P9_TA(2021)0043

Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten in den Jahren 2016–2018

Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. Februar 2021 zum Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Artikel 122 Absatz 7 der Geschäftsordnung) — Jahresbericht für die Jahre 2016 bis 2018 (2019/2198(INI))

(2021/C 465/06)

Das Europäische Parlament,

—	unter Hinweis auf den Vertrag über die Europäische Union (EUV), insbesondere die Artikel 1, 9, 10, 11 und 16, und den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere Artikel 15,

—	unter Hinweis auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden „Charta“), insbesondere auf Artikel 41 und 42,

—	unter Hinweis auf die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (1),

—	unter Hinweis auf seine Entschließung vom 11. März 2014 zu dem Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Artikel 104 Absatz 7 GO) für die Jahre 2011–2013 (2),

—	unter Hinweis auf seine Entschließung vom 28. April 2016 zu dem Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Artikel 116 Absatz 7 GO) für die Jahre 2014–2015 (3) ,

—	unter Hinweis auf seine Entschließung vom 14. September 2017 zu Transparenz, Rechenschaftspflicht und Integrität in den EU-Organen (4),

—	unter Hinweis auf die Jahresberichte der Europäischen Bürgerbeauftragten und ihren Sonderbericht zur strategischen Untersuchung OI/2/2017 betreffend die Transparenz des Rechtsetzungsprozesses des Rates,

—	unter Hinweis auf seine Entschließung vom 17. Januar 2019 zur strategischen Untersuchung OI/2/2017 der Bürgerbeauftragten zur Transparenz der Diskussionen im Rahmen des Rechtsetzungsverfahrens in den vorbereitenden Gremien des Rates der EU (5),

—	unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR),

—	unter Hinweis auf die Berichte der Kommission, des Rates und des Parlaments über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 aus den Jahren 2016, 2017 und 2018,

—

unter Hinweis auf die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (6),

—	unter Hinweis auf seine Entschließung vom 16. November 2017 zu dem Jahresbericht 2016 über die Tätigkeit des Europäischen Bürgerbeauftragten (7),

—	unter Hinweis auf die politischen Leitlinien 2019–2024 für die Kommission von Präsidentin Ursula von der Leyen,

—	gestützt auf Artikel 54 und Artikel 122 Absatz 7 seiner Geschäftsordnung,

—	unter Hinweis auf den Bericht des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres sowie die Stellungnahme des Ausschusses für konstitutionelle Fragen (A9-0004/2021),

in der Erwägung, dass in den Verträgen verankert ist, dass die „Union […] den Grundsatz der Gleichheit ihrer Bürgerinnen und Bürger [achtet], denen ein gleiches Maß an Aufmerksamkeit seitens der Organe […] zuteil wird“ (Artikel 9 EUV); in der Erwägung, dass „[a]lle Bürgerinnen und Bürger […] das Recht [haben], am demokratischen Leben der Union teilzunehmen“, und dass „[d]ie Entscheidungen […] so offen und bürgernah wie möglich getroffen [werden]“ (Artikel 10 Absatz 3 EUV, ausgelegt im Sinne der Erwägung 13 seiner Präambel sowie von Artikel 1 Absatz 2 und Artikel 9);

in der Erwägung, dass gemäß Artikel 15 AEUV „die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit“ handeln, „[u]m eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen“, und dass „[j]eder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat […] das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union“ hat;

in der Erwägung, dass das Recht auf Zugang zu Dokumenten und sein Status als Grundrecht zudem mit Artikel 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union hervorgehoben werden, die mittlerweile mit den Verträgen „rechtlich gleichrangig“ ist (Artikel 6 Absatz 1 EUV); in der Erwägung, dass das Recht auf Zugang zu Dokumenten den Bürgern ermöglicht, ihr Recht auf Kontrolle der Tätigkeit und der Aktivitäten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU und insbesondere des Gesetzgebungsverfahrens effektiv wahrzunehmen;

in der Erwägung, dass die Arbeitsweise der Organe der EU mit dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit vereinbar sein sollte; in der Erwägung, dass die EU-Organe höchstmögliche Transparenz-, Rechenschaftspflichts- und Integritätsstandards anstreben müssen; in der Erwägung, dass diese grundlegenden Prinzipien maßgeblich dafür sind, dass eine verantwortungsvolle Verwaltung innerhalb der Organe der EU gefördert und mehr Offenheit in Bezug auf die Funktionsweise der EU und ihren Beschlussfassungsprozess sichergestellt wird; in der Erwägung, dass das Vertrauen der Bürger in die Organe der EU von ausschlaggebender Bedeutung für Demokratie, verantwortungsvolle Verwaltung und wirksame Politikgestaltung ist; in der Erwägung, dass Transparenz und der Zugang zu Dokumenten auch mit Blick auf die Art und Weise sichergestellt sein sollten, in der Maßnahmen der EU auf allen Ebenen umgesetzt und EU-Gelder verwendet werden; in der Erwägung, dass Offenheit und die Beteiligung der Zivilgesellschaft wesentliche Voraussetzungen dafür sind, dass eine verantwortungsvolle Verwaltungstätigkeit in den EU-Organen gefördert wird; in der Erwägung, dass die Bürger im Einklang mit den Grundprinzipien der Demokratie das Recht haben, über den Beschlussfassungsprozess informiert zu sein und ihn nachzuverfolgen; in der Erwägung, dass das Europäische Parlament in seinem Legislativverfahren — auch auf Ausschussebene — ein hohes Maß an Transparenz an den Tag legt, sodass Bürger, Medien und Interessengruppen nachvollziehen können, wie und warum Entscheidungen getroffen werden, die im Parlament vertretenen verschiedenen Standpunkte und die Herkunft der jeweiligen Vorschläge eindeutig erkennen können und die Annahme endgültiger Beschlüsse nachverfolgen können;

