EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 12.11.2021
SWD(2021) 318 final
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN
KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER (ÜBERSICHT)
Begleitunterlage zur
Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen
Notfallplan zur Gewährleistung der Lebensmittelversorgung und Ernährungssicherheit in Krisenzeiten
{COM(2021) 689 final} - {SWD(2021) 317 final}
ERGEBNISSE DER GEZIELTEN KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER, EINSCHLIESSLICH FREIER BEITRÄGE
Die Konsultation der Interessenträger ist ein wesentlicher Bestandteil der Konsultationsstrategie für die Erstellung eines Notfallplans für die Lebensmittelversorgung und die Ernährungssicherheit in der EU. Zwischen dem 1. März und dem 3. Mai 2021 wurde eine gezielte Umfrage in allen Amtssprachen der EU durchgeführt. In dem vorliegenden Bericht werden die eingegangenen Antworten zusammengefasst.
1.Überblick über die Befragten
Zu der gezielten Konsultation gingen 253 Antworten ein. Die meisten Beiträge wurden von Einzelpersonen eingereicht (45 % aller Befragten), gefolgt von Unternehmen und Berufs- bzw. Wirtschaftsverbänden (38 % der Befragten) sowie anderen Nutzern (17 % der Befragten). Die Hälfte der Beiträge aus der Kategorie Unternehmen und Berufs- bzw. Wirtschaftsverbände stammte von Primärerzeugern (Landwirtschaft und Fischerei/Aquakultur) und Lieferanten von Betriebsmitteln; die andere Hälfte stammte aus den anderen Stufen der Lebensmittelversorgungskette.
2.Fragen im Zusammenhang mit der Krisenfestigkeit der Lebensmittelsysteme der EU, Risiken, Bedrohungen und Schwachstellen
Auf die Frage nach der allgemeinen Krisenfestigkeit des Lebensmittelsystems der EU auf einer Skala von eins bis fünf stuften viele Befragte (34 %) den Grad der Krisenfestigkeit zwischen vier und fünf ein (wobei fünf für „sehr krisenfest“ steht). Dieser Prozentsatz lag bei den befragten Unternehmen und Berufsverbänden sogar noch höher (59 %), was ein relativ großes Vertrauen in die Fähigkeit der Lebensmittelsysteme der EU zur Bewältigung von Krisen zeigt. Nur 28 % der Befragten sind der Ansicht, dass das Lebensmittelsystem der EU „nicht krisenfest“ ist, und noch weniger halten es für „überhaupt nicht krisenfest“ (5 % der Unternehmen und Berufsverbände).
Fast 60 % der Befragten nannten den Klimawandel und seine Folgen (extreme Wetterereignisse) als eine der fünf größten Bedrohungen für das Lebensmittelsystem der EU. Neben Umwelt- und Klimarisiken wurden auch gesundheitliche Risiken (für die menschliche, pflanzliche und tierische Gesundheit) und Abhängigkeiten von Importen bei Betriebsmitteln und landwirtschaftlichen Rohstoffen häufig genannt. Darauf folgten Risiken im Zusammenhang mit dem Zugang zu Lebensmitteln sowie technologische Schwachstellen. Störungen des freien Waren- und Personenverkehrs, politische und geopolitische Aspekte sowie geophysikalische Katastrophen wurden zu einem geringeren Grad als Bedrohungen wahrgenommen. Darüber hinaus wurden in der Kategorie „Sonstige“ weitere Bedrohungen genannt, so etwa der Rückgang der Flächen für die Landwirtschaft; höhere Umweltstandards, die die Produktionskapazität einschränken; und die zunehmende Überalterung, die zu einem Rückgang der Zahl der Landwirtinnen und Landwirte und insbesondere der Familienbetriebe führt.
