Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen — Das Europäische Semester und die Kohäsionspolitik: Abstimmung von Strukturreformen auf langfristige Investitionen

(2019/C 275/01)

Berichterstatter

Rob Jonkman (NL/EKR), Mitglied des Gemeindevorstands von Opsterland

Referenzdokument

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, die Europäische Zentralbank, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, den Ausschuss der Regionen und die Europäische Investitionsbank — Jahreswachstumsbericht 2019: Für ein starkes Europa in Zeiten globaler Ungewissheit

COM(2018) 770 final

POLITISCHE EMPFEHLUNGEN

DER EUROPÄISCHE AUSSCHUSS DER REGIONEN

Einleitung

Das Europäische Semester ist das wichtigste EU-Instrument für die Koordinierung der (sozio-)ökonomischen und fiskalpolitischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten, wobei diese gehalten sind, ihre Wirtschafts- und Fiskalpolitik auf die gemeinsam in der EU festgelegten länderspezifischen Empfehlungen abzustimmen. Den politischen Rahmen für die Empfehlungen bildet die Strategie Europa 2020. Die Empfehlungen der Europäischen Kommission zielen darauf ab, die Mitgliedstaaten zur Umsetzung von Strukturreformen zu anzuhalten, um die Wirtschaft zu stärken, die Beschäftigung und die soziale Inklusion zu stimulieren und das Investitionsklima zu verbessern.

Auf der Grundlage der Empfehlungen erarbeiten die Mitgliedstaaten eigene nationale Investitionsstrategien, die gemeinsam mit ihren jährlichen nationalen Reformprogrammen die Grundlage für die prioritären Investitionsvorhaben bilden, die mit nationalen und europäischen Fördermitteln unterstützt werden sollen. Auf diese Weise wirkt sich das Europäische Semester das ganze Jahr über auf die Politikgestaltung auf europäischer, nationaler, regionaler und lokaler Ebene aus.

Im laufenden Programmplanungszeitraum (2014-2020) hat die EU eine engere Koordinierung zwischen dem Europäischen Semester und den kohäsionspolitischen Programmen in den Mitgliedstaaten und Regionen in Angriff genommen, und eine aktuelle Studie der GD EMPL zeigt, dass die derzeitigen europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) für etwa 60 % der länderspezifischen Empfehlungen relevant sind.

Für den kommenden Programmplanungszeitraum (2021-2027) visiert die Kommission eine verbindlichere Koordinierung zwischen den länderspezifischen Empfehlungen und den kohäsionspolitischen Programmen an, um die Wirksamkeit der durch die Kohäsionspolitik finanzierten Interventionen zu verbessern und nachhaltigere Ergebnisse zu erzielen. Zu diesem Zweck soll die Bewertung des Investitionsbedarfs im Rahmen des Europäischen Semesters 2019 stärker in den Fokus gerückt werden und so eine Orientierungshilfe für die Programmplanungsbeschlüsse 2021-2027 liefern. In den Analysen der Länderberichte 2019 soll der Investitionsbedarf in jedem Land und, falls erforderlich, auch auf sektorspezifischer oder regionaler Ebene geprüft werden. Auf der Grundlage dieser Analyse wird dann in einem neuen Anhang des Länderberichts der Investitionsbedarf ermittelt, der im Zeitraum 2021-2027 für die Kohäsionspolitik relevant ist.

In dem Vorschlag für die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) schlägt die Kommission in Bezug auf die neuen kohäsionspolitischen Programme vor, dass die länderspezifischen Empfehlungen mindestens zweimal bei der Programmplanung berücksichtigt werden: zu Beginn der Programmplanung sowie bei der Halbzeitbewertung, die 2025 ansteht.

Sowohl bei der Annahme der Partnerschaftsvereinbarung als auch in den Programmen im Rahmen der ESI-Fonds wird die Kommission den länderspezifischen Empfehlungen besondere Bedeutung beimessen.