in der Erwägung, dass der Rat gemäß Artikel 16 Absatz 8 EUV öffentlich tagen muss, wenn er über Entwürfe von Rechtsakten berät und abstimmt; in der Erwägung, dass die derzeit gängige Einstufung der meisten vorbereitenden Dokumente in laufenden Gesetzgebungsverfahren als „LIMITE“ der Bürgerbeauftragten zufolge eine unverhältnismäßige Einschränkung des Rechts der Bürger auf den möglichst umfassenden Zugang zu Legislativdokumenten darstellt (8); in der Erwägung, dass das mangelnde Engagement für die Gewährleistung von Transparenz im Rat deutlich macht, dass es seiner Funktion als Mitgesetzgeber der EU an Rechenschaftspflicht mangelt;

in der Erwägung, dass die Bedenken in den von der Bürgerbeauftragten im Jahr 2018 abgeschlossenen Untersuchungen in erster Linie Transparenz, Rechenschaftspflicht und den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen und Dokumenten (24,6 %) betrafen, gefolgt von Dienstleistungskultur (19,8 %) und der angemessenen Nutzung von Ermessensspielräumen (16,1 %); in der Erwägung, dass weitere Untersuchungen die Achtung von Verfahrensrechten wie den Anspruch auf rechtliches Gehör, die Achtung der Grundrechte, ethische Fragen, die Beteiligung der Öffentlichkeit am EU-Entscheidungsprozess — auch in Bezug auf Vertragsverletzungsverfahren –, die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung in Bezug auf Ausschreibungen, Finanzhilfen und Verträge der EU, Einstellungsverfahren und eine gute Personalverwaltung in der EU betrafen;

in der Erwägung, dass die Bürgerbeauftragte im Jahr 2018 eine neue Website eingerichtet hat, die eine überarbeitete und benutzerfreundliche Bedienoberfläche für potenzielle Beschwerdeführer umfasst; in der Erwägung, dass das „beschleunigte Verfahren“ der Bürgerbeauftragten für die Bearbeitung von Beschwerden über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ihr Bestreben deutlich macht, die Personen, die um Hilfe ersuchen, zu unterstützen und rasch Entscheidungen zu treffen;

in der Erwägung, dass die strategische Untersuchung OI/2/2017/TE der Bürgerbeauftragten ergab, dass die mangelnde Transparenz beim Rat, was den Zugang der Öffentlichkeit zu seinen legislativen Dokumenten betrifft, und sein derzeitiges Vorgehen bei Beschlussfassungsverfahren insbesondere während der Vorbereitungsphase in den Vorbereitungsgremien des Rates wie etwa seinen Ausschüssen, Arbeitsgruppen und dem Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) Missstände in der Verwaltungstätigkeit darstellen; in der Erwägung, dass die Bürgerbeauftragte am 16. Mai 2018 angesichts der mangelnden Bereitschaft des Rates, ihre Empfehlungen umzusetzen, dem Parlament den Sonderbericht OI/2/2017/TE über die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens im Rat vorlegte; in der Erwägung, dass sich das Parlament in seiner Entschließung vom 17. Januar 2019 zur strategischen Untersuchung der Bürgerbeauftragten den Empfehlungen der Bürgerbeauftragten anschloss;

in der Erwägung, dass die Bürgerbeauftragte im Fall 1302/2017/MH zum Umgang der Kommission mit einem Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu den Stellungnahmen ihres Juristischen Diensts zum Transparenz-Register zu dem Schluss gekommen ist, dass es sich bei der fortgesetzten Weigerung der Kommission, einen umfassenderen Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, um einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit handelte, da sich die Kommission mit Blick auf die eigentliche Maßnahme zur Förderung der Transparenz als Mittel zur Stärkung der Legitimität und der Rechenschaftspflicht der EU nicht so offen und entgegenkommend wie möglich zeigte;