Abbildung 1: Von den Befragten genannte größte Bedrohungen für das Lebensmittelsystem der EU (Mehrfachantworten möglich)
Auf die Frage danach, welche Stufen der Lebensmittelversorgungskette besonders anfällig seien, gaben mehr als 60 % der Befragten die Primärproduktion an. Die Hälfte der Befragten hält zudem die Bereitstellung von Betriebsmitteln für anfällig, wohingegen nur 25-40 % der Befragten die Stufen Handel, Transport, Logistik und Verarbeitung als anfällig einstufen. Die letzten Stufen (Einzelhandel, Gastronomie) der Lebensmittelversorgungsketten werden nicht als anfällig angesehen (weniger als 10 % der Befragten).
Bei der Frage zu anfälligen Sektoren werden von mehr als 40 % der Befragten die Sektoren Obst und Gemüse sowie Getreide angeführt. Fleisch, Fischerei und Betriebsmittel (Futtermittel und Saatgut) folgen mit 25 bis 30 % der Antworten, während Zucker, Olivenöl und Wein von weniger als 10 % der Befragten genannt werden und somit nicht als besonders anfällige Sektoren wahrgenommen werden.
Abbildung 2: Als besonders anfällig wahrgenommene Sektoren
3.Fragen zu den Lehren aus der COVID-19-Krise
Die Wahrnehmung der Krisenfestigkeit der Lebensmittelsysteme der EU in der Anfangsphase der COVID-19-Pandemie unterscheidet sich nicht wesentlich von der oben genannten Gesamtwahrnehmung: 35 % der Befragten stufen sie auf der genannten Skala zwischen vier (krisenfest) und fünf (sehr krisenfest) und 25 % als nicht krisenfest oder überhaupt nicht krisenfest ein.
Bei genauerer Betrachtung der EU-Lebensmittelsysteme werden der Zugang zu persönlicher Schutzausrüstung (85 % der Befragten), der Umgang mit Überschussbeständen (75 % der Befragten) und die Verfügbarkeit von Arbeitskräften aus Nicht-EU-Staaten (69 % der Befragten) als die am wenigsten krisenfesten Aspekte des Lebensmittelsektors angesehen (nicht krisenfest oder überhaupt nicht krisenfest).
Die Verfügbarkeit von Betriebsmitteln (Saatgut, Futtermittel, Düngemittel usw.), Rohstoffen und Agrar- und Lebensmittelerzeugnissen aus der EU, die allgemeine Lebensmittelsicherheit in der EU und der Zugang zu Kapital und Krediten wurden als überwiegend krisenfest bis sehr krisenfest empfunden (67 %, 59 % bzw. 53 % der Befragten).
Abbildung 3: Bewertung der Krisenfestigkeit der EU-Lebensmittelsysteme während der COVID-19-Pandemie in verschiedenen Bereichen
Die folgenden drei Maßnahmen von öffentlichen Stellen wurden hinsichtlich ihres Nutzens in der Anfangsphase der COVID-19-Pandemie am höchsten eingestuft (nützlich oder sehr nützlich):
I)Maßnahmen zum Schutz des Binnenmarkts: Ermöglichung des freien Warenverkehrs (Mitteilung der Kommission über „Green Lanes“), 54 % aller Befragten,
II)Maßnahmen zum Schutz von Arbeitskräften in der Versorgungskette (z. B. Verfügbarkeit von Schutzausrüstung), 52 % aller Befragten,
III) Maßnahmen zur Förderung kurzer Versorgungsketten und/oder lokaler/regionaler Lebensmittel, 48 % aller Befragten.
Auch andere Maßnahmen wurden für sinnvoll erachtet, wie etwa die Weiterleitung überschüssiger Lebensmittel als Lebensmittelspenden, um Lebensmittelverschwendung zu vermeiden, die Gewährleistung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer oder eine klare Kommunikation, wie dies dank der veröffentlichten Fragen und Antworten
beim Thema Lebensmittelsicherheit der Fall war. Die finanzielle Unterstützung durch die Mitgliedstaaten und die EU dank vorübergehender flexiblerer Vorschriften für staatliche Beihilfen wurde von 38 % (Mitgliedstaaten) bzw. 31 % (EU) der Befragten ebenfalls als sehr nützlich erachtet. Eine Minderheit der Befragten hielt das Verbot der Absatzförderung im Einzelhandel für nützlich.
