Abschlussbericht des Anhörungsbeauftragten (1)

Sache AT.40049 — Mastercard II

(2019/C 300/03)

Einleitung

(1)

Der vorliegende Bericht wird im Zusammenhang mit dem Entwurf eines Verpflichtungsbeschlusses nach Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates (2) (im Folgenden „Beschlussentwurf“), der an Mastercard Incorporated, Mastercard International Incorporated und Mastercard Europe SA (zusammen „Mastercard“) gerichtet ist, vorgelegt.

(2)

Der Beschlussentwurf betrifft einen der beiden Aspekte des Bezahlkartensystems von Mastercard (3), die unter die Wettbewerbssache AT.40049 fallen, nämlich die Bestimmungen von Mastercard für „interregionale“ multilaterale Interbankenentgelte („MIF“ (4)), die auf kartengebundene interregionale Transaktionen Anwendung finden, die mit Debit- und Kreditkarten nicht im EWR niedergelassener Emittenten in Verkaufsstellen im EWR getätigt werden (5).

(3)

Der andere Aspekt der Wettbewerbssache AT.40049 wurde mit dem Beschluss C (2019) 241 final der Kommission vom 22. Januar 2019 behandelt, der die zuvor geltenden Bestimmungen von Mastercard in Bezug auf „grenzübergreifendes Acquiring“ im Mastercard-System betrifft (6).

Verfahren für interregionale MIF

Untersuchungsphase

(4)

Am 9. April 2013 leitete die Kommission ein Verfahren gegen Mastercard in der Sache AT.40049 ein.

(5)

Von April 2013 bis Dezember 2014 richtete die Kommission mehrere Auskunftsverlangen an Mastercard.

(6)

Im April und Mai 2014 richtete die Kommission Auskunftsverlangen an mehr als 40 Acquirer in Bezug auf ihre Tätigkeiten in zehn EWR-Ländern (7). Die verwendeten Fragebögen sowie die Antworten darauf wurden zusammen in der Sache AT.40049 als „Acquiring-Erhebung“ bezeichnet. Im Mai 2014 sandte die Kommission Fragebögen an 33 Acquirer, die Margendaten erhalten wollten, die sie im Rahmen der „Zahlungskosten-Studie“ („Cost of Payments Study“) der GD Wettbewerb (AT.40194 (8)) nicht erlangt hatten. Auf diese Fragebögen wurde zusammen mit den Antworten darauf in der Sache AT.40049 als „Kostenstudie-Erhebung“ Bezug genommen.

(7)

Am 9. Juli 2015 nahm die Kommission eine Mitteilung der Beschwerdepunkte an (nachstehend „die Mitteilung der Beschwerdepunkte“), die beide Aspekte des Falls AT.40049 abdeckte. Die Mitteilung der Beschwerdepunkte wurde am 13. Juli 2015 Mastercard übermittelt.

Akteneinsicht (9)

(8)

Am 24. Juli bzw. 3. August 2015 erhielt Mastercard durch zwei verschiedene CD-ROMs Akteneinsicht in den nicht vertraulichen Teil der Untersuchungsakte in der Sache AT.40049.

(9)

Mit Schreiben vom 7. und 17. August 2015 beantragte Mastercard einen zusätzlichen Zugang insbesondere zu der „Acquiring-Erhebung“ und der „Kostenstudie-Erhebung“. Auch beantragte Mastercard Zugang zu bestimmten Dokumenten, die von einem Beratungsunternehmen erstellt worden waren, das die GD Wettbewerb bei der „Zahlungskosten-Studie“ unterstützt hatte (im Folgenden „Consulting-Unterlagen“). Im September 2015 sprach Mastercard Probleme hinsichtlich des Umfangs der Schwärzung von Daten auf den ersten beiden CD-ROMs sowie der Organisation und Katalogisierung des über diese CD-ROMs zugänglichen Teils der Untersuchungsakte an.