Transparenz im weiteren Sinne

ist fest entschlossen in seinem Bestreben, die Bürger seinem Beschlussfassungsverfahren näherzubringen; betont, dass Transparenz und Rechenschaftspflicht von wesentlicher Bedeutung sind, wenn es darum geht, das Vertrauen der Bürger in die Politik-, Gesetzgebungs- und Verwaltungsprozesse der EU zu bewahren; betont, dass in Artikel 10 Absatz 3 EUV die partizipative Demokratie als einer der wichtigsten demokratischen Grundsätze der EU anerkannt wird, indem hervorgehoben wird, dass die Entscheidungen so bürgernah wie möglich getroffen werden müssen; ruft in Erinnerung, dass eine uneingeschränkt demokratische und in hohem Maß transparente Beschlussfassung auf europäischer Ebene unabdingbar dafür ist, dass das Vertrauen der Bürger in die Organe der EU gestärkt wird; hält es für geboten, dass sämtliche EU-Organe dasselbe Maß an Transparenz an den Tag legen;

nimmt mit Zufriedenheit zur Kenntnis, dass ein für Transparenz zuständiges Kommissionsmitglied benannt worden ist, das den Auftrag hat, mehr Transparenz in das Gesetzgebungsverfahren der EU-Organe einzubringen;

ruft in Erinnerung, dass das Parlament — wie von der Bürgerbeauftragten bestätigt — die Interessen der Bürger Europas offen und transparent vertritt, damit sie stets umfassend informiert sind, und nimmt die Fortschritte der Kommission bei der Verbesserung ihrer Transparenzstandards zur Kenntnis; ist zutiefst besorgt darüber, dass der Rat trotz der Aufforderungen und Empfehlungen des Parlaments und der Bürgerbeauftragten noch keine vergleichbaren Standards umgesetzt hat und der Entscheidungsprozess im Rat alles andere als transparent ist; fordert den Rat auf, die einschlägigen Urteile des EuGH in die Praxis umzusetzen und sie nicht zu umgehen; würdigt die bewährten Verfahren bestimmter Ratsvorsitze und auch einiger Mitgliedstaaten bei der Veröffentlichung von Ratsdokumenten einschließlich der Vorschläge des Ratsvorsitzes;

begrüßt den Beschluss des Rates der EU, nach der Einleitung der Rechtssache 1011/2015/TN durch die Bürgerbeauftragte die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 auf Dokumente anzuwenden, die sich im Besitz seines Generalsekretariats befinden, und zwar im Zusammenhang mit Unterstützungsaufgaben für verschiedene zwischenstaatliche Organe und Einrichtungen, wie etwa die Stellungnahmen des entsprechenden Ausschusses zur Eignung der Bewerber für die Ausübung des Amts eines Richters und Generalanwalts beim Gerichtshof und beim Gericht der Europäischen Union; begrüßt die Auffassung der Bürgerbeauftragten, dass es mehr Offenheit geben sollte, wenn es gilt, zwischen dem notwendigen Schutz der personenbezogenen Daten von Personen, deren Eignung für ein hohes öffentliches Amt geprüft wird, und der erforderlichen größtmöglichen Transparenz bei Ernennungen für hohe öffentliche Ämter richtig abzuwägen;

missbilligt die gängige Praxis der Kommission, dem Parlament häufig nur sehr begrenzte Informationen über die Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften zur Verfügung zu stellen; fordert die Organe auf, den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zu achten und diese Informationen proaktiv zu veröffentlichen; bedauert die Weigerung der Kommission, Statistiken über die Wirksamkeit der politischen Maßnahmen der EU zu veröffentlichen, was jegliche öffentliche Kontrolle von Maßnahmen behindert und sich in erheblichem Maße auf die Grundrechte auswirkt; fordert die Kommission auf, solche Statistiken vermehrt proaktiv zu veröffentlichen, um nachzuweisen, dass diese Maßnahmen erforderlich und ihrem jeweiligen Ziel angemessen sind; fordert die Kommission auf, mehr Transparenz mit Blick auf Verträge mit Dritten walten zu lassen; fordert die Kommission auf, im Vergleich zu ihren derzeit angewandten Verfahren vermehrt proaktiv vorzugehen, indem sie möglichst viele Informationen über die Ausschreibungsverfahren veröffentlicht;

hebt die Bedeutung der Maßnahmen hervor, die ergriffen wurden, um die Transparenz der im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren ergangenen Entscheidungen zu erhöhen; fordert insbesondere, dass die im Rahmen dieser Verfahren von der Kommission an die Mitgliedstaaten übersandten Dokumente und die entsprechenden Antworten öffentlich zugänglich gemacht werden;

hebt hervor, dass internationalen Übereinkünften eine bindende Wirkung zukommt und dass sie Auswirkungen auf das EU-Recht haben, und betont, dass die Verhandlungen während des gesamten Verfahrens transparent sein müssen; ruft in Erinnerung, dass das Parlament nach Artikel 218 AEUV in allen Phasen während der Verhandlungen unverzüglich und umfassend zu unterrichten ist; fordert die Kommission auf, ihre Bemühungen zu intensivieren und für die uneingeschränkte Einhaltung von Artikel 218 AEUV zu sorgen;

bedauert zutiefst, dass die Kommission und der Rat ohne angemessene Begründung auf Sitzungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit bestehen; ist der Ansicht, dass Anträge auf Sitzungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit angemessen geprüft werden sollten; fordert eindeutige Kriterien und Regeln für Anträge auf den Ausschluss der Öffentlichkeit bei Sitzungen in den EU-Organen;

weist darauf hin, dass transparente Rechtsetzung für die Bürger von größter Bedeutung und unabdingbar dafür ist, sie aktiv am Gesetzgebungsverfahren zu beteiligen; begrüßt die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung von 2016 (IIV) und die darin enthaltene Zusage der drei Organe, auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsvorschriften und der einschlägigen Rechtsprechung für Transparenz bei den Gesetzgebungsverfahren zu sorgen, indem sie unter anderem auch die trilateralen Verhandlungen angemessen handhaben;