Bedauerlicherweise hat die Kommission, bevor die Vorschläge für die Verordnungen über die neuen Finanzierungsprogramme der EU ab 2021 und über den neuen, nach den Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2019 beginnenden Politikgestaltungszyklus vorgelegt werden, trotz wiederholter Aufforderung durch den AdR und das Europäische Parlament und trotz der kritischen Bemerkungen des Europäischen Rechnungshofs bis heute keine Nachfolgestrategie vorgeschlagen. Der AdR begrüßt jedoch die Veröffentlichung des Reflexionspapiers der Europäischen Kommission „Auf dem Weg zu einem nachhaltigen Europa bis 2030“ vom 30. Januar 2019, zu dem er mit Blick auf die ordnungspolitischen Aspekte und die Umsetzung der Umwelt- und Klimaschutzziele gesonderte Stellungnahmen abgeben wird. Wenn es der EU gelingen soll, den Paradigmenwechsel bis 2030 nachhaltig zu gestalten, bedarf es einer umfassenden Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften, da sie die Verantwortung für das Erreichen von 65 % der Nachhaltigkeitsziele tragen.

Standpunkt des AdR zur Verknüpfung des Europäischen Semesters mit der Kohäsionspolitik

Der AdR verweist auf seine früheren Stellungnahmen und Entschließungen aus den Jahren 2017 und 2018 zum Europäischen Semester, zur Rolle, die den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften dabei zukommen sollte, zur Verknüpfung mit der Kohäsionspolitik sowie zur Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität, der Partnerschaft und der Multi-Level-Governance.

Der AdR unterstützt den Einsatz der EU für Reformen in den Mitgliedstaaten zur Förderung von Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum, zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts und der wirtschaftlichen Konvergenz sowie zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit gegenüber externen Schocks, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets zu verbessern (1).

10.

Mit Blick auf diese Reformen ruft der Ausschuss dazu auf, einen neuen strategischen Rahmen als Nachfolger der Strategie Europa 2020 aufzustellen. Der Übergang zu dieser neuen Strategie wäre auch ein geeigneter Zeitpunkt, um an den Stellschrauben für die Steuerung des Europäischen Semesters zu drehen, da die Regionen und Gemeinden — mit einigen positiven Ausnahmen — im Allgemeinen nicht oder kaum in die Ausarbeitung der nationalen Reformprogramme (2) einbezogen werden, was der demokratischen Glaubwürdigkeit des Europäischen Semesters und seiner territorialen Legitimität schadet.

11.

Der AdR weist darauf hin, dass bisher noch zu wenig unternommen wurde, um die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in die Schaffung neuer strategischer Rahmen bzw. die Erstellung der nationalen Reformprogramme einzubeziehen. Abhilfe könnte hier beispielsweise die Nutzung von Fachwissen des Netzes regionaler Stützpunkte (Hubs) schaffen, das 2019-2020 unter Koordinierung des Ausschusses der Regionen aus 20 Regionen Rückmeldungen über die Umsetzung der EU-Politik einholen wird.

12.

Der Ausschuss ist besorgt über das fehlende Bewusstsein für die Verantwortung für das Europäische Semester und den Mangel an Verwaltungskapazitäten auf allen Regierungs- und Verwaltungsebenen, was einer erfolgreichen Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen im Wege steht. Das Fehlen einer genauen Definition von Strukturreformen ist nicht gerade ein Pluspunkt für das Europäische Semester. Im Einklang mit den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sollten die für eine Unterstützung durch die Union infrage kommenden Strukturreformen auf Politikbereiche beschränkt sein, die für die Umsetzung der in den EU-Verträgen verankerten Ziele von Bedeutung sind und in direktem Zusammenhang mit den Zuständigkeiten der EU stehen (3).

13.

