I Einleitung

Am 10. März 2020 betonten die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union die Notwendigkeit eines gemeinsamen europäischen Ansatzes im Hinblick auf COVID-19 sowie einer engen Abstimmung mit der Europäischen Kommission.

Am 16. März 2020 nahm die Kommission eine Mitteilung an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat mit dem Titel „Vorübergehende Beschränkung von nicht unbedingt notwendigen Reisen in die EU“ 1 an. In dieser Mitteilung empfahl die Kommission dem Europäischen Rat zu handeln, damit die Staats- und Regierungschefs der Schengen-Länder zusammen mit ihren Amtskollegen der assoziierten Schengen-Länder rasch eine vorübergehende Beschränkung von nicht unbedingt notwendigen Reisen aus Drittländern in den erweiterten EU-Raum 2 annehmen könnten.

Am 17. März 2020 einigten sich die genannten Staaten auf ein koordiniertes Vorgehen an den Außengrenzen auf der Grundlage der Empfehlung der Kommission. Seither haben alle EU-Mitgliedstaaten (mit Ausnahme Irlands) und assoziierten Schengen-Länder 3 nationale Entscheidungen zur Umsetzung der Reisebeschränkung getroffen.

Zur Unterstützung der Mitgliedstaaten hat die Kommission am 30. März 2020 Hinweise zur Umsetzung der vorübergehenden Reisebeschränkungen und zum Umgang mit daraus resultierenden Überschreitungen der zulässigen Aufenthaltsdauer sowie zur Vereinfachung der Rückkehr von EU-Bürgern aus der ganzen Welt angenommen. 4 An der Ausarbeitung dieser Leitlinien wirkten die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex), das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) und Europol mit.

Am 8. April 2020 nahm die Kommission im Nachgang zur Mitteilung vom 16. März eine Folgemitteilung über die Bewertung der Anwendung der vorübergehenden Beschränkung von nicht unbedingt notwendigen Reisen in die EU an 5 . In dieser Mitteilung forderte die Kommission die Schengen-Mitgliedstaaten und die assoziierten Schengen-Länder auf, die Anwendung der Reisebeschränkung für nicht unbedingt notwendige Reisen aus Drittländern in den erweiterten EU-Raum auf koordinierte Weise um weitere 30 Tage bis zum 15. Mai 2020 zu verlängern.

Die vorübergehende Reisebeschränkung gilt für alle nicht unbedingt notwendigen Reisen aus Drittländern in den erweiterten EU-Raum. Um jedoch die Rechte der Bürgerinnen und Bürger der EU-Mitgliedstaaten und der assoziierten Schengen-Länder 6 , ihrer Familienangehörigen und der Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in der EU aufhalten, zu wahren, sind diese Personen für die Zwecke der Rückkehr an ihren Wohnort von der Anwendung der genannten Reisebeschränkung ausgenommen. Damit die Beschränkung das Funktionieren der Gesellschaft möglichst wenig beeinträchtigt, wurde den Mitgliedstaaten ferner empfohlen, die Beschränkungen nicht auf bestimmte Kategorien von Reisenden anzuwenden, die eine wichtige Funktion ausüben oder deren Reise zwingend notwendig ist. 7

Da der für die Beibehaltung einer Reisebeschränkung an den Außengrenzen empfohlene Zeitraum am 15. Mai 2020 endet, wird in dieser Mitteilung geprüft, ob eine weitere Verlängerung erforderlich und gerechtfertigt ist.

II Entwicklungen seit der Annahme der Mitteilung über die Bewertung der Reisebeschränkung (8. April 2020)

Ziel einer Reisebeschränkung an den Außengrenzen ist es, das Risiko einer Ausbreitung der Krankheit durch Reisen in die EU zu verringern. Im April setzte sich der drastische Rückgang des globalen Reiseverkehrs – sowohl von Reisen in die und aus der EU sowie innerhalb der EU – fort. Eurocontrol 8 berichtete am 3. Mai 2020 von einem Rückgang der Zahl der Flüge um insgesamt 91 %, d. h. 27 754 weniger Flüge im Vergleich zu 2019. 9 Die verbleibenden Flüge beschränken sich hauptsächlich auf Frachtflüge. Ähnliche Entwicklungen sind auch bei anderen Verkehrsmitteln zu beobachten, so etwa im Fähr-, Bus- und Schienenverkehr.