10.

fordert die Organe nachdrücklich auf, ihre Erörterungen über die in der IIV im Interesse erhöhter Transparenz vereinbarte Einrichtung einer gesonderten und benutzerfreundlichen gemeinsamen Datenbank zum jeweiligen Stand der Gesetzgebungsdossiers (gemeinsame Gesetzgebungsdatenbank) fortzusetzen;

11.

begrüßt die bereits eingeleiteten Initiativen, die auf die Forderungen der Öffentlichkeit nach mehr Transparenz eingehen, wie etwa das im Dezember 2017 eingeführte Interinstitutionelle Register der delegierten Rechtsakte, bei dem es sich um ein gemeinsames Instrument des Parlaments, der Kommission und des Rates handelt, in dem Informationen über in Ausarbeitung befindliche und erlassene delegierte Rechtsakte bereitgestellt werden;

12.

weist darauf hin, dass die Transparenz der Ausschussverfahren und die Zugänglichkeit des Registers der Komitologie weiter verbessert werden sollten und dass Änderungen an seinem Inhalt vorgenommen werden sollten, um für eine bessere Transparenz des Entscheidungsprozesses zu sorgen; hebt hervor, dass die Verbesserung der Suchfunktionen des Registers, um Recherchen nach Politikbereichen zu ermöglichen, im Zuge dieser Überarbeitung Priorität genießen sollte;

13.

begrüßt den im Februar 2018 in Kraft getretenen neuen Verhaltenskodex für Kommissionsmitglieder, in dem die Transparenz primär in Bezug auf die Treffen zwischen Kommissionsmitgliedern und Interessenvertretern und auf die Kosten der Dienstreisen einzelner Kommissionsmitglieder erhöht wird; bedauert, dass der Rat noch immer keinen Verhaltenskodex für seine Mitglieder angenommen hat, und fordert den Rat eindringlich auf, dies unverzüglich nachzuholen; beharrt darauf, dass der Rat genauso rechenschaftspflichtig und transparent sein muss wie die anderen Organe;

14.

weist auf seine überarbeitete Geschäftsordnung hin, der zufolge sich die Mitglieder systematisch nur mit Interessenvertretern treffen sollen, die im Transparenz-Register registriert sind; weist außerdem darauf hin, dass die Mitglieder alle geplanten Treffen mit Interessenvertretern, die in den Geltungsbereich des Transparenz-Registers fallen, im Internet veröffentlichen sollen, während Berichterstatter, Schattenberichterstatter und Ausschussvorsitze für jeden Bericht alle geplanten Treffen mit Interessenvertretern, die in den Geltungsbereich des Transparenz-Registers fallen, im Internet veröffentlichen müssen; stellt jedoch in diesem Zusammenhang fest, dass es gewählten Vertretern ohne Einschränkung freisteht, jede Person zu treffen, die sie für ihre politische Arbeit als relevant und bedeutsam erachten;

15.

ist der Ansicht, dass die derzeitige Möglichkeit, sich über das Abstimmungsverhalten von Mitgliedern des Europäischen Parlaments zu informieren, im Wege von PDF-Dateien auf der Website des Parlaments, in denen hunderte Abstimmungen aufgelistet sind, weder benutzerfreundlich ist noch zur Transparenz der EU beiträgt; fordert ein benutzerfreundliches System, bei dem der Text, über den abgestimmt wurde, und die Abstimmungsergebnisse für jede namentliche Abstimmung nach Fraktion und MdEP gefiltert und somit gleichzeitig eingesehen werden können;

16.

begrüßt es, dass die Verhandlungen über den Vorschlag der Kommission für eine IIV über ein verbindliches Transparenzregister (COM(2016)0627) endlich abgeschlossen sind, und fordert die drei Organe nachdrücklich auf, die Vereinbarung rasch umzusetzen; betont, dass es für die Wahrung eines hohen Maßes an Vertrauen der Bürger in die europäischen Organe mehr Transparenz in Bezug auf die in den Organen stattfindenden Sitzungen bedarf;

17.

fordert ferner die Mitglieder der nationalen Regierungen und Parlamente auf, sich um mehr Transparenz mit Blick auf ihre Treffen mit Interessenvertretern zu bemühen, da sie bei Entscheidungen über EU-Angelegenheiten im weiteren Sinne Teil der EU-Gesetzgebung sind;

Zugang zu Dokumenten

18.

ruft in Erinnerung, dass das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu den Dokumenten der Organe ein durch die Verträge und durch die Charta geschütztes Grundrecht und untrennbar mit dem demokratischen Charakter der Organe verbunden ist; hebt hervor, dass dieses Recht in einem frühen Stadium möglichst umfassend wahrgenommen werden muss, da es die demokratische Kontrolle der Tätigkeit und der Aktivitäten der EU-Organe sicherstellt; weist darauf hin, dass das Vertrauen der Bürger in politische Institutionen eine grundlegende Voraussetzung für repräsentative Demokratien ist;