Abbildung 4: Bewertung des Nutzens von Maßnahmen öffentlicher Stellen während der COVID-19-Pandemie (prozentualer Anteil der Befragten, die diese als sehr nützlich einschätzten)
Maßnahmen des privaten Sektors wurden ebenfalls als nützlich angesehen (von über 40 % der Befragten). Dazu zählen Kommunikation und Informationsaustausch über Unternehmensverbände, Einbindung öffentlicher Stellen bei entscheidenden Fragen im Zusammenhang mit Lieferketten, Zusammenarbeit zwischen Interessenträgern verschiedener Stufen der Lebensmittelversorgungskette und derselben Stufe, Verwendung von IT-Systemen im Handel (z. B. Online-Direktvertrieb oder Plattformen, auf denen Lieferanten mit überschüssigen Lebensmitteln und Lebensmittelbanken oder andere Organisationen in Kontakt treten können).
Die Befragten aus der Kategorie Unternehmen und Berufsverbände wurden zudem gebeten, die Schwierigkeiten zu bewerten, mit denen sie während der COVID-19-Pandemie konfrontiert waren. Unternehmen und Berufsverbände stellten fest, dass sowohl der Handel innerhalb der EU als auch der Handel außerhalb der EU erheblich gestört waren, wobei mehr als ein Viertel der Befragten angab, dass die grenzüberschreitende Beförderung von Waren innerhalb der EU und aus der bzw. in die EU deutlich schwieriger war als üblich. Ein Großteil der Befragten befand jedoch, dass die Beförderung von Waren über die EU-Außengrenzen (Ausfuhren und Einfuhren) weniger stark beeinträchtigt war als die Handelsströme innerhalb der EU. Als weitere große Schwierigkeiten nannten sie die grenzüberschreitende Freizügigkeit von Arbeitnehmern (insbesondere in Bezug auf Arbeitnehmer aus Drittländern wie Saisonarbeitskräfte in der Landwirtschaft), die unerwarteten Kosten, die durch die Gesundheitskrise verursacht wurden und dabei insbesondere den Zugang zu Schutzmaterial, sowie die Störung, die durch die Schließung von gastronomischen Betrieben und damit verbundenen Märkten verursacht wurde. Logistische Schwierigkeiten (Transport) und die Bereitstellung von Informationen durch Behörden wurden von den Befragten ebenfalls als wesentliche Schwachstellen genannt, wenn auch in geringerem Maße. Der Zugang zu Betriebsmitteln und Dienstleistungen (einschließlich Informationen) sowie die Suche nach neuen Absatzmöglichkeiten (wie dem elektronischen Handel), die Valorisierung als Non-Food oder Spenden an Lebensmittelbanken wurden als weniger problematisch angegeben. Die mangelnde Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten wurde nicht als großes Problem angesehen.
4.Fragen im Zusammenhang mit der Vorsorge und dem Notfallplan zur Gewährleistung der Lebensmittelversorgung und der Ernährungssicherheit in der EU
Unternehmen und Berufs- und Wirtschaftsverbände (im Folgenden „Unternehmer“, die 38 % der Befragten ausmachen) wurden gefragt, ob sie vor der Pandemie über Risikomanagement- oder Notfallpläne verfügten. Nur ein Drittel der Unternehmer verfügte vor der Pandemie über Notfallpläne. Dieser Anteil war bei Primärerzeugern (Landwirtschaft, Fischerei) mit 17 % sogar noch niedriger. Fast die Hälfte (45 %) der Unternehmer, die über solche Pläne verfügten, hielten sie für nützlich bis sehr nützlich, nur weniger als 10 % hielten sie für nicht nützlich.