Einige EU-Mitgliedstaaten und assoziierte Schengen-Länder beginnen nun vorsichtig, Maßnahmen zur sozialen Distanzierung in ihrem Hoheitsgebiet zu lockern, jedoch besteht das übergeordnete Ziel weiterhin darin, die Ausbreitung des Coronavirus durch eine verringerte soziale Interaktion zu begrenzen. Ferner ist die Lage sowohl in Europa als auch weltweit weiterhin sehr fragil, und es kann nicht ausgeschlossen werden, dass im Falle eines erneuten Anstiegs der Infektionszahlen Maßnahmen erneut eingeführt werden müssen.

Am 15. April 2020 haben die Präsidentin der Europäischen Kommission und der Präsident des Europäischen Rates einen „Gemeinsamen europäischen Fahrplan für die Aufhebung der Maßnahmen zur Eindämmung von COVID-19“ 10 vorgelegt. In dem gemeinsamen Fahrplan wird ein abgestuftes Konzept für die Öffnung unserer Binnen- und Außengrenzen mit dem Ziel vorgeschlagen, schließlich wieder zur uneingeschränkten Freizügigkeit und zu einem normalen Funktionieren des Schengen-Raums zurückzukehren. So wird es zunächst erforderlich sein, die Kontrollen an den Binnengrenzen nach und nach in koordinierter Weise aufzuheben, bevor in einer zweiten Phase vorübergehende Beschränkungen an den Außengrenzen gelockert werden und nicht in der EU ansässige Personen wieder aus nicht zwingenden Gründen in die EU reisen können.

Um die schwerwiegenden Probleme anzugehen, die durch die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen und Reisebeschränkungen verursacht werden, und die Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarkts zu begrenzen, hat die Kommission alle erforderlichen Ressourcen mobilisiert und die Koordinierung auf EU-Ebene sichergestellt. Darüber hinaus hat sie praktische Leitlinien vorgelegt, um den kontinuierlichen Fluss lebenswichtiger Güter in der EU über „Green Lanes“ (Sonderfahrspuren) 11 zu gewährleisten‚ den Luftfrachttransport 12 zu erleichtern und die Ausübung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer 13 zu gewährleisten. Diese Leitlinien haben die Auswirkungen der Beschränkungen auf den Binnenmarkt und die Freizügigkeit erheblich abgemildert und sollten bis zur Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen angewendet werden.

III Verlängerung der vorübergehenden Reisebeschränkung für den erweiterten EU-Raum

Wie bereits erwähnt, haben einige Mitgliedstaaten erste Schritte unternommen, um die Eindämmungsmaßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung der Pandemie zu lockern. Dabei ist jedoch unbedingt ein stufenweises Vorgehen erforderlich, bei dem die einzelnen Maßnahmen in verschiedenen Phasen aufgehoben werden. Darüber hinaus sollte zwischen den einzelnen Phasen ein ausreichender Zeitraum eingeplant werden, da die Auswirkungen erst mit einer gewissen Verzögerung messbar sind. Während sich die epidemiologische Lage in der EU allmählich etwas stabilisiert und Anlass zu vorsichtigem Optimismus gibt, besteht nach wie vor die Gefahr einer erneuten Zunahme der Übertragung innerhalb einer Gemeinschaft, insbesondere wenn Maßnahmen zu früh und unkoordiniert aufgehoben werden. Darüber hinaus ist die Lage in vielen Drittländern nach wie vor fragil, u. a. in Ländern, aus denen normalerweise zahlreiche Menschen in die EU reisen bzw. die umgekehrt für Menschen aus der EU ein wichtiges Reiseziel darstellen; darunter sind auch viele Länder und Regionen, die sich verglichen mit Europa noch in einer früheren Phase der Virusausbreitung befinden.

Um die Anstrengungen der EU-Mitgliedstaaten und Schengen-Länder zur Eindämmung der Ausbreitung von COVID-19 durch eine verringerte soziale Interaktion zu ergänzen, bedarf es auch weiterhin paralleler und koordinierter Maßnahmen an den Außengrenzen des erweiterten EU-Raums. Um zu gewährleisten, dass solche Maßnahmen wirksam sind, sollten sie von allen EU-Mitgliedstaaten und Schengen-Ländern an allen Außengrenzen mit der gleichen Frist und in einheitlicher Weise umgesetzt werden.

Die Kommission fordert die Schengen-Mitgliedstaaten und die assoziierten Schengen-Länder daher auf, die Anwendung der Reisebeschränkung für nicht unbedingt notwendige Reisen aus Drittländern in den erweiterten EU-Raum um weitere 30 Tage bis zum 15. Juni 2020 zu verlängern. Etwaige Verlängerungen dieses Zeitraums sollten in den nächsten Wochen von den weiteren Entwicklungen der epidemiologischen Lage sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU abhängig gemacht werden.