Dem Ausschuss zufolge könnte das Bewusstsein für die Verantwortung für die länderspezifischen Empfehlungen dadurch gestärkt werden, dass die Regionen und Kommunen stärker einbezogen werden, um dem Europäischen Semester eine territoriale Dimension zu geben, sowohl in analytischer Hinsicht (durch die Ergänzung des Jahreswachstumsberichts, der nationalen Reformprogramme und der länderspezifischen Empfehlungen um Analysen der territorialen Entwicklungen und der Auswirkungen der politischen Maßnahmen der EU auf die regionale und lokale Ebene) als auch in operativer Hinsicht (durch eine stärkere und systematischere Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften auf der Grundlage eines partnerschaftlichen und mehrere Ebenen umfassenden Ansatzes) (4).

14.

Hinsichtlich der Koordinierung zwischen dem Europäischen Semester, den länderspezifischen Empfehlungen und der Kohäsionspolitik vertritt der Ausschuss die Auffassung, dass die Kohäsionspolitik grundsätzlich eine eigenständige Politik bildet und dass die Ziele dieser Politik (wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt) immer aufrechterhalten werden müssen. Dazu muss die Aufmerksamkeit auf den Grad der Relevanz der länderspezifischen Empfehlungen und der kohäsionspolitischen Programme sowie auf die Bedeutung der Zusammenarbeit zwischen nationalen, regionalen und lokalen Behörden sowohl bezüglich der nationalen Reformprogramme als auch der Kohäsionsprogramme gelenkt werden (5).

Die Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften im Rahmen des Europäischen Semesters und der Kohäsionspolitik

15.

Der AdR stellt fest, dass es trotz der Verknüpfung des Europäischen Semesters mit den derzeitigen Programmen der Kohäsionspolitik noch immer keinen Mechanismus auf EU-Ebene für die strukturierte Beteiligung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften an der Aufstellung der nationalen Reformprogramme und der Investitionsstrategien gibt. Für die Ausarbeitung, Durchführung und Bewertung der Programme im Rahmen der ESI-Fonds sowie der Partnerschaftsvereinbarungen gibt es hingegen den Europäischen Verhaltenskodex für Partnerschaften. Dieser Verhaltenskodex macht die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zu direkten Partnern der Kommission und der Mitgliedstaaten bei der gemeinsamen Steuerung der Kohäsionspolitik.

16.

Der AdR weist darauf hin, dass sich die im Rahmen des Europäischen Semesters abgegebenen Empfehlungen hauptsächlich auf Politikbereiche beziehen, in denen sich EU und Mitgliedstaaten die Zuständigkeit teilen, und dass die EU nur unterstützend tätig werden kann.

17.

Der Ausschuss betont, dass die strukturierte Einbindung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zu einem festen Bestandteil des Europäischen Semesters werden sollte. Er bedauert, dass im Jahreswachstumsbericht zwar auf die Einbindung der Sozialpartner und der nationalen Parlamente, nicht aber auf die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften eingegangen wird, was 2018 der Fall war.

18.

Der Ausschuss weist darauf hin, dass dies den Grundsätzen der Subsidiarität (Artikel 5 Absatz 3 EUV und das Protokoll Nr. 2), der Multi-Level-Governance und der Partnerschaft (siehe Artikel 6 „Partnerschaft und Multi-Level-Governance“ des Entwurfs eines Vorschlags für eine Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzmanagement und Visa, COM(2018) 375 final) widerspricht, da die länderspezifischen Empfehlungen durch die Kohäsionspolitik unmittelbare Auswirkungen auf die Politikgestaltung auf lokaler und regionaler Ebene haben und damit für diese Ebene in Politikbereichen, in denen sie über rechtliche Befugnisse verfügt, verbindlich sind. Dies steht auch im Widerspruch zu den Grundsätzen der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung des Europarates.

19.