Abbildung 5: Anteil der Unternehmer mit Risikomanagement-/Notfallplänen vor der COVID-19-Pandemie
Etwas mehr als die Hälfte der an der Umfrage teilnehmenden Unternehmer (53 %) war der Ansicht, dass sie gut auf mögliche Störungen im Krisenfall vorbereitet sind. Es besteht jedoch ein Unterschied zwischen Handels- und Einzelhandelsunternehmen, bei denen sich insgesamt 57 % im Hinblick auf ihre Vorsorge zuversichtlich zeigen, und den Akteuren in der Primärproduktion (Landwirtschaft, Fischerei), von denen sich nur ein kleiner Teil (26 %) gut vorbereitet fühlt.
Die Ansätze für das Risikomanagement und die Notfallplanung der Unternehmer werden sich nach der Pandemie wahrscheinlich ändern, indem insbesondere ein breiteres Spektrum an Risiken und Bedrohungen berücksichtigt (83 % der befragten Unternehmer) und alternative Verkaufsszenarien im Falle von Marktschließungen oder -störungen festgelegt werden (71 % der befragten Unternehmer). Als auszubauende alternative Absatzkanäle werden auch die Absatzförderung vor Ort und der Online-Verkauf genannt. Auch alternative Bezugsquellen für Betriebsmittel oder Investitionen in Forschung und Entwicklung sind für die Mehrheit der Befragten interessant. Weniger attraktive Ansätze, die weniger als 30 % der befragten Unternehmer auswählten, betreffen einen besseren Versicherungsschutz oder den Beitritt zu kollektiven Strukturen. Auch der Zugang zu mehr Informationen wird von vielen Befragten nicht erwähnt, was daran liegen könnte, dass der Zugang zu Marktinformationen bereits als gut angesehen wird.
Abbildung 6: Geänderte Risikomanagementkonzepte von Unternehmern nach der COVID-19-Pandemie
Auf die Frage, in welchen Bereichen weitere Maßnahmen der EU am nützlichsten wären, um besser auf künftige Krisen vorbereitet zu sein, hielt die Mehrheit aller Befragten (über 60 %) eine „Verbesserung der Koordination und Kommunikation“ für „sehr nützlich“. Zu den anderen Vorschlägen, die von den Unternehmern als „sehr nützlich“ erachtet werden, gehörten Informationen über die allgemeine Entwicklung der Krise (48 %), über Marktentwicklungen (42 %) und über die Bedrohungen (34 %). Diese Forderung nach mehr Informationen wird von den Primärerzeugern noch stärker geäußert. Die Bereiche, in denen die Befragten den größten Bedarf an verpflichtenden Maßnahmen auf EU-Ebene sehen, sind einerseits eine verstärkte Zusammenarbeit und Koordination sowie bessere Informationen über die allgemeine Entwicklung der Krise (über 70 % der Befragten). Für Notfälle bzw. für Forschung und Entwicklung werden Finanzierungshilfen und Investitionen als recht nützlich erachtet.
Eine verstärkte Zusammenarbeit mit der internationalen Gemeinschaft und harmonisierte Konzepte für Bedrohungen innerhalb der EU werden ebenfalls befürwortet. Die Harmonisierung wird besonders von Akteuren des Lebensmittel- und Einzelhandels für sinnvoll erachtet (60 % hielten sie für „sehr nützlich“).
Marktinterventionen, Absatzförderungskampagnen, die Verschärfung des Arbeitsrechts und die Aufrechterhaltung von Lebensmittelspenden wurden von den Befragten hingegen als weniger nützlich erachtet.
Abbildung 7: Nützlichkeit weiterer Maßnahmen für die Lebensmittelversorgung und Ernährungssicherheit sowie von verpflichtenden EU-Maßnahmen
Schließlich beantworteten die Teilnehmer der gezielten Umfrage eine Frage zu möglichen Elementen, die ein EU-Notfallplan zur Gewährleistung der Lebensmittelversorgung und der Ernährungssicherheit in der EU enthalten könnte. Die Befragten stuften die Relevanz einer Reihe von Vorschlägen auf einer Skala von eins (nicht relevant) bis fünf (sehr relevant) ein. Abbildung 8 zeigt die durchschnittliche Zustimmung (zwischen 3,2 und 4,3) für jeden Vorschlag.