19.

ruft seine in früheren Entschließungen zum Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erhobenen Forderungen in Erinnerung; bedauert, dass weder Kommission noch Rat angemessene Folgemaßnahmen zu Vorschlägen des Parlaments ergriffen haben;

20.

weist darauf hin, dass nach Maßgabe der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 Transparenz und der umfassende Zugang zu den Dokumenten der Organe die Regel sein müssen und dass die Ausnahmen von dieser Regel — wie bereits durch die ständige Rechtsprechung des EuGH festgelegt — unter Berücksichtigung des überwiegenden öffentlichen Interesses an einer Offenlegung streng ausgelegt werden müssen;

21.

bekräftigt, dass es sehr wichtig ist, dass Dokumente nicht zu hoch klassifiziert werden, da sich dies nachteilig auf die öffentliche Kontrolle auswirken könnte; bedauert, dass offiziellen Dokumenten häufig eine zu hohe Geheimhaltungsstufe zugewiesen wird; bekräftigt seinen Standpunkt, dass klare und einheitliche Regeln für die Festsetzung und Aufhebung der Geheimhaltungsstufe von Dokumenten festgelegt werden sollten;

22.

nimmt zur Kenntnis, dass die Kommission die höchste Anzahl an Erstanträgen (6 912 im Jahr 2018) auf bestimmte Dokumente aufweist, gefolgt vom Rat (2 474 im Jahr 2018) und vom Parlament (498 im Jahr 2018); nimmt den insgesamt erfreulichen Anteil der positiven Bescheide zur Kenntnis (im Jahr 2018 beliefen sich die Zahlen bei der Kommission auf 80 %, beim Rat auf 72,2 % und beim Parlament auf 96 %);

23.

nimmt mit Interesse zur Kenntnis, dass die Hauptgründe für eine Verweigerung darauf beruhten, dass das Beschlussfassungsverfahren der Organe, die Privatsphäre und Integrität von Einzelpersonen und die Handelsinteressen einer bestimmten natürlichen oder juristischen Person geschützt werden mussten; stellt ferner fest, dass beim Parlament in Fällen, in denen hauptsächlich Präsidiumsdokumente angefordert wurden, auch der Schutz der Rechtsberatung ein maßgeblicher Verweigerungsgrund war, während bei der Kommission die Durchführung von Untersuchungen, Ermittlungen und Prüfungen sowie die öffentliche Sicherheit ebenfalls maßgebliche Gründe waren, den Zugang zu Dokumenten zu verweigern;

24.

begrüßt die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache C-213/15 P (Kommission gegen Patrick Breyer), in der der Gerichtshof das Urteil des Gerichts bestätigt und festgestellt hat, dass die Kommission den Zugang zu einer schriftlichen Eingabe eines Mitgliedstaates, die sich in ihrem Besitz befindet, nicht allein deshalb verweigern darf, weil es sich um ein Dokument handelt, das Gerichtsverfahren betrifft; stellt fest, dass das Gericht der Auffassung ist, dass jede Entscheidung über einen solchen Antrag auf Zugang auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 zu treffen ist und dass Dokumente im Zusammenhang mit der Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs nicht grundsätzlich aus dem Anwendungsbereich der Verordnung fallen, wenn sie sich im Besitz der in der Verordnung aufgeführten EU-Organe befinden, wie etwa der Kommission in diesem konkreten Fall;

25.

unterstützt die Forderung der Zivilgesellschaft (9), dass öffentliche Anhörungen des Europäischen Gerichtshofs per Livestream übertragen werden, wie es bereits bei einigen nationalen und internationalen Gerichten der Fall ist, beispielsweise beim französischen Verfassungsgericht und beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte;

26.

weist auf seine Forderungen an die Kommission und den Rat in seiner Entschließung vom 28. April 2016 zu dem Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten für die Jahre 2014–2015 hin;

27.

weist darauf hin, dass die Überarbeitung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 seit 2012 blockiert ist, und nimmt mit Bedauern zur Kenntnis, dass die Kommission beabsichtigt, diesen Vorschlag zurückzuziehen; fordert alle beteiligten Parteien nachdrücklich auf, wieder in den Prozess einzutreten und die Überarbeitung fortzusetzen, um die Bestimmungen der Verordnung an den Vertrag von Lissabon anzupassen und sicherzustellen, dass sich der Geltungsbereich auf alle Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU erstreckt, mit dem letztendlichen Ziel, den Unionsbürgern einen breiteren und verbesserten Zugang zu EU-Dokumenten zu gewähren;

28.

betont, dass sich das Recht auf Zugang zu Dokumenten seit dem Inkrafttreten des EUV und des AEUV gemäß Artikel 15 Absatz 3 AEUV auf alle Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU erstreckt; ist der Ansicht, dass die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 überarbeitet und modernisiert werden sollte, um sie mit den Verträgen in Einklang zu bringen, um auf die Entwicklungen in diesem Bereich zu reagieren und um der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH und des EGMR Rechnung zu tragen; fordert daher alle drei Organe nachdrücklich auf, konstruktiv tätig zu werden, damit eine überarbeitete Verordnung erlassen werden kann;