Der Ausschuss verweist diesbezüglich auf die Mitteilung der Kommission zur Subsidiarität vom 23. Oktober 2018 (6), in der unter anderem anerkannt wird, dass sich die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften von anderen Beteiligten unterscheiden, da sie bei der Umsetzung des Unionsrechts eine entscheidende Rolle spielen, und dass die Standpunkte der nationalen und regionalen Parlamente sowie der lokalen und regionalen Behörden im Gesetzgebungsverfahren in vielen Fällen besser berücksichtigt werden können.

20.

Er verweist ferner auf die vierte Empfehlung der Taskforce für Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und „Weniger, aber effizienteres Handeln“ der Kommission, in der es heißt: „Die Mitgliedstaaten sollten den Leitlinien der Europäischen Kommission folgen und bei der Ausarbeitung ihrer nationalen Reformprogramme sowie bei der Erarbeitung und Durchführung von Strukturreformen im Rahmen des Europäischen Semesters zur Verbesserung der Eigenverantwortung und Umsetzung dieser Reformen sinnvoll mit lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zusammenarbeiten“ (7).

21.

Der Ausschuss betont daher, dass im Sinne der Grundsätze der Partnerschaft und der Multi-Level-Governance die umfassende und strukturierte Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in das Europäische Semester die beste Möglichkeit ist, um einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip zu vermeiden und eine wirksame politische Koordinierung sicherzustellen. In diesem Zusammenhang befürchtet er, dass bei den Beratungen im Rat über die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen eine Lockerung der Grundsätze der Partnerschaft und der Multi-Level-Governance ins Gespräch gebracht werden könnte, da so die wirksame Koordinierung zwischen dem Europäischen Semester und der Kohäsionspolitik beeinträchtigt werden könnte.

Auf dem Weg zu länderspezifischen Empfehlungen und den neuen Programmen der Kohäsionspolitik 2021-2027

22.

Hinsichtlich des Ersuchens des rumänischen EU-Ratsvorsitzes an den Ausschuss, eine Stellungnahme zum Grad der Flexibilität der Regionen bei der Verknüpfung der Kohäsionsprogramme mit den länderspezifischen Empfehlungen sowie zu der Frage zu erarbeiten, wie die Regionen besser in das Europäische Semester eingebunden werden können, weist der AdR auf Folgendes hin:

23.

Der AdR begrüßt die Tatsache, dass im Jahreswachstumsbericht 2019 auch der regionalen Dimension der europäischen Investitionspolitik Aufmerksamkeit gewidmet wird, stellt allerdings fest, dass davon nur in begrenztem Maße die Rede ist.

24.

Der Ausschuss nimmt zur Kenntnis, dass die Länderberichte 2019 zum ersten Mal eine Bewertung der regionalen Unterschiede sowie die „Investitionsleitlinien für die Mittel im Rahmen der Kohäsionspolitik 2021-2027“ (Anhang D) für jeden Mitgliedstaat enthalten, die den Auftakt für den Dialog zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten über die Programmplanung der Kohäsionspolitik für den Zeitraum 2021-2027 bilden.

25.

Der Ausschuss begrüßt die im Jahreswachstumsbericht 2019 enthaltene Erklärung, dass Europa eine langfristige Perspektive benötigt. Er betont, dass gemeinsame langfristige Ziele es erleichtern würden, die notwendigen Kompromisse zwischen den Zielen eines nachhaltigen Wachstums, des Zusammenhalts, der sozialen Inklusion, der Resilienz und der makroökonomischen Stabilität zu finden, was es den Mitgliedstaaten ermöglichen würde, einen realisierbaren und gesellschaftlich akzeptablen Mix aus Investitionen und Strukturreformen zu verwirklichen.

26.

Die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten sollten daher sicherstellen, dass alle Regierungs- und Verwaltungsebenen an der Vorbereitung der Länderberichte und der länderspezifischen Empfehlungen, insbesondere durch die Ermittlung des für ihre Länder und Regionen am besten geeigneten Mix aus Investitionen und Reformen, sowie an der Konzipierung der entsprechenden Maßnahmen unter Berücksichtigung der Länderberichte beteiligt werden.