Drei Stichworte werden dabei besonders hoch eingestuft, nämlich
a) die Notwendigkeit einer koordinierten Kommunikation mit den Akteuren der Lieferkette und der breiten Öffentlichkeit und die Bereitstellung von Informationen an diese;
b) die Erfassung von Schwachstellen und insbesondere die Verfügbarkeit kritischer Betriebsmittel;
c) die Freizügigkeit und der Schutz der Arbeitnehmer.
Andere Vorschläge wie ein allgemeiner Koordinierungsmechanismus, die Aufrechterhaltung des freien Warenverkehrs und eine flexible Umsetzung von Vorschriften und Maßnahmen in Krisenzeiten erhalten ebenfalls hohe Bewertungen. Das Anlegen strategischer Reserven oder die Überwachung des Selbstversorgungsgrades werden seltener genannt. Weniger unterstützte Vorschläge (wenn auch immer noch mit einer durchschnittlichen Punktzahl von drei oder mehr bewertet, d. h. „eher relevant“) beziehen sich auf die internationale Zusammenarbeit, die Koordination der Lagerkapazitäten oder Lebensmittelspenden.
Abbildung 8: Durchschnittliche Punktzahl für die in einen Notfallplan aufzunehmenden Elemente (von eins „nicht relevant“ bis fünf „sehr relevant“)
5.Zusammenfassung der schriftlichen Beiträge der Befragten
23 Befragte (NRO, zivilgesellschaftliche Gruppen, staatliche Institutionen, Vertreter der Industrie aus den EU-Ländern und darüber hinaus (CH)) ergänzten ihre Antworten auf die Umfrage mit Dokumenten.
Die meisten Beiträge unterstützen die Initiative der Kommission und sind der Ansicht, dass allen aktiven Akteuren der Lebensmittelversorgungskette in Krisenzeiten eine wichtige Rolle zukommt.
In Bezug auf das Verfahren wird in mehreren Antworten betont, wie wichtig eine gute Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten und den EU-Organen ist:
·Einrichtung eines ständigen Krisenmanagementforums, das als Plattform für die Delegierten der Kommission, der Mitgliedstaaten und aller Akteure des Lebensmittelsektors dienen könnte;
·Einrichtung einer zentralen Kontaktstelle für die Berichterstattung über Lebensmittelkrisen, auch auf den Weltmärkten;
·Entwicklung spezifischer Protokolle, um beispielsweise Lebensmittelvorfälle von Lebensmittelkrisen unterscheiden zu können, und um zu entscheiden, wie/wann Frühwarnungen zu erfolgen haben;
·Einrichtung einer offenen digitalen Plattform, auf der bewährte Verfahren für das Risikomanagement auf nationaler und EU-Ebene ausgetauscht werden können;
·Einbeziehung aller Interessenträger der Futter- und Lebensmittelkette;
·Sicherstellung, dass die Kapazitäten für die Früherkennung und Bewältigung von Lebensmittelkrisen ausreichen;
·Ermittlung und Aufbau eines Netzes von Fachwissen im Bereich Krisenmanagement auf Sektorebene, auch auf internationaler Ebene und in Lebensmittelorganisationen.
Einige Interessenträger betonen die entscheidende Rolle von Kommunikation beim Krisenmanagement:
·Notwendigkeit einer besseren wissenschaftlich fundierten Kommunikation vonseiten der Mitgliedstaaten und der EU;
·Notwendigkeit eines Helpdesks zur Unterstützung der Kommunikation.
In ihren Antworten gehen die Interessenträger auf viele weitere Aspekte ein, die in Betracht gezogen werden sollten. Dazu zählen vor allem:
·Funktionieren des Binnenmarkts
oGrenzkontrollen im Binnenmarkt und in Häfen werden als Bedrohung für die Ernährungssicherheit angesehen.
o„Green Lanes“ für den Transport von Nahrungs- und Futtermitteln werden als wesentlich angesehen, um eine Nahrungsmittelkrise zu vermeiden.
oDie Aufgaben der Lebens- und Futtermittelindustrie müssen als kritische oder wesentliche Tätigkeiten eingestuft werden und von Beschränkungen der Freizügigkeit ausgenommen werden.
oDer Schwerpunkt sollte auf der Transport- und Logistikphase liegen: Der erschwerte Transport von Lebensmitteln hat zu Verzögerungen und höheren Transportkosten geführt.
oEine stärkere Nutzung digitaler Instrumente kann dazu beitragen, dass die Abwicklung an der Grenze reibungsloser erfolgt, indem beispielsweise elektronische Kopien von Zertifikaten zugelassen werden.
