Zusammenfassung

Spielzeug muss sicher sein, wenn Kinder damit spielen. Die Spielzeugrichtlinie (Richtlinie 2009/48/EG) enthält daher Vorschriften zur Gewährleistung der Sicherheit von Spielzeug, auch mit Blick auf das zuweilen „unvorhersehbare“ Verhalten von Kindern.

Gleichzeitig gewährleistet die Richtlinie das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts für Spielzeug mit einem Volumen von fast 20 Mrd. EUR pro Jahr. Die Spielzeugindustrie ist dynamisch und innovativ: Jedes Jahr weist etwa ein Drittel der auf dem Markt befindlichen Spielzeuge neue Merkmale auf oder ist neu entwickelt.

Die Spielzeugrichtlinie wurde seit ihrer Annahme insgesamt zwölf Mal angepasst, was meist zu strengen (bzw. strengeren) Grenzwerten für gefährliche Chemikalien führte, die, wie Chrom (VI), Blei, Phenol und Bisphenol A, in Spielzeug enthalten sein könnten. Der Schwerpunkt liegt auf Chemikalien, weil sich der Kenntnisstand über ihre Toxizität öfter weiterentwickelt als dies bezüglich anderer mit Spielzeug verbundener Gefahren der Fall ist. Bei Chemikalien wird häufiger erkannt, dass sie gefährlicher sind als bislang bekannt war.

Bei dieser Evaluierung der Spielzeugrichtlinie wird die Funktionsweise der Richtlinie seit ihrem Inkrafttreten untersucht. Sie stützt sich auf die folgenden Quellen:

·eine 2015 durchgeführte externe Studie zur Evaluierung der Richtlinie;

·Online-Fragebögen für die Mitgliedstaaten und Interessenträger (im Rahmen einer öffentlichen Konsultation und einer spezifischen Konsultation der Wirtschaftsakteure zu den durch die Richtlinie verursachten Kosten);

·die Berichte der Mitgliedstaaten über die Anwendung der Richtlinie in ihrem Hoheitsgebiet (diese sind alle fünf Jahre vorzulegen und erstrecken sich auf den Zeitraum 2009-2013 und auf den Zeitraum 2014-2018);

·eine Studie der Gemeinsamen Forschungsstelle (JRC) der Kommission über Kosten und Nutzen der Richtlinie sowie

·mehrere Eignungsprüfungen der Kommission und damit zusammenhängende Untersuchungen von Rechtsvorschriften über Chemikalien, sofern sich diese auf Spielzeug beziehen;

·einen 2013 im Auftrag der Kommission erstellten externen Bericht über die Spielzeugindustrie;

·Erkenntnisse und Erfahrungen, die im Zuge der täglichen Arbeit mit der Richtlinie, auch bei Gesprächen mit den Mitgliedstaaten und Interessenträgern gewonnen wurden.

Die Wirksamkeit der Spielzeugrichtlinie scheint sich gegenüber der Vorgängerrichtlinie aus dem Jahr 1988 verbessert zu haben. Dies ist vor allem auf die präzisere Definition des Begriffs „Spielzeug“, aber auch auf die viel größere Zahl besonderer Sicherheitsanforderungen zurückzuführen, die vor allem für Chemikalien gelten, deren Verwendung in Spielzeug Beschränkungen unterliegt.

Dennoch lässt die Wirksamkeit der Richtlinie in mehrerlei Hinsicht – insbesondere in Bezug auf Chemikalien – zu wünschen übrig. Obwohl für alle Chemikalien in Spielzeug spezifische Grenzwerte festgelegt werden können, gelten diese Werte nur für Spielzeug für Kinder unter 36 Monaten und für Spielzeug, das dazu bestimmt ist, in den Mund genommen zu werden. An der Toxizität einer Chemikalie ändert sich nichts mit der Vollendung des 36. Lebensmonats eines Kindes oder nur aufgrund der Tatsache, dass ein Spielzeug nicht dazu bestimmt ist, in den Mund genommen zu werden, weshalb die Wirksamkeit der Richtlinie in dieser Hinsicht begrenzt ist. Darüber hinaus gilt für das grundsätzliche Verbot krebserzeugender, erbgutverändernder oder fortpflanzungsgefährdender Chemikalien (CMR) eine Ausnahme, wonach das Vorhandensein dieser Stoffe in Konzentrationen toleriert wird, die nach dem Stand der Wissenschaft zu hoch sind, um einen wirksamen Schutz zu gewährleisten. Ebenso sind die Grenzwerte für häufig krebserzeugende Nitrosamine und für nitrosierbare Stoffe, die Nitrosamine erzeugen können, zu hoch. Schließlich können die auf spezifische allergene Duftstoffe in bestimmten Spielzeug-Experimentierkästen zugeschnittenen Kennzeichnungsvorschriften nicht ohne Weiteres aktualisiert werden, wenn die Listen allergener Duftstoffe geändert werden.

