungen auf die Grundrechte und -freiheiten vorzunehmen. Derzeit wird das Gesetz vom Parlament überarbeitet, und es ist wichtig, dass diese Stellungnahme berücksichtigt wird. Nach Berichten von Interessenträgern gab es im April 2021 zudem vereinzelte Angriffe von Rechtsextremisten auf die Hauptsitze einiger im Bereich der LGTBI-Rechte und Migration tätigen Nichtregierungsorganisationen.
Es wurden mehrere Initiativen zur Förderung einer Kultur der Rechtsstaatlichkeit ergriffen. Ende 2019 wurde das Programm „Bildung im Justizbereich“ (Educar en Justicia) aufgelegt. Das Programm wird vom Rat für rechtsprechende Gewalt entwickelt und durchgeführt und soll Schülern der Sekundarstufe ausreichende Kenntnisse über die Funktionsweise des Justizsystems in Spanien vermitteln, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf Aspekten wie geschlechtsspezifischer Gewalt und strafrechtlicher Haftung von Minderjährigen liegt. Im Rahmen des Programms halten Richter Vorträge vor Schülern, besuchen Schüler Gerichte und andere Institutionen und werden mit Unterstützung der Lehrer Gerichtsprozesse simuliert.
Anhang I: Verzeichnis mit Quellenangaben (alphabetisch geordnet)*
* Die Liste der Beiträge, die im Rahmen der Konsultation zum Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021 eingegangen sind, ist abrufbar unter
https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation
.
Allgemeiner Rat spanischer Rechtsanwälte (2021), Beitrag zum Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021.
Bürgerbeauftragter (2021), Jahresbericht 2020 (
https://www.defensordelpueblo.es/noticias/informe-anual-2020/
).
CEPEJ (2020), Study on the functioning of judicial systems in the EU Member States (Studie zur Funktionsweise der Justizsysteme in den EU-Mitgliedstaaten).
Civicus, Monitor tracking civic space (Überwachungsprogramm zur Beobachtung des zivilen Raums) – Spanien.
Civil Liberties Union for Europe (2021), EU 2020: Demanding on democracy (EU 2020: Anspruch an die Demokratie).
El Diario (2021), Atacadas las sedes del colectivo Lambda y de una ONG africana en Valencia (
https://www.eldiario.es/comunitat-valenciana/atacadas-sedes-colectivo-lambda-ong-africana-valencia_1_7801536.html
).
El Mundo (2021a), La sede de Cogam amanece vandalizada con mensajes tránsfobos, 3. April 2021 (
https://www.elmundo.es/madrid/2021/04/03/60684e8d21efa01e1a8b45f1.html
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El Mundo (2021b), Más de 2.500 jueces se dirigen a la Comisión Europea para alertar del "riesgo grave de violación del Estado de Derecho" en España, 12. April 2021 (
https://www.elmundo.es/espana/2021/04/12/607420c7fdddff671d8b45fa.html
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Europäische Kommission (2019), European Semester: Country Report Spain 2019 – Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances (Europäisches Semester: Länderbericht Spanien 2019 mit eingehender Überprüfung der Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte) (SWD(2019) 1008 final) (
https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/file_import/2019-european-semester-country-report-spain_en.pdf
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Europäische Kommission (2020), Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020, Länderkapitel zur Lage der Rechtsstaatlichkeit in Spanien, (
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Europäische Kommission (2021), EU-Justizbarometer.
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Europäisches Netz gegen Armut (EAPN) (2020), Denuncian la decisión de recortar la financiación a las ONG estatales de Acción Social en plena pandemia (
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Europarat: Beirat Europäischer Richter (CCJE) (2020), Opinion No. 23 on the role of the Associations of Judges in supporting the judicial independence (Stellungnahme Nr. 23 zur Rolle der Richterverbände bei der Unterstützung der richterlichen Unabhängigkeit) (
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Europarat: Ministerkomitee (2000), Recommendation of the Committee of Ministers to member states on the freedom of exercise of the profession of lawyer (Empfehlung des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten zur Freiheit der Ausübung des Rechtsanwaltberufs) (Empfehlung Nr. R(2000)21) (
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Europarat: Ministerkomitee (2010), Recommendation of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities (Empfehlung des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten zu Unabhängigkeit, Effizienz und Verantwortung von Richtern) (CM/Rec(2010)12) (
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Europarat: Ministerkomitee (2021), Guidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the efficiency and the effectiveness of legal aid schemes in the areas of civil and administrative law (Leitlinien des Ministerkomitees des Europarates zur Effizienz und Wirksamkeit von Systemen der Prozesskostenhilfe im Bereich des Zivil- und Verwaltungsrechts) (CM(2021)36) (
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Europarat: Venedig-Kommission (2019), Parameters on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: a checklist (Parameter zum Verhältnis zwischen der parlamentarischen Mehrheit und der Opposition in einer Demokratie: eine Checkliste) (CDL-AD(2019)015-e) (
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Fachkabinett des Rates der rechtsprechenden Gewalt (2021), Rechtsgutachten über die Auswirkungen des Organgesetzes Nr. 4/2021 vom 29. März.