(10)

Die GD Wettbewerb bearbeitete diese Anträge von Mastercard. Insbesondere hat die GD Wettbewerb ein Datenraumverfahren organisiert, bei dem bestimmte externe Berater von Mastercard in einem Datenraum Zugang zu Informationen hatten, die im Rahmen der „Acquiring-Erhebung“, der „Kostenstudie-Erhebung“ und der „Zahlungskosten-Studie“ erlangt wurden, wenn auch in anonymisierter Form („Datenraumverfahren“). Die GD Wettbewerb klärte auch bestimmte Katalogisierungsfragen im Zusammenhang mit den auf den beiden ersten CD-ROMs enthaltenen Daten und stellte am 28. September 2015 eine dritte CD-ROM zur Verfügung, die im ursprünglichen Spreadsheet-Format Daten der „Zahlungskosten-Studie“ enthielt, die auf den früheren CD-ROMs eingescannt worden waren. Nachdem die GD Wettbewerb zunächst den Zugang zu Consulting-Unterlagen abgelehnt hatte, stimmte sie in der Folge ihrer Aufnahme im Datenraumverfahren zu.

(11)

Die externen Mastercard-Berater hatten im Februar und März 2016 für 15 Arbeitstage Zugang zum Datenraum. Wie im Datenraumverfahren vorgesehen, erstellten sie einen Bericht für Mastercard (im Folgenden „Datenraumbericht“). Die GD Wettbewerb überprüfte diesen Bericht im Entwurfsstadium und gab am 18. März 2016 eine vorläufige geschwärzte Fassung des Datenraumberichts frei. In dem entsprechenden Anschreiben erläuterte die GD Wettbewerb, warum sie relativ umfangreiche Schwärzungen von Angaben eines bestimmten Abschnitts des Datenraumberichts (im Folgenden „geschwärzte Angabe“) vorgenommen hatte. Die GD Wettbewerb erklärte außerdem, dass sie die Zustimmung relevanter Informationsanbieter zur Aufnahme bestimmter Zitate und anderer Informationen, die in dem endgültigen Datenraumbericht enthalten sind, einholen müsse (im Folgenden „ausstehende Passagen“).

(12)

Am 23. März 2016 erhob Mastercard mir gegenüber Einspruch gegen die Weigerung der GD Wettbewerb, die geschwärzte Angabe in die freigegebene Version des Datenraumberichts aufzunehmen. Mastercard hat die Angelegenheit der ausstehenden Passagen mir gegenüber nicht angesprochen.

(13)

In meinem Beschluss vom 6. April 2016 teilte ich nicht die Auffassung der GD Wettbewerb, dass die geschwärzte Angabe als Geschäftsgeheimnis oder sonstige vertrauliche Information anzusehen sei. Mastercard war es nicht möglich, auf der Grundlage des entsprechenden Abschnitts des Datenraumberichts die zugrunde liegenden vertraulichen Informationen zu ermitteln. Ich teilte auch nicht die im Schreiben der GD Wettbewerb vom 18. März 2016 vertretene Auffassung, dass es sich bei der geschwärzten Angabe um „sonstige vertrauliche Informationen“ handelte, da Mastercard nach der Beendigung des Verfahrens in der Sache AT.40049 die geschwärzte Angabe ansonsten bei nationalen Schadensersatzklagen verwenden könnte, und somit möglicherweise in einer Weise, die im Widerspruch zu den Interessen aller Händler steht, die unter Umständen Daten zur „Zahlungskosten-Studie“ beigetragen haben, die bei solchen Schadensersatzklagen herangezogen werden könnten. Ich war der Auffassung, dass nach Beendigung des Kartellverfahrens durch die Kommission weder die Verordnung Nr. 773/2004 (10) noch die Richtlinie über Schadensersatzklagen (11) die Verwendung von Informationen wie der geschwärzten Angabe, die im Zuge des Aktenzugangs in diesen Verfahren eingeholt wurden, zu Verteidigungszwecken in nationalen Verfahren zur Anwendung von Artikel 101 AEUV ausschlössen.

(14)

Am 7. April 2016 stellte die GD Wettbewerb Mastercard den vollständigen Wortlaut des Abschnitts des Datenraumberichts zur Verfügung, der die geschwärzte Angabe enthielt. Die GD Wettbewerb veröffentlichte die ausstehenden Passagen sukzessiv, sodass Mastercard bis zum 22. April 2016 vollständigen Zugang zum Datenraumbericht erlangte.