·Herausforderungen in Bezug auf die Lebensmittelversorgung und Betriebsmittel
oUnterstützung der Hersteller bei der Aufstockung der wesentlichen Bestände kritischer Futtermittelzusatzstoffe
oGewährleistung der Saatgutsicherheit und der Saatgutversorgung in Krisenzeiten
oErhebliche Steigerung der Aquakulturproduktion in der Europäischen Union
oUnterstützung der Umstellung auf eine vermehrt pflanzliche Produktion für die menschliche Ernährung und Entwicklung alternativer Proteinquellen
oStärkung einiger Tierschutzbestimmungen (Gewährleistung der Fortsetzung der tierärztlichen Versorgung in Krisensituationen usw.)
·GAP und andere Rechtsinstrumente
oGut konzipierte und zielgerichtete GAP-Instrumente, ein ausreichendes Budget aus dem Haushalt, ein klarer Auslösemechanismus auf der Grundlage noch festzulegender objektiver Kriterien und Flexibilität sind die Schlüsselelemente, die in mehreren Beiträgen hervorgehoben werden.
oDer befristete Rahmen für staatliche Beihilfen und die Ausnahmen von den Wettbewerbsvorschriften sollten nur vorübergehend gelten.
·Arbeitskräfte betreffende Fragen
oSaisonarbeitskräfte und Grenzgänger müssen als „systemrelevante Arbeitskräfte“ eingestuft werden (um sicherzustellen, dass die Arbeitnehmer ihren Arbeitsplatz erreichen können).
oEs sollten Möglichkeiten geschaffen werden, um Landwirtinnen und Landwirten den Zugang zu zusätzlichem Personal zu erleichtern, einschließlich der Gewinnung von Arbeitskräften, die in anderen Branchen entlassen wurden.
oFür Arbeitnehmer in der Lieferkette sollte Schutzausrüstung bereitgestellt werden.
·Transparenz
oGewährleistung der Markttransparenz durch rechtzeitige Bereitstellung von Marktinformationen, um Panikkäufe zu verhindern und Vertrauen in die Märkte aufzubauen
oRasche Bereitstellung zuverlässiger Informationen über die öffentliche Gesundheit durch Organisationen bzw. Agenturen wie die EFSA, die WHO und das ECDC
oWeiterentwicklung der Analyseinstrumente zur Ermittlung potenzieller Engpässe bei kritischen Rohstoffen und Durchführung einer Schwachstellenanalyse
·Der internationale Handel wurde in erster Linie als Teil der Lösung zur Sicherstellung der Ernährungssicherheit und nicht als Teil des Problems eingestuft, und zwar nicht nur im Zusammenhang mit Lebensmitteln, sondern auch bei der Bereitstellung notwendiger Betriebsmittel.
oNotwendigkeit der Umsetzung des WTO-Übereinkommens über Handelserleichterungen und WTO-kompatibler Lagerhaltung
oBedeutung bilateraler und multilateraler Handelsabkommen zur Begrenzung von Handelsbeschränkungen (z. B. Ausfuhrbeschränkungen) für Lebensmittel
Von mehreren Unternehmen, die auf der Verpackungsstufe tätig sind, wurde die wesentliche Rolle von Lebensmittelverpackungen hervorgehoben.
Die Interessenträger gehen davon aus, dass der Notfallplan ständig aktualisiert werden muss und an künftige Krisen angepasst werden sollte, wobei auch die Nachbewertung nach Krisen von entscheidender Bedeutung ist.