Bezüglich der Sicherheitsanforderungen der Richtlinie für Gefahren, die nicht von Chemikalien ausgehen, kam es mit den Mitgliedstaaten oder Interessenträgern zu keiner nennenswerten Diskussion über deren Wirksamkeit, sodass sie in der Praxis offenbar ohne Weiteres angewandt werden können. Nur die Anwendbarkeit der Anforderungen an Spielzeug für Kinder unter 36 Monaten, die die Hersteller tatsächlich als herausfordernd empfinden, wird nahezu ständig diskutiert. Durch die Einstufung eines Spielzeugs als Spielzeug für ältere Kinder werden die Kosten für das „zusätzliche Quantum Sicherheit“ vermieden, das für Kinder unter 36 Monaten erforderlich ist. Die Marktüberwachungsbehörden gelangen jedoch ziemlich rasch zu einem Konsens – wenn nicht gar zu einer Einigung – über strittige Einstufungen.

Die Sicherheitsnormen für Spielzeug, die von der Kommission im Amtsblatt aufgeführt werden, scheinen wirksam zur Sicherheit von Kindern beizutragen. Es gab keine größeren Zwischenfälle mit Spielzeug, das diesen Normen entspricht. Außerdem lehnen die Mitgliedstaaten eine Norm nur sehr selten als unzureichend ab.

Die Wirksamkeit der Richtlinie im Hinblick auf den Binnenmarkt wurde von allen Interessenträgern als hoch eingestuft, wenngleich einige Unterschiede bei der Auslegung sowie nationale Abweichungen noch beseitigt werden müssen. In der Praxis floriert der Markt seit Beginn der vollständigen Anwendung der Richtlinie Mitte 2013, wie der bemerkenswerte Anstieg der EU-internen Spielzeugausfuhren um 60 % seit 2012/2013 belegt.

Dagegen ist die Wirksamkeit der Marktüberwachung gemäß der Richtlinie, die lediglich eine allgemeine Überwachungspflicht vorsieht, begrenzt. Von den Marktüberwachungsbehörden werden jedes Jahr nur einige Zehntausend Spielzeuge kontrolliert, auch wenn Milliarden davon auf dem Markt sein dürften. Darüber hinaus stellen die Behörden bei der Auswahl von zu kontrollierenden Spielzeugstichproben fest, dass etwa jede dritte Stichprobe nicht den Bestimmungen der Richtlinie entspricht. Allerdings ist mit einer Verbesserung der Marktüberwachung aufgrund der ab 2021 geltenden Verordnung über Marktüberwachung und Konformität von Produkten und ihrer detaillierten EU-weit verbindlichen Vorschriften zu rechnen.

Mit Blick auf die Effizienz wird allgemein davon ausgegangen, dass mit der Spielzeugrichtlinie für ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis gesorgt wird. Mit der Richtlinie, die strenger ist als die Vorgängerrichtlinie, wurden den Herstellern einmalige Kosten auferlegt, die insbesondere bei der Anpassung an die neuen Anforderungen in den Bereichen Fertigung, Prüfung und Dokumentation anfallen. Diese Kosten machten rund 2 % des Jahresumsatzes aus und werden durchschnittlich innerhalb von drei Jahren oder weniger wieder hereingeholt. Aufgrund der (gegenüber der Vorgängerrichtlinie um ca. 7 %) höheren Zahl an Anforderungen und ihrer regelmäßigen Anpassungen verursacht die Richtlinie bei der regulären Anwendung höhere Kosten (um etwa 1 % des Jahresumsatzes). Trotz der höheren Kosten stieg die Zahl der Spielzeugunternehmen in der EU um ca. 10 % innerhalb von fünf Jahren ab Mitte 2013, als alle Anforderungen der neuen Spielzeugrichtlinie in den Mitgliedstaaten Gültigkeit erlangten.