Frist für die Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte (12)

(15)

Im dem der Mitteilung der der Beschwerdepunkte beigefügten Anschreiben wurden Mastercard acht Wochen gewährt, um schriftlich auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte zu antworten. In seinem Schreiben vom 7. August 2015, in dem Mastercard um zusätzlichen Aktenzugang bat, stellte Mastercard fest, dass die Frist noch nicht begonnen habe. In einem Schreiben vom 10. September 2015, in dem das Datenraumverfahren vorgeschlagen wurde, legte die GD Wettbewerb eine Frist für die schriftliche Erwiderung von Mastercard auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte („Antwort auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte“) fest, die 20 Arbeitstage nach dem ersten Tag des Zugangs zum Datenraum auslaufen würde. Im Anschluss an die Ausführungen von Mastercard im Datenraumverfahren änderte die GD Wettbewerb diese Frist, sodass sie 25 Arbeitstage nach dem ersten Tag des Zugangs zum Datenraum betrug. Bei der Freigabe der vorläufigen und geschwärzten Fassung des Datenraumberichts vom 18. März 2016 verlängerte die GD Wettbewerb die Frist für die Antwort auf die Beschwerdepunkte auf den 8. April 2016.

(16)

In seinem Schreiben vom 23. März 2016 an mich beantragte Mastercard eine Verlängerung dieser Frist mit der Begründung, dass es nicht möglich sei, die dann unzugängliche geschwärzte Angabe aus der Erwiderung auf die Beschwerdepunkte als Ganzes auszusondern.

(17)

Mit Beschluss vom 6. April 2016 habe ich die Frist für die Übermittlung der Erwiderung auf die Beschwerdepunkte verlängert, sodass die Frist zwei Wochen nach dem Tag fiel, an dem die GD Wettbewerb die geschwärzte Angabe Mastercard zur Verfügung stellte. Ich habe erklärt, dass es für mich unangemessen gewesen wäre, diese Frist von der Bereitstellung der ausstehenden Passagen abhängig zu machen, da Unsicherheit darüber herrsche, ob und wenn ja, wann sie bereitgestellt würden.

(18)

Mastercard übermittelte seine schriftliche Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte am 21. April 2016 unter Einhaltung der von mir gesetzten Frist. Nachdem die GD Wettbewerb am 22. April 2016 den letzten Teil der ausstehenden Passagen freigegeben hatte, ergänzte Mastercard seine Erwiderung und legte am 6. Mai 2016 eine aktualisierte Version davon vor.

Betroffene Dritte

(19)

Ich ließ Visa Europe am 4. August 2015 als betroffenen Dritten in der Sache AT.40049 zu.

(20)

Am 29. Januar 2016 ließ ich Visa Inc. und Visa International Service Association als betroffenen Dritten zu. Sie hatten einen entsprechenden Antrag gestellt und waren zusammen vertreten.

(21)

Am 19. Mai 2016 ließ ich ein Finanzinstitut als betroffenen Dritten zu und erklärte in meinem Zulassungsbeschluss, warum der Antrag des Instituts auf Teilnahme an einer mündlichen Anhörung zu spät gekommen sei, um ihn zulassen zu können.

Mündliche Anhörung

(22)

Mastercard trug seine Argumente in einer mündlichen Anhörung am 31. Mai 2016 vor. Die beiden betroffenen Dritten, die das Visa-Kartenzahlungssystem (13) vertraten, nahmen an der Anhörung teil.

Verfahren für Verpflichtungszusagen

(23)

Am 26. November 2018 übermittelte Mastercard der Kommission gemäß Artikel 9 der Verordnung Nr. 1/2003 Verpflichtungen.

(24)

Am 5. Dezember 2018 veröffentlichte die Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union eine Bekanntmachung nach Artikel 27 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 mit einer Zusammenfassung der Sache und der angebotenen Verpflichtungen (14), in der dazu aufgefordert wurde, innerhalb eines Monats zu den angebotenen Verpflichtungen Stellung zu nehmen. Am 29. Januar 2019 unterrichtete die Kommission Mastercard über die im Anschluss an diese Bekanntmachung eingegangenen Stellungnahmen Dritter.

Abschließende Bemerkungen

(25)

Dem Beschlussentwurf zufolge besteht angesichts der angebotenen Verpflichtungen für die Kommission kein Anlass zum Tätigwerden mehr, weshalb das Verfahren unbeschadet der Bestimmungen des Artikels 9 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 einzustellen ist.