27.

In diesem Zusammenhang bekräftigt der Ausschuss seinen Standpunkt, dass im Hinblick auf eine bessere Steuerung des Europäischen Semesters ein Verhaltenskodex für die Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften festgelegt werden sollte (8). Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften müssen offiziell als Akteure im Rahmen des Europäischen Semesters anerkannt werden, damit sich die länderspezifischen Empfehlungen im Wege des Dialogs und der horizontalen Koordinierung, wo dies angezeigt ist, ihren Niederschlag in Investitionen in den neuen kohäsionspolitischen Programmen finden.

28.

Der AdR hebt hervor, dass die Programmplanung der neuen kohäsionspolitischen Programme bereits mit der Veröffentlichung der Länderberichte am 27. Februar 2019 (9) begonnen hat, die zu den länderspezifischen Empfehlungen und den nationalen Reformprogrammen führen, und es daher höchste Zeit ist, dafür zu sorgen, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften offiziell am politischen Gestaltungsprozess des Europäischen Semesters beteiligt werden. Zu diesem Zweck könnte der derzeitige Verhaltenskodex für Partnerschaften auf die Politikgestaltung im Rahmen des Europäischen Semesters ausgeweitet werden.

29.

Im Hinblick auf die Stärkung der Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften im Europäischen Semester unterstützt der Ausschuss Initiativen zur Sammlung und zum Austausch guter Beispiele für ihre Einbeziehung in die nationalen Reformprogramme und Investitionsstrategien.

30.

Wenn die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften nicht offiziell am politischen Gestaltungsprozess des Europäischen Semesters beteiligt werden, besteht die Gefahr, dass die Programmplanung der neuen kohäsionspolitischen Programme ohne Einbeziehung der Basis von oben nach unten vorgegeben wird, was die Wahlfreiheit auf lokaler und regionaler Ebene in unerwünschter Weise einschränkt und der Flexibilität schadet. Dadurch könnte das Bewusstsein für die Verantwortung für die länderspezifischen Empfehlungen noch weiter abnehmen und die erfolgreiche Umsetzung der neuen kohäsionspolitischen Programme behindert werden. Dies widerspricht dem Ziel der Kommission, die Kohäsionspolitik ergebnisorientierter zu gestalten und den Mehrwert der Politik für die EU und ihre Mitgliedstaaten zu erhöhen.

Brüssel, den 10. April 2019

Der Präsident

des Europäischen Ausschusses der Regionen

Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Entschließung des Europäischen Ausschusses der Regionen zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets und mit Blick auf den Jahreswachstumsbericht 2019 (ABl. C 461 vom 21.12.2018, S. 1).

(2) Entschließung des Europäischen Ausschusses der Regionen zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets und mit Blick auf den Jahreswachstumsbericht 2019 (ABl. C 461 vom 21.12.2018, S. 1).

(3) Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen — Das Reformhilfeprogramm und die Europäische Investitionsstabilisierungsfunktion (ABl. C 86 vom 7.3.2019, S. 335).

(4) Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen zum Thema „Bessere Steuerung des Europäischen Semesters: ein Verhaltenskodex für die Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften“ (ABl. C 306 vom 15.9.2017, S. 24).

(5) Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen — Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (ABl. C 86 vom 7.3.2019, S. 41).

(6) COM(2018) 703 final.

(7) Bericht der Taskforce für Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und „Weniger, aber effizientes Handeln“: Aktive Subsidiarität. Eine neue Arbeitsweise (Juli 2018).

(8) Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen zum Thema „Bessere Steuerung des Europäischen Semesters: ein Verhaltenskodex für die Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften“ (ABl. C 306 vom 15.9.2017, S. 24).

(9) https://ec.europa.eu/info/publications/2019-european-semester-country-reports_en.