29.

betont, dass es in den Verträgen rechtlich vorgeschrieben und eine Grundvoraussetzung für demokratische Kontrolle und Demokratie insgesamt ist, dass dafür Sorge getragen wird, dass die Bürger das Legislativverfahren verstehen, detailliert nachvollziehen und sich daran beteiligen können; ist der Ansicht, dass Dokumente, die im Rahmen von Trilogen erarbeitet werden — wie Tagesordnungen, Zusammenfassungen von Ergebnissen, Protokolle und allgemeine Ausrichtungen im Rat — und in einem Format verfügbar sind, einen Bezug zu Gesetzgebungsverfahren aufweisen und grundsätzlich nicht anders als sonstige legislative Dokumente behandelt werden dürfen;

30.

betont die Bedeutung der Transparenz und des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten; hebt hervor, dass ein hohes Maß an Transparenz im Gesetzgebungsverfahren unabdingbar dafür ist, dass Bürger, die Medien, die Zivilgesellschaft und andere Interessengruppen ihre gewählten Amtsträger und Regierungen zur Rechenschaft ziehen können; erkennt an, dass die Bürgerbeauftragte eine wertvolle Rolle wahrnimmt, wenn es darum geht, als Verbindungsstelle und Vermittler zwischen den Organen der EU und den Bürgerinnen und Bürgern zu fungieren, und hebt die Anstrengungen der Bürgerbeauftragten hervor, das Gesetzgebungsverfahren der EU gegenüber der Öffentlichkeit stärker rechenschaftspflichtig zu machen;

31.

weist darauf hin, dass nach Ansicht der Bürgerbeauftragten Einschränkungen des Zugangs zu Dokumenten, insbesondere zu Legislativdokumenten, Ausnahmecharakter haben sollten und auf das absolut Notwendige beschränkt sein sollten; begrüßt das beschleunigte Verfahren der Bürgerbeauftragten für den Zugang zu Dokumenten, bedauert jedoch, dass ihre Empfehlungen nicht rechtsverbindlich sind;

32.

weist darauf hin, dass jede Ablehnung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten auf einer klar und genau definierten rechtlichen Ausnahmeregelung beruhen und ordnungsgemäß und konkret begründet sein muss, damit der Bürger die Ablehnung des Zugangs verstehen und von den ihm zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfen effektiv Gebrauch machen kann; stellt mit Besorgnis fest, dass Bürgern, die die Ablehnung eines Antrags auf den Zugang zu Dokumenten anfechten wollen, derzeit nur als einziger Rechtsweg offensteht, rechtliche Schritte beim EuGH einzuleiten, was langwierige Verfahren, das Risiko hoher Kosten und einen ungewissen Ausgang bedeutet, und dass die Bürger, die einen Beschluss anfechten wollen, einer unverhältnismäßigen Belastung ausgesetzt sind, was sie davon abhält, dies zu tun;

33.

fordert in diesem Zusammenhang die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU auf, schnellere, weniger aufwändige und besser zugängliche Verfahren für den Umgang mit Beschwerden gegen die Verweigerung des Zugangs einzurichten; ist der Auffassung, dass mit einem vorausschauenderen Ansatz wirksame Transparenz sichergestellt und unnötigen Rechtsstreitigkeiten vorgebeugt werden würde, die sowohl den Bürgern als auch den Organen unnötige Kosten und überflüssigen Aufwand verursachen könnten; ist der Ansicht, dass die Bürger aufgrund fehlender Mittel nicht daran gehindert werden sollten, Entscheidungen anzufechten; weist erneut auf die in der Charta verankerte Möglichkeit hin, Prozesskostenhilfe zu beantragen; hält die EU-Organe dazu an, die Gegenpartei nicht aufzufordern, die Kosten von Gerichtsverfahren zu tragen;

34.

weist in diesem Zusammenhang auf die Entscheidungen der Bürgerbeauftragten vom 19. Dezember 2017 im Fall 682/2014/JF hin, wonach die Forderung der Kommission, dass alle Personen, die den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten beantragen, ihre Postanschrift für den Versand der Dokumente in Papierform angeben müssen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt und betont wurde, dass die Forderung nach erneuerten Anträgen und Verfahrensformalitäten, wenn sie unnötig sind und keinem offensichtlichen Nutzen dienen, eine mangelnde Achtung der Grundrechte der Bürger deutlich macht;

35.

bedauert zutiefst, dass der Rat die meisten Dokumente zu legislativen Dossiers nicht proaktiv veröffentlicht, den Bürgern dadurch die Möglichkeit verwehrt, darüber Bescheid zu wissen, welche Dokumente es überhaupt gibt, und auf diese Weise das Recht der Bürger auf die Beantragung des Zugangs zu Dokumenten einschränkt; bedauert, dass der Rat die verfügbaren Informationen über legislative Dokumente in einem Register bereitstellt, das unvollständig und nicht benutzerfreundlich ist; fordert den Rat auf, die Dokumente im Zusammenhang mit Gesetzgebungsdossiers in einem benutzerfreundlichen öffentlichen Register aufzuführen, damit dem öffentlichen Interesse an Transparenz umfassend Rechnung getragen wird und eine legitime Kontrolle nicht nur durch die Bürger, sondern auch durch die nationalen Parlamente ermöglicht wird;