(26)

Nach meinem Dafürhalten haben alle Beteiligten in dieser Sache ihre Verfahrensrechte wirksam ausüben können.

Brüssel, 11. April 2019

Wouter WILS

(1) Nach den Artikeln 16 und 17 des Beschlusses 2011/695/EU des Präsidenten der Europäischen Kommission vom 13. Oktober 2011 über Funktion und Mandat des Anhörungsbeauftragten in bestimmten Wettbewerbsverfahren (ABl. L 275 vom 20.10.2011, S. 29) (im Folgenden „Beschluss 2011/695/EU“).

(2) Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. L 1 vom 4.1.2003, S. 1) (im Folgenden „Verordnung (EG) Nr. 1/2003“).

(3) Bei einem „Vier-Parteien“-Zahlungssystem wie dem Mastercard-System sind bei jedem Kauf mit einer Zahlungskarte neben dem Eigentümer/Lizenzgeber des Systems folgende Parteien involviert: 1) der Karteninhaber; 2) das Finanzinstitut, das diese Karte ausgestellt hat („Emittent“); 3) der „Händler“ und 4) das Finanzinstitut, das für den Händler Dienstleistungen erbringt, die es ihm ermöglichen, die Karte als ein Mittel zur Abwicklung der betreffenden Transaktion zu akzeptieren („Acquirer“).

(4) Multilaterale Interbankenentgelte („MIF“) werden bei Kartenzahlungen, die in einem Zahlungssystem wie dem Mastercard-System abgewickelt werden, in der Regel vom Acquirer an den Emittenten entrichtet, wenn der Emittent und der Acquirer keine andere Interbankenentgeltregelung für den jeweiligen Kartentyp oder die jeweilige Art von Transaktionen bilateral vereinbart haben. MIF werden in der Regel in Form eines Prozentsatzes des Nennwerts der damit verbundenen Kartenzahlung berechnet.

(5) Siehe Fußnoten 3 und 4 für kurze Erläuterungen der Begriffe „MIF“, „Händler“ und „Emittent“.

(6) Zum Verfahren, das zu diesem Beschluss führte, siehe den Abschlussbericht des Anhörungsbeauftragten vom 18. Januar 2019 in der Sache AT.40049 Mastercard II (ABl. C 185 vom 29.5.2019, S. 8).

(7) Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, die Niederlande, Österreich, Polen, Schweden, Spanien und das Vereinigte Königreich.

(8) Umfrage unter Händlern über die Bearbeitungskosten von Bar- und Kartenzahlungen, deren endgültige Ergebnisse von der GD Wettbewerb am 18. März 2015 veröffentlicht wurden

(http://ec.europa.eu/competition/sectors/financial_services/dgcomp_final_report_en.pdf).

(9) Die Randnummern (8) bis (18) dieses Berichts enthalten mehr Einzelheiten als die entsprechenden Randnummern 6 bis 10 des in der obigen Fußnote 6 genannten Abschlussberichts. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Informationen, die die einschlägigen Mastercard-Anfragen an den Anhörungsbeauftragten hinsichtlich eines zusätzlichen Zugangs und längeren Zeitraums betrafen, sich stärker auf die MIF als die früheren grenzübergreifenden Acquiring-Vorschriften bezogen.

(10) Verordnung (EG) Nr. 773/2004 der Kommission vom 7. April 2004 über die Durchführung von Verfahren auf der Grundlage der Artikel 81 und 82 EGV durch die Kommission (ABl. L 123 vom 27.4.2004, S. 18) in ihrer geänderten Fassung.

(11) Richtlinie 2014/104/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. November 2014 über bestimmte Vorschriften für Schadensersatzklagen nach nationalem Recht wegen Zuwiderhandlungen gegen wettbewerbsrechtliche Bestimmungen der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union (ABl. L 349 vom 5.12.2014, S. 1).

(12) Siehe oben Fußnote 9.

(13) Siehe oben Randnummern (19) und (20)

(14) Mitteilung der Kommission nach Artikel 27 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates in der Sache AT.40049 — Mastercard II (ABl. C 438 vom 5.12.2018, S. 11).