GRECO (2019), Fünfte Evaluierungsrunde – Preventing corruption and promoting integrity in central Governments (top executive functions) and law enforcement agencies (Korruptionsprävention und Förderung der Integrität in Zentralregierungen (hohe Exekutivfunktionen) und Strafverfolgungsbehörden) (GrecoEval5Rep(2018)5) (
https://rm.coe.int/fifth-evaluation-round-preventing-corruption-and-promoting-integrity-i/168098c691
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GRECO (2019), Vierte Evaluierungsrunde – Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors (Korruptionsprävention in Bezug auf Mitglieder des Parlaments, Richter und Staatsanwälte) (GrecoRC4(2019)12) (
https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-prevention-in-respect-of-members-of/168098c67d
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GRECO (2020), Spain – Letter to the GRECO Head of Delegation (Schreiben an den Leiter der Delegation Spaniens in der GRECO) (
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Infoadex (2021), Informe Infoadex de la inversión publicitaria en España 2021.
Juezas y Jueces por la Democracia (2021), Kommentar vom 20. April 2021 (
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Obergericht von Andalusien, Ceuta und Melilla (2020), Pressemitteilung – El pleno de la Sala de Gobierno del TSJA se pronuncia sobre el proyecto de reforma del CGPJ, 20. Oktober 2020 (
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Obergericht von Kastilien und Léon (2020), Pressemitteilung – El TSJCyL rechaza la propuesta de renovación del CGPJ presentada por PSOE y Podemos, 19. Oktober 2020 (
https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Tribunales-Superiores-de-Justicia/TSJ-Castilla-y-Leon/Sala-de-prensa/Archivo-de-notas-de-prensa/El-TSJCyL-rechaza-la-propuesta-de-renovacion-del-CGPJ-presentada-por-PSOE-y-Podemos
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Obergericht von Madrid (2020), Pressemitteilung – La Sala de Gobierno del TSJ de Madrid muestra su profunda preocupación ante la iniciativa de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 19. Oktober 2020 (
https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Tribunales-Superiores-de-Justicia/TSJ-Madrid/Sala-de-prensa/Archivo-de-notas-de-prensa/La-Sala-de-Gobierno-del-TSJ-de-Madrid-muestra-su-profunda-preocupacion-ante-la-iniciativa-de-reforma-de-la-Ley-Organica-del-Poder-Judicial
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Oberstes Gericht (2021), Beitrag zum Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021.
OECD (2015), Spain: follow-up to the phase 3 report & recommendations (Spanien: Folgemaßnahmen zum Phase-3-Bericht und Empfehlungen) (
Spain-Phase-3-Written-Follow-Up-Report-EN.pdf (oecd.org)
).
Presseverband Madrid (2020), Los periodistas autónomos, los más perjudicados del sector por el impacto de la COVID-19, 3. Juni 2020 (
https://www.apmadrid.es/los-periodistas-autonomos-los-mas-perjudicados-del-sector-por-el-impacto-de-la-covid-19/
).
Prnoticias (2020), EPA: El periodismo se desploma con 11.400 empleos menos en el último trimestre, 28. Juli 2020 (
https://prnoticias.com/2020/07/28/epa-el-periodismo-se-desploma-con-11-400-empleos-menos-en-el-sector/
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Rat der rechtsprechenden Gewalt – Metroscopia (2020), La justicia vista por los jueces (
https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Transparencia/Buen-Gobierno--Codigo-etico-y-Comision-de-Etica-Judicial/Encuestas-de-satisfaccion/Encuesta-realizada-por-Metroscopia-a-la-Carrera-Judicial--Octubre-2020-
).
Rat der Staatsanwaltschaft (2020), Pressemitteilung – La Fiscal General del Estado impulsa ante las asociaciones un plan para afrontar el reto de la reforma procesal, 3. Dezember 2020 (
https://www.fiscal.es/-/la-fiscal-general-del-estado-impulsa-ante-las-asociaciones-un-plan-para-afrontar-el-reto-de-la-reforma-procesal
).