36.

fordert den Rat nachdrücklich auf, seine Arbeitsmethoden an die in den Verträgen geforderten Standards einer parlamentarischen und partizipativen Demokratie anzupassen, und bekräftigt, dass der Rat ebenso rechenschaftspflichtig und transparent sein muss wie die anderen Organe;

37.

unterstützt uneingeschränkt die Empfehlungen der Europäischen Bürgerbeauftragten an den Rat nach der strategischen Untersuchung, und zwar: a) die von den Mitgliedstaaten in Gesprächen mit den Vorbereitungsgremien geäußerten Standpunkte systematisch zu erfassen, b) klare und öffentlich zugängliche Kriterien dafür zu entwickeln, wie Dokumente mit dem Vermerk „LIMITE“ gekennzeichnet werden, und c) den „LIMITE“-Status von Dokumenten vor der endgültigen Annahme eines Rechtsakts systematisch zu überprüfen und diese Überprüfung vor informellen Verhandlungen in Trilogen, bei denen der Rat bereits einen ersten Standpunkt erreicht haben dürfte, vorzunehmen; fordert den Rat eindringlich auf, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Empfehlungen der Bürgerbeauftragten möglichst rasch umzusetzen, um so für die Transparenz der legislativen Debatten in seinen Vorbereitungsgremien zu sorgen;

38.

hält die derzeit weit verbreitete und willkürliche Praxis des Rates, die meisten vorbereitenden Dokumente in laufenden Gesetzgebungsverfahren als „LIMITE“ zu kennzeichnen, für eine Beschränkung des Rechts der Bürger auf größtmöglichen Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten;

39.

nimmt zur Kenntnis, dass das Parlament nach dem Urteil des Gerichts in der Rechtssache De Capitani (10) einen erheblichen Anstieg bei den Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu den in Trilogsitzungen erörterten mehrspaltigen Dokumenten verzeichnet hat, und stellt mit Zufriedenheit fest, dass das Parlament seit dem Urteil alle mehrspaltigen Dokumente offengelegt hat, zu denen der Zugang gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 beantragt wurde; begrüßt dies, da die Offenheit des Gesetzgebungsverfahrens dazu beiträgt, den Organen in den Augen der EU-Bürger mehr Legitimität zu verleihen; betont, dass die allgemeine Verpflichtung, Zugang zu Dokumenten zu gewähren, das geeignetste Instrument für alle EU-Organe ist, um auf die enorme Zunahme der Zahl der Anträge auf Zugang zu Dokumenten reagieren zu können;

40.

unterstreicht, dass es im Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache De Capitani im März 2018 hieß, dass die in den vierspaltigen Arbeitsdokumenten wiedergegebenen Ansichten der Organe nicht unter eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung fallen; stellt fest, dass die Sensibilität des in den Trilog-Dokumenten behandelten Gegenstands an sich nicht als ausreichender Grund für die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit erachtet wurde;

41.

weist darauf hin, dass die Schlussfolgerungen des Gerichts für alle EU-Organe gelten und dass der Gerichtshof klarstellt, dass in Fällen, in denen für ein Dokument eines EU-Organs eine Ausnahmeregelung in Bezug auf das Recht auf Zugang der Öffentlichkeit gilt, das betroffene Organ schlüssig bewerten und erläutern muss, warum der Zugang zu diesem Dokument dem Interesse, das durch die Ausnahme geschützt wird, in der Praxis konkret zuwiderlaufen könnte, insbesondere warum ein uneingeschränkter Zugang zu den fraglichen Dokumenten den Entscheidungsprozess konkret und tatsächlich untergraben würde, womit er also verlangt, dass dieses Risiko vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch ist; betont, dass jede Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten in jedem Einzelfall umfassend begründet werden muss;

42.

begrüßt es, dass in der Rechtssache ClientEarth gegen Kommission die Bedeutung des Begriffs „legislative Dokumente“ maßgeblich klargestellt wird und dass der EuGH festgestellt hat, dass Dokumente, die im Rahmen einer Folgenabschätzung erstellt wurden, als legislative Dokumente einzustufen sind und daher nicht nach einer allgemeinen Vermutung vor Offenlegung geschützt werden können;

43.

bedauert, dass die Rechtsgutachten des jeweiligen Juristischen Dienstes des Rates, der Kommission und des Parlaments nur eingeschränkt zugänglich sind und dass die Rechtsgutachten des Juristischen Dienstes des Parlaments oft nicht einmal den Mitgliedern anderer Ausschüsse zur Verfügung stehen; fordert die Organe auf, für Transparenz zu sorgen;

44.