Die Quantifizierung der Vorteile der Richtlinie ist sehr schwierig. Einerseits ist dies darauf zurückzuführen, dass keine Daten für Schlüsselindikatoren wie die Verringerung von Unfällen und Verletzungen im Zusammenhang mit Spielzeug verfügbar sind, andererseits auch darauf, dass es viele verzerrende Faktoren gibt, wie etwa die Entscheidung von Herstellern, Produktionsprozesse zu automatisieren oder in Niedriglohnländer zu wechseln, um Kosten zu sparen, was zu niedrigeren Spielzeugpreisen (oder höheren Gewinnen für die Hersteller) führen könnte. In qualitativer Hinsicht wurden insbesondere im Hinblick auf die Gewährleistung von Rechtssicherheit und gleichen Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt Vorteile festgestellt, die als größer angesehen werden als die damit verbundenen Kosten.

Die Relevanz der Spielzeugrichtlinie im Hinblick auf die Sicherheit von Spielzeug wird allgemein anerkannt, insbesondere angesichts der Tatsache, dass gefährliche Spielzeuge nach wie vor auf dem Markt angeboten werden. Technische und wissenschaftliche Entwicklungen werden jedoch nicht schnell genug aufgegriffen. Was den Handel in der EU betrifft, so wird anerkannt, dass die Richtlinie den freien Verkehr von Spielzeug erfolgreich sicherstellt. Da die Richtlinie in erster Linie auf den Schutz der (physischen) Gesundheit und Sicherheit ausgerichtet ist, gilt sie nicht für mit dem Internet verbundenes Spielzeug, das auch die Privatsphäre und die Sicherheit von Kindern beeinträchtigen kann. Spezifische Maßnahmen in Bezug auf mit dem Internet verbundene Geräte, einschließlich Spielzeug, werden stattdessen im Rahmen der Funkanlagenrichtlinie ergriffen.

In der Spielzeugrichtlinie ist lediglich eine allgemeine Berichterstattungspflicht für die Mitgliedstaaten vorgesehen. Es wird weder auf Indikatoren noch auf den einschlägigen Datenbedarf für die künftige Überwachung und Bewertung eingegangen, die dazu beitragen könnten, ein detailliertes Bild der Auswirkungen der Richtlinie zu zeichnen oder einem reibungslosen Funktionieren entgegenstehende Hindernisse zu ermitteln. Infolgedessen sind die verfügbaren Daten häufig unvollständig oder nicht repräsentativ und somit nicht immer vergleichbar. Die künftige Erfassung und Überwachung von Daten zur Spielzeugsicherheit könnte somit stärker harmonisiert werden, um für Kohärenz in den Berichten der Mitgliedstaaten zu sorgen und aussagekräftige Vergleiche zwischen den erfassten Daten zu ermöglichen.

Die Kohärenz der Richtlinie mit anderen EU- oder nationalen Rechtsvorschriften ist offenbar gewährleistet, mit Ausnahme der strengeren Grenzwerte für (krebserzeugende) Nitrosamine und nitrosierbare Stoffe in einem Mitgliedstaat, die von der Kommission jedoch als gerechtfertigt anerkannt wurden.

Schließlich wird der EU-Mehrwert der Spielzeugrichtlinie, der sich aus ihrer „Maximalharmonisierung“ ergibt, eindeutig anerkannt. Dieser EU-Mehrwert zeigt sich insbesondere an der harmonisierenden Wirkung auf Gesundheits- und Sicherheitsanforderungen für Spielzeug und dem durch sie EU-weit entstandenen großen, reibungslos funktionierenden Spielzeugmarkt.