Rat der Staatsanwaltschaft (2021), Comunicado del Consejo Fiscal al Anteproyecto de Ley Orgánica de Enjuiciamiento Criminal (https://www.fiscal.es/web/fiscal/-/comunicado-del-consejo-fiscal-al-anteproyecto-de-ley-org-c3-a1nica-de-enjuiciamiento-criminal).
Richtlinie (EU) 2019/1024 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors.
Richtlinie (EU) 2019/1153 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 zur Festlegung von Vorschriften zur Erleichterung der Nutzung von Finanz- und sonstigen Informationen für die Verhütung, Aufdeckung, Untersuchung oder Verfolgung bestimmter Straftaten und zur Aufhebung des Beschlusses 2000/642/JI des Rates.
Sonderstaatsanwaltschaft für Korruption und organisierte Kriminalität (2020), Jahresbericht 2019.
Transparency International (2021), Korruptionswahrnehmungsindex 2020 (
Corruption Perceptions Index 2020 for New Zealand - Transparency.org
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Unabhängiges Richterforum (2021), Beitrag zum Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021.
Vereinigung der Richter und Kollegialrichter „Francisco de Vitoria“ (2021), Beitrag zum Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021.
Vereinigung der Staatsanwälte (2021), Alegaciones que presenta la Asociación de Fiscales al Anteproyecto de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECRIM)
http://www.asociaciondefiscales.es/index.php/general1/itemlist/date/2021/3
).
Vereinigung der Staatsanwälte (2021), Beitrag zum Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021.
Vereinigung Impulso Ciudadano (2021), Beitrag zum Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2021.
Zentrum für Medienpluralismus und Medienfreiheit (2020), Media Pluralism Monitor 2020 (Überwachungsmechanismus für Medienpluralismus 2020).
Anhang II: Länderbesuch in Spanien
Im April und Mai 2021 fanden virtuelle Treffen der Kommissionsdienststellen mit den folgenden Teilnehmern statt:
·Akademische Experten
·Amt des Ministerpräsidenten
·Berufsverband der Richter
·Bürgerplattform für die Unabhängigkeit der Justiz
·Fachbüro der Generalstaatsanwaltschaft
·Fachkabinett der Generalstaatsanwaltschaft
·FAPE
·Fortschrittliche Vereinigung der Staatsanwälte
·Generalrat der Notare
·Generalrat der rechtsprechenden Gewalt
·Generalrat spanischer Rechtsanwälte
·INCIDE
·Kabinett des Bürgerbeauftragten
·Kollegium der Kanzler
·Ministerium für auswärtige Angelegenheiten
·Ministerium für Finanzen
·Ministerium für Inneres
·Ministerium für Justiz
·Ministerium für Territorialpolitik und öffentliche Verwaltung
·Nationale Kommission für Markt und Wettbewerb
·Nationale Koordinationsstelle für Betrugsbekämpfung
·Oberstes Gericht
·Plattform von Nichtregierungsorganisationen für soziale Maßnahmen
·Plattform zur Verteidigung der Informationsfreiheit
·Presseverband Madrid
·Rat für Transparenz
·Rechnungshof
·Richter für Demokratie
·Rights International Spain
·Sonderstaatsanwaltschaft für Korruption und organisierte Kriminalität
·Staatssekretär für Kommunikation
·Stiftung „Hay Derecho“
·Transparency International España
·Unabhängiges Amt für die Regulierung und Überwachung des Beschaffungswesens (OIReScon)
·Unabhängiges Richterforum
·Vereinigung der Richter und Kollegialrichter „Francisco de Vitoria“
·Vereinigung der Staatsanwälte
·Vereinigung der zugelassenen Rechtsanwälte
·Vereinigung Europäischer Journalisten
·Verfassungsgericht
* Bei einer Reihe von horizontalen Sitzungen traf die Kommission auch mit folgenden Organisationen zusammen:
·Amnesty International
·Center for Reproductive Rights
·CIVICUS
·Civil Liberties Union for Europe
·EuroCommerce
·Europäische Journalisten-Föderation
·Europäisches Bürgerforum
·Europäisches Jugendforum
·Europäisches Zentrum für Presse- und Medienfreiheit
·European Center for Not-for-Profit Law
·European Partnership for Democracy
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·Human Rights House Foundation
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·International Planned Parenthood Federation European Network (IPPF EN)
·Internationale Föderation für Menschenrechte
·Internationale Juristenkommission
·Internationales Presse-Institut
·Konferenz Europäischer Kirchen
·Netherlands Helsinki Committee
·Netz europäischer Organisationen der Zivilgesellschaft „Civil Society Europe“
·Open Society European Policy Institute
·Philanthropy Advocacy
·Protection International
·Reporter ohne Grenzen
·Transparency International EU