nimmt die von der Europäischen Bürgerbeauftragten 2020 eingeleiteten Untersuchungen zu Praktiken der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) in Bezug auf ihre Verpflichtungen gemäß EU-Vorschriften hinsichtlich des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten zur Kenntnis; fordert die Agentur nachdrücklich auf, Folgemaßnahmen zu den Erkenntnissen der Europäischen Bürgerbeauftragten zu ergreifen und ihre Empfehlungen zur Aktualisierung des Dokumentenregisters und zur Veröffentlichung der Zahl der sensiblen Dokumente, die sich im Besitz der Agentur befinden und nicht in ihrem Dokumentenregister verzeichnet sind, umzusetzen (11);

45.

betont, dass Hinweisgeber von wesentlicher Bedeutung sind, was die Aufdeckung von Missständen in der Verwaltungstätigkeit angeht, und unterstützt Maßnahmen, um den Schutz von Hinweisgebern vor Vergeltung zu verbessern; fordert alle Organe auf, ihre internen Vorkehrungen zur Meldung von Fehlverhalten zu bewerten und bei Bedarf zu überarbeiten;

46.

fordert die Kommission nachdrücklich auf, für den öffentlichen Zugang in vollständiger Form zu allen Vereinbarungen über eine Abnahmegarantie zu sorgen, die zwischen der EU und privaten Unternehmen im Gesundheitsbereich, insbesondere bei der Bestellung von Impfstoffen, geschlossen wurden;

Fazit

47.

betont, dass das Transparenzerfordernis sorgfältig gegen die Notwendigkeit, personenbezogene Daten zu schützen und erforderlichenfalls Entscheidungen mit einem gewissen Maß an Vertraulichkeit zu treffen, abgewogen werden sollte;

48.

betont nachdrücklich, dass Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten oder Informationen der EU von Fall zu Fall geprüft werden müssen, wobei zu berücksichtigen ist, dass der Zugang zu solchen Dokumenten die Regel ist, während Ausnahmen von der Regel eng auszulegen sind;

49.

fordert die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen auf, für den Zugang zu Dokumenten, einschließlich des Verfahrens für Trilog-Materialien, einen kohärenten Ansatz auszuarbeiten und ständig neue Methoden und Maßnahmen zu erschließen und zu entwickeln, um ein Höchstmaß an Transparenz zu erreichen;

50.

fordert die Organe auf, auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsvorschriften und der Rechtsprechung sowie der Empfehlungen der Bürgerbeauftragten für die Transparenz der Gesetzgebungsverfahren zu sorgen;

51.

fordert alle Organe auf, die Kommunikation während des gesamten Gesetzgebungszyklus zu verbessern und mehr Dokumente zu Legislativverfahren im Vorfeld auf möglichst einfache, benutzerfreundliche und zugängliche Weise über ihre öffentlichen Websites und über alle anderen Kommunikationsmittel zu verbreiten; betont, dass mehr Transparenz in Bezug auf die Beschlussfassung im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren erforderlich ist; fordert die Organe auf, ihre Bemühungen um die in der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung vereinbarte Einrichtung einer speziellen und benutzerfreundlichen gemeinsamen Datenbank zum jeweiligen Stand der laufenden Gesetzgebungsdossiers zu verstärken, um die Transparenz der verschiedenen Schritte des Gesetzgebungsprozesses sicherzustellen und den Bürgern ein besseres Verständnis der EU-Gesetzgebungsverfahren zu vermitteln;

52.

weist darauf hin, dass der Reichtum der sprachlichen Vielfalt der Union gemäß Artikel 3 EUV und gemäß der Charta gewahrt werden muss; fordert die Organe der Europäischen Union auf, sich nach Kräften um die Bereitstellung des Zugangs zu Dokumenten in allen Amtssprachen der Europäischen Union zu bemühen;

53.

betont, dass offene demokratische Gesellschaften darauf angewiesen sind, dass die Bürgerinnen und Bürger in der Lage sind, auf eine Vielfalt an überprüfbaren Informationsquellen zuzugreifen, um sich von verschiedenen Themen ein Bild zu machen; weist darauf hin, dass der Zugang zu Informationen die Rechenschaftspflicht bei der Entscheidungsfindung stärkt und daher für das Funktionieren von demokratischen Gesellschaften von grundlegender Bedeutung ist;

o o

54.

beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Rat und der Kommission, den Regierungen und Parlamenten der Mitgliedstaaten, der Europäischen Bürgerbeauftragten, den anderen Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union sowie dem Europarat zu übermitteln.

(1) ABl. L 145 vom 31.5.2001, S. 43.

(2) ABl. C 378 vom 9.11.2017, S. 27.

(3) ABl. C 66 vom 21.2.2018, S. 23.

(4) ABl. C 337 vom 20.9.2018, S. 120.

(5) ABl. C 411 vom 27.11.2020, S. 149.

(6) ABl. L 264 vom 25.9.2006, S. 13.

(7) ABl. C 356 vom 4.10.2018, S. 77.

(8) https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/en/89518

(9) https://thegoodlobby.eu/campaigns/openletter-to-the-president-of-the-court-ofjustice-of-the-european-union-asking-foreu-courts-to-live-stream-their-publichearings

(10) Urteil des Gerichts vom 22. März 2018, Emilio de Capitani gegen Europäisches Parlament, T-540/15, ECLI:EU:T:2018:167.

(11